2. Gobernanza multinivel del agua en Perú
Este capítulo sostiene que, a pesar de la existencia de un marco legal consolidado para el agua en Perú y los avances logrados en términos de gestión integrada de los recursos hídricos, la coordinación entre los niveles de gobierno debe fortalecerse para la adopción de un enfoque multisectorial eficaz del agua. En este capítulo se destacan las brechas de gobernanza multinivel y se sugieren recomendaciones de políticas para superarlas, a partir de la experiencia internacional.
Perú cuenta con un marco legal consolidado para la gestión de los recursos hídricos. La legislación pertinente para la gestión de los recursos hídricos y la protección de los ecosistemas acuáticos se enmarca en la Constitución Política de Perú de 1993, que promueve el uso sostenible de los recursos naturales y el derecho a la protección de la salud (Artículos 7, 66 y 67). La Política Nacional del Ambiente (Decreto Supremo No. 012-2009-MINAM) es el marco de referencia para el desarrollo sostenible, tomando en cuenta los tratados, compromisos y declaraciones internacionales en materia ambiental adoptados por Perú. Perú cuenta con legislación específica relacionada con recursos hídricos desde 2009. La Ley de Recursos Hídricos (No. 29338/2009) y su reglamento (Decreto Supremo No. 001-2010-AG) establecen el marco legal e institucional para la gestión de los recursos hídricos. También se creó el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos (SNGRH) y sus instrumentos de planificación (ver infra). La Política de Estado No. 33/2012 sobre Recursos Hídricos (Acuerdo Nacional, 2012[1])1 es el instrumento político y técnico que reconoce el agua como bien público, y el derecho humano al agua y al saneamiento, de acuerdo con las Declaraciones de la Asamblea de las Naciones Unidas (ONU) de 2010 y 2015. También destaca la relevancia de implementar la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) para garantizar el uso equitativo y sostenible del agua a nivel nacional.
La GIRH en Perú se implementa a través del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNGRH) (Figura 2.1). El SNGRH es el conjunto de instituciones, principios y normas que permiten la articulación y coordinación entre entidades públicas y privadas para atender la demanda de agua, evitar conflictos, ejecutar proyectos, etc. El SNGRH forma parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA) que está integrado también por el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y el Sistema Nacional de Información Ambiental. En principio, el SNGRH asegura la gestión integrada, participativa y multisectorial del agua para promover su uso sostenible, conservación y calidad. También implementa, supervisa y evalúa el cumplimiento de iniciativas clave de planificación, como la Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos (PENRH) y el Plan Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) en todos los niveles de gobierno, fomentando la participación de las partes interesadas y la coordinación entre todos los miembros.
El SNGRH está conformado por diferentes ministerios, autoridades regionales y locales, organizaciones de usuarios del agua y grupos de la sociedad civil. La Autoridad Nacional del Agua (ANA) es el órgano rector del SNGRH, integrado por los ministerios del Ambiente (MINAM); Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI); Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS); Energía y Minas (MINEM); Producción (PRODUCE) y Salud (MINSA); gobiernos locales; organizaciones de usuarios de agua; empresas prestadoras de servicios de agua y saneamiento (EP), operadores municipales (Unidades de Gestión Municipal), operadores especializados, organizaciones comunales; organizaciones representativas de agricultores, comunidades campesinas y comunidades nativas y otras entidades públicas vinculadas a la gestión de los recursos hídricos y la prestación de servicios de agua y saneamiento como la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS, regulador económico de los servicios de saneamiento), el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (SENAMHI), el Organismo Supervisor de Inversiones en Energía y Minería (OSINERGMIN), el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para Inversiones Sostenibles (SENACE), la Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Perú (DICAPI) y otras autoridades ambientales sectoriales.
Fuente: Elaboración propia en base a ANA (2017[2]), Marco de Gestión Ambiental y Social del Proyecto de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en Diez Cuencas Hidrográficas (Código SNIP N° 302961), https://www.ana.gob.pe/proyectos-ana/pgirh.
Existen dos herramientas principales que forman parte del SNGRH: la Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos y el Plan Nacional de Recursos Hídricos.
La Política de Estado No. 33/2012 de Recursos Hídricos es el referente para desarrollar los instrumentos de gestión de los recursos hídricos que complementen el alcance de la Ley de Recursos Hídricos. Sobre esta base, la Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos (PENRH) (Decreto Supremo No. 06-2015-MINAGRI) se constituye en una de las principales herramientas de planificación consideradas en el SNGRH. La PENRH comprende “principios, orientaciones, estrategias e instrumentos de política pública que orientan las acciones que deben seguir tanto el sector público como el privado para atender la demanda de agua del país en el corto, mediano y largo plazo”. La PENRH 2015 incluye cinco pilares o ejes de política, 18 estrategias de intervención y 85 líneas de acción formuladas a partir del análisis de la situación actual de los recursos hídricos del país. Los cinco ejes de la política del agua son la gestión de la cantidad, la gestión de la calidad, la gestión de oportunidad, la gestión de la cultura del agua, así como la adaptación al cambio climático y los fenómenos meteorológicos y climáticos extremos. El objetivo principal de cada eje es asegurar la satisfacción de la demanda de agua actual y futura, así como asegurar la conservación del agua, y la calidad de los recursos hídricos disponibles y su uso eficiente y sostenible, de acuerdo con criterios sociales, ambientales y económicos (ANA y MINAGRI, 2016[3]).
El Plan Nacional de Recursos Hídricos 2015 (PNRH, Decreto Supremo No. 013-2015-MINAGRI) es el instrumento de planificación estratégica para la implementación de la PENRH. Está formulado sobre la base de los diagnósticos a nivel de cuenca y contiene las brechas de financiamiento a subsanar para atender la demanda de agua en el corto (2021) y mediano plazo (2035). Las inversiones se agrupan en 30 programas alineados con los ejes de política y estrategias de intervención antes mencionados establecidos en la PENRH. Más allá de los instrumentos de planificación que se derivan de las disposiciones legales (es decir, el artículo 99 de la Ley de Recursos Hídricos), recientemente se han realizado otros esfuerzos de planificación con el apoyo de donantes multilaterales y bilaterales, tales como el análisis hidro-económico y la priorización de los recursos hídricos (por el 2030 Water Resources Group, previamente auspiciado por la Corporación Financiera Internacional (IFC) y actualmente por el Banco Mundial); o la evaluación financiera de proyectos de agua en Perú y la implementación de proyectos prioritarios (por el Global Green Growth Institute, GGGI, una organización internacional intergubernamental que opera mediante tratados).
El territorio de Perú está dividido administrativamente en departamentos, provincias y distritos. Actualmente está compuesto por 24 departamentos y 2 provincias con un estatuto legal especial, a saber, la Provincia Constitucional del Callao y la Provincia de Lima, así como otras 196 provincias, que a mediados de 2016 estaban divididas en 1.874 distritos. Está en marcha un proceso de regionalización, acompañado por acciones relevantes de descentralización y transferencia de competencias. Este proceso, confirmado por referendos vinculantes, recurre principalmente a incentivos fiscales con el objetivo de crear nuevas entidades regionales a través de mancomunidades de departamentos (OECD/ECLAC, 2017[3]). Por tanto, el proceso de descentralización administrativa tiene consecuencias fiscales y económicas, como la transferencia de una parte de los ingresos recaudados a través del llamado Impuesto Especial a la Minería (“canon minero”) a los gobiernos regionales y locales. Esto ha conllevado un aumento de los recursos e inversiones fiscales de las municipalidades y regiones.
¿Quién hace qué a nivel nacional?
La siguiente sección describe en profundidad los agentes y sus responsabilidades en los diferentes niveles de gobierno en el sector del agua (Figuras 2.2 y 2.3). Al más alto nivel, la Presidencia del Consejo de Ministros, además de la coordinación de las políticas nacionales y sectoriales, se ocupa de los conflictos sociales relacionados con el sector del agua, entre otros. El Ministerio de Economía y Finanzas, en particular a través de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada, promueve obras de infraestructura pública en gestión de recursos hídricos y servicios de saneamiento. La Autoridad Nacional del Agua (ANA) es el órgano rector para la gestión de recursos hídricos, mientras que el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, al que se encuentra adscrita la ANA, son instituciones clave para la gestión de los recursos hídricos. El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento es el órgano rector del sector saneamiento, mientras que la SUNASS es el organismo público regulador descentralizado responsable de regular, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de saneamiento, tanto urbanos como rurales. El Ministerio de Salud y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social también contribuyen a las políticas nacionales en materia de agua potable y saneamiento.
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
La PCM es el órgano responsable de la coordinación de las políticas nacionales y sectoriales que son responsabilidad del Poder Ejecutivo y de la coordinación con otros poderes estatales (legislativos y judiciales), órganos constitucionales, gobiernos regionales y locales y sociedad civil.2 La PCM tiene competencias legales en la modernización de la administración, el desarrollo territorial, la descentralización, la demarcación territorial, el diálogo público y la consulta social, el gobierno digital, la comunicación de las acciones de política del gobierno central y otras competencias que le asigne la ley.3 A través de su Secretaría de Gestión Social y Diálogo (SGSD), reúne información, clasifica y aborda una serie de conflictos sociales seleccionados que trata el propio gabinete, lo que incluye el uso del agua. Además de la PCM, otras instituciones del país (como la ANA, el Ministerio de Energía y Minas, la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental y la Defensoría del Pueblo) también reúnen información de manera sistemática sobre los conflictos sociales en torno al uso del agua.
