2. Panorama del gobierno corporativo
Este capítulo describe la configuración del gobierno corporativo (las leyes, regulaciones e instituciones que dan forma a la supervisión de las compañías), tanto para las empresas que cotizan en el mercado de valores como para las que son propiedad del Estado en Costa Rica. Tras una descripción general introductoria del contexto económico y el clima de negocios de Costa Rica, el capítulo describe el panorama de la propiedad y el control corporativos de los 41 emisores nacionales en Costa Rica, que incluye las 10 compañías que cotizan en el mercado de valores y el resto, para bonos. Luego se detallan las leyes, regulaciones e instituciones que constituyen el marco de gobierno corporativo para estas empresas, con una descripción general de las recientes reformas legislativas relacionadas. Le sigue una visión general descriptiva de la configuración del gobierno corporativo de las 28 empresas propiedad del Estado en Costa Rica, incluida una síntesis de las reformas de propiedad estatal recientemente adoptadas o en curso.
Costa Rica ha sido capaz combinar un sólido desempeño económico con estándares de vida en ascenso y un uso sostenible de los recursos naturales. En las últimas tres décadas, el PIB real per cápita casi se ha duplicado a medida que la economía evolucionó de una economía rural y basada en la agricultura, a una con industrias de alto valor agregado, vinculadas a cadenas globales de valor. El valor agregado se genera principalmente en el sector de servicios con un 73 % del valor agregado total, seguido por la industria y la construcción (21 %) y el sector primario (5 %)2. El proceso de apertura al comercio internacional y la atracción de inversión extranjera directa, que comenzó a principios de la década de 1980, ha diversificado la producción del país, impulsado las exportaciones y mejorado la utilización de la fuerza laboral.
Costa Rica brinda un acceso prácticamente universal a la atención médica, las pensiones y la educación. Tiene una tasa de pobreza baja para los estándares latinoamericanos, baja mortalidad infantil y una esperanza de vida de 80 años, que está cerca del promedio de la OCDE. Sus indicadores de bienestar3 son comparables o incluso superiores al promedio de la OCDE en varias dimensiones. Costa Rica también es líder en sustentabilidad ambiental. Ha construido una marca verde de renombre mundial y una industria ecoturística sólida, basada en el manejo juicioso de los recursos naturales que se centra en la protección de los bosques y las fuentes de energía renovables.
Sin embargo, hay una serie de desafíos económicos significativos, que incluyen regulaciones anticompetitivas, una alta segmentación del mercado laboral y una persistente tasa de desempleo. El índice de desigualdad es alto: aproximadamente el 43 % de los trabajadores tienen trabajos informales. A pesar de la alta erogación para educación, los resultados son deficientes y las regulaciones excesivamente complejas frenan el emprendimiento y la innovación. El déficit presupuestario superó el 5 % del PIB en los últimos cinco años y, en consecuencia, la deuda del gobierno central se disparó de menos del 25 % del PIB en el 2008 al 49 % en el 2017. Estos desafíos y el déficit público han sido factores importantes en la reducción de la calificación de la deuda soberna de Costa Rica por debajo del nivel de inversión. Los Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018 concluye que, para garantizar un crecimiento sustentable e integrador, Costa Rica debe centrarse en:
Mejorar la estabilidad macroeconómica (al reducir el déficit presupuestario, agilizar el empleo en el sector público y despolitizar la gobernanza del Banco Central, entre otros);
Lograr que el crecimiento sea más inclusivo; e
Impulsar el crecimiento de la productividad (al mejorar la competencia, reducir la burocracia innecesaria y las barreras al emprendimiento y la innovación, entre otros).
Un componente clave para impulsar la productividad deberían ser las reformas estructurales que se centran específicamente en la competencia y en el gobierno corporativo de las EPE. Aunque el gobierno corporativo de las compañías que cotizan en el mercado de valores no debe perderse de vista, las EPE desempeñan un papel mucho más significativo en la economía costarricense que las acciones cotizadas, que son bajas en número y pequeñas en proporción para el PIB.
Una simulación realizada para los Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018, acerca del impacto potencial de algunas de las reformas estructurales, sugiere que las mejoras en la gobernanza de las EPE podrían generar un aumento de hasta un 1,1 % del PIB per cápita. La eliminación de las excepciones a la ley de competencia (la mejora de la competencia y la promoción de la igualdad de condiciones) podría mejorar el PIB per cápita en un 0,5 % y los procedimientos de insolvencia mejorados podrían producir un avance de hasta el 5,4 %. Se prevé que la mejora en la tasa de empleo sea del 0,3 %, 0,2 % y 1,1 % respectivamente para las reformas antes mencionadas.4
El marco institucional fragmentado para las instituciones del sector público, destacado tanto en los Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018 como en el Estudio de Gobernanza Pública en Costa Rica (2015)5, también tiene implicaciones para el sector de las EPE. Muchas instituciones gubernamentales, así como las EPE, tienen presupuestos independientes que no son aprobados ni examinados por la Asamblea Legislativa, sino que solo son revisados por la Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda, desde una perspectiva legal y de cumplimiento. Las transferencias a las EPE son automáticas (preasignadas) y están garantizadas por una legislación separada, para evitar interferencia de la política cotidiana en la gestión de las EPE. Una ventaja de la preasignación de fondos es que protege los recursos para programas o servicios, mientras que un inconveniente es que puede contribuir con la rigidez presupuestaria y crear distorsiones económicas.6 Los Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018 concluyen que el uso de erogaciones y asignaciones legalmente establecidas en los ingresos del gobierno en Costa Rica es excesivo.
Todas las transacciones de acciones y bonos de oferta pública en Costa Rica tienen lugar en la Bolsa Nacional de Valores, BNV.7 La mayoría de las emisiones negociadas en la BNV son en forma de bonos. Al igual que muchas otras bolsas de valores, la BNV está experimentando una disminución del interés en las acciones que cotizan en el mercado, consistente con las tendencias internacionales y un uso cada vez mayor de vehículos alternativos de inversión. Antes del 2016, la BNV había tratado de combatir esta tendencia a través de una iniciativa de 4 años para promover el mercado de capitales. Algunas partes interesadas abogaron por un fuerte compromiso del gobierno y una voluntad de incluir algunas de las EPE más grandes de Costa Rica en la BNV, como elemento necesario para el crecimiento del mercado.
La BNV ha sido consciente del papel que desempeña una buena gobernanza en el establecimiento de un mercado de capitales exitoso. Ha promovido activamente las buenas prácticas de gobernanza en un esfuerzo por elevar la calidad del mercado y hacerlo más atractivo para los inversionistas. La BNV colabora con el Instituto de Gobierno Corporativo (IGC) de Costa Rica, al cual proporciona un estipendio anual para organizar conferencias, capacitar a empresas e inversionistas, y proporcionar otros tipos de asistencia en el área de gobierno corporativo.
Un total de 41 emisores nacionales diferentes utilizan la BNV para la emisión de acciones o bonos. Solo 10 de ellos utilizan la BNV para el financiamiento de capital y ninguno de esos son EPE o bancos estatales. Las otras 31 entidades mencionadas anteriormente usan la BNV para obtener capital a través de emisiones de bonos.8
Fuente: SUGEVAL al 31/12/2019.
La importancia primordial del mercado de bonos es clara cuando se considera el valor de los diferentes tipos de emisiones en la BNV. El valor total de las emisiones nacionales de bonos y acciones combinadas era de aproximadamente 71 mil millones USD al 31 de diciembre del 2019, con el 99,4 % del valor recaudado en forma de bonos y el 0,6 % restante en forma de acciones. El setenta y siete por ciento del total emitido estaba denominado en colones costarricenses y el 23 % restante en dólares estadounidenses.9
Fuente: SUGEVAL al 31/12/2019.
El perfil más común de un emisor en la BNV es el de una institución financiera privada (21 de 41 emisores). Sin embargo, en términos de valor, el mercado de bonos está dominado por instituciones públicas. El Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa Rica combinados representan aproximadamente el 85 % del valor total de los bonos emitidos en la BNV; las EPE no financieras y los bancos estatales representan un 4 % adicional del valor total emitido. Todos los demás emisores combinados representan solo el 11 % del valor de las emisiones de bonos nacionales. El mercado de bonos corporativos es, por lo tanto, relativamente pequeño, y las EPE, a su vez, representan solo una fracción.
Fuente: SUGEVAL al 31 de diciembre del 2019.
La mayoría de los emisores de acciones en la BNV están activos en el sector financiero, son de tamaño modesto y tienden a tener una propiedad concentrada. Algunos son subsidiarias de grandes grupos internacionales como Holcim, que forma parte de Lafarge Holcim, líder mundial en cemento.
La demanda limitada y el fácil acceso al financiamiento han llevado a una disminución en el número de empresas cuyas acciones se cotizan en el mercado de valores, de un máximo de 31 en 1994, a 10 en el 2018.10 El mercado de capitales de Costa Rica es pequeño, tanto en términos nominales como en porcentaje del PIB, y los grandes inversionistas institucionales internacionales generalmente no lo consideran apto para la inversión. Tabla 2.3 a continuación proporciona una comparación del tamaño del mercado de capital para otros candidatos recientes para la adhesión a la OCDE, así como para países latinoamericanos seleccionados.
El reducido tamaño del mercado de capitales es el resultado de varios factores. Por un lado, la economía de Costa Rica está dominada por empresas familiares y PyME que no han tenido necesidad de acceder a los mercados de capitales. Además, hay financiamiento alternativo disponible en bancos privados y estatales a tasas competitivas, así como de inversionistas de capital privado. La Tabla 3.5 a continuación ilustra la disponibilidad de fuentes de financiamiento alternativas por parte de Bancos e Intermediarios Financieros (BFIS, por sus siglas en inglés). Los mercados de capital son comparativamente pequeños, con activos que representan solo el 1,36 % del PIB.
Vale la pena señalar que el papel del Estado dentro de la categoría de BFIS es significativo. Los bancos estatales, los bancos que operan bajo leyes especiales y las cooperativas de ahorro y préstamo proporcionan la mayor parte de los préstamos, con el correspondiente financiamiento menor de préstamos proporcionados por el sector privado.
Una pregunta crucial con respecto a los mercados de capital de Costa Rica se refiere a su capacidad para servir como mecanismo de descubrimiento de precios. El Principio III.G de la OCDE sugiere que "los mercados de valores facilitarán una determinación justa y efectiva de los precios para fomentar un gobierno corporativo eficaz”. El descubrimiento de precios depende de una variedad de factores, principalmente el número de compradores y vendedores en un mercado, el número de acciones en venta y el número de transacciones en un período de negociación determinado. Cada uno de estos factores es limitado en Costa Rica.
Una limitación importante para el descubrimiento de precios es el número reducido de transacciones de acciones en la BNV. Para la mayoría de las empresas que cotizan en el mercado de valores, pueden pasar semanas e incluso meses sin ninguna compra ni venta. En el 2019, una empresa (Corporación Davivienda Costa Rica S.A.) no tuvo ningún tipo de actividad transaccional. Del volumen total de transacciones de 40,9 millones USD para el 2019, el 81 % estuvo en Florida Ice & Farm Company S.A. (FIFCO), y Holcim Costa Rica fue la siguiente empresa más cotizada, con 7,4 %. El volumen de transacción mensual promedio para toda la BNV fue de 3,4 millones USD para el 2019. Sin embargo, el promedio es engañoso, ya que refleja principalmente las transacciones de acciones de FIFCO. La mediana del volumen de transacciones para empresas individuales es nominal durante la mayoría de los meses. La mediana del volumen de transacciones mensual para toda la BNV fue de 2,5 millones USD en el 2019. Es importante poner esta cifra en perspectiva. El índice Russell Europe Small and Mid-cap (SMID) 300 excluye todas las acciones de compañías por debajo de un volumen de transacción diario promedio (ADTV, por sus siglas en inglés) de 2 millones de euros.11
Otra limitación es que las compañías costarricenses generalmente tienen flotación libre limitada. La flotación libre se refiere al número y proporción de acciones fácilmente disponibles para la inversión por parte de los compradores. Como un punto de referencia, el criterio de elegibilidad para que una acción sea considerada para su inclusión en el S&P 500 es que la flotación pública debe ser de al menos el 50 % del valor. Las compañías con la flotación libre más alta en Costa Rica son Florida Ice & Farm Company S.A., La Nación y el Grupo Financiero Improsa. En la mayoría de las otras compañías, la flotación libre es nominal. De hecho, las cifras en la tabla a continuación exageran la flotación libre, ya que los inversionistas en las empresas cotizadas de Costa Rica tienden a retener su propiedad (holdings) durante períodos prolongados; en consecuencia, las acciones no están generalmente disponibles al público para la compra.
Las cifras de la Tabla 2.6 anterior, también muestran que la propiedad de las empresas cotizadas está altamente concentrada. La mayoría de las empresas que cotizan en el mercado de valores tienen un accionista mayoritario asociado a una familia y una sociedad controladora de un grupo empresarial. En consecuencia, los desafíos de gobernanza que enfrentan las empresas costarricenses que cotizan en el mercado de valores se relacionan de forma estrecha con la propiedad concentrada, es decir, la protección de los accionistas minoritarios. Esto contrasta con los problemas de gobernanza que surgen bajo la propiedad dispersa, en la que domina el desafío de alinear los intereses de la gerencia y los accionistas. La evidencia anecdótica sugiere que muchos emisores de la BNV enfrentan desafíos de gobernanza. Los desafíos de gobernanza que suelen enfrentar las empresas familiares son: 1) profesionalizar la gestión que viene después de la generación fundadora; 2) recelo hacia la transparencia y prácticas de divulgación; 3) falta de transparencia en transacciones con partes relacionadas que favorecen a la familia y los amigos; 4) una reticencia general a renunciar al control mediante la apertura del capital social; y 5) conflictos con los accionistas minoritarios con respecto al precio justo de las acciones.