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
El MEF es el órgano rector en materia de política económica y financiera a nivel nacional, sectorial y a diferentes escalas de gobierno. Está a cargo de los sistemas administrativos del presupuesto público, tesoro, deuda pública, contabilidad nacional e inversión pública. El MEF es la entidad central para la toma de decisiones sobre financiamiento público, dado que asigna el presupuesto fiscal, y para la promoción de la participación privada en el sector saneamiento, a través de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSION). También administra el sistema consolidado de registro, evaluación y seguimiento de la inversión pública (Invierte.pe, anteriormente Sistema Nacional de Inversión Pública o SNIP), la deuda de las empresas públicas junto con el Fondo Nacional de Vivienda (Fondo Nacional de Vivienda, FONAVI) y la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT).4 El Ministerio de Economía y Finanzas ha puesto en marcha un programa de incentivos para mejorar la gestión municipal de los servicios públicos. Los incentivos se desembolsan cuando se alcanzan ciertos resultados (Presupuesto por Resultados). Si bien este mecanismo no está vinculado al Plan Nacional de Saneamiento, cabe señalar que el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) otorga incentivos por resultados en la implementación del Programa Nacional de Saneamiento Urbano y el Programa Nacional de Saneamiento Rural.
La Agencia de Promoción de la Inversión Privada, PROINVERSION, es responsable de implementar las políticas nacionales de promoción de la inversión privada. PROINVERSION promueve principalmente inversiones privadas en servicios públicos e infraestructura pública a través de asociaciones público-privadas (APP), bien sean por iniciativa pública o privada. También brinda asistencia a entidades públicas subnacionales, previa solicitud, y servicios de información a inversionistas, y ayuda a crear un entorno atractivo para las inversiones privadas. Además de las APP y mecanismos contractuales similares, PROINVERSION también promueve la participación de empresas privadas en el desarrollo de obras de infraestructura pública (en diferentes sectores, incluida la gestión de recursos hídricos y servicios de saneamiento) que son realizadas por los niveles de gobierno subnacionales a través de un mecanismo denominado “Obras por Impuestos”, mecanismo único de Perú cuya adopción está siendo actualmente explorada por otros países de la región, como Colombia.
Gestión de recursos hídricos
Autoridad Nacional del Agua (ANA)
La ANA es el organismo rector de la política de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH). Es un organismo técnico y regulatorio especializado con presupuesto y personalidad jurídica propios. Fue creada en marzo de 2008 mediante Decreto Legislativo No. 997. La ANA es el órgano rector del SNGRH y como tal es responsable de su funcionamiento y la coordinación entre sus miembros. Elabora, administra, ejecuta y supervisa la política y estrategia nacionales de recursos hídricos, diseña normativas y establece procedimientos para la gestión integrada y multisectorial de los recursos hídricos (superficiales y subterráneos). Su opinión es vinculante para la aprobación de los Instrumentos de Gestión Ambiental (IGA) relacionados con los recursos hídricos.5 Un número importante de entidades públicas relacionadas con la gestión de los recursos hídricos coordina sus acciones con la ANA,6 como la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI), el Organismo Supervisor de las Inversiones en Energía y Minería (OSINERGMIN), el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), la Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Perú (DICAPI), y otras autoridades sectoriales, ambientales y prestadores de servicios de agua y saneamiento (EP).
La ANA es un organismo desconcentrado que cubre las 159 cuencas hidrográficas de Perú (ANA, 2014[4]) desde su sede central en Lima y 14 oficinas regionales o Autoridades Administrativas del Agua (AAA),7 responsables de 14 grandes regiones hidrográficas; 71 Autoridades Administrativas Locales del Agua, ALA; y 13 Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca (CRHC). En coordinación con la ANA, el Ministerio de Relaciones Exteriores participa en el manejo de las 34 cuencas transfronterizas (OECD/ECLAC, 2017[3]) y realiza las tareas necesarias para el cumplimiento de convenios internacionales y otros acuerdos.8
La ANA lidera las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, sigla en inglés) para el agua, en concordancia con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas, e identifica objetivos e indicadores específicos que se informarán a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) para 2025 y 2030. También identifica las condiciones habilitantes necesarias (financiamiento, información, capacidades, normatividad), los roles y funciones de los diferentes actores involucrados en promover e informar medidas de adaptación que incluyan acciones en cada uno de los cuatro subcomponentes específicos para incrementar la oferta hídrica, lograr una mayor eficiencia en el uso y una mejor gestión del agua en un contexto del cambio climático. La NDC para el agua se implementa bajo el liderazgo de la ANA con el apoyo técnico del MINAM, y la participación de MIDAGRI, MINEM, MVCS, el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), SERNANP y el Instituto Nacional de Investigación en Glaciares y Ecosistemas de Montaña (INAIGEM).
Ministerio del Ambiente (MINAM)
El MINAM participa en la gestión de los recursos hídricos (tanto de escorrentía superficial como subterránea) e infraestructura hídrica de usos múltiples. El MINAM tiene responsabilidades en la protección de cabeceras de cuenca, y emite opiniones sobre áreas medioambientalmente vulnerables,9 para promover la protección y preservación de las cuencas10 y desarrolla estrategias y planes de prevención y adaptación ante los efectos del cambio climático en la disponibilidad hídrica a escala local, regional y nacional.11 El MINAM desarrolla, conduce, supervisa y ejecuta la Política Nacional del Ambiente.12,13 Es el órgano rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), dentro del cual se elaboran tanto la Política Nacional de Recursos Hídricos como su estrategia y el Plan Nacional de Recursos Hídricos.14 También aprueba y fiscaliza la aplicación de los instrumentos de prevención, control y restauración ambiental para la regeneración y reutilización de efluentes de aguas residuales, entre otros,15 y es el órgano rector de los servicios ecosistémicos.16 Es responsable de diseñar, regular y promover políticas, estándares legales y procedimientos para el desarrollo, implementación y supervisión de los Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (MERESE). En este sentido, de acuerdo con el reglamento de la Ley No. 30215 (Decreto Supremo No. 009-2016-MINAM), la “regulación hídrica” y la “regulación de riesgos naturales” son servicios ecosistémicos factibles de participar en los MERESE. En algunos casos, aunque la autoridad legalmente corresponde a la ANA, las competencias entre la ANA y el MINAM se superponen.
SENAMHI, SENACE y OEFA son órganos adscritos al MINAM. El SENAMHI es el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología. Se encarga de generar y proporcionar información y conocimientos meteorológicos, hidrológicos y climáticos de manera fiable, oportuna y accesible. El SENACE está a cargo de los estudios de evaluación de impacto ambiental, regulados en la Ley No. 27446,17 de proyectos de inversión de capital público, privado o mixto que involucren actividades, edificaciones, obras y otras actividades comerciales y de servicios que puedan generar un impacto ambiental significativo, incluyendo el uso de los recursos hídricos. El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y la ANA evalúan los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) para cuerpos de agua naturales. Más precisamente, el OEFA determina la calidad ambiental de los cuerpos naturales, coordinando su supervisión con la ANA. La Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (DIGESA) evalúa los parámetros de calidad del agua para consumo humano. El MINAM preside el Comité Nacional de Humedales, una comisión multisectorial que promueve la gestión adecuada de los pantanos,18 además de la implementación de los compromisos de la Convención de Ramsar. El MINAM proporciona asistencia técnica y apoyo para el desarrollo de una serie de herramientas de planificación regional o de cooperación relevantes (Recuadro 2.1).
Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI)
El MIDAGRI, a través de la ANA, es el órgano rector y máxima autoridad técnico-legal del SNGRH y, más específicamente, en la gestión de recursos hídricos.19 El MIDAGRI es, por tanto, la entidad a la que está adscrita la ANA. Emite los decretos supremos propuestos por la ANA para regular la gestión integrada y multisectorial de los recursos hídricos.20
Administra varios mecanismos de financiamiento de proyectos de gestión del agua, como la Unidad Ejecutora del Fondo Sierra Azul, cuyo objetivo es incrementar la seguridad hídrica de riego a través de la retención natural y cosecha de agua de las zonas agrícolas y montañas altoandinas, principalmente en beneficio de los agricultores con menores niveles de ingresos, y en situación de pobreza y extrema pobreza. Este fondo financia proyectos de inversión en infraestructura e irrigación, modernización de riego e intervenciones de siembra y cosecha de agua, en el marco del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe). El fondo tiene como objetivo contribuir a cerrar las brechas identificadas por el sector en la Resolución Ministerial No. 493-2019-MINAGRI.
El Fondo Regional del Agua (FORASAN) capta, administra y canaliza los recursos de inversión para garantizar la cantidad y calidad de los recursos hídricos en la Cuenca Chira-Piura. El FORASAN es un fondo regional creado por resolución de un consejo de cuenca hidrográfica que recibió contribuciones de la cooperación internacional para el desarrollo. El FORASAN es administrado por PROFONANPE y por lo tanto podría recibir fondos públicos; sin embargo, las entidades locales han decidido en su mayoría no utilizar esta facilidad financiera para canalizar fondos hacia proyectos. Dado que los fondos privados no pueden recibir recursos públicos, se requieren ingentes capitales (si se trata de un fondo fiduciario que opera en base a rendimientos financieros) o contribuciones cuantiosas y consistentes de las entidades del sector privado para desarrollar inversiones efectivas en infraestructura natural. En Perú, no existe actualmente ninguno de los dos mecanismos. Actualmente, los gobiernos regionales y locales disponen de financiación para inversiones en infraestructura natural a través de proyectos de inversión pública puntuales; los únicos flujos asegurados exclusivamente para inversiones en infraestructura natural se asignan a partir de las tarifas de agua que cobran las empresas prestadoras. Estas tarifas no aportan dinero a un fondo; más bien, los fondos de las tarifas se mantienen en una cuenta separada dentro de la empresa prestadora, para uso exclusivo en los proyectos MERESE. Lo mismo se aplica a los recursos que la tasa asigna a la reducción del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático.