Una limitación adicional a la capacidad del mercado para actuar como mecanismo de descubrimiento de precios es el número total de compradores y vendedores. En Costa Rica, en algunos casos, puede haber un solo inversionista tratando de comprar o vender en un momento determinado. Aunque los datos formales son escasos, algunos analistas sugieren que las compañías cotizadas tienen un número muy restringido de accionistas y que el número de inversionistas minoristas costarricenses que invierten en acciones en la BNV es pequeño. Para la mayoría de los costarricenses, las acciones no se utilizan como herramienta para el ahorro, inversión o planificación para la jubilación. Los inversionistas minoristas parecen preferir la seguridad de los bonos del gobierno y fondos de inversión más líquidos y diversificados.
La protección de los accionistas minoritarios es un área donde existe potencial de mejora. Según el informe Doing Business 2020 del Banco Mundial, Costa Rica ocupa el puesto 110 entre 190 economías en relación con la fortaleza de sus leyes y reglamentos para proteger a los inversionistas minoritarios, por debajo de Letonia y Lituania, dos recientes candidatos para adhesión a la OCDE que ya se han convertido en miembros y que ocupan los puestos 45 y 37, respectivamente. En general, los datos muestran que Costa Rica tiende a aproximarse al promedio regional, aunque está algo por debajo del promedio de ingreso alto de la OCDE.
Fuente: Grupo del Banco Mundial, Doing Business 2020, Perfil Económico, Costa Rica, https://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/country/c/costa-rica/CRI.pdf.
Ad Astra Rocket es una compañía conocida en Costa Rica y ampliamente reconocida a nivel internacional. Esto se debe en gran parte a la naturaleza inusual de su negocio. Se especializa en tecnología de vuelos espaciales y propulsión de cohetes de plasma avanzada, que tienen el potencial de revolucionar los viajes espaciales. Ad Astra Rocket es excepcional en Costa Rica por la naturaleza del negocio, su estructura de propiedad y su perfil de riesgo.
La compañía es una corporación estadounidense de Delaware que se estableció a partir de una Unidad de la Administración Nacional de Aeronáutica y del Espacio (NASA, por sus siglas en inglés) de los EE. UU. En virtud de la Ley de Valores de EE. UU., las acciones comunes de la empresa se emitieron en forma de Oferta Pública Restringida (OPR). La OPR solo permite que personas no estadounidenses adquieran las acciones a través del mercado de valores costarricense. Ad Astra llegó al mercado en Costa Rica en 2009 a través de un mercado alternativo (Mercado Alternativo para Acciones — MAPA), una iniciativa de la BNV, diseñada para ayudar a las PyME con un potencial de crecimiento significativo a acceder a los mercados financieros. La compañía se ofreció inicialmente solo a inversionistas sofisticados, aunque eventualmente se le permitió cotizar en la BNV ya que el gobierno flexibilizó sus requisitos.
La empresa es pequeña. Tuvo ingresos por investigación y desarrollo por 3,6 millones USD en el 2017 y 1,9 millón de USD en el 2018, ganancias de 199,000 USD en el 2017 y pérdidas de 1,7 USD millones en el 2018. En ambos años, tuvo un capital neto negativo significativo. En sus estados financieros del 2018, los auditores externos independientes alertan a los lectores sobre la interrogante de si Ad Astra debería ser considerada como una "empresa en marcha". El principio de "empresa en marcha" en la contabilidad es el supuesto de que una entidad tiene recursos suficientes para continuar operando y permanecerá en el negocio en el futuro previsible.
Franklin Chan, fundador y propietario principal, es un exastronauta de la NASA y veterano de siete misiones del Transbordador Espacial y una personalidad local. Chan informa en su propiedad el 63 % de las acciones de Ad Astra. Existen aproximadamente otros 200 inversionistas, incluido un fondo de pensiones y dos bancos estatales costarricenses.
El caso de Ad Astra plantea preguntas sobre si las ofertas de alto riesgo son apropiadas para los inversionistas minoristas y si existen protecciones suficientes para los inversionistas no profesionales. Ad Astra se consideraba demasiada especulativa para la cotización pública en los EE. UU., y otros países probablemente considerarían que la compañía es más adecuada para la inversión de inversionistas ángeles, capitalistas de riesgo o empresas de capital privado. Como se podría esperar, las opiniones al respecto estarían divididas, ya que algunos argumentan que se debería restringir la cotización pública de las empresas de alto riesgo y otros sostienen —quizás citando el ejemplo de las primeras restricciones a la venta de acciones de Apple Computer al público— que dichas restricciones privan a los inversionistas minoristas de algunas de las mejores oportunidades de inversión.
Costa Rica ha alineado sus regulaciones de gobierno con los Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE y del G20, mediante el desarrollo de su nuevo Reglamento sobre Gobierno Corporativo, promulgado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF). El Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF entró en vigor el 7 de junio de 2017.
El Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF fue diseñado para incluir todos los elementos esenciales de los Principios de la OCDE y del G20 y gran parte de su lenguaje se ha transcrito directamente de ellos. El Reglamento sobre Gobierno Corporativo es amplio y abarca todas las entidades que operan en los mercados financieros, incluidos bancos, compañías cotizadas, bancos estatales, empresas propiedad del Estado que realizan ofertas de bonos, fondos de pensiones, seguros, inversionistas institucionales y operadores del mercado.
Costa Rica ha estado implementando el Reglamento sobre Gobierno Corporativo utilizando un enfoque de supervisión basado en el riesgo. Globalmente, la Supervisión Basada en Riesgo (SBR) es un enfoque regulatorio utilizado principalmente para regular bancos y otras instituciones financieras. Es un proceso integral, formal y estructurado que evalúa los riesgos y se enfoca en la resolución de estos. La SBR está estrechamente asociada con el concepto de proporcionalidad. La proporcionalidad es un enfoque mediante el cual las expectativas de las entidades de supervisión se ajustan en función de las características de cada entidad supervisada. El modelo de SBR es a menudo un contraste con la regulación basada en reglas (o supervisión "basada en el mérito" o "basada en el cumplimiento"), que es un método de regulación que se enfoca en verificar y hacer cumplir las reglas, la legislación, las regulaciones y las políticas. Si bien los reguladores de la bolsa de valores pueden emplear algunos enfoques basados en el riesgo, tradicionalmente dependen más de garantizar el cumplimiento de las normas y la divulgación de la información.
La autoevaluación de Costa Rica reconoce que el modelo de SBR generalmente no es utilizado por los reguladores de valores, y que los supervisores de intermediarios financieros, de pensiones y de seguros pueden tener intereses que difieren de los de los supervisores del mercado de valores. Durante las etapas iniciales de la revisión para la adhesión de Costa Rica, no estaba claro cómo se aplicaría el modelo SBR en la práctica. Las empresas que cotizan en el mercado de valores han expresado su preocupación, particularmente con respecto al potencial de una aplicación arbitraria de las normas. Sin embargo, a mediados del 2019, había una creciente evidencia de que tanto los reguladores como las empresas habían trabajado de buena fe para desarrollar soluciones con sentido común y que la implementación de las prácticas de gobernanza a través de la SBR estaba teniendo un impacto positivo.
A pesar de este importante avance, Costa Rica deberá estar atento en los próximos años a cómo lograr que el modelo de SBR funcione en la práctica para las acciones cotizadas. La constante preocupación expresada por las empresas es la posibilidad de una aplicación arbitraria de las reglas y la falta de claridad a la que se habían acostumbrado, en virtud de la regulación basada en el cumplimiento. Las empresas están particularmente preocupadas de que la aplicación de las reglas, que parece haber sido moderada y razonable hasta la fecha, pudiese mutar al darse un cambio en el liderazgo de la SUGEVAL o en la administración política. Desde una perspectiva de la supervisión, hay preguntas sobre cómo se harán cumplir los elementos del nuevo Reglamento sobre Gobierno Corporativo, y cuándo y cómo se aplicarán eventualmente las sanciones o multas.
El marco legal
Costa Rica tiene un extenso conjunto de leyes, decretos y regulaciones que proporcionan el marco para la gobernanza de las empresas de los sectores público y privado, entre los que se encuentran la Constitución, el Código de Comercio, los códigos voluntarios de gobierno corporativo y las regulaciones del CONASSIF.12
La Constitución
La Constitución de Costa Rica se aprobó el 7 de noviembre de 1949, después de la guerra civil de 1948. Esta define los parámetros clave de la gobernanza de las EPE, al nivel más general.
Con respecto a los poderes de la Presidencia, el Título X establece el Poder Ejecutivo y los poderes del Presidente de la República y el Consejo de Gobierno. El Consejo de Gobierno está compuesto por el presidente y los ministros. El Título XIII regula la aprobación y ejecución de presupuestos y las funciones de la Contraloría General de la República, así como las del Ministerio de Hacienda.
Varios títulos y artículos tratan específicamente del gobierno corporativo de las EPE. El Título XIV regula las instituciones autónomas, que gozan de independencia del estado en su gobernanza y administración. Esta es la forma principal que toman las EPE en Costa Rica. Estas incluyen bancos estatales, compañías de seguros estatales y cualquier organismo nuevo establecido por la Asamblea Legislativa por un voto de dos tercios.
La Constitución también regula algunos aspectos de potenciales conflictos de interés dentro de las empresas estatales. Por ejemplo, según el Artículo 112, los legisladores no pueden tener relaciones económicas directas o indirectas con el estado o actuar como miembros de la junta o gerentes en compañías que tienen contratos con el estado o cualquiera de sus instituciones.
Los problemas de competencia y el establecimiento de monopolios estatales se abordan en el artículo 46, que prohíbe cualquier acto que amenace o restrinja la libertad de comercio. Establece el interés público en la prevención de prácticas monopólicas y exige que cualquier empresa que actúe como monopolio se establezca y esté sujeta a una legislación específica. El establecimiento de cualquier nuevo monopolio requiere la aprobación de dos tercios de la Asamblea Legislativa.
La Constitución también protege los derechos de las partes interesadas. Los consumidores tienen derecho a la protección de su salud, el medio ambiente, su seguridad y sus intereses económicos. Tienen derecho a recibir información adecuada y precisa, tener libertad de elección y recibir un trato equitativo.
Código de Comercio
El Código de Comercio de Costa Rica se aprobó en 1964 y se basó en el código de comercio mexicano de la época. El Código de Comercio regula una multitud de asuntos comerciales que van desde los tipos de empresas que pueden establecerse legalmente (su registro, el establecimiento de cuentas financieras y la contabilidad, asambleas generales de accionistas, etc.) hasta los problemas de quiebra e insolvencia.
Durante la revisión para la adhesión, varios participantes del mercado consideraron que el Código de Comercio era anticuado y que estaba poco adaptado a las necesidades de las empresas y economías contemporáneas. Las empresas han podido satisfacer sus necesidades y abordar las brechas en sus prácticas de gobierno corporativo al cambiar sus estatutos individuales. Sin embargo, este enfoque tiene límites y puede ser necesario introducir algunos cambios en la legislación de sociedades, en particular con respecto a la cuestión de los derechos de información de los accionistas y la protección de los accionistas minoritarios, para dar lugar a las prácticas modernas de gobierno corporativo tanto con respecto a las empresas privadas como a las EPE.
El Código Voluntario de Mejores Prácticas de Gobierno Corporativo del 2011
Costa Rica desarrolló su primer código de gobierno en 2007. Este código voluntario fue desarrollado por la Bolsa Nacional de Valores (BNV) y la Cámara de Emisores de Valores (CCETV) con el objetivo de fomentar mejores prácticas de gobernanza. El CONASSIF utilizó el código en 2009 para desarrollar su Reglamento sobre Gobierno Corporativo, el cual se aplicó de manera obligatoria a las entidades financieras supervisadas por las cuatro Superintendencias financieras bajo la supervisión del CONASSIF: la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), la Superintendencia General de Valores (SUGEVAL), la Superintendencia General de Seguros (SUGESE) y la Superintendencia de Pensiones (SUPEN). Las compañías no financieras inscritas en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios administrado por la SUGEVAL tuvieron la opción de cumplir con el Reglamento sobre Gobierno Corporativo o informar sobre las recomendaciones del código voluntario costarricense sobre una base de cumplimiento o explicación.
La autoridad para seguir desarrollando el código voluntario se le otorgó al Instituto de Gobierno Corporativo de Costa Rica (ICG) en 2011, tras lo cual la Junta Directiva del ICG decidió que ampliaría la aplicabilidad del código voluntario a todas las empresas de Costa Rica y no solo a las que tienen emisiones en la BNV. La edición del 2011 se sustituyó por un segundo código en el 2014, que expandió su ámbito de aplicación para incluir orientación para empresas familiares y accionistas. Para las empresas que cotizan en el mercado de valores, el CONASSIF ha eliminado la alternativa de suscribirse al código voluntario mediante la emisión del Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF del 2016, el cual es obligatorio para todas las entidades financieras y no financieras supervisadas por las cuatro Superintendencias (SUGEF, SUGEVAL, SUGESE y SUPEN).
El Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF
El Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF se aprobó a finales del 2016 y entró en vigor en junio del 2017. El reglamento se basa en los principales puntos de referencia internacionales en materia de gobierno corporativo, incluidos los instrumentos del Banco de Pagos Internacionales (BIS, por sus siglas en inglés), la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros, el Consejo de Estabilidad Financiera (FSB, por sus siglas en inglés), la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO, por sus siglas en inglés) y los Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE y del G20. Dado que el reglamento se elaboró sobre la base de los principales puntos de referencia internacionales, el resultado es un reglamento que se corresponde bien con las mejores prácticas actuales en materia de gobierno corporativo.
El Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF se aplica a prácticamente todas las organizaciones bajo la supervisión de las cuatro superintendencias, lo que incluye al regulador del mercado de valores, la SUGEVAL. Cubre un amplio espectro de organizaciones involucradas en los mercados financieros; esto incluye a: 1) emisores; 2) bancos; 3) intermediarios del mercado; 4) compañías de seguros y 5) fondos de pensiones. También cubre un conjunto integral de temas de gobernanza que incluyen: 1) deberes de los miembros de la junta; 2) responsabilidades de la junta; 3) composición de la junta; 4) perfiles de los miembros de la junta; 5) procesos de nominación, 6) documentación; 7) evaluaciones de la junta; 8) conflictos de interés; 9) comités; 10) gestión de riesgos; 11) auditoría; 12) remuneración; 13) transparencia; 14) gobernanza de subsidiarias; 15) derechos de los accionistas, etc.
Para las compañías que tienen listados de acciones o bonos, la SUGEVAL es responsable de revisar y hacer cumplir la aplicación del Reglamento sobre Gobierno Corporativo para compañías no financieras, mientras que la SUGEF maneja el cumplimiento con respecto a las entidades financieras. Las compañías financieras que emiten acciones preferentes están sujetas a cumplimiento por parte de la SUGEVAL en colaboración con la SUGEF.
A diferencia de los códigos de gobierno corporativo anteriores, que eran voluntarios y que se implementaban a través del principio de "cumplir o explicar", el Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF: 1) da un seguimiento más cercano a las mejores prácticas; 2) es más detallado; y 3) pretende ser más prescriptivo. Aunque el reglamento es obligatorio, Costa Rica ha estado implementándolo mediante el uso de un modelo de Supervisión Basada en Riesgo que permite la "proporcionalidad" (es decir, diferentes grados de implementación por parte de las empresas en función de sus características específicas).
En la práctica, la forma principal en que la SUGEVAL está implementando el Reglamento sobre Gobierno Corporativo es exigiendo a las compañías no financieras que cotizan en el mercado de valores que produzcan y divulguen públicamente sus códigos de gobernanza. El objetivo es alentar a las empresas a que introduzcan las mejores prácticas que se encuentran en el Reglamento sobre Gobierno Corporativo en sus estatutos y otras normas internas. Para mayo del 2018, la SUGEVAL había recibido todos los nuevos códigos de las compañías, los había revisado y había proporcionado comentarios iniciales.
Solo cinco acciones listadas caen bajo la autoridad reguladora de la SUGEVAL en materia de gobierno corporativo (FIFCO, La Nación, ILG, Holcim y Ad Astra). Otras cinco empresas que cotizan en el mercado de valores en la BNV son firmas financieras que están bajo la autoridad reguladora de la SUGEF, que lidera la aplicación del Reglamento sobre Gobierno Corporativo para las compañías financieras (Lafise, Promerica, Cathay, Corporación Davivienda y Grupo Improsa). El énfasis de supervisión de la SUGEF y la SUGEVAL difiere, aunque coordinan su supervisión de las prácticas de gobierno corporativo.
Incluso teniendo en cuenta las responsabilidades adicionales de supervisión de la SUGEVAL respecto de los emisores de bonos, el número limitado de empresas permite que la SUGEVAL se reúna con cada participante en el mercado de forma individual, para examinar las expectativas regulatorias, desarrollar un conocimiento profundo de las prácticas de las empresas y establecer una relación de trabajo con las entidades reguladas. Por lo tanto, la tarea del supervisor en Costa Rica difiere significativamente de muchos otros países de la OCDE, donde puede haber cientos o incluso miles de empresas que cotizan en el mercado de valores que harían imposible el contacto uno a uno.
Según la SUGEVAL, la introducción del Reglamento sobre Gobierno Corporativo ha tenido dos importantes beneficios de alto nivel: 1) una mayor conciencia del papel adecuado de las juntas y los miembros de la junta; y 2) una mayor sensibilidad ante el riesgo. En un nivel más práctico, las compañías no financieras que cotizan en el mercado de valores ahora tienen una comprensión más clara de los estándares de gobierno corporativo y están comenzando a implementar estructuras de gobernanza más robustas. Algunos de los cambios implementados durante el período de revisión para la adhesión fueron: 1) el establecimiento de canales directos de comunicación entre auditores internos y juntas directivas; 2) un papel ampliado y un aumento en el número de reuniones de los comités de auditoría; 3) mejoras en los estatutos; 4) mayor conciencia y mejor gestión de riesgos; y 5) la mejora de los códigos de ética, entre otros.
Otro efecto positivo fue fomentar una mejor organización y claridad en la divulgación sobre gobernanza en los sitios web de las empresas. Anteriormente, la mayoría de las empresas comunicaban información sobre sus prácticas de gobernanza, pero su divulgación a menudo era incompleta o desorganizada. El requisito de que las compañías divulguen sus prácticas de gobernanza bajo el Reglamento sobre Gobierno Corporativo llevó a un examen de las prácticas de divulgación y, finalmente, a una mejor organización y una mayor facilidad de uso de las páginas web.
El nuevo Reglamento sobre Gobierno Corporativo también está teniendo un impacto en las prácticas de gobernanza de las empresas con ofertas de bonos, incluidas las EPE. Una de las empresas propiedad del Estado que ahora debe cumplir con el Reglamento sobre Gobierno Corporativo es la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE)13, que ahora se encuentra obligada a cumplir con un estándar de gobierno corporativo más alto que antes. RECOPE ha informado sobre cambios positivos en la implementación de su nuevo código de ética ampliado, pero también señala que existen desafíos para lidiar con los requisitos conflictivos entre el Reglamento sobre Gobierno Corporativo y las leyes existentes con respecto a las políticas de nombramiento y remuneración de la junta. Estas siguen estando fijadas por las leyes constitutivas de RECOPE y otra legislación relativa al sector público y se encuentran por encima del Reglamento sobre Gobierno Corporativo. El pleno cumplimiento del Reglamento sobre Gobierno Corporativo requerirá una reescritura de las leyes que constituyen ciertas EPE constituidas por ley.
A pesar de estos avances, la implementación del Reglamento sobre Gobierno Corporativo y la aplicación práctica del principio de proporcionalidad plantean algunas preguntas difíciles. La cuestión fundamental era cómo aplicar prácticas que se desarrollaron originalmente para grandes empresas en mercados de valores desarrollados a pequeñas empresas en un mercado naciente.
Un ejemplo de una pregunta más específica fue si todos los comités de junta directiva generalmente recomendados bajo las mejores prácticas son necesarios en las pequeñas empresas. Como resultado del diálogo entre la SUGEVAL y las empresas, finalmente se decidió que sería difícil constituir comités de nombramientos verdaderamente independientes en pequeñas empresas controladas por accionistas familiares, y que estas solo llevarían a un cumplimiento superficial. La recomendación de un comité de riesgo de la junta directiva también suscitó un debate significativo entre las empresas. Esto se ilustra en el caso de la FIFCO en el Recuadro 2.2 abajo.
Los comités de riesgo son obligatorios para las empresas financieras en virtud del Reglamento sobre Gobierno Corporativo, pero no para las empresas no financieras y, la sugerencia de la SUGEVAL de ampliar su implementación a las empresas no financieras fue inicialmente recibida con escepticismo por parte de las empresas. El caso de la FIFCO, la empresa cotizada en el mercado de valores más grande y más activa de Costa Rica muestra cómo el Reglamento sobre Gobierno Corporativo alentó a las empresas a pensar en el riesgo de una manera nueva y a reconsiderar sus prácticas de gestión y gobernanza del riesgo.
Antes de la aprobación del Reglamento sobre Gobierno Corporativo, FIFCO tenía varias unidades corporativas que rastreaban y administraban los riesgos. Pero el riesgo nunca se había tratado de forma centralizada dentro de la empresa. Tampoco se había considerado de manera holística a nivel de junta. Después de una cuidadosa consideración y en respuesta la nueva regulación de gobierno corporativo, la compañía decidió establecer un comité de riesgos una vez que quedó claro que una visión de riesgo a nivel de toda la compañía podría traer beneficios importantes.
El establecimiento de un comité de riesgos permitió a FIFCO elevar la discusión del riesgo al nivel de la junta, proporcionarle a esta una mayor capacidad para monitorear, comprender y administrar los riesgos y permitir a la compañía definir mejor su apetito de riesgo general. Lo que anteriormente se había hecho de manera fragmentada y descoordinada ahora podía realizarse de forma más unificada, organizada y consecuente. El establecimiento de un comité de riesgos, según lo recomendado por el Reglamento sobre Gobierno Corporativo, finalmente se consideró una contribución positiva a las operaciones de la FIFCO.
También surgieron preguntas sobre la votación a mano alzada y otras prácticas generales de la Asamblea General de Accionistas. La votación a mano alzada es un método para decidir rápidamente los resultados de las resoluciones. La práctica tiene desventajas, entre las que se incluyen: 1) la votación a mano alzada requiere la presencia física de los votantes o de un apoderado físico; 2) el número total de votos que posee un votante no es evidente y no se puede tener en cuenta la proporción de participaciones; y 3) los votantes no pueden expresar su opinión en el anonimato.
Además de la votación a mano alzada, surgieron inquietudes con respecto a los avisos de reuniones, el suministro de información tanto antes como después de las Asambleas Generales de Accionistas y otras reglas. Surgieron otras preguntas con respecto a la divulgación, que incluyen: 1) si las compañías deben producir un informe anual sobre gobierno corporativo además de divulgar un Reglamento sobre Gobierno Corporativo; 2) si dicho informe debe ser parte del informe anual de la compañía o si debe publicarse por separado; y 3) si los informes sobre gobierno corporativo también deben describir cuestiones sobre responsabilidad social corporativa.
La SUGEVAL ha comunicado a las empresas que muchos procedimientos, antes permitidos por el Código de Comercio, ya no se consideraban una buena práctica. La introducción del Reglamento sobre Gobierno Corporativo, por lo tanto, ha tenido el efecto de alentar una revisión más amplia de las normas y prácticas bajo el Código de Comercio. Aunque los comentarios de las compañías y de la SUGEVAL sobre la introducción e implementación del Reglamento sobre Gobierno Corporativo es generalmente positiva, la Cámara de Emisores de Títulos Valores y el Instituto de Gobierno Corporativo (IGC) de Costa Rica tienen una opinión más cautelosa. Originalmente, el IGC había abogado por un código sobre gobierno corporativo completamente voluntario y presentó argumentos en contra del Reglamento sobre Gobierno Corporativo, el cual consideraba demasiado detallado y prescriptivo. Sin embargo, tanto la Cámara como el IGC reconocen que las interacciones entre las empresas y la SUGEVAL han sido constructivas y que las dudas sobre la implementación se están respondiendo gradualmente, a medida que todas las partes adquieren experiencia a través del proceso de implementación.
El ICG también había expresado su preocupación de que el Reglamento sobre Gobierno Corporativo disuadiría a los emisores más pequeños y crearía incentivos para que las empresas coticen en jurisdicciones más permisivas, como Panamá. A pesar de estas inquietudes, ninguna empresa se des-listó a raíz de dicha regulación. De hecho, la SUGEVAL informó de una nueva cotización de bonos que acreditó a un interés resurgente en los mercados de valores. Este nuevo interés se atribuyó a un período prolongado de desregulación de los mercados de valores y al efecto de una regulación bancaria más estricta (resultante de la implementación de Basilea III), que ha hecho que la cotización de valores sea comparativamente más atractiva.
En general, la evaluación inicial de la implementación del Reglamento sobre Gobierno Corporativo es positiva, con cierta cautela. Específicamente, se requiere un monitoreo de cómo se harán cumplir las disposiciones del Reglamento sobre Gobierno Corporativo, y cómo y cuándo las empresas estarán sujetas a sanciones si no implementan las disposiciones. Durante la etapa inicial de implementación, no se aplicaron sanciones. Más bien, SUGEVAL había tratado de persuadir a las empresas para que desarrollaran sus propias respuestas adaptadas a sus necesidades, aunque no ha descartado el uso de sanciones en el futuro. Será necesario monitorear el progreso en la implementación y los resultados reales durante algún tiempo.
Regulaciones adicionales del CONASSIF
El CONASSIF desarrolló regulaciones complementarias sobre: 1) los perfiles y la idoneidad de los miembros de la junta directiva y la alta gerencia; y 2) la gestión del riesgo operativo. El primero se titula Reglamento sobre Idoneidad de los Miembros del Órgano de Dirección y de la Alta Gerencia de las Entidades Financieras, el cual entró en vigor el 4 de mayo del 2018. Este reglamento tiene un alcance más limitado que el Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF, ya que se aplica solo a aquellas organizaciones bajo la supervisión de la SUGEF, incluidos los bancos estatales y privados. Se enfoca principalmente en definir los perfiles necesarios de los miembros de la junta directiva y la alta gerencia de las organizaciones bancarias. El reglamento se centra en: 1) la honestidad, integridad, reputación y experiencia de los miembros de la junta directiva; 2) cómo encaja el perfil del miembro de dicha junta con las necesidades del banco; 3) el mantenimiento de la información sobre los perfiles de los miembros de la junta directiva; 4) autoevaluaciones por parte de las juntas directivas; y 5) evaluaciones externas de las juntas directivas por la SUGEF. El reglamento no permite que el regulador rechace o remueva a un miembro de la junta directiva de un banco estatal designado por el Consejo de Gobierno.
Además, la Reforma de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y la Ley Reguladora del Mercado de Valores (Ley 9768) amplía la autoridad de la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) y establece su potestad para recomendar la remoción de los miembros de la junta en algunas circunstancias. La ley establece la facultad de que el regulador bancario haga recomendaciones sobre la remoción de los miembros de la junta cuando se dan omisiones o acciones contrarias a las leyes y regulaciones que amenacen la seguridad, estabilidad y solvencia de la entidad, así como cuando se producen incumplimientos de los requisitos de elegibilidad y están debidamente justificados. Se encuentran poderes similares en la regulación de algunos países miembros de la OCDE, donde las circunstancias bajo las cuales los miembros de la junta directiva pueden ser removidos están cuidadosamente definidas y circunscritas para evitar posibles abusos.