PROFONANPE, entidad privada sin fines de lucro y de interés público autorizada por ley para gestionar y administrar fondos públicos, afiliada al MINAM, es a su vez un fondo para la promoción de las áreas naturales protegidas en Perú. Ha demostrado ser una herramienta útil (aunque limitada) para la conservación de la biodiversidad y la adaptación al cambio climático. En 2020, se aprobó la fusión por absorción de PROFONANPE y FONAM, convirtiéndose en el único fondo medioambiental de Perú (Disposición Sexta del Decreto de Urgencia No. 022-2020) y ampliando su competencia a áreas como la remediación de obligaciones medioambientales.
AQUAFONDO es una entidad privada sin fines de lucro que se ocupa de conservar y proteger las fuentes naturales de agua que abastecen a la población de la Gran Lima y Callao. No está autorizada para manejar o administrar fondos públicos. Por lo tanto, actúa como desarrollador e implementador de proyectos que recibe fondos a través de subvenciones, donaciones y contratos, principalmente de fuentes filantrópicas y empresas privadas. AQUAFONDO no es la única entidad que desarrolla e implementa proyectos para la conservación de las cuencas hidrográficas del Área Metropolitana de Lima (Perú). Varias organizaciones no gubernamentales (ONG) también se ocupan de estos temas, como, por ejemplo, Alternativa, Caritas Perú, el Instituto de Montaña y Global Water Partnership. También juega un papel fundamental el proyecto de Infraestructura Natural para la Seguridad Hídrica (NIWS), financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Gobierno de Canadá, que tiene como objetivo aumentar las inversiones en infraestructura natural en Perú para salvaguardar los recursos naturales y las fuentes de recursos hídricos, y aumentar la resiliencia climática.
Fuente: MINAM (2011[5]), Conversatorio internacional: Mecanismos de financiamiento para la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad, repositorio.ana.gob.pe/bitstream/handle/20.500.12543/4433/ANA0002933.pdf?sequence=1&isAllowed=y ; Albán Contreras, L.E. (2017[6]), El Fondo del Agua Quiroz-Chira: Un mecanismo de gestión para los ecosistemas de montaña de Piura, Perú - Sistematización de la experiencia, https://cooperacionsuiza.pe/wp-content/uploads/2017/02/faqch-final-web.pdf.
Agua potable y saneamiento
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS)
El MVCS es el órgano rector del saneamiento,21 pero también de la vivienda, la construcción, el desarrollo espacial y el desarrollo urbano. Tiene autoridad exclusiva para el desarrollo, planificación, coordinación, implementación y supervisión de las políticas nacionales específicas y relacionadas con los servicios de saneamiento como servicio público (Figura 2.3). En particular, fomenta la gestión eficiente y la prestación de servicios por parte de los prestadores de servicios a través del Sistema de Fortalecimiento de Capacidades del Sector Saneamiento (SFCS) y mecanismos relacionados; determina mediante normas y planes cómo cerrar las brechas en infraestructura, y promueve la calidad y sostenibilidad de la prestación de servicios de saneamiento, incluido el tratamiento de aguas residuales.
El MVCS dirige, gestiona y administra el Sistema de Información de Agua y Saneamiento (SIAS),22 que contiene información sectorial sobre la infraestructura y los indicadores de gestión de los servicios de saneamiento en áreas urbanas y rurales. El DATASS―Sistema de Información de Abastecimiento de Agua, Saneamiento e Higiene en el ámbito rural―lanzado en 2014, es dirigido por el MVCS con la colaboración del MEF y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). Antes de su implementación, había muy poca información sobre agua, saneamiento e higiene (WASH) en el ámbito rural. Actualmente, una plataforma virtual de 9.000 usuarios brinda información sobre los servicios de saneamiento en alrededor de 100.000 centros poblados. Los gobiernos regionales y locales son responsables de recopilar, cargar y actualizar la información (Decreto Legislativo No. 1280) con el objetivo de promover el uso de sistemas informativos de apoyo a la toma de decisiones en el sector de saneamiento rural, abriendo así el camino para la identificación de brechas de cobertura (MVCS, 2018[7]). Los Sistemas de Información Geográfica (SIG) del DATASS incluyen información del MINAM, MIDAGRI, DIGESA, SUNASS, el Organismo Técnico de la Administración de Servicios de Saneamiento (OTASS) y el MVCS (MVCS, 2019[8])
El Plan Nacional de Saneamiento es el principal instrumento para la implementación de la política pública sectorial para alcanzar la cobertura universal de los servicios de saneamiento. Incluye, entre otros, información sobre las brechas existentes proveniente de los Planes Regionales de Saneamiento, y programa las inversiones. El plan se prepara para un período quinquenal y se actualiza anualmente. Su cumplimiento es obligatorio para las empresas prestadoras de servicios de saneamiento (EP). El Plan Nacional de Saneamiento 201723 establece que la SUNASS es responsable de emitir las disposiciones necesarias para promover, diseñar e implementar los MERESE. Se ha realizado una evaluación de medio término del Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021, que muestra que mayormente no se alcanzaron las metas para 2019 y también prevé que no se alcanzarán las metas para 2020 ni para el bicentenario de la independencia de Perú (2021). El Decreto de Emergencia No. 011-2020 tiene como objetivo cerrar brechas en el sector saneamiento, al tiempo que brinda un nivel de servicio sostenible y de calidad, y los gestiona de manera eficiente.
Junto con el Ministerio de Salud (MINSA), el MVCS se ocupa de la implementación de la estrategia para incrementar el porcentaje de hogares con acceso a agua clorada en las áreas rurales de Perú.24 El programa Agua para Todos, lanzado en 2007,25 tenía como objetivo brindar a los hogares de bajos ingresos servicios adecuados de saneamiento, agua potable y alcantarillado. El Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR), creado en 2012,26 tiene como objetivo atender a las poblaciones rurales más necesitadas, brindándoles servicios de agua y saneamiento integrales, de calidad y sostenibles. En el marco del PNSR, el MVCS coordina sus tareas con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a través del Programa de Incentivos para la Mejora y Modernización de la Gestión Municipal (PI) (ver apartado sobre mecanismos de coordinación).
Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS)
El OTASS, adscrito al MVCS,27 promueve e implementa la política de gestión, administración y prestación de servicios de saneamiento del MVCS. Se creó en 2013, aunque entró en funcionamiento en 2015 como consecuencia de las debilidades detectadas en la gestión y administración de las empresas prestadoras de servicios públicos de agua y saneamiento (EP), muchas de las cuales se encontraban en ese momento en situación de insolvencia. El OTASS también tiene el mandato y la autoridad para tomar el control de las EP públicas de propiedad municipal en caso de insolvencia financiera y operativa, a fin de mejorar su desempeño. Se financia a través de transferencias del gobierno central (Tesoro Público), donaciones de la cooperación internacional para el desarrollo, deuda externa, recursos directamente recaudados y ocasionalmente del sector privado (a través de Obras por Impuestos y APP).
En 2017, el OTASS asumió nuevas competencias, brindando asistencia técnica y transfiriendo recursos a las EP, con el fin de recuperar su capacidad operativa.28 En este contexto, 19 EP se adhirieron a un Régimen de Apoyo Transitorio (RAT), debido al deterioro de su situación financiera, y se encuentran en proceso de rescate por parte del OTASS. Parece haber algunos resultados positivos, dado que el suministro de agua aumentó en promedio 2,1 horas diarias. La rentabilidad financiera ha pasado de -5% (2017) a +1% (junio de 2019). Sin embargo, el OTASS ha detectado que las EP en áreas de mayor estrés hídrico y que se enfrentan a una frecuente escasez de agua, a menudo recurren a prácticas no autorizadas para asegurar la disponibilidad de agua, ocasionándoles costos adicionales.
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)
SUNASS es el organismo regulador público descentralizado responsable de regular, supervisar y evaluar la prestación de servicios de saneamiento urbano y rural. Fue creado en 199229 como órgano adscrito a la PCM con personalidad jurídica de derecho público interno y autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera.30 Sus principales funciones son garantizar un nivel de calidad de servicio para los usuarios, urbanos y rurales, de agua y saneamiento. Las funciones reguladoras de SUNASS se ampliaron sustancialmente, en términos espaciales como de responsabilidades.31 Hasta 2016, la SUNASS supervisaba los servicios de saneamiento en las ciudades con más de 15.000 habitantes; desde 2016, se incluyeron las ciudades pequeñas y los prestadores rurales de servicios de saneamiento. En términos de funciones, la SUNASS ahora también se encarga de la delimitación de los ámbitos de prestación de servicios,32 la evaluación de los prestadores de servicios, y de la supervisión y auditoría del cumplimiento de sus obligaciones legales y técnicas (ver Capítulo 4).
Ministerio de Salud (MINSA)
A través de la Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (DIGESA), el MINSA regula y monitorea el cumplimiento de los parámetros de calidad del agua para consumo humano.33 De hecho, DIGESA es el organismo técnico y regulador de la calidad del agua para consumo humano pero el seguimiento y vigilancia son realizados por los gobiernos regionales (Decreto Supremo No. 031-2010-SA que aprueba el reglamento de calidad del agua para consumo humano). El MINSA también supervisa y monitorea la calidad del agua para consumo humano a través de diferentes indicadores de calidad (microbiológicos, parasitológicos, físicos y químicos).