El segundo conjunto de reglas se titula Reglamento sobre Gestión del Riesgo Operativo. Se aplica solo a organizaciones bajo la supervisión de la SUGEF y entró en vigor el 9 de agosto del 2016. Requiere: 1) que existan sistemas implementados para la gestión de riesgos; 2) el desarrollo de una estrategia de riesgo; 3) la responsabilidad de la junta directiva por las políticas y la implementación de la gestión de riesgos; 4) la identificación y gestión de una variedad de riesgos; 5) la divulgación pública; y 6) los informes financieros a la SUGEF, entre otros.
El marco institucional.
El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF)
El CONASSIF es la entidad que regula y supervisa el sistema financiero costarricense. La tarea del CONASSIF es fomentar las condiciones para fortalecer la liquidez, la solvencia y la solidez operativa del sector financiero, y proporcionar la supervisión prudencial de las entidades reguladas.
Fuente: Autoevaluación de Costa Rica.
El CONASSIF tiene autoridad sobre cuatro superintendencias, cada una responsable de un sector del sistema financiero:
La Superintendencia General de Entidades Financieras: la SUGEF se creó mediante la Ley 7558 del 3 de noviembre de 1995. Es el organismo estatal responsable de la regulación y supervisión prudencial de los intermediarios financieros bancarios y no bancarios en el sistema financiero (bancos estatales, bancos privados, cooperativas de ahorro y crédito y corporaciones financieras no bancarias).
La Superintendencia General de Valores: la SUGEVAL se creó mediante la Ley Reguladora del Mercado de Valores (LRMV) de 1997; de aquí en adelante, la Ley del Mercado de Valores. Es el organismo responsable de la regulación y supervisión prudencial de las entidades involucradas en el mercado de valores, incluidos los emisores de bonos y acciones, bolsas de valores, puestos de bolsa, fondos de inversión, sociedades responsables de administrarlos y agencias de calificación de riesgo.
La Superintendencia de Pensiones: la SUPEN se creó mediante la Ley 7523 del 7 de julio de 1995. Es el organismo estatal responsable de la autorización, regulación y supervisión de los sistemas y planes de pensiones complementarios, y los planes de inversión individuales, así como de las entidades responsables de administrarlos. Supervisa los regímenes administrados por la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) y por los agentes privados.
La Superintendencia General de Seguros: la SUGESE se creó mediante la Ley 8653 del 22 de julio del 2008. Es el organismo estatal responsable de la autorización, regulación y supervisión de las personas y empresas involucradas en actividades de seguros y reaseguros, exceptuando los regímenes obligatorios de seguridad social administrados por la institución encargada de proporcionar servicios de salud pública (la Caja Costarricense del Seguro Social, CCSS). También supervisa las ofertas públicas y la ejecución de negocios de seguros.
La junta del CONASSIF consta de siete miembros, que son: 1) el Ministro de Hacienda (o el viceministro, en su ausencia); 2) el presidente del Banco Central (o su gerente general); y 3) cinco miembros designados por la Junta Directiva del Banco Central (que no son funcionarios públicos). Juntos, estos miembros del consejo se ocupan de todos los asuntos relacionados con la SUGEF, la SUGEVAL y la SUGESE. Por otro lado, para asuntos relacionados con la SUPEN, el consejo está compuesto por el Ministro de Trabajo (o su representante) en lugar del Ministro de Hacienda, y un miembro adicional designado por la Junta Directiva del Banco Central, elegido entre tres candidatos propuestos por la Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.
Algunas de las funciones más importantes del CONASSIF son:
Aprobar las normas a ser aplicadas por las superintendencias con respecto a la autorización, regulación, supervisión y vigilancia.
Suspender o revocar la autorización otorgada por las superintendencias a las entidades reguladas o para hacer ofertas públicas en circunstancias específicas.
Ordenar la suspensión o intervención en entidades reguladas por las superintendencias.
Aprobar las normas aplicables a los procedimientos, requisitos y plazos para fusiones o transformación de entidades financieras.
Aprobar las normas pertinentes a la constitución, la venta, el registro y el funcionamiento de los grupos financieros.
Resolver apelaciones contra resoluciones de las superintendencias. Las resoluciones del CONASSIF agotarán los recursos administrativos.
Aprobar regulaciones que establezcan qué persona física o empresa, propietario o gerente de los sujetos supervisados, se considerará parte del mismo grupo económico de interés, para asegurar una adecuada diversificación de cartera y resolver y prevenir conflictos de interés.
Aprobar disposiciones relativas a las normas de contabilidad y auditoría de sujetos supervisados, así como la frecuencia y divulgación de auditorías requeridas.
Aprobar regulaciones con respecto a la periodicidad, alcance, procedimientos y publicación de informes de auditoría externa de entidades supervisadas, con el objetivo de fomentar la confianza en la auditoría externa.
Aprobar la normativa aplicable a las auditorías internas de entidades supervisadas por las superintendencias.
Designar y remover al Superintendente e Intendente de cualquier superintendencia, y al Auditor Interno del CONASSIF.
La Superintendencia General de Valores
La SUGEVAL es la superintendencia a cargo de la supervisión y regulación del mercado de valores. Los objetivos y funciones de la SUGEVAL están regulados por la Ley del Mercado de Valores. Su objetivo principal es proporcionar las condiciones y regulaciones necesarias para el funcionamiento adecuado de un mercado de valores, como lo son la transparencia, la formación de precios, la protección de los inversionistas y la divulgación. La SUGEVAL también proporciona información a los mercados a través del Registro Nacional de Valores e Intermediarios. Entre las entidades supervisadas por la SUGEVAL se encuentran los emisores de bonos y acciones, las bolsas de valores, los puestos de bolsa, los fondos de inversión, las sociedades responsables de administrarlos y las agencias de calificación de riesgo.
El Banco Central
El Banco Central desempeña el papel de garantizar un entorno macroeconómico propicio y de promover un sistema estable, eficiente y competitivo de intermediación financiera. Es responsable de la estabilidad del sistema de pagos, la asistencia de liquidez a mercados e instituciones solventes, y la estabilidad sistémica. El Banco Central es una institución autónoma y no está sujeto a las regulaciones de la SUGEF.
La Bolsa Nacional de Valores
La Bolsa Nacional de Valores es una empresa privada creada para facilitar la negociación de valores. El mercado costarricense de valores cotiza casi exclusivamente en bonos.14 El Banco Central y el Ministerio de Hacienda son los principales emisores de la BNV y representan el 85 % del valor total de las emisiones. A fines del 2019, la BNV tenía un total de 41 emisores nacionales, de los cuales 10 tenían acciones listadas.
La BNV fue creada en 1970 por un grupo de empresarios a través de la Cámara Nacional de Finanzas, Inversiones y Crédito (CANAFIC). En 1974, las acciones fueron adquiridas por la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA). Esta corporación operativizó la recién constituida bolsa de valores. Se estableció la primera junta directiva y la BNV se inauguró oficialmente en 1976. En 1977, CODESA vendió el 60 % de su participación a inversionistas privados, dejando el capital distribuido de la siguiente manera: CODESA (40 %), puestos de bolsa (7 %), corredores de bolsa (6 %), empleados (1 %) y otras personas físicas y jurídicas del sector privado (46 %). En 1993, las acciones restantes que poseía CODESA se vendieron a inversionistas privados. Con la entrada en vigor de la actual Ley del Mercado de Valores, la BNV se mutualizó y ahora pertenece exclusivamente a los puestos de bolsa.
La asamblea general de accionistas de la BNV se celebra anualmente o según sea necesario en el caso de asambleas extraordinarias. La junta directiva, constituida por siete miembros, es nombrada por la AGA. Posee responsabilidades que van desde recibir solicitudes para emitir valores hasta la divulgación de información a los mercados. La BNV está representada legalmente por un presidente y un gerente general, cuyos puestos pueden ser separados o combinados.
El papel principal de la BNV es: 1) proporcionar las condiciones para que los corredores realicen sus operaciones; 2) asegurar que las operaciones de bolsa se lleven a cabo de conformidad con las normas legales establecidas y se rijan de acuerdo con altos estándares de ética profesional; y 3) garantizar la divulgación adecuada de los informes financieros y otra información relevante sobre las instituciones cotizadas.
Con respecto a su papel en la promoción de buenas prácticas de gobierno corporativo, la BNV no desarrolla reglas de cotización y básicamente se le exige que acepte cualquier empresa en el mercado que cumpla con los requisitos regulatorios básicos. La BNV no tenía poderes de cumplimiento en relación con el Código Voluntario de Mejores Prácticas de Gobierno Corporativo de 2011, que aplicaba utilizando el principio de "cumplir o explicar". Desde entonces, el papel de la BNV en la promoción del buen gobierno corporativo ha disminuido con la emisión del nuevo Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF, que la SUGEVAL aplica a las compañías no financieras que cotizan en el mercado de valores y la SUGEF para las cotizadas del sector financiero.
Registro de acciones
Uno de los derechos fundamentales de los accionistas es el registro seguro de sus acciones. Este derecho se describe en el Principio II.A de los Principios de la OCDE y del G20. En la mayoría de los países de la OCDE, el registro de las acciones de las compañías que cotizan en el mercado de valores generalmente lo realiza un registrador de acciones, a menudo un banco o una compañía fiduciaria, responsable de mantener registros de los titulares de bonos y accionistas cuando un emisor vende valores al público.
En Costa Rica, las empresas mantienen sus propios registros de acciones como lo exige el Código de Comercio. La BNV controla un registro paralelo que utiliza para informarles a las empresas cada vez que se produce una transacción para que la empresa, a su vez, pueda cambiar sus registros, que siguen siendo el registro oficial.
La cuestión del registro de acciones fue abordada por la Ley 9416, "Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal", que entró en vigor en diciembre del 2016. El nuevo registro centraliza el proceso de registro en el Banco Central para evitar diferencias temporales en el registro y posibles discrepancias entre los registros. Sin embargo, en el caso de las compañías que cotizan en el mercado de valores, esto fue abordado dentro de una ley que modifica la Ley del Mercado de Valores (Ley 9746 de 2019).
El Instituto de Gobierno Corporativo de Costa Rica
El Instituto de Gobierno Corporativo de Costa Rica es una asociación sin fines de lucro fundada en el 2009, cuya misión es promover el buen gobierno corporativo en Costa Rica. Este recibe parte de su financiamiento de sus miembros y de la BNV. El IGC busca promover las mejores prácticas internacionales haciendo referencia en su trabajo tanto a los Principios de la OCDE y del G20 como a las Directrices sobre Empresas Públicas. El instituto participa activamente en la Mesa Redonda Latinoamericana de Gobierno Corporativo de la OCDE y ha trabajado con la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en inglés), miembro del Grupo del Banco Mundial, en varios proyectos para generar conciencia sobre las buenas prácticas de gobernanza.
El IGC apoyó el desarrollo del Código Voluntario de Mejores Prácticas de Gobierno Corporativo del 2011. No obstante, con la aparición del Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF, el papel del IGC y el Código Voluntario han cambiado. El IGC ahora promueve el uso del Código Voluntario principalmente entre las PyME no reguladas y está llevando a cabo otras actividades para promover la buena gobernanza más ampliamente. En septiembre del 2018, el IGC llegó a un acuerdo con el gobierno para ayudar a dirigir un nuevo programa de capacitación para miembros de las juntas directivas de EPE, ejecutivos y funcionarios gubernamentales; dicho programa comenzó a principios del 2019.
El Documento Conceptual que guía las revisiones de acceso de gobierno corporativo exige que la sección sobre el panorama de gobierno corporativo realice una evaluación con respecto a las recomendaciones clave del Capítulo 1 de los Principios de la OCDE y del G20. Por lo tanto, esta sección se basa en la introducción previa acerca del marco de gobierno corporativo de Costa Rica y evalúa su implementación de acuerdo con los Principios de la OCDE y del G20 del 1.A al 1.F. La discusión del marco de gobierno corporativo de Costa Rica para las empresas que cotizan en el mercado de valores es diferente de aquella sobre el marco de gobierno corporativo para empresas estatales, que se describe en la siguiente sección.
La recomendación general del Capítulo 1 de los Principios de la OCDE y del G20 es que “El marco de gobierno corporativo promoverá la transparencia y la equidad de los mercados, así como la asignación eficiente de los recursos. Será coherente con el estado de derecho y respaldará una supervisión y una ejecución eficaces".
Marco de gobierno corporativo (Principio I.A)
El Principio 1.A especifica en detalle que el marco de gobierno corporativo debe desarrollarse teniendo presente su repercusión en los resultados económicos globales, la integridad del mercado y los incentivos que genera para los agentes del mercado y para el fomento de la transparencia y el buen funcionamiento de los mercados.
El marco de gobierno corporativo en Costa Rica ha buscado emular las mejores prácticas regulatorias internacionales. El Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF se diseñó con miras hacia la coherencia con las directrices emitidas por organizaciones internacionales, como la OCDE y el Comité de Basilea y las prácticas de implementación se desarrollaron en consulta y con la asistencia de instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial, con experiencia en directrices y buenas prácticas internacionales. El marco regulatorio de Costa Rica, por lo tanto, se adhiere estrechamente a las recomendaciones de la OCDE y, en general, la implementación del marco de gobierno corporativo de Costa Rica parece ser coherente con el estado de derecho y respalda una supervisión y cumplimiento efectivos.
Por otro lado, el modesto tamaño del mercado de instrumentos de capital costarricense hace que sea difícil considerarlo un mercado que funcione bien o que tenga un impacto significativo en el desempeño económico general como se recomienda en el Principio I.A. El mercado de capitales es demasiado pequeño y demasiado ilíquido para ser efectivo en proporcionar: 1) oportunidades de inversión para inversionistas; o 2) una fuente de capital para las empresas. Las transacciones son tan escasas que los mercados de valores no cumplen una función efectiva de formación de precios. El Informe de Competitividad Global del Foro Económico Mundial de 2017-2018 coloca a Costa Rica como el número 117 de un total de 137 países en cuanto a su capacidad para proporcionar financiamiento a través del mercado de capitales local. Al final, el marco de gobierno corporativo de Costa Rica se encuentra, posiblemente, muy por delante del desarrollo del propio mercado. Algunas personas consultadas lo han descrito como "un mercado subdesarrollado con normas de países desarrollados".
Coherencia con el estado de derecho, la transparencia y el cumplimiento (Principio I.B)
El Principio I.B establece que "los requisitos legales y reglamentarios que influyen en las prácticas de gobierno corporativo serán consistentes con el estado de derecho, así como transparentes y exigibles".
Costa Rica tiene un marco legal y regulatorio totalmente compatible con el estado de derecho. Costa Rica hace cumplir el principio de jerarquía de leyes a través de su Ley General de la Administración Pública (Ley N.° 6227), en virtud de la cual el sistema legal administrativo está sujeto primero a la Constitución Política, a los tratados internacionales, y a las leyes y regulaciones. Todos los accionistas tienen derecho a que se respeten sus derechos según lo especificado en la Constitución Política, el Código de Comercio y otras leyes.
Por lo demás, los requisitos legales y regulatorios que afectan las prácticas de gobierno corporativo son totalmente transparentes. Las leyes y reglamentos se publican en el Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ).15 Este sistema proporciona acceso a los documentos a través de cualquier navegador web comúnmente disponible y se actualiza constantemente a medida que surgen nuevas leyes, decretos y regulaciones. El sistema se utilizó ampliamente en la preparación de esta revisión y ha demostrado ser eficaz para proporcionar acceso actualizado a prácticamente toda la legislación existente. En la actualidad, los documentos solo existen en español.
Costa Rica posee también un sistema judicial bien desarrollado que permite el cumplimiento de los derechos. De acuerdo con la Declaración sobre el Clima de Inversión del 2019 de la Oficina de Asuntos Económicos y Comerciales del Departamento de Estado de los EE. UU., el sistema judicial de Costa Rica generalmente hace cumplir los contratos. Por otro lado, la Declaración del Clima de Inversión aconseja tener precaución al realizar inversiones en sectores protegidos por la Constitución y específicamente con entidades públicas. La Declaración del Clima de Inversión informa que las inversiones en sectores protegidos por el estado pueden ser complejas y podrían estar sujetas a frecuentes desafíos legales y que las muchas agencias gubernamentales autónomas de Costa Rica, incluidos los gobiernos municipales, podrían contradecir las decisiones de otras agencias independientes, causando retrasos significativos en los proyectos.16
Adicionalmente, los litigios en Costa Rica pueden ser largos y costosos. El sistema legal sufre de un retraso significativo y las demandas civiles pueden demorar cinco años o más desde su inicio hasta la sentencia final. Se ha informado que algunos casos exceden los 10 años. Además, cuando los casos finalmente se resuelven, las sanciones y el resarcimiento de daños pueden ser insuficientes para disuadir a los potenciales infractores. Esta valoración se repite en la Declaración del Clima de Inversión, que informa que las quejas más frecuentes de las empresas estadounidenses son los litigios largos y costosos y la imprevisibilidad de los resultados.
El Comité de Gobernanza Pública de la OCDE ha revisado el sistema judicial de Costa Rica, como parte de su informe sobre la efectividad de la gobernanza pública en el contexto del proceso de adhesión. Su revisión cita estudios internacionales que apuntan a problemas de oportunidad, especialmente en la justicia civil. Según estos estudios, solo el 48 % de los ciudadanos costarricenses perciben que su sistema judicial funciona bien y el 65 % de sus quejas se encuentran relacionadas con demoras judiciales. Se informó que la confianza en el poder judicial de Costa Rica está en declive, aunque es alta en algunas áreas (por ejemplo, alta confianza en la justicia constitucional).
En resumen, la indemnización efectiva, tal como se contempla en los Principios del G-20 y de la OCDE, parece estar limitada por la falta de oportunidad. Los expertos legales lo han atribuido a una serie de factores potenciales que incluyen: 1) una carga excesiva de casos; 2) falta de capacidad institucional; 3) leyes y procedimientos excesivamente complejos; 4) leyes obsoletas; y 5) excesivas oportunidades para impugnar decisiones por razones técnicas e incluso triviales.
El Gobierno de Costa Rica es consciente del problema desde hace mucho tiempo y ha emprendido iniciativas para racionalizar y agilizar los procesos judiciales y simplificar las leyes y reglamentos que se remontan a la década de 1990. Aunque el progreso se ha dado reticentemente, el Comité de Gobernanza Pública cita pasos positivos, incluidos el desarrollo de mecanismos alternativos de resolución de conflictos, las evaluaciones de desempeño para funcionarios del Poder Judicial, la implementación de estándares de calidad y las nuevas tecnologías de información.
La resolución alternativa de conflictos (RAC) y el arbitraje comercial se han vuelto cada vez más comunes. El arbitraje es posible bajo los códigos civiles y comerciales. Además, la ley de Resolución Alterna de Conflictos y la Promoción de la Justicia Social, Ley N.º 7727 de diciembre de 1997 busca alentar el arbitraje y simplificar sus procedimientos. Catorce centros privados de RAC operan en todo el país y ofrecen servicios de mediación y arbitraje, así como 16 Casas de Justicia, que se establecieron en el año 2000 para descongestionar los tribunales y proporcionar recursos más efectivos para los ciudadanos. Se informa que los RAC producen decisiones en tan solo seis meses en las mejores circunstancias y en hasta 20 meses cuando los asuntos son impugnados.
Centrándose más específicamente en el mercado de valores, el marco legislativo establece que cualquier incumplimiento de una regulación del CONASSIF puede dar lugar a sanciones para la institución infractora. Las sanciones también pueden aplicarse a los empleados y directores, de conformidad con los artículos 161 a 163 de la Ley del Mercado de Valores. Además, la Ley del Mercado de Valores establece sanciones específicas relacionadas con el incumplimiento de ciertas prácticas de gobierno corporativo, como el deber de diligencia, el abuso de información privilegiada y confidencial, la manipulación del mercado, operaciones con información privilegiada (insider trading) y la falta de divulgación.
Con respecto a las sanciones, los datos de la SUGEVAL muestran que la sanción de las empresas que cotizan en el mercado de valores es poco frecuente. En los últimos cinco años, se presentaron 20 casos contra corredores, administradores de fondos de inversión, agencias de calificación crediticia, auditores y otros, aunque ninguno dio lugar a sanciones. La excepción fue un caso antes del 2013, el cual se trataba de una Sociedad Administradora de Fondos de Inversión (SAFI) y no de una empresa que cotizaba en la bolsa.
En las etapas iniciales, la implementación del nuevo Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF ha minimizado el papel de las sanciones. Por el momento, las superintendencias se muestran reacias a emitir orientaciones detalladas porque no quieren que la implementación del Reglamento sobre Gobierno Corporativo se convierta en un "ejercicio de marcar casillas". Por lo tanto, han optado por instar a las empresas a que adopten medidas prudenciales mediante un proceso de interacción y comentarios, más concretamente, ayudando a las empresas no financieras que cotizan en el mercado de valores a desarrollar códigos de gobierno corporativo. Pero a medida que avanza la transición a la Supervisión Basada en Riesgo (SBR) y la implementación de la regulación, será importante contar con explicaciones oportunas, transparentes y completas de las intervenciones regulatorias (cumplimiento).
En resumen, a pesar de la experiencia positiva inicial y la creciente claridad con respecto a las expectativas de las superintendencias, todavía existe cierta incertidumbre sobre cómo se aplicará el Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF. Se espera que algunas de estas preguntas se aborden a medida que avanza la implementación de dicho Reglamento.17
División de las responsabilidades de velar por el cumplimiento (Principio I.C)
El Principio I.C establece que "la división de responsabilidades entre las distintas autoridades se articulará de forma clara y se diseñará para servir a los intereses generales".
La división de responsabilidades entre las diferentes autoridades reguladoras es clara. La supervisión y regulación del sistema financiero costarricense se ha asignado a cinco organismos, cada uno con funciones claramente definidas por la ley. La ley define las competencias y funciones de cada superintendencia y regulador: Artículo 131, inciso 10 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (Ley 7558); Artículo 38, inciso 11 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias (Ley 7523); Artículo 28 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros (Ley 8653) y Artículo 8, inciso 6) de la Ley del Mercado de Valores (Ley 7732). Estas leyes enmarcan todo el sistema jurídico que determina las autoridades de las superintendencias y los reguladores, así como las esferas de acción desarrolladas por los participantes en el sistema financiero.
En el pasado, había un área donde existía cierta duplicación de funciones entre la SUGEVAL y la BNV, en el área de la regulación y supervisión de los corredores de bolsa y los agentes de valores. Inicialmente, esto se abordó a través de un acuerdo verbal y luego a través del Acuerdo SUGEVAL-50-10, Reglamento de Bolsas de Valores, el cual establece que la BNV debe supervisar la ejecución de las operaciones y la SUGEVAL las relaciones entre los puestos de bolsa y sus clientes, entre otras cosas.
Esta enmienda estableció un régimen de supervisión conjunta entre la BNV y la SUGEVAL, cuyo objetivo es reducir las funciones duplicadas y promover una supervisión más eficiente. Específicamente, la Unidad de Supervisión de la BNV monitorearía la ejecución de las operaciones para detectar posibles irregularidades en la ejecución o prácticas de mercado y llevar a cabo las investigaciones preliminares correspondientes. También detectará conductas que socavan la formación transparente de los precios. La SUGEVAL se encarga de la supervisión y el control de todos los participantes del mercado, especialmente del cumplimiento de las normas de conducta contenidas en la Ley del Mercado de Valores.
Regulación del mercado de valores (Principio I.D)
El Principio 1.D recomienda que "la regulación de los mercados de valores favorecerá un gobierno corporativo eficaz".
El Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF establece requisitos para la gobernanza que están alineados con las directrices internacionales, como los Principios de la OCDE y del G20 y los del Comité de Basilea. El nuevo reglamento está diseñado para respaldar una gobernanza efectiva según lo recomendado por los Principios de la OCDE y del G20, pero es demasiado pronto para determinar cuán efectivo será, dada su generalidad y las interrogantes con respecto a su implementación utilizando la SBR. Adicionalmente, y como se describió anteriormente, la BNV desempeña un papel limitado en la supervisión del mercado, con un enfoque en el monitoreo de la ejecución de las operaciones para detectar posibles irregularidades y llevar a cabo investigaciones preliminares antes de que sean remitidas a la SUGEVAL.
Integridad y recursos de las autoridades de cumplimiento (Principio I.E)
El Principio I.E exige que las autoridades de supervisión, regulación y cumplimiento posean “la integridad, la potestad y los recursos suficientes para cumplir sus obligaciones con profesionalismo y objetividad. Asimismo, sus resoluciones serán oportunas, transparentes y fundamentadas".
Las estructuras de supervisión, regulación y cumplimiento de Costa Rica comprenden instituciones estables con una larga historia de funcionamiento. Son respetadas tanto dentro del gobierno como entre el público. Aunque existen diferencias inevitables en los puntos de vista sobre los enfoques óptimos para la regulación del sistema financiero, las estructuras reguladoras han demostrado, en general, su autoridad e integridad.
Las autoridades de supervisión, regulación y cumplimiento parecen tener recursos adecuados. Cada superintendencia desarrolla una propuesta presupuestaria, la cual debe seguir las directrices establecidas por el Banco Central y el CONASSIF, la Contraloría General de la República y las disposiciones establecidas por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) del Ministerio de Hacienda. Ni el gobierno ni la Asamblea Legislativa intervienen en el proceso presupuestario.
Fuente: SUGEVAL
La propuesta presupuestaria de la SUGEVAL para el 2019 fue de aproximadamente 10,4 millones USD. El número de puestos de personal disponibles para la SUGEVAL a diciembre del 2019 era de 87, de los cuales 73 estaban ocupados y 14 estaban vacantes. La imagen 2.6 anterior muestra la evolución de los gastos presupuestarios proyectados contra los reales para el período 2010-2019. Según la autoevaluación, la SUGEVAL tiene la capacidad de realizar trabajo adicional asociado con sus funciones, sin modificar su presupuesto.
Cooperación transfronteriza (Principio I.F)
El Principio I.F exige que se mejore la cooperación transfronteriza, incluso a través de acuerdos bilaterales y multilaterales para el intercambio de información.
Costa Rica ha realizado esfuerzos para mejorar la cooperación transfronteriza y el intercambio de información a través de acuerdos bilaterales y multilaterales. La SUGEVAL ha firmado acuerdos bilaterales de cooperación técnica con los reguladores del mercado de valores de Chile, República Dominicana, España, Estados Unidos y otros países y organismos regionales. Estos generalmente contienen acuerdos de colaboración e intercambio de información, así como capacitación en la investigación y el enjuiciamiento de entidades responsables de violar las reglas del mercado de valores. La mayoría de los acuerdos se refieren a asistencia técnica más que al intercambio de información. En la práctica, estos acuerdos no se utilizan con frecuencia.
La Reforma a la Ley del Mercado de Valores, necesaria para proporcionarle acceso a la SUGEVAL a la información sobre el beneficiario real de los valores, se adoptó el 17 de septiembre del 2019. Esto constituye un paso importante para permitir que Costa Rica se convierta en signatario del Memorando de Entendimiento Multilateral (MMoU, por sus siglas en inglés) de la IOSCO sobre Consulta, Cooperación e Intercambio de Información.