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS)
El MIDIS es el órgano rector de las políticas nacionales que promueven el desarrollo y la inclusión social y tiene a su cargo las intervenciones en materia de inversiones en servicios de saneamiento en zonas rurales y para el mantenimiento y rehabilitación de los sistemas de agua y saneamiento, según Decreto Supremo No. 18-2017-VIVIENDA.
¿Quién hace qué a nivel subnacional?
Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca (CRHC)
Los CRHC son organismos de la ANA creados por iniciativa de los gobiernos regionales con el fin de lograr una participación significativa y permanente de los actores clave en la planificación, coordinación y consenso para el uso sostenible de los recursos hídricos en sus respectivas áreas.34 Los CRHC están integrados por representantes de la ANA, los gobiernos regionales y locales, los usuarios de agua (agrarios/no agrarios), las asociaciones profesionales, las universidades, agricultores y comunidades indígenas y los operadores de proyectos especiales de infraestructura hídrica. Adicionalmente, según corresponda, incluyen un representante de las áreas de trasvase (cuenca donante y cuenca receptora), un representante de las comunidades campesinas, un representante de las comunidades indígenas, un representante de los proyectos especiales que operan la infraestructura hídrica pública y un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores. Las sesiones ordinarias y extraordinarias de los CRHC son convocadas por el Secretario Técnico en coordinación con el Presidente del Consejo. En áreas donde no existen CRHC, los órganos desconcentrados de la ANA pueden crear Grupos Especializados de Trabajo Multisectorial (GETRAM), que son espacios para la coordinación de análisis y planificación de acciones que aborden los problemas del agua en la cuenca. Se han establecido siete de estos GETRAM (cuatro en la región hidrográfica del Pacífico: Ancash-Pacífico, Chao-Virú, Chaparra-Acarí e Ica) y tres en la región hidrográfica del Amazonas: Alto Amazonas, San Martín y Ucayali.
La ANA prevé crear 29 consejos en total, de los cuales 12 ya se han creado y tres estaban en proceso de creación35 antes de la pandemia de la COVID-19 (ANA, 2018[10]). Los CRHC ya creados están ubicados en Caplina-Locumba, Chancay-Huaral, Chancay-Lambayeque, Chillón-Rímac-Lurín, Chira-Piura, Jequetepeque-Zaña, Mantaro, CRHC Pampas, Quilca-Chili, Tambo-Santiago-Ica, Tumbes y Vilcanota-Urubamba. A su vez, los CRHC en proceso de creación se ubican en Mala-Omas-Cañete, Tambo-Moquegua y Titicaca. Además, se ha creado un comité de subcuenca hidrográfica en la Amazonía, en el ámbito de Río Mayo (Figura 2.4).
La principal herramienta de gestión del CRHC es el Plan de Gestión de Recursos Hídricos de Cuencas (PGRHC) que se elabora con la participación activa de los miembros del consejo, en el marco de la PENRH y del Plan Nacional de Recursos Hídricos. Asimismo, los planes de gestión de recursos hídricos, en aspectos de conservación de recursos hídricos, deben ser consistentes con los objetivos de creación y conservación de las áreas naturales protegidas, así como con el Plan Maestro de las Áreas Naturales Protegidas. Los planes de gestión de recursos hídricos de cuenca se basan en un principio aceptado generalmente en la política hídrica internacional, a saber que la cuenca hidrográfica debe considerarse como la unidad territorial básica para la planificación de la gestión hídrica.36 De 2010 a 2015, se implementaron los PGRHC en seis cuencas hidrográficas piloto seleccionadas en la cuenca del Pacífico en el marco del Proyecto de Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos (PMGRH) financiado por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID): Chancay-Huaral, Chancay-Lambayeque, Chira-Piura, Locumba-Sama-Caplina, Quilca-Chili y Tumbes. Cada año, el CRHC elabora un Plan de Aprovechamiento de Disponibilidades Hídricas (PADH) a partir de la evaluación de la disponibilidad de recursos hídricos. Para ello, se constituye un grupo de trabajo conformado por la Secretaría Técnica del Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca (que lo preside), Administradores Locales de Agua (representantes de cada ALA), un representante de los operadores de cada infraestructura hídrica, mayor y menor, un representante del SENAMHI en la zona y el Director Regional de Agricultura.
Gobiernos regionales y locales
Los gobiernos regionales y locales participan en la gestión de los recursos hídricos y están representados tanto en el Consejo Directivo de la ANA como en los consejos de cuenca.37 En materia de riego, los gobiernos regionales realizan el control y vigilancia del uso del agua, mediante el seguimiento de la extracción de agua por las organizaciones de usuarios u otros operadores, de acuerdo con la normativa establecida por el MIDAGRI. También promueven e implementan proyectos y obras relacionados con el riego y su mejora, y la gestión y conservación de los recursos hídricos y suelos. De acuerdo con el artículo 141 de la Ley No. 27972, los gobiernos locales tienen competencia en la gestión sostenible de los recursos hídricos, con el fin de abordar la degradación ambiental, la pobreza y los problemas sociales.
Los gobiernos regionales y locales38 son responsables de garantizar la prestación eficiente de los servicios de agua y saneamiento.39 Por ley, los gobiernos regionales tienen la responsabilidad de elaborar, aprobar y evaluar planes y políticas regionales de saneamiento; promover la asistencia técnica; proporcionar apoyo técnico y financiero a los gobiernos locales para la prestación de servicios; recopilar datos y mejorar los indicadores de gestión de la infraestructura y los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. Por su parte, los gobiernos locales deben gestionar los activos de dominio público para la prestación de servicios; constituir Áreas Técnicas Municipales (ATM) encargadas de monitorear, supervisar y brindar asistencia técnica y capacitación a los prestadores de servicios de saneamiento; asignar recursos financieros para inversiones en infraestructura de saneamiento en los Planes de Desarrollo Municipal Concertados (PDMC) y presupuesto participativo local, según establece el Plan Nacional de Saneamiento (PNS); financiar y cofinanciar inversiones para el mantenimiento y reemplazo de infraestructura de saneamiento en áreas rurales; y recopilar información e incorporarla al SIAS.
Gobierno Regional (GORE)-Ejecutivo
Los GORE Ejecutivo son estructuras para implementar la agenda de reforma de la política de descentralización en los gobiernos nacional y regionales, y la descentralización y seguimiento de los procesos de reforma (PCM, 2017[9]). Los GORE Ejecutivo parecen haber sido útiles para acelerar los proyectos de saneamiento (170 proyectos para 2017) y fortalecer la implementación de los MERESE (Gobierno del Perú, 2016[10])Actualmente, Perú está implementando Agencias Regionales de Desarrollo (ARD), la primera de las cuales es la de Tacna.
Fuente: ANA (2020[11]), Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca, https://www.ana.gob.pe/nosotros/planificacion-hidrica/plan-gestion-cuencas.
Organizaciones de usuarios del agua
Las organizaciones de usuarios del agua son organizaciones sin ánimo de lucro de personas naturales o jurídicas que canalizan la participación de los usuarios del agua en la gestión multisectorial y el uso sostenible de los recursos hídricos, y representan y defienden sus derechos e intereses. Promueven el uso eficiente y sostenible de los recursos hídricos (Artículo 13 inciso 13.1 y Artículo 14 del Decreto Supremo No. 005-2015-MIANGRI).
Operadores
Los operadores del sector del agua son entidades públicas o privadas que prestan el servicio de abastecimiento de aguas superficiales o el servicio de control y gestión de aguas subterráneas mediante la operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica. Son los encargados de dar respuesta oportuna a las solicitudes y reclamos que presenten los usuarios del servicio (Artículo 3 inciso 3.1 de la Resolución Jefatural No. 327-2018-ANA). También recaudan las retribuciones económicas por el uso del agua y las transfieren a la ANA. Es su deber preservar y proteger los recursos hídricos de la infraestructura hídrica.
Pequeños agricultores y comunidades nativas
Los agricultores en pequeña escala y los pueblos indígenas están representados en la Junta Directiva de la ANA y en su respectivo CRHC. Participan en la elaboración de Planes de Gestión de Recursos Hídricos de Cuencas (PGRHC), según establece el Art. 18 del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos.
Los Principios de la OCDE sobre Gobernanza del Agua proporcionan un esquema mediante el cual se evalúa el sistema de gobernanza del agua en varios niveles de gobierno (OECD, 2015[12]) (Recuadro 2.2). Utilizando este marco orientador, se analizan algunos de los principales retos que enfrenta la gobernanza del agua en Perú.
Los Principios de la OCDE sobre Gobernanza del Agua tienen como objetivo mejorar los sistemas de gobernanza del agua que ayudan a gestionar “demasiada agua”, “muy poca agua” y “agua demasiado contaminada” de manera sostenible, integral, e incluyente, a un precio aceptable y en un espacio de tiempo razonable. Los principios reconocen que la buena gobernanza es un medio para dominar la complejidad y gestionar los trade-offs en un ámbito de políticas que es muy sensible a la fragmentación, los compartimentos estancos, los desajustes de escala, las externalidades negativas, los monopolios y las grandes inversiones intensivas en capital. Los principios consideran que la gobernanza es buena si ayuda a resolver los desafíos claves del agua utilizando una combinación de procesos "bottom-up" y "top-down", al tiempo que impulsan las relaciones constructivas entre el Estado y la sociedad.. La gobernanza es mala si genera costos de transacción excesivos y no responde a las necesidades propias de cada lugar. Los principios apoyan la búsqueda de sistemas eficaces, eficientes e inclusivos para la gobernanza del agua:
1. La efectividad se refiere a la contribución de la gobernanza en definir las metas y objetivos sostenibles y claros de las políticas del agua en todos los órdenes de gobierno, en la implementación de dichos objetivos de política, y en la consecución de las metas esperadas.