Las EPE desempeñan un papel importante en la economía costarricense. Costa Rica cuenta con 28 EPE en el nivel del gobierno central, de las cuales 16 son subsidiarias (consulte los anexos para obtener una lista detallada y las cifras). El empleo que representan las EPE es el 1,9 % del empleo total, que es aproximadamente proporcional al promedio de la OCDE de 2,5 %.18 Las EPE también cumplen una importante función para el desarrollo al proporcionar un amplio acceso a la electricidad, el agua, el transporte, los servicios bancarios y de seguros para la población, y reflejan el compromiso histórico de Costa Rica con la igualdad social y también la tradición estatista del país. Independientemente de los pros y los contras de los enfoques público versus privado, las EPE de Costa Rica han ayudado al país a lograr resultados en una serie de indicadores sociales importantes, lo que ha llevado a un consenso amplio entre el público sobre el valor de las EPE en la economía. Sin embargo, al mismo tiempo, se necesitan mejores prácticas de gobierno corporativo para promover la sostenibilidad fiscal de Costa Rica y las condiciones para que las EPE prosperen y funcionen y, de hecho, sobrevivan en una economía global competitiva. De acuerdo con los Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018, el gobierno corporativo de las EPE sigue siendo una de las principales prioridades de reforma.
También se debe tener en cuenta que la importancia de promover mejores prácticas de gobernanza se extiende mucho más allá del grupo de las 28 EPE mencionadas anteriormente. Costa Rica tiene una serie de instituciones que fueron excluidas de las fases posteriores de esta revisión porque no estaban legalmente bajo el control directo del gobierno central o no se ajustaban formalmente a la definición de EPE, según las Directrices de Empresas Públicas. Sin embargo, muchas tienen estructuras de gobernanza similares a las EPE y sufren las mismas disfunciones de gobernanza visibles en las que se pueden clasificar formalmente como una EPE. Si bien se retiraron varias instituciones de la lista de EPE cubiertas por la revisión, las autoridades costarricenses han reconocido la conveniencia de aplicar buenas prácticas de gobernanza en las empresas regionales y municipales y otros organismos autónomos considerados originalmente como EPE en el 2015, y han sostenido algunas discusiones iniciales con estas instituciones con dicho objetivo en mente.
Distribución sectorial de las EPE
Las EPE desempeñan un papel dominante en sectores clave de la economía como la electricidad, las telecomunicaciones, el transporte, la banca, los seguros y los productos derivados del petróleo. Diez de las EPE de Costa Rica son empresas establecidas bajo su propia legislación específica, y sus subsidiarias generalmente se establecen como sociedades anónimas.
La mayoría de las empresas estatales de Costa Rica desarrollan su actividad en el sector financiero, y el sector bancario está dominado por los bancos estatales. En noviembre del 2019, los dos bancos estatales (y sus subsidiarias) más el Banco Popular19 representaban el 59 % del total de los activos y el 59 % del total de los préstamos del sistema bancario. Los bancos de propiedad extranjera representaron la mayor parte de la actividad bancaria privada, con más del 92 % de los activos privados. Los bancos locales desempeñan un papel mínimo en el mercado bancario.20 Según el FMI, Costa Rica tiene la mayor presencia de instituciones financieras estatales en América Latina.21
Fuente: Ministerio de la Presidencia
Los bancos de propiedad estatal son gestionados para lograr objetivos de política pública, lo que incluye los préstamos para apoyar objetivos de políticas públicas tales como la vivienda asequible, la agricultura e infraestructura, y el desarrollo de PyME. La posición dominante de los bancos estatales en el mercado resulta en una competencia débil, que permite a dichos bancos establecer las tasas de interés y los bancos privados siguen su pauta22. Las ineficiencias y la falta de competencia en los bancos públicos contribuyen a los altos diferenciales de tasas de interés entre préstamos y depósitos en moneda local23 y obstaculizan la provisión de crédito24.
La mejora de la gobernanza y la gestión de los bancos estatales debería ayudar a mejorar su rendición de cuentas y eficiencia. Además, el alcance de más equidad de condiciones entre los bancos privados y los bancos estatales debería estimular la competencia en el sector bancario y contribuir a una mayor efectividad de la política monetaria25.
La energía es el segundo sector más grande en términos de cantidad de EPE (aunque si las subsidiarias se cuentan como empresas independientes, los seguros se considerarían el segundo sector estatal más grande). Sin embargo, el sector de energía es el más grande en términos de empleo. El sector eléctrico está dominado por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) de Costa Rica, una compañía holding, que es a la vez un generador y un distribuidor a través de su subsidiaria, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL). Las importaciones, la refinería y la distribución mayorista de petróleo y sus derivados se producen bajo un monopolio legal otorgado a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE).
En el transporte, hay dos puertos de propiedad estatal. El Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) y la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) dominan el transporte marítimo mediante el derecho exclusivo para administrar todos los puertos en las costas pacífica y atlántica, respectivamente. Ambos tienen el doble papel de autoridades portuarias y operadores portuarios. En el caso de JAPDEVA, en el 2011, el gobierno firmó un contrato de concesión con APM Terminals para la reforma y operación del puerto. El Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) es el único proveedor de servicios ferroviarios en todo el país.
Las telecomunicaciones son proporcionadas por el Instituto Costarricense de Electricidad y dos subsidiarias del Grupo ICE: Radiográfica Costarricense (RACSA), la cual se enfoca en servicios de internet, y Cablevisión, que brinda servicios de televisión por cable e internet. En diciembre del 2018, el Grupo ICE asumió todos los derechos y obligaciones de Cablevisión S.A., a la que absorbió en sus operaciones. A partir de entonces, la Dirección Corporativa de Telecomunicaciones del ICE cumplió las funciones de Cablevisión.
Fuente: Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018
Nota: A partir de noviembre de 2018, Bancrédito se fusionó con el Banco de Costa Rica después de que el primero experimentara dificultades financieras (véase el caso de estudio resumido sobre Bancrédito en el Recuadro 4.6). Dado que el Banco Popular es propiedad de los trabajadores y no es propiedad del estado, no entra en la definición de banco estatal, a pesar de la influencia significativa del sector público sobre sus operaciones. En la revisión para la adhesión, el Banco Internacional figura como un banco estatal, pero no aparece en el cuadro anterior, ya que es una subsidiaria de propiedad conjunta del BCR y del Banco Nacional de Costa Rica. En consecuencia, se puede considerar que Costa Rica tiene dos bancos estatales.
Las telecomunicaciones son el sector estatal que más ha evolucionado en los últimos años, debido a una mayor competencia y regulación independiente. Esta evolución fue promovida por la ratificación del Tratado de Libre Comercio de Centroamérica (CAFTA, por sus siglas en inglés), el cual fue precedido por el primer referéndum del país en el 2007. El CAFTA incluye un conjunto de leyes que exigen competencia dentro de los sectores de telecomunicaciones y seguros. En consecuencia, el monopolio estatal de telecomunicaciones se abrió en el 2009 a la competencia en Internet y otros servicios relacionados.
La primera subasta pública de frecuencias celulares se realizó a fines de 2010, cuando dos compañías privadas (Claro y Telefónica) entraron al mercado. A los pocos meses de lanzar sus redes, estas nuevas compañías habían asegurado unos 500 000 clientes entre las dos. Como resultado, Costa Rica ha experimentado precios más bajos y una gran expansión del sector y del uso de los servicios de telecomunicaciones, lo que ayudó a cerrar la brecha con sus países pares. La competencia dentro del sector de seguros comenzó en el 2010 con pólizas médicas y se extendió en el 2011 para incluir seguros de vehículos y responsabilidad civil. Estos desarrollos sirven para ilustrar las mejoras potenciales que podrían lograrse en otros sectores de las EPE.
Sostenibilidad fiscal 26
Los Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018 destacaron la necesidad de restaurar la sostenibilidad fiscal. Desde el comienzo de la crisis mundial del 2009, el déficit público y la deuda habían aumentado desde un superávit del 1 % del PIB en 2008 a un déficit corriente de aproximadamente el 5 % del PIB durante los cinco años precedentes hasta el 2018. Durante las reformas fiscales de Costa Rica, las agencias de calificación redujeron la calificación de la deuda soberana de Costa Rica por debajo del nivel de inversión.
Según los Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018, los recientes esfuerzos por aumentar la recaudación de impuestos no han reducido el déficit presupuestario debido al amplio uso de la preasignación de fondos, la fragmentación del sector público en organismos autónomos difíciles de controlar centralmente y las erogaciones legalmente establecidas. Como resultado, la deuda del gobierno central aumentó de menos del 25 % del PIB en el 2008 al 49 % en el 2017. En el 2018, se emitieron varias directrices ejecutivas y decretos presidenciales y se aprobó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas para contener el gasto público y aumentar los ingresos fiscales.
Impacto presupuestario de las EPE
Las EPE no presentan un drenaje significativo en el presupuesto estatal. Los datos históricos describen solo modestas transferencias netas de fondos del presupuesto estatal a las EPE. Los datos del 2018 muestran el monto de las transferencias corrientes netas a las EPE por un total de aproximadamente 88.000 USD y las transferencias de capital netas de las EPE al Estado, por aproximadamente 92,8 millones de USD.
Los datos desglosados muestran que las entradas y salidas de efectivo impactan a las EPE individuales de manera distinta. En el sector financiero, el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR) representó la mayor fuente de ingresos para el estado durante el 2018. El Banco de Costa Rica (BCR) recibió el 100 % de la entrada de capital para EPE financieras en el 2018, debido a su absorción del insolvente Bancrédito. Los datos desagregados para las EPE no financieras muestran que el Instituto Costarricense de Ferrocarriles fue el mayor receptor de transferencias de capital, seguido del Instituto de Acueductos y Alcantarillados (AyA), ambos con importantes programas de inversión.
Costa Rica contrasta con muchos otros países donde las EPE se asocian con altas inversiones estatales, subsidios o problemas de morosidad crónica. La liquidez generalmente buena de las EPE en Costa Rica puede estar vinculada, en parte, a los esfuerzos de la ARESEP para apoyar la recuperación total de los costos mediante la fijación de tarifas. Además, algunas EPE de Costa Rica están protegidas de la competencia y, por lo tanto, pueden ejercer un poder de mercado considerable y exigir precios más altos a los consumidores.
A pesar del bajo costo directo de las EPE para el presupuesto estatal, este análisis no refleja los riesgos de pasivos contingentes creados por la garantía del estado de los bancos estatales, que sigue siendo importante a pesar de la adopción de una garantía de depósito y de un esquema de resolución bancaria en el 2020. Tampoco considera el rendimiento esperado de la inversión que el Estado podría recibir si utilizara las inversiones realizadas en las EPE para otros fines o el costo para el Estado al prescindir de esos dividendos. Este tema se discute en mayor detalle con respecto a la Directriz III.F.3.
Emisiones de bonos
Cinco EPE, lo que incluye a la mayoría de las EPE más grandes de Costa Rica, han emitido bonos. Juntas representan aproximadamente el 4 % del valor total de las emisiones en la BNV. Ninguna EPE costarricense tiene listadas sus acciones. La mayoría de las ofertas de bonos corporativos en términos de tamaño son de empresas financieras.
Las emisiones de bonos requieren que las EPE cumplan con las reglas del CONASSIF, la SUGEVAL y la BNV. Esto tiene consecuencias para sus informes financieros y su gobernanza. Anteriormente, todas las EPE emisoras debían presentar una declaración del cumplimiento del Código Voluntario de Mejores Prácticas de Gobierno Corporativo del 2011. A partir del 2017, todos los emisores de bonos deben cumplir con el nuevo Reglamento sobre Gobierno Corporativo del CONASSIF.
Relaciones laborales
La fuerza laboral puede ejercer una influencia considerable en Costa Rica y las relaciones con las EPE pueden tornarse tensas cuando estas o el gobierno intentan conseguir flexibilidad o reducir costos.
Los miembros de las juntas directivas de las EPE se consideran parte de la administración pública y están sujetos a las normas de empleo y de conducta del sector público. Los funcionarios de las EPE, por otro lado, están sujetos a diferentes reglas, dependiendo del estatus legal de estas. Las EPE constituidas como Sociedades Anónimas generalmente están facultadas a entablar relaciones laborales de derecho privado con sus empleados, al igual que cualquier otra empresa del sector privado. Se espera que las EPE que no son Sociedades Anónimas sigan las reglas de la administración pública. Cada vez más, tales empresas persiguen nuevas formas de relaciones contractuales que les permitan lograr flexibilidad y reducir costos. Un ejemplo es el INCOFER, que contrata a agencias de empleo (Sociedades Anónimas Laborales (SALES) para evitar lo que se percibe como condiciones laborales excesivamente rígidas.
Se considera que muchas EPE tienen salarios y cantidades de empleados excesivamente altos en comparación con el sector privado, y el gobierno ha tomado medidas para renegociar cláusulas sobre convenios laborales colectivos.27 Los intentos de reducir el empleo y los costos laborales tienden a provocar protestas públicas y se han disputado legalmente. Otra práctica comercial que fue impugnada fue el plan de ICE para reducir los reembolsos de gastos de viaje para sus trabajadores. En ese caso, la decisión pasó del Juzgado de Trabajo al Tribunal de Trabajo y luego al Tribunal de Casación, donde el caso finalmente se decidió a favor del ICE.
El país cuenta con una administración pública descentralizada, compuesta por instituciones autónomas, semiautónomas y empresas estatales.28 Las empresas propiedad del Estado responden directamente a la Presidencia de la República y al Consejo de Gobierno, con la supervisión formal de los asuntos financieros, legales y de gestión por parte de la Contraloría General de la República. En la mayoría de los casos, las juntas directivas de las EPE son nombradas por el Consejo de Gobierno.
La figura legal de las EPE
Las EPE de Costa Rica operan bajo una compleja combinación de prácticas de gobernanza. Las EPE se constituyen bajo diversas formas legales y funcionan bajo diferentes legislaciones sectoriales. En consecuencia, tanto su tratamiento legal, como su gobierno corporativo y su gestión, son muy heterogéneos. En la práctica, las EPE tienen diferentes grados de libertad en lo que se refiere a: 1) su gobernanza y su toma de decisiones; 2) los procesos de nombramiento de sus juntas directivas; 3) los requisitos con respecto a la composición de sus juntas directivas; 4) las obligaciones con el Estado y otras partes interesadas; 5) las obligaciones fiscales; 6) la capacidad de asumir créditos, etc.
Como resultado, el desarrollo y la implementación de políticas de gobierno corporativo que sean razonadas y uniformes para el sector de las EPE es difícil; a menudo los cambios en las prácticas de gobernanza de las EPE requieren legislación que toma mucho tiempo y una intricada adaptación de una serie de leyes diferentes. En general, la figura legal de las EPE es demasiado compleja e impide la implementación de las mejores prácticas de gobierno corporativo, en especial con respecto a la composición de las juntas directivas de dichas empresas. Una simplificación de las formas legales de las EPE podría traer beneficios significativos.
Los tipos de formas legales más comunes son las Sociedades Anónimas y las Instituciones Autónomas. Las Instituciones Autónomas se pueden subdividir en autónomas y semiautónomas. Las instituciones semiautónomas son aquellas creadas por la Asamblea Legislativa con un voto de mayoría simple. Las instituciones totalmente autónomas son creadas por la Asamblea Legislativa por un voto de dos tercios. Algunas instituciones autónomas tienen sus propias entidades subsidiarias.
En todos los casos, las EPE se rigen por dos estructuras de gobierno: 1) una junta directiva que orienta a la gerencia y que establece la dirección de la EPE (políticas, directivas y directrices); y 2) una función ejecutiva responsable de las operaciones, basadas en las políticas, directivas y pautas establecidas por la junta directiva. Las diferencias entre las distintas figuras legales son el grado de autonomía que poseen ante el Estado; las sociedades anónimas cuentan con el mayor grado de autonomía, mientras que las entidades semiautónomas están más estrechamente integradas con el Estado.
En general, los miembros de la junta directiva son nombrados por el Consejo de Gobierno. La composición de la junta directiva está, a su vez, determinada por la ley constitutiva de cada EPE. La siguiente tabla resume las opciones más comunes para nombramientos de la junta directiva:
La gobernanza de un subconjunto de EPE ha sido modificada por la Ley N.º 5507 titulada Reforma Juntas Directivas de Autónomas Creando Presidencias Ejecutivas. La ley, que se aprobó en 1974, permite al Consejo de Gobierno nombrar a una combinación de Presidente / Gerente General (CEO). Las EPE que poseen un Presidente / Gerente General también tienen un Gerente General. Esto resulta en dos posiciones ejecutivas de alto nivel, una de las cuales es nombrada y destituida por decisión del Consejo de Gobierno (el Presidente / Gerente General), mientras que la otra no lo es (Gerente General). La ley se aplica a un grupo heterogéneo de instituciones públicas. La Ley 5507 resulta en una combinación de los roles del Presidente y del Gerente General, lo cual es contrario a las recomendaciones de las Directrices de Empresas Públicas.
La Presidencia
En Costa Rica, los poderes ejecutivos recaen sobre el Presidente de la República, quien cuenta con el apoyo del Ministerio de la Presidencia y el Consejo de Gobierno.
El Consejo de Gobierno
El seguimiento de las EPE es ejercido principalmente por el Consejo de Gobierno. El Consejo de Gobierno es un órgano colegiado compuesto por el Presidente de la República y los ministros (o viceministros que actúen en su nombre), de conformidad con el Artículo 147 de la Constitución Política y el Artículo 22, inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública.
Los ministros rectores ejercen la coordinación sectorial y tienen cierta capacidad de dirección en relación con las estrategias o prioridades nacionales, pero no tienen una relación jerárquica directa con las EPE de su sector. El Consejo de Gobierno tiene el poder de nombrar, reelegir y destituir a la mayoría de los miembros de la junta directiva de las instituciones autónomas (a excepción del Correos de Costa Rica, donde el ministro de ramo también tiene autoridad sobre los nombramientos). Las causales de destitución de los miembros de la junta directiva se establecen en la Ley de Control Interno, la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, la Ley General de la Administración Pública o las leyes constitutivas de las EPE.
Al hacer los nombramientos, el Consejo de Gobierno debe considerar las leyes que establecen cada EPE individualmente. Estas leyes especifican los perfiles de las personas que pueden servir como miembros de la junta directiva y contienen requisitos con respecto a la elegibilidad, tales como su educación y experiencia en el sector. En ocasiones, estas leyes pueden ser restrictivas y dificultar el desarrollo de una composición de la junta directiva que cumpla con las mejores prácticas y que satisfaga las necesidades de la EPE. Históricamente, el Consejo de Gobierno no utilizaba concursos públicos, agencias reclutadoras ni otros mecanismos para hacer los nombramientos. Esto proporcionaba un grado significativo de discreción al realizar los nombramientos, siempre que estos cumplieran con los estatutos que establecen cada EPE.
Como parte del proceso de revisión para la adhesión, Costa Rica estableció una entidad propietaria en el 2018 (denominada Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado) en virtud del decreto 40696-MP titulado Creación de la Unidad Asesora para la Dirección y Coordinación de la Propiedad Accionaria del Estado y la Gestión de las Instituciones Autónomas. El decreto, aprobado el 20 de octubre del 2017, otorga a la Unidad el mandato, entre otras cosas, de formalizar y profesionalizar el proceso de selección de los miembros de las juntas directivas de las EPE y hacerlo más transparente. Esta Unidad comenzó a funcionar oficialmente en septiembre del 2018, encabezada por el Secretario del Consejo de Gobierno, quien distribuye su tiempo entre el Consejo de Gobierno y la Unidad. Para el 2019, la Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado tenía tres funcionarios de soporte técnico a tiempo completo en funciones sustanciales y contaba con planes para añadir otros dos.
La dotación de personal de la Secretaría del Consejo de Gobierno (dicho Consejo incluye al Presidente, dos vicepresidentes y 21 ministerios) era de nueve personas en el 2019, con tres funcionarios dedicados a actividades de apoyo y seis funcionarios en roles sustanciales. El despacho de la Presidencia tiene un presupuesto anual de aproximadamente 100.000 USD, lo que incluye tanto a la Unidad, como al Consejo de Gobierno.
El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN)
El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica es el organismo responsable de formular las estrategias de desarrollo del gobierno. El MIDEPLAN se estableció bajo la Ley de Planificación Nacional de 1974, como el sucesor de una función de planificación establecida 10 años atrás. Las funciones principales de MIDEPLAN son:
Preparar el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cual se combinó en el 2018 con el Plan Nacional de Inversión Pública para formar el nuevo Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública (PNDIP);
Definir la estrategia de desarrollo del país y establecer metas;
Monitorear y evaluar resultados;
Evaluar los servicios prestados por la administración pública; y
Coordinar la asignación de recursos (presupuesto, inversión pública y cooperación internacional) en apoyo de las prioridades del gobierno.
El resultado definitorio de MIDEPLAN fue el PND hasta la introducción del PNDIP (su reemplazo) en el 2018. En el pasado, cada nuevo gobierno desarrolló su propio PND de cuatro años, el cual utilizó para guiar sus estrategias de desarrollo y evaluar los resultados. La orientación general era establecida por el Presidente, mientras que los ministerios rectores y otras instituciones sectoriales pertinentes colaboraban en el establecimiento de los objetivos de apoyo. Las orientaciones de política establecidas en el PND se enfocaron principalmente en el logro de objetivos sociales por parte de sectores industriales enteros. Estos objetivos sectoriales fueron, a su vez, apoyados por los planes de implementación de las EPE individuales, que fueron desarrollados y aprobados por las juntas directivas de las EPE.
El desarrollo del PND proporcionó una participación significativa de las partes interesadas y tuvo en cuenta una variedad de perspectivas. El PND se distribuyó con el fin de recabar los comentarios entre las diferentes partes interesadas, incluidas las EPE, las instituciones públicas, los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil. El MIDEPLAN también coordinaba su planificación con el Banco Central, el cual consideraba el impacto económico del PND y sus ramificaciones para los acuerdos internacionales. El plan era revisado por la Asamblea Legislativa y finalmente divulgado en el sitio web del MIDEPLAN.
El MIDEPLAN no tenía poder para hacer cumplir el PND y no había contratos formales o acuerdos de desempeño entre el MIDEPLAN y las EPE individuales. Sin embargo, los observadores sugieren que había una sensación personal de obligación entre las juntas directivas y los ejecutivos de cumplir con las indicaciones del PND. Aunque el PND solo era empleado por las EPE con fines orientativos, tanto el MIDEPLAN como la Contraloría General de la República supervisaban el logro de sus objetivos. Por ejemplo, un objetivo para el AyA, la EPE a cargo de los recursos hídricos de Costa Rica y su saneamiento, era la prestación de servicios a un porcentaje meta de la población. Se establecieron indicadores de desempeño similares para otras EPE en otros sectores.
El MIDEPLAN tenía el deber de evaluar la implementación del PND de conformidad con la Ley de Planificación Nacional, la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y el Sistema Nacional de Evaluación (SINE). El desempeño del plan se monitoreaba trimestral, semestral y anualmente, y los resultados de las evaluaciones e presentaban al Consejo de Gobierno.
Una preocupación importante con respecto al proceso de monitoreo del desempeño del PND fue que se enfocaba principalmente en el logro de resultados sociales. No había un seguimiento o análisis sistematizado de indicadores financieros clave que le proporcionaran al gobierno información sobre la salud financiera del sector de las EPE o que pudieran alertarle sobre riesgos en una determinada EPE. El monitoreo del desempeño no realizaba un seguimiento de indicadores financieros (como el rendimiento del patrimonio neto o de los activos, los coeficientes de trabajo y operación, el flujo de caja libre, la relación deuda-patrimonio) o los indicadores no financieros (como la utilización de activos o mano de obra o la satisfacción del cliente) que utilizan entidades propietarias de vanguardia en algunos países de la OCDE.
En general, el proceso de planificación del PND se caracterizó por ser resistente a la innovación y la necesidad de reformas. Se consideraron varias mejoras en el 2017 y se implementaron en el 2018. Primero, el PND y el Plan Nacional de Inversión Pública se unificaron como un solo instrumento para formar el Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública (PNDIP). El PNDIP para el período 2019-2022 se publicó el 11 de diciembre del 2018.29 Se incluyeron varios objetivos intersectoriales para guiar a las instituciones hacia una política pública sectorial más coherente, así como hacia un gasto público más eficiente. En segundo lugar, los PNDIP posteriores a enero del 2019 incluyen informes en línea, lo cual facilita el acceso público. Bajo el sistema del PNDIP, la inversión pública, incluida la de las EPE, es monitoreada cada trimestre por el Sistema Nacional de Inversión Pública, y cada semestre como parte de los informes de monitoreo del PNDIP. El Consejo de Gobierno también planea introducir "notas de expectativas" en el 2020, con el fin de establecer las expectativas de alto nivel sobre el desempeño de las EPE, que tengan en cuenta las estrategias nacionales de desarrollo. A finales del 2019, no estaba claro si el nuevo PNDIP supervisaría la salud financiera de las EPE. Este tipo de análisis financiero fue realizado por primera vez por la Unidad en octubre del 2019.
La Contraloría General de la República y el control presupuestario
Las EPE en Costa Rica están sujetas al control y supervisión de la Contraloría General de la República, la institución suprema de auditoría del gobierno, que realiza auditorías en nombre de la Asamblea Legislativa. Por lo general, la Contraloría General de la República lleva a cabo una variedad de auditorías basadas en riesgo, a veces en respuesta a las denuncias presentadas por diferentes personas. Las auditorías de EPE individuales no necesariamente se realizan de forma anual o regular. Más bien, la Contraloría General de la República pretende auditar a todos los sujetos a su cargo durante un período de ocho años, con auditorías que se realicen con mayor o menor frecuencia según la evaluación de la necesidad o el riesgo. Dicha institución tiende a centrarse en los riesgos presupuestarios y de cumplimiento y no en el desempeño financiero de las EPE o sus indicadores clave de desempeño, como los que se mencionan en la sección inmediatamente anterior. En parte como resultado del proceso de adhesión, la Contraloría General de la República está más en sintonía con los problemas de gobierno corporativo en las EPE y en 2019 emitió un informe titulado Informe de Seguimiento de la Gestión del Órgano de Dirección en el Gobierno Corporativo de las Entidades Públicas Costarricenses, que proporciona un análisis crítico del gobierno corporativo de las EPE.
Los poderes y responsabilidades de la Contraloría General de la República se establecen en la Constitución Política, en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y en la Ley General de Control Interno, además de una serie de leyes que establecen funciones específicas, como la Ley de Contratación Administrativa. La Contraloría General de la República examina el uso de fondos públicos por parte de las EPE y tiene el mandato de revisar, aprobar o rechazar sus presupuestos y de supervisar su ejecución (se informa que dichas revisiones se enfocan en el cumplimiento de los procedimientos y planes). La Contraloría General de la República también genera informes sobre las prácticas fiscales, financieras y de gestión de las EPE, los cuales presenta a la Comisión de Control de Ingresos y Gastos Públicos de la Asamblea Legislativa.
La Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos requiere que las EPE presenten informes periódicos sobre la ejecución del presupuesto, así como informes sobre su desempeño. Estos informes deben cumplir con los requisitos que el Ministerio de Hacienda, el MIDEPLAN y la Contraloría General de la República establecen para evaluar al sector público. El MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda presentan informes a la Contraloría General de la República, que a su vez emite una opinión y los presenta a la Asamblea Legislativa. La Asamblea puede establecer un comité de investigación para estudiar el cumplimiento y el desempeño de las instituciones, si lo considerase necesario.
La función de la auditoría interna de las EPE
El Artículo 20 de la Ley General de Control Interno estipula que todas las EPE deben establecer una unidad de auditoría interna. El objetivo de una unidad de auditoría interna es validar y mejorar de manera independiente y objetiva las operaciones de la entidad. Las entidades mismas deben ser responsables de implementar los sistemas de control interno establecidos por la ley. Los auditores internos son nombrados por las juntas directivas. Si las circunstancias requieren que la junta directiva destituya a un auditor interno, la decisión debe ser aprobada por la Contraloría General de la República.