2. La eficiencia está relacionada con la contribución de la gobernanza en maximizar los beneficios de la gestión sostenible del agua y el bienestar, al menor costo para la sociedad.
3. La confianza y participación están relacionadas a la contribución de la gobernanza en la creación de confianza entre la población, y en garantizar la inclusión de los actores a través de legitimidad democrática y equidad para la sociedad en general..
Fuente: OCDE (2015[12]), OECD Principles on Water Governance, http://www.oecd.org/cfe/regional-policy/OECD-Principles-on-Water-Governance.pdf.
Los 12 principios son los siguientes:
Principio 1. Asignar y distinguir claramente los roles y responsabilidades para el diseño de políticas del agua, la implementación de políticas, la gestión operativa y la regulación, e impulsar la coordinación entre las autoridades competentes.
Principio 2. Gestionar el agua a las escalas apropiadas dentro de los sistemas integrados de gobernanza de cuencas para así poder reflejar las condiciones locales, e impulsar la coordinación entre las diferentes escalas..
Principio 3. Fomentar la coherencia de las políticas a través de la coordinación transversal eficaz, especialmente entre políticas de agua y medio ambiente, salud, energía, agricultura, industria, y planeamiento y ordenación del territorio.
Principio 4. Adaptar el nivel de capacidad de las autoridades responsables a la complejidad de los desafíos del agua que deben afrontar, y a la serie de competencias necesarias para llevar a cabo sus funciones.
Principio 5. Producir, actualizar, y compartir de manera oportuna datos e información consistentes, comparables y relevantes relativos al tema del agua, y utilizarlos para guiar, evaluar y mejorar las políticas del agua.
Principio 6. Asegurar que los marcos de gobernanza ayuden a movilizar las finanzas del agua y a asignar los recursos financieros de manera eficiente, transparente y oportuna.
Principio 7. Asegurar que los marcos regulatorios sólidos de gestión del agua sean implementados y aplicados de manera eficaz en pos del interés público.
Principio 8. Promover la adopción e implementación de prácticas de gobernanza del agua innovadoras entre las autoridades competentes, los órdenes de gobierno y los actores relevantes.
Principio 9. Incorporar prácticas de integridad y transparencia en todas las políticas del agua, instituciones del agua y marcos de gobernanza del agua para una mayor rendición de cuentas y confianza en la toma de decisiones.
Principio 10. Promover el involucramiento de las partes interesadas para que coadyuven de manera informada y orientada a resultados en el diseño e implementación de políticas del agua.
Principio 11. Fomentar marcos de gobernanza del agua que ayuden a gestionar los arbitrajes entre usuarios del agua, áreas rurales y urbanas, y generaciones.
Principio 12. Promover el monitoreo y evaluación habitual de las políticas de agua y de la gobernanza del agua cuando proceda, compartir los resultados con el público y realizar ajustes cuando sea necesario.
Fuente: OCDE (2015[12]), OECD Principles on Water Governance, http://www.oecd.org/cfe/regional-policy/OECD-Principles-on-Water-Governance.pdf.
Efectividad
Roles y responsabilidades
Perú cuenta con una estructura institucional compleja para la gestión de los recursos hídricos. El marco institucional está fundamentado en un marco legal bastante sólido, especialmente después de la aprobación de la Ley de Recursos Hídricos y su reglamento en 2009. La mayoría de retos subsistentes se encuentran en la implementación de ese marco legal para mejorar la gestión integral de los recursos hídricos (GIRH). Estos desafíos se describen a continuación.
El papel de la gestión de los recursos hídricos desde una perspectiva multisectorial podría perfeccionarse y aclararse en la práctica, más allá de la dimensión legal de la asignación de las competencias legales. Se cuestiona la efectividad del SNGRH como plataforma multisectorial y como mecanismo de coordinación entre los diferentes actores del sistema integrado de gestión del agua. El fortalecimiento de la gestión de las entidades y capacidades del SNGRH, tanto técnicas como humanas, podría ayudar a impulsar el desarrollo, la planificación y la implementación de políticas con visión de futuro, para garantizar una gestión eficaz, equitativa y sostenible de los recursos hídricos de manera multisectorial. Actualmente, la falta de reuniones periódicas y la falta participación equilibrada de los usuarios del agua en el SNGRH (aparte del sector agrícola) obstaculizan la consecución de objetivos y ponen de manifiesto el débil liderazgo y poder de convocatoria del directorio ejecutivo de la ANA.
El rol de la ANA como órgano de gobierno es indiscutible, pero surgen varias dudas en cuanto a su capacidad real de ejecución. El año 2008 marcó un punto de inflexión en la gestión de los recursos hídricos en Perú con la aprobación de la Ley de Recursos Hídricos y la creación de la ANA para supervisar su implementación y pasar a ser el regulador de la gestión de los recursos hídricos. En teoría, la ANA actúa de acuerdo con las mejores prácticas internacionales en el sentido de que es un organismo multisectorial (superando así sesgos sectoriales), fomenta la participación de los actores, profundiza la gestión descentralizada de los recursos naturales, y reconoce el agua como un bien social y económico. Sin embargo, persisten varias dudas sobre la integración de las políticas sectoriales. En la práctica, hay dos consideraciones principales a tener en cuenta con respecto a la actividad de la ANA. En primer lugar, la descentralización a nivel territorial. Si bien ese proceso tiene como objetivo potenciar el principio de subsidiariedad, generó múltiples superposiciones y redundancias entre las autoridades responsables y una situación en la que las entidades desconcentradas carecen de capacidades y recursos adecuados y que posteriormente presentan disfuncionalidades para la gestión del recurso hídrico y déficits en la implementación a nivel regional y local. Una consideración adicional es que la ANA es un órgano de línea del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, lo que cuestionan crecientemente una serie de partes interesadas debido a la naturaleza transversal de la gestión de los recursos hídricos y las dificultades relacionadas para gestionar los trade offs entre los usos de agua que compiten entre sí, dada la gran proporción del agua destinada al riego en Perú, como también sucede en muchos otros países. La piedra angular de cualquier esfuerzo para fortalecer la gestión y la política del agua radica en la redefinición y empoderamiento de la ANA, lo que incluye su mayor autonomía respecto del MIDAGRI o su reasignación institucional; abordar la autonomía fáctica respecto de los organismos de cuenca; asegurar recursos financieros para la ejecución rentable de su mandato; y garantizar la coordinación adecuada con los ministerios y otros organismos públicos pertinentes.
Las superposiciones, duplicaciones y áreas grises de las normas y su implementación son las consecuencias de relaciones complejas entre las instituciones nacionales y niveles de gobierno. En el saneamiento rural, por ejemplo, los servicios de agua y saneamiento son responsabilidad de las autoridades locales. Como órgano rector del sector, el MVCS financia proyectos presentados por los gobiernos subnacionales, además de formularlos e implementarlos en áreas urbanas y rurales. El MVCS implementa el Programa Nacional de Saneamiento Rural desde 2012 para brindar servicios de saneamiento a la población rural. Anteriormente, las actividades relacionadas con las áreas rurales eran de responsabilidad del Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR). El MINSA, a su vez, tiene una función fiscalizadora. Supervisa la calidad del agua potable desde una perspectiva de salud pública, pero no es responsable de la planificación y ejecución de las políticas de saneamiento. De hecho, el MINSA, a través de la DIGESA, monitorea la calidad del agua para consumo humano, pero comparte esa competencia con los gobiernos regionales. Este marco ya de por si sofisticado, se ve reforzado por la actividad de los bancos multilaterales de desarrollo (principalmente el BID, en lo que se refiere al saneamiento rural) y, sobre todo, una agencia de desarrollo bilateral (Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, COSUDE) que hace mucho tiempo desarrolló un completo marco para intervenciones en saneamiento rural, en coordinación con inversiones en infraestructura a través del Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR). A pesar de tal complejidad, persisten brechas notables en las áreas rurales en términos de cobertura y sostenibilidad de los servicios. Las zonas rurales están rezagadas. La creación del OTASS fue una innovación importante incluida en la Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento de 2013. En 2017, la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento (Decreto Legislativo No. 1280) transfirió la mayor parte de sus funciones a SUNASS, generando cuestionamientos desde OTASS sobre la legitimidad y eficiencia de SUNASS para cumplir con algunas de las funciones.
Escalas apropiadas
En muchos países, se ha observado un desajuste significativo entre la delimitación de fronteras administrativas (regiones, municipalidades, otras divisiones subnacionales) y las unidades hidrológicas. Esta característica, que también se puede observar en Perú, imposibilita la adecuada implementación de las políticas de recursos hídricos y otras políticas públicas, convirtiéndose en una fuente de conflicto entre las autoridades elegidas. Este último es el caso de Ica y Huancavelica, donde existe un desequilibrio en los recursos hídricos entre la cuenca alta y baja y discrepancias entre departamentos (Anexo A). Los conflictos también pueden surgir entre las autoridades de gestión del agua o una amplia gama de usuarios del agua, como sucede entre las empresas concesionarias del Proyecto Olmos y los pequeños agricultores del Valle de Olmos o las cabeceras, o entre los agricultores y los ciudadanos y las empresas mineras en varios otros casos (Anexo B). Es de vital importancia identificar y tratar los casos de las brechas, los trade offs y los conflictos de intereses, dado que estos obstáculos a la coordinación de políticas verticales son especialmente relevantes cuando el nivel de autonomía de las autoridades de cuencas hidrográficas es todavía limitado, en el mejor de los casos (a diferencia las agencias del agua de Francia o las confederaciones hidrológicas en España; ver Recuadro 2.3).
España tiene una de las historias más largas en el desarrollo de autoridades gubernamentales formales a escala de cuenca hidrográfica. Desde 1926, el país ha establecido 13 confederaciones hidráulicas (CH), nueve de las cuales son interregionales (en varias comunidades autónomas) y cuatro intrarregionales (dentro de una comunidad autónoma). En sus primeros años, las CH eran agencias hidro-técnicas dedicadas a la construcción de presas, embalses e instalaciones de conducción de agua, mientras que la administración de la ley de aguas y la gestión de los usos del agua estaban a cargo de una agencia separada antes de que el gobierno central fusionara estas funciones en una sola autoridad para toda la cuenca.
Desde 1985, las CH han tenido responsabilidades combinadas de: i) manejo físico (monitoreo de las condiciones de los recursos hídricos, transferencias de agua); ii) gestión de infraestructura (obras hidráulicas); y iii) gestión del uso del agua (concesión de licencias de agua, planificación del agua y aplicación de las regulaciones nacionales y de la Unión Europea - UE). Las CH se gobiernan a través de dos juntas separadas, la Junta de Gobierno y la Junta de Explotación, compuestas por representantes gubernamentales y de los usuarios del agua (empresas públicas y privadas de suministro de agua, asociaciones de regantes, empresas hidroeléctricas y usuarios industriales) para asegurar una amplia participación de los diversos actores en la toma de decisiones. Además, la Asamblea de Usuarios de Agua hace recomendaciones de políticas de CH para la gestión coordinada de obras hidráulicas y recursos hídricos, mientras que el Consejo del Agua de Cuenca aprueba el plan hidrológico de cuenca. La administración y las operaciones de la CH se financian con una combinación de transferencias del gobierno central y los ingresos propios de la CH, principalmente por tarifas (a los usuarios del agua y residentes de la cuenca) e impuestos (tarifas de descarga, impuestos a la extracción de arena y grava, e impuestos a la energía hidroeléctrica).
En 1964, Francia creó seis agencias del agua (agences de l'eau) para cada una de las principales cuencas hidrográficas (Ley de Aguas - 16 de diciembre de 1964, actualizada en 1992 y 2006) que tienen como objetivo facilitar la coordinación de acciones de interés común para la cuenca.
El diálogo y la organización, producción y gestión de datos e información necesarios están institucionalizados a nivel nacional, de cuenca y local. A nivel nacional, se consulta al Comité Nacional del Agua sobre las tendencias de la política nacional del agua y los proyectos de textos legislativos y regulatorios. En cada una de las seis grandes cuencas hidrográficas, las agencias de agua cobran tasas por contaminación y extracción de agua, otorgan subsidios para reducir la contaminación y desarrollan el plan de gestión de cuenca denominado SDAGE (Schéma directeur d’aménagement et de gestion de l’eau). El SDAGE incluye los principios para la “gestión equilibrada de los recursos hídricos”, abarca los principales planes y programas, y define los principales objetivos cuantitativos y cualitativos para el agua, así como los instrumentos para alcanzarlos. A nivel de subcuenca, una comisión local del agua (Commission locale de l'eau) diseña y asegura la implementación de los planes de gestión de la subcuenca (denominada SAGE - Schéma d'aménagement et de gestion de l'eau) en el marco del SDAGE, con 50% de representantes del gobierno local, 25% de representantes del gobierno nacional y 25% de representantes de los grupos de usuarios.
Fuente: OCDE (2011[13]), Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach, https://doi.org/10.1787/9789264119284-en; OCDE (2015[14]), “OECD Studies on Water, Country profile, Spain”, https://www.oecd.org/spain/Water-Resources-Allocation-Spain.pdf.
En Perú, se ha identificado las cuencas como las unidades de manejo relevantes; sin embargo, persisten algunos retos, principalmente en cuanto a la delimitación de los distritos de cuenca (especialmente en las cabeceras) o el uso real de instrumentos de planificación (no solo desde un punto de vista hidrológico). La delimitación de las cabeceras se ha convertido en un importante desafío, con consecuencias en las inversiones en infraestructuras naturales. La Ley No. 30640 de 2017 establece criterios técnicos para la identificación y demarcación de cabeceras de cuenca. Actualmente, la ANA está preparando un marco metodológico que establece criterios técnicos para la identificación, demarcación y zonificación de las cabeceras de las cuencas del Pacífico, Atlántico y Lago Titicaca. Varios actores involucrados han sugerido que la ANA debe definir claramente los criterios técnicos para calificar los niveles de vulnerabilidad ambiental de las cabeceras y, en base a esto, establecer las medidas de protección más adecuadas ad hoc. A junio de 2019, el 42% de las cuencas habían sido identificadas y delimitadas en el marco de la Ley No. 30640 (ANA, 2019[15]). Aunque este esfuerzo es muy prometedor, se han expresado algunas dudas en relación con la falta de conocimientos y experiencia de la ANA para abordar algunos temas de la demarcación de cabeceras y la necesidad de tomar en cuenta una gran diversidad de ecosistemas acuáticos y terrestres en el marco de evaluación (Chirinos, 2018[16]).
La creación de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca (CRHC) en Perú es un paso positivo, pero insuficiente. Los CRHC se crearon inicialmente como pilotos, con el apoyo del Proyecto Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos (PMGRH), cofinanciado por el BID y el Banco Mundial. A pesar de su carácter consultivo y déficits sustanciales en términos de suficiencia y capacidad financiera, este tipo de espacio de concertación de actores― como embrión de plataformas multi-actores de donde podrían surgir, a su debido tiempo, las autoridades de cuenca hidrográfica―es esencialmente inédito en América Latina. Aunque es pronto para una evaluación integral de su efectividad, algunos asuntos merecen atención:
En caso de que existan, los planes de gestión de cuencas hidrográficas en general se implementan y se hacen cumplir de manera deficiente.
Si bien las modificaciones legales aseguran la participación del sector urbano de agua y saneamiento, los usuarios agrícolas tienden a estar sobrerrepresentados en los CRHC. Además, puede haber riesgo de captura política debido a que la presidencia de los consejos está en manos del gobierno regional respectivo.
Los CRHC carecen de suficiente capacidad financiera, lo que conlleva a la falta de desarrollo de capacidades, tanto en términos de conocimientos técnicos como de recursos humanos. Los Secretarios Técnicos que brindan apoyo técnico a los CRHC se financian con cargo al presupuesto de la ANA. También se definió una metodología para fijar retribuciones por uso de agua y descarga de aguas residuales tratadas, que actualmente aporta gran parte de los ingresos de la ANA, con que deben financiar los costos administrativos de la sede de la ANA en Lima, sus oficinas descentralizadas (ALA y AAA) y los consejos de cuenca. Para la implementación de los Planes de Gestión de los Recursos Hídricos de cada cuenca, los CRHC reciben financiamiento de gobiernos regionales, gobiernos locales y organismos sectoriales relevantes del gobierno central, así como, ocasionalmente, del sector privado, como parte de una serie de acuerdos de APP (es decir, obras por impuestos, contratos de APP, etc.).
Los CRHC carecen de especialistas y personal. Las Secretarías Técnicas, designadas mediante concurso público por la ANA, cumplen las funciones de apoyo técnico a los miembros del CRHC pero cuentan con limitados recursos humanos, excepto en el caso de los consejos de Chancay-Lambayeque, Chira-Piura o Quilca-Chili, que parecen operar razonablemente bien.
Coherencia de políticas
Un error común en la política de recursos hídricos es confundir medios y fines, en otras palabras, confundir los instrumentos de política y objetivos de política. En tales casos, la política de recursos hídricos termina siendo un esfuerzo correctivo de impacto en lugar de ser una política proactiva y preventiva que anticipa riesgos y oportunidades. El caso de Perú evidencia las implicaciones de una inadecuada inserción de la gestión sostenible de los recursos hídricos en la estrategia general de desarrollo social y económico del país. No obstante, el país ha avanzado en la definición de metas concretas para abordar los efectos del cambio climático en los recursos hídricos, en el marco del Acuerdo de París, que llevó a Perú a establecer 31 medidas de adaptación al cambio climático con el objetivo de incrementar la disponibilidad de agua presente y futura para su uso en diferentes sectores.
El país muestra un número muy alto de mecanismos de trade off entre políticas sectoriales para el desarrollo territorial, desarrollo urbano, minería y energía, agricultura, conservación de la biodiversidad, silvicultura, etc. Sin embargo, carece de una política nacional de uso de la tierra (aunque existen disposiciones legales sobre desarrollo territorial) y de insuficiente coordinación con los sectores económicos, lo que constituye un serio obstáculo para la gestión eficaz de los recursos hídricos. En general, las industrias manufactureras, incluidas las empresas agroalimentarias, no han mostrado ser significativamente eficientes en el uso del agua. Por ejemplo, en Pisco (Región Ica), todos los años durante la estación seca, el estrés hídrico afecta el suministro de agua potable para la población. Sin embargo, a pesar de tal déficit, la mayoría de los agricultores continúan utilizando técnicas de riego por inundación. Así, las normas de eficiencia en el uso del agua se aplican al suministro de agua potable para la población (regulado por la SUNASS), en lugar de que para otros sectores productivos que, como es el caso de la agricultura, que consumen el mayor volumen de agua, a pesar de que las empresas agroexportadoras están sujetas a estrictas certificaciones internacionales sobre el uso eficiente del agua.