La Contraloría General de la República tiene el derecho de supervisar las auditorías internas de las EPE para asegurarse de que cumplan con las disposiciones del marco legal. En principio, este esquema parecería apoyar una fuerte supervisión externa al establecer la rendición externa de cuentas de la unidad de auditoría interna. Sin embargo, también corre el riesgo de trasladar una de las principales responsabilidades de las juntas directivas de las EPE (garantizar que los sistemas de control y gestión de riesgos se hayan establecido y que funcionen correctamente) a la Contraloría General de la República.
Las conversaciones con los miembros de las juntas directivas de las EPE en Costa Rica sugieren que, al menos en algunos casos, estas no reconocen que el garantizar un adecuado ambiente de control sea una de sus principales responsabilidades. El caso del "Cementazo" y la debilidad de los controles internos en el Banco de Costa Rica parecerían confirmar esta conclusión (véase Recuadro 4.1 El escándalo del "Cementazo".) La directriz presidencial titulada “Guía General para la revisión de las funciones de los órganos de dirección” y los esfuerzos de sensibilización de la Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado se concibieron para abordar esta brecha. Además, los nuevos programas de inducción y de capacitación para las juntas directivas de las EPE que está impulsando la Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado tienen como objetivo remediar esta preocupación.
Existen estructuras para respaldar la independencia de la función de auditoría interna en las EPE. Más allá de la selección del auditor interno por parte de la junta directiva, de conformidad con la Ley General de Control Interno, tanto el auditor interno como el subauditor interno son seleccionados mediante concurso público. El Departamento de Recursos Humanos de la EPE establece una terna de candidatos que se presenta a la junta para la decisión final. Sin embargo, antes de que se realice el nombramiento, esa terna debe ser enviada a la Contraloría General de la República, quien valora si se siguió con el debido proceso. La Contraloría General de la República limita su revisión del proceso a asegurarse de que se cumplan las reglas, pero no revisa las cualificaciones del auditor interno seleccionado a través del proceso. Esto parecería garantizar la profesionalidad de la función de auditoría interna y su independencia. Aunque la Contraloría General de la República discrepe, algunos críticos han expresado su preocupación por el hecho de que puede haber alguna injerencia en los resultados del proceso de selección, y estos no produzcan la calidad de auditoría interna o la independencia deseadas.
Con respecto a la participación de la Contraloría General de la República en el monitoreo de la gobernanza de las EPE, a partir de enero del 2019 dicha entidad informó una mayor concientización sobre la importancia de un buen gobierno corporativo entre las EPE de Costa Rica y sus departamentos de auditoría interna. Los auditores internos que siguen los estándares de auditoría interna del Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway (COSO, por sus siglas en inglés) ahora deben considerar el gobierno corporativo de sus sujetos, lo que significa que las auditorías de gobierno corporativo por parte de los departamentos de auditoría interna deberían tornarse más comunes en Costa Rica. Asimismo, en el 2019, la Contraloría General de la República completó su primera auditoría de las juntas directivas de las EPE.
La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP)
Las tarifas para las EPE con potestades de monopolio son establecidas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos establece a la ARESEP como un regulador autónomo multisectorial. De acuerdo con la ley, el Consejo de Gobierno nombra a la junta directiva, sujeta posteriormente a aprobación de la Asamblea Legislativa. La ARESEP se financia mediante el cobro a las entidades reguladas. Los cargos se establecen anualmente y están sujetos a la aprobación de la Contraloría General de la República.
La ARESEP establece las tarifas para:
El agua potable
La electricidad
El transporte en autobús
La gasolina
Los puertos
Los servicios de taxi
Y otros servicios como aeropuertos, carreteras de peajes y saneamiento
La Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL)
Las tarifas para el sector de telecomunicaciones son establecidas por la Superintendencia de Telecomunicaciones. La SUTEL es un organismo totalmente independiente creado por la ley titulada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones. Las telecomunicaciones son un sector competitivo cuya regulación se separó del regulador multisectorial, como resultado de la adopción del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, América Central y los Estados Unidos (CAFTA-DR), que entró en vigor en el 2009 y derivó en una liberación significativa del comercio de bienes y servicios en la región. La SUTEL es responsable de regular el sector de las telecomunicaciones y garantizar la eficiencia, la igualdad, la continuidad, la calidad y una mejor y más amplia cobertura, así como la innovación en la provisión de servicios de telecomunicaciones. La SUTEL tiene la misión de un regulador de telecomunicaciones independiente, mientras que el Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL) y la ARESEP tienen la misión de garantizar servicios de telecomunicaciones para aquella parte de la población que posee acceso a recursos limitados.
La gobernanza de las subsidiarias
La gobernanza de las subsidiarias es un tema importante en Costa Rica. Doce de las 28 EPE de Costa Rica son propiedad directa del Estado. Sin embargo, cuatro de estas poseen a su vez un total de 16 subsidiarias (véase el Annex B: las empresas propiedad del Estado y sus subsidiarias, 2018). Las prácticas de gobernanza para las subsidiarias de las EPE costarricenses varían considerablemente de aquellas EPE que son propiedad directa del Estado, especialmente en lo que respecta al nombramiento de los miembros de la junta directiva. Por ejemplo, a diferencia de los miembros de las juntas directivas de las compañías matriz, que son nombradas por el Consejo de Gobierno, los miembros de la junta directiva de una subsidiaria son nombrados por su compañía matriz.
Las prácticas de nombramiento de las subsidiarias han ocasionado problemas en el pasado. En el caso del Banco de Costa Rica (BCR), dos miembros de la junta directiva de la compañía matriz también fueron miembros de las juntas directivas en las cuatro subsidiarias del BCR. Esto tuvo el efecto positivo de proporcionarles a los miembros de la junta directiva de la compañía matriz una visión directa de las operaciones de las subsidiarias. Por otro lado, las reglas también impidieron que los ejecutivos del BCR participaran en las juntas directivas de las subsidiarias. Las buenas prácticas en el sector bancario habrían sugerido que está permitido que los ejecutivos de la compañía matriz sean miembros de la junta directiva de una subsidiaria estrechamente integrada.30
Esta situación persistió en parte porque los miembros de la junta directiva pudieron aumentar sus ingresos al cobrar honorarios por su participación en las juntas directivas de varias subsidiarias. Como consecuencia, en febrero del 2018, la Directriz General para la Revisión de las Funciones de Órganos de Dirección y Fortalecimiento de su Rol Estratégico en las Empresas Propiedad del Estado e Instituciones Autónomas limitó a dos el número de juntas directivas de subsidiarias en las que los miembros de la junta directiva de la compañía matriz podían participar.
Además, esta nueva directriz requiere que los nombramientos de los miembros de la junta directiva de las subsidiarias sigan las mismas reglas que las compañías matrices y que informen sobre la gobernanza de estas subsidiarias, lo que hace que las prácticas de gobierno corporativo de la compañía matriz y de las subsidiarias estén más alineadas. Con respecto al caso específico del BCR, la revisión del BCR del 2018 de su reglamento sobre gobierno corporativo establece que "cualquier persona ajena al conglomerado financiero del BCR, cualquier empleado del BCR y cualquier miembro de la junta directiva del BCR puede formar parte de las juntas directivas de sus subsidiarias", resolviendo así el problema de no poder nombrar a los ejecutivos de la compañía matriz en las juntas directivas de las subsidiarias.
La compañía con las subsidiarias más importantes en Costa Rica es el Grupo ICE. En enero del 2019, se informó que el grupo había realizado cambios en la composición de las juntas directivas de sus subsidiarias. RACSA recibió una presidencia independiente mientras que la anterior había sido un director de la compañía matriz. La nueva estructura también permitió una mayor autonomía. Por otro lado, la subsidiaria de Cablevisión del Grupo ICE se fusionó con la Dirección de Telecomunicaciones Corporativas del ICE. El ejemplo del Grupo ICE muestra cómo las prácticas de gobernanza de las subsidiarias pueden variar y cómo deben adaptarse a las circunstancias específicas de la compañía matriz, la subsidiaria y las condiciones del mercado.
La privatización ha sido poco significativa en Costa Rica. Los comentarios anecdóticos sugieren que algunos partidos políticos y gran parte del público no apoyan la privatización y el tema es delicado desde el punto de vista político. En el 2018, Costa Rica no tenía planes de seguir un programa de privatización. Incluso las reformas simples y útiles, como proporcionarles a las empresas públicas una estructura jurídica uniforme de responsabilidad limitada, se ven con recelo porque algunos consideran que la transformación de la empresa en sociedad comercial (corporatisation) es un precursor de la privatización. Como alternativa a la privatización, el Estado se ha centrado en reformas administrativas para mejorar la eficiencia de las empresas estatales. También ha introducido la competencia, particularmente en los mercados de telecomunicaciones y seguros.
Referencias
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Notas
← 1. Esta sección se basa en los Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018. Reutiliza figuras y partes del texto con información actualizada adicional cuando esté disponible.
← 2. Las cifras no suman el 100 % debido al redondeo.
← 3. Según lo determina por el Instituto Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica (INEC), el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), Gallup (2015) y a Gallup World Poll Database. Para la comparación de la OCDE: Base de datos del Índice de Vida Mejor de la OCDE.
← 4. Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018, página 63.
← 5. OCDE (2015), Costa Rica: Buena Gobernanza, desde el Proceso hasta los Resultados, Revisiones de Gobernanza Pública de la OCDE, Publicaciones de la OCDE, París, https://doi.org/10.1787/9789264246997-en.
← 6. Organización Mundial de la Salud, Argumentos a favor y en contra de la asignación de fondos, http://www.who.int/health_financing/topics/public-health-taxes/for-against-sin-tax/en/
← 7. Para obtener información más completa y actualizada sobre la BNV y las negociaciones, visite el sitio web de la BNV en: https://www.bolsacr.com/.
← 8. Además, hay 27 fondos cotizados en bolsa que obtienen capital a través de la BNV, mediante la emisión de certificados de participación. Sin embargo, la Revisión para la Adhesión se limita a una evaluación del marco de gobierno corporativo para las empresas que cotizan en el mercado de valores, con respecto a los Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE y del G20.
← 9. Datos de la SUGEVAL y tipos de cambio al 05/11/2018.
← 10. Fuente: Catálogo de Datos del Banco Mundial basado en la Base de Datos de la Federación Mundial de Bolsas: https://data.worldbank.org/indicator/CM.MKT.LDOM.NO.
← 11. FTSE Russell, Russell Europe SMID 300 Index, Construcción y Metodología v. 2.0.
← 12. Costa Rica proporciona acceso a sus leyes a través del Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ): https://www.pgrweb.go.cr/scij/ayuda/nrm_ayuda_simple.aspx
← 13. RECOPE no ha refinado petróleo desde el 2011 y actúa como revendedor de productos refinados de petróleo importados. Un proyecto de ley propone cambiar el nombre de RECOPE a la Empresa Costarricense de Combustibles y Energías Alternativas, Sociedad Anónima (ECOENA) para reflejar mejor su misión.
← 14. El Financiero, "Sector bursátil pierde importancia relativa en la economía", Sergio Morales Chavarría, 9 de octubre del 2015.
← 15. Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ): https://www.pgrweb.go.cr/scij/ayuda/nrm_ayuda_simple.aspx
← 16. La discusión sobre el sistema judicial se basa en conclusiones publicadas en la Declaración del Clima de Inversión del 2018 de la Oficina de Asuntos Económicos y Comerciales del Departamento de Estado de EE. UU.
← 17. En la Revisión para la Adhesión de Costa Rica, realizada por el Comité de Mercados Financieros de la OCDE, se pueden encontrar detalles adicionales sobre la transición a la supervisión basada en el riesgo.
← 18. Los datos costarricenses provienen de sus autoridades para el 2018, mientras que el promedio de la OCDE se basa en datos del 2012 publicados en la OCDE (2014), “El tamaño y la distribución sectorial de las empresas estatales en la OCDE y los países socios”, OCDE París.
← 19. La situación del Banco Popular es inusual. No encaja perfectamente en ninguna de estas categorías. No es formalmente un banco estatal, de acuerdo con su ley de fundación y no aparece en la lista de EPE en la Revisión para la Adhesión. Sin embargo, Fitch Ratings lo considera una institución pública, ya que está significativamente bajo la influencia del Estado, es una institución financiera de importancia sistémica importante y tiene un impacto en el presupuesto del Estado, aunque técnicamente no cuenta con garantía del Estado. Es propiedad exclusiva de los trabajadores de Costa Rica, que mantienen depósitos en el banco y en cuyo interés y en cuyo nombre opera. El Estado tiene derecho a nombrar a tres de los siete miembros de su junta directiva, y los cuatro restantes serán nombrados por la Asamblea de Trabajadores, que está compuesta por representantes de los trabajadores. Sus empleados reciben remuneración de acuerdo con las pautas del sector público. En el 2018, la Presidencia instruyó a la junta del banco para promover la reducción de los salarios de los ejecutivos, con el objetivo de abordar las preocupaciones sobre el gasto del sector público.
← 20. Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018.
← 21. FMI, Revisión de estabilidad del sector financiero de Costa Rica, abril del 2018.
← 22. Estado de la Nación, 2016
← 23. Castro Arias y Serrano López, 2013
← 24. Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2016
← 25. Este párrafo se basa en los Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018.
← 26. Esta sección repite en gran medida el texto y las recomendaciones de los Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018.
← 27. Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2016
← 28. OCDE (2015), Costa Rica: Buena Gobernanza, desde el Proceso hasta los Resultados, Revisiones de Gobernanza Pública de la OCDE, citando la clasificación de MIDEPLAN del sector público institucionalmente descentralizado.
← 29. Para obtener información sobre MIDEPLAN y copias de PND y el PNDIP, consulte: https://sites.google.com/expedientesmideplan.go.cr/pndip-2019-2022/documentos
← 30. IFC (2019), Desafíos en la Gobernanza Grupal: La gobernanza de las subsidiarias de bancos transfronterizos, https://goo.gl/dsz3U3