Los planes de recursos hídricos y de servicios de saneamiento no se implementan adecuadamente ni están conectados entre sí, aunque se observaron algunos avances recientes, por ejemplo, como resultado del Decreto Supremo No. 029-2018-PCM del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), que aprueba el Reglamento de Políticas Nacionales, buscando fortalecer la implementación de las políticas nacionales. En este sentido, todas las entidades nacionales deben identificar y actualizar sus políticas en el marco de sus competencias legales, buscando, entre otros fines, la articulación con otros marcos de política sectoriales o multisectoriales, con el objetivo de mejorar la eficiencia de los modelos de intervención, promover sinergias y evitar superposiciones importantes. También es necesario alinear una serie de instrumentos de planificación, entre los que se cuentan el Plan Nacional de Saneamiento, el Plan Nacional de Recursos Hídricos, los planes relacionados contra la anemia y la desnutrición crónica, así como los planes contra los parásitos.
La falta de coherencia de las políticas en el agua y áreas relacionadas origina resultados no deseados. Las medidas que conducen al incremento del consumo de agua en determinados sectores, de forma no intencionada, se contraponen al uso de tarifas (uso poblacional) y retribuciones (uso no poblacional) por consumo de agua que buscan incentivar el ahorro de agua en esos mismos sectores. Por ejemplo, esto se relaciona con los impactos de los subsidios perjudiciales al medioambiente en diferentes niveles, así como las deficiencias en los precios del agua cruda (es decir, cobros por extracción de agua y contaminación que cobra la ANA) y otros instrumentos de fijación de precios del agua (tarifas para el uso de infraestructura mayor y menor, tarifas de agua residencial, etc.). Otro ejemplo es el vínculo existente entre los efluentes de aguas residuales tratadas (y no tratadas) y el sector agrícola. Aunque el Decreto Legislativo No. 1280 establece que las EP pueden comercializar efluentes de aguas residuales tratadas (y no tratadas) bajo criterios de mercado (no regulados), para que haya eficiencia técnica y económica como país en la recuperación y reutilización de las aguas regeneradas, para ello es necesario vincularlo a la normativa de uso del agua para riego.
Capacitación
La ANA enfrenta importantes brechas de capacidades desde un punto de vista financiero, humano y técnico. Aunque los perfiles de ingeniería son relativamente abundantes, no es el caso de los de planificación y formulación de políticas. Además, la capacidad institucional para atender problemas y necesidades se desarrolla a través de órganos desconcentrados (14 AAA y 71 ALA) para las 159 unidades hidrográficas de la nación. Las limitaciones financieras explican parte del déficit en tales unidades desconcentradas (ver más adelante tratamiento sobre el déficit de financiamiento). Los déficits de capacidades son aún más evidentes cuando se trata de los consejos de cuenca, aunque esto también puede explicarse por el bajo nivel de compromiso de algunos gobiernos regionales y autoridades locales para implementar el plan nacional y asegurar un adecuado cumplimiento de las funciones de los consejos de cuenca. A lo largo de los años, la ANA ha estado implementando gradualmente programas de desarrollo de capacidades para todos los actores del SNGRH. A través de SERVIR, la autoridad nacional del servicio civil, promueve la contratación meritocrática de sus funcionarios públicos. Respecto de la cultura del agua (uno de los ejes estratégicos del plan nacional), la ANA también apoya la capacitación de funcionarios de alto nivel encargados de la toma de decisiones.
También existen brechas de capacidades en el MINAM y otras autoridades para la implementación de los Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (MERESE). Si bien la ANA se creó a partir del antiguo Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), hace más de diez años Perú creó el MINAM que es su primer ministerio del ambiente. Por tanto, ambas administraciones pueden considerarse instituciones muy jóvenes que se encuentran en gran medida al inicio de su curva de aprendizaje. También se presentan varias brechas de capacidades en la implementación de los MERESE. Por un lado, existen bloqueos institucionales vinculados a las capacidades de las organizaciones e instituciones involucradas, como la inestabilidad y alta rotación de los funcionarios y autoridades de algunos gobiernos regionales y locales y en las organizaciones e instituciones que participan en el desarrollo de los MERESE (Juntas Directivas de EP, o los Consejos Administrativos de las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento [JASS], etc.). Por otro lado, existen bloqueos técnicos en términos de falta de conocimientos, en particular en lo que respecta a la operación y/o gestión de proyectos de tipo MERESE debido a la insuficiente información o falta de diseños de proyectos de infraestructura natural. Como ilustración, parte de esos déficits se suma a las limitaciones en el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL), por ejemplo, por la falta de proyectos para utilizar los ingresos recaudados por el MERESE para Lima. Con el fin de brindar herramientas que faciliten el proceso de diseño e implementación los MERESE, el MINAM aprobó recientemente los “Lineamientos para el Diseño e Implementación de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos” (R.M. No. 014-2021-MINAM).
Otras instituciones nacionales también se beneficiarían de una mayor inversión en la creación de capacidades, especialmente para la implementación de planes a nivel subnacional. Las diferentes áreas de la Dirección de Saneamiento del MVCS, por ejemplo, también requieren más recursos humanos y financieros, para dar un adecuado seguimiento a la Política Nacional de Saneamiento, y diseñar e implementar medidas integrales de la misma. Se requerirá asistencia para la implementación de los 24 Planes Regionales de Saneamiento, que incluyen las inversiones en los tres niveles de gobierno para cerrar las brechas de infraestructura de saneamiento. Se ha recurrido a diversas estrategias para un mejor cumplimiento de las acciones, como la asistencia técnica no presencial con un número limitado de visitas de campo, la articulación con otros programas del MVCS o la creación de equipos de trabajo conjunto con entidades vinculadas.
En términos de servicios de agua y saneamiento, los operadores de servicios también se enfrentan a fuertes limitaciones de capacidades. Las evaluaciones de desempeño de las EP realizadas por OTASS y SUNASS revelan que el rendimiento de esas empresas es insatisfactorio y no necesariamente sostenible. Los bajos niveles de cobertura vienen acompañados de problemas de calidad y sostenibilidad de los servicios, especialmente en las zonas rurales, lo que se suma a la crítica situación financiera de una gran parte de las EP. En gran medida, los problemas surgen principalmente en el segmento que atiende a las pequeñas ciudades, que también enfrentan problemas de economías de escala y cobertura. El agua distribuida a la población en las pequeñas ciudades no siempre es segura, dado que la desinfección no se aplica de forma permanente. Además, los operadores de servicios presentan serias deficiencias de gestión comercial, operativa y administrativa, dado que carecen de un catastro comercial. No hay continuidad en el manejo y preservación de la información comercial de los servicios, ni se suspende el suministro por falta de pago, lo que genera altas tasas de agua no facturada.
Asimismo, la situación económica y financiera de la mayoría de las EP no les permite realizar las inversiones necesarias para lograr la cobertura universal. La evaluación realizada por OTASS muestra que 25 EP registraron pérdidas netas en 2016 y ocho empresas tuvieron utilidades de menos de PEN 60.000 (aproximadamente USD 18.000). Adicionalmente, cabe señalar que un grupo de EP se encuentra actualmente bajo el Régimen de Apoyo Transitorio de OTASS, que brinda asistencia técnica y transfiere recursos a las empresas de agua con el fin de devolverles su capacidad operativa. La mayoría de los proveedores carecen de la capacidad institucional, operativa y financiera para hacerse cargo de la prestación de servicios de saneamiento por sí solos. Las tarifas que cobran son insuficientes para recuperar costos. SUNASS elabora y aprueba periódicamente un Estudio de Revisión Tarifaria que incluye un plan operativo y de inversión y un plan financiero para las EP. Estas cuentan con un Plan Maestro Optimizado (PMO), que es una herramienta de planificación a largo plazo con un horizonte de 30 años que comprende la programación de inversiones en condiciones eficientes y las proyecciones financieras y económicas para el desarrollo eficiente de las operaciones. El PMO incluye un diagnóstico de disponibilidad y demanda a largo plazo que sustenta un plan de inversión para cerrar brechas y garantizar la sostenibilidad de los servicios. Tales planes financieros, que actualmente no están en marcha, se estructurarían con el objetivo de cumplir con uno de los principios clave de la regulación económica: la viabilidad financiera. De acuerdo con este principio de viabilidad financiera, el regulador establece una determinada tarifa que garantiza que los ingresos de las EP permitan recuperar los costos económicos y financieros requeridos para su operación eficiente y sostenible, respetando los niveles de calidad y servicio establecidos por la SUNASS, así como para la reposición de activos (en su mayoría infraestructuras) al final de su vida útil, aspecto que resulta un gran reto en Perú y otros países. Esto no ha impedido que muchas EP sufran limitaciones de liquidez y solvencia. En el contexto de su nuevo mandato y mediante resolución de su directorio (028-2018-SUNASS-CD), SUNASS aprobó, en julio de 2018, la metodología para fijar una “cuota familiar” por la prestación de servicios de agua y saneamiento en áreas rurales.
En determinadas zonas geográficas, las soluciones técnicas son inadecuadas, en particular en las zonas rurales. Los registros técnicos de inversiones en agua y saneamiento no siguen un criterio uniforme para áreas urbanas y rurales, debido a la ausencia de instrumentos de inversión estandarizados que, basados en criterios técnicos y menores costos, permitan tomar decisiones de inversión eficientes para el sector. Como resultado, las inversiones realizadas no tienen el retorno económico y social esperado debido a que están sobredimensionadas y, en algunos casos, se desarrollan sin ningún criterio de sostenibilidad. Por lo tanto, estas inversiones quedan inactivas y el operador no tiene la capacidad de operar y/o mantener adecuadamente las infraestructuras antiguas. En áreas rurales, el MVCS ha establecido un estándar de diseño técnico con opciones tecnológicas para sistemas de saneamiento en áreas rurales, con el objetivo de definir los diseños finales de opciones tecnológicas de saneamiento, criterios de elección, diseño y mecanismo de entrega (Resolución Ministerial No. 192- 2018-VIVIENDA). Sin embargo, se necesitan más acciones de difusión y capacitación en el uso de esta norma para garantizar que los diseños de proyectos para las zonas rurales sean efectivos y sostenibles. Otra dificultad es la de la capacidad de las organizaciones comunales de abastecimiento de agua, donde el personal es voluntario y tiene muy baja capacidad para la administración, operación y mantenimiento de las obras.
Eficiencia
Datos e información
La información se encuentra dispersa y fragmentada en diferentes sistemas de almacenamiento institucionales, lo que dificulta su uso efectivo para la formulación de políticas y la toma de decisiones. La Ley de Recursos Hídricos No. 29338 creó el Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos, en parte para abordar los problemas de fragmentación en la recolección de datos y fomentar la interoperabilidad de los datos de entidades especializadas en el campo de los recursos hídricos. En términos de fiscalización ambiental, el Portal Interactivo de Fiscalización Ambiental (PIFA) y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) contienen y publican información relacionada con la evaluación y monitoreo del agua.40
La importante falta de modelos de pronósticos climatológicos robustos a nivel de cuenca impide el desarrollo de pronósticos de caudales fluviales, lo que mejoraría, por ejemplo, los sistemas de alerta de inundaciones en las principales cuencas del país. La información sobre la vulnerabilidad ante los peligros asociados con el cambio climático se ha desarrollado a nivel sectorial (por ejemplo, agricultura, industria), lo que claramente impide un enfoque integrado. Las inundaciones y los deslizamientos de tierra se han vuelto más frecuentes e intensos, pero no se cuenta con sistemas adecuados de alerta temprana, problema que también se está observando en una serie de casos de eutrofización y proliferación de cianobacterias. La Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC es la sigla en inglés) de agua aumentará progresivamente la coordinación a través de sus cuatro componentes y las 31 medidas de adaptación que se implementarán como responsabilidad compartida con los gobiernos regionales y locales. Esto incluye, por ejemplo, la modernización del otorgamiento de derechos de uso del agua en cuencas especialmente vulnerables al cambio climático, la elaboración de escenarios climáticos, y la implementación de sistemas de alerta temprana ante peligros de inundaciones, sequías, deslizamientos de tierra y glaciológicos.
A pesar de los avances recientes, las bases de datos sobre el agua están incompletas, los datos hidrometeorológicos todavía están en formato analógico y falta revisar la información digital para garantizar su coherencia y calidad (World Bank, 2017[17]). La recopilación de datos sobre los volúmenes de agua extraídos (suministrados y utilizados) suele ser bastante opaca. Los reportes por parte de los usuarios del agua y operadores de infraestructura, según lo establecido por la ley, no se realizan de manera oportuna y la información, recolección y manejo de datos (medición, sistemas de monitoreo de calidad, etc.) no son exhaustivos. El Proyecto de Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos en Perú, preparado por el Banco Mundial en apoyo de la ANA, ha contribuido significativamente a mejorar la base de conocimientos e información sobre la gestión de recursos hídricos en el país. Se aplica principalmente a las seis cuencas piloto de la vertiente del Pacífico, donde se diseñaron planes de manejo de cuencas hidrográficas. Incluso en esas cuencas, sin embargo, persisten algunas dudas sobre los balances hidrológicos o la priorización de las inversiones. Fuera de esas cuencas, aún falta información fiable sobre los recursos hídricos, lo que compromete los intentos de diversificar las fuentes de abastecimiento de agua, como en el caso de la recuperación y reutilización de aguas residuales regeneradas. En general, hay un gran margen para mejorar los mecanismos para hacer cumplir los derechos de agua, lo que compromete la capacidad de la ANA para controlar y reasignar recursos.
Se ha recopilado cada vez más información sobre los servicios rurales de agua y saneamiento, pero persisten los desafíos. El sistema de información sobre saneamiento rural WASH (DATASS) presenta algunas superposiciones con otros sistemas de información como el Sistema de Información de Agua y Saneamiento (SIAS). En algunos casos, también hay algunos criterios y métodos en conflicto entre los sistemas (incluidas las tipologías de clasificación). DATASS no proporciona la misma integridad de datos en todo el país. Mientras que algunas regiones han logrado salvar las brechas de información; otras aún están en camino de lograrlo. Esta asimetría de información tiene un impacto en la calidad de los diagnósticos del sector y, en consecuencia, en la calidad de las respuestas de política. El Ministerio de Salud lidera el sistema de información sobre la calidad del agua para consumo humano (a través de DIGESA) y el estado de salud de la infraestructura de agua potable. El sistema de información de DIGESA proporciona información en tiempo real sobre todas las microrredes regionales y redes de salud, contribuyendo así a la toma de decisiones para priorizar la inversión en agua potable.
La falta de información sobre los recursos de aguas subterráneas es un gran desafío en algunos casos, lo que se traduce en problemas en la aplicación de los derechos de uso de las aguas subterráneas, dando lugar a la perforación de pozos ilegales. Esto no solo es relevante para la adecuada gestión de este recurso de reserva, sino también para el cumplimiento de la tarifa del servicio de gestión y monitoreo de aguas subterráneas establecida por la SUNASS en Lima (SEDAPAL) y, en un futuro cercano, en La Libertad (SEDALIB), Ica y Tacna, por ejemplo, que dependen principalmente del agua subterránea para las actividades agrícolas. El Valle de Ica, Villacurí y Yarada se encuentran entre los acuíferos más sobreexplotados de Perú, en áreas productivas que contribuyen en gran medida al PBI agrícola y a las exportaciones.
Financiación
Existe una diversidad de brechas de financiación en Perú, algunas relacionadas con la capacidad de asegurar las inversiones necesarias (en términos de inversión inicial de capital) o para sostener programas y proyectos en términos de gastos operativos; y otros relacionados con cómo se concibe y asegura la recuperación de costos, siguiendo el principio de que el agua debe financiar el agua. En Perú, también es de suma importancia lograr el equilibrio entre los recursos disponibles a nivel central y los ingresos y gastos a nivel subnacional. Perú cuenta con normas para la promoción de inversiones, como la Ley de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible, No. 30327, que incluye disposiciones para la simplificación y unificación de permisos y trámites, así como medidas de promoción de inversiones.
De hecho, se pueden observar limitaciones de financiación a nivel de dos de las entidades reguladoras: ANA y SUNASS (OECD, 2016[18]). Según la ANA, hay tres fuentes de financiamiento disponibles: fuentes presupuestarias regulares del gobierno central, recaudación de ingresos por uso de agua y vertimiento de aguas residuales (de acuerdo con las retribuciones aprobadas cada año para aguas superficiales y subterráneas, y para usuarios agrícolas y no agrícolas) y fondos o donaciones de terceros (organismos de desarrollo multilaterales, bilaterales y otros). De acuerdo con la Ley de Recursos Hídricos, los cobros deben cubrir los costos de la GIRH que será implementada por la ANA. Sin embargo, esto casi nunca sucede. Para determinar el monto de esas retribuciones, que se pagan a la ANA por uso de un recurso público, existe una metodología aprobada por la ANA mediante resolución (RJ 457-2012-ANA). Estas retribuciones se cobran por metro cúbico de agua utilizada, cualquiera que sea la forma del derecho de uso otorgado. Además de cobrar retribuciones por extracción y contaminación de agua, según la Ley de Recursos Hídricos (Art. 15.4), la ANA aprueba las tarifas por el uso de las infraestructuras hídricas. Los ingresos se utilizan principalmente para cubrir los costos de operación y mantenimiento. El reglamento de la referida ley establece que los operadores de infraestructura hídrica presentan sus propuestas de tarifas de acuerdo con los lineamientos técnicos y económicos establecidos por la ANA.41
Recientemente se han realizado algunas mejoras para lograr los objetivos de calidad y cantidad de agua. Las retribuciones por el agua subterránea se están implementando gradualmente, teniendo en cuenta algunos criterios ambientales (por ejemplo, la disponibilidad de agua, es decir, la escasez, el nivel de presión y el estado del acuífero). Además, para el uso de aguas superficiales también se aplican coeficientes específicos que reflejen la disponibilidad de agua y el tipo de uso. Los usos de las aguas subterráneas se regulan mediante diferentes coeficientes en función del estado específico del acuífero (subexplotado, en equilibrio, sobreexplotado). El decreto supremo anual también establece "retribuciones planas" para determinados usos y fuentes, siempre que el volumen de extracción sea inferior a un determinado umbral. También se establecen volúmenes de vertidos de aguas residuales tratadas para los vertidos domésticos e industriales (saneamiento y otros, incluyendo de depuradoras y salmueras de desalación de agua salobre y salada; energía; minería; uso agroalimentario; industria; pesca) y de acuerdo con los estándares de calidad ambiental de la entidad de agua receptor (ECA-Water 1, 2, 3 o 4). Además, se establecen tarifas planas para casos específicos (por ejemplo, zonas rurales).
Según la ANA, los ingresos recaudados por las retribuciones de uso y vertimiento de aguas residuales tratadas en 2017 ascendieron aproximadamente a USD 50 millones. Por categoría de ingreso, el 23% corresponde a descargas de efluentes de aguas residuales y 77% a extracciones; 23% al uso de aguas subterráneas y 77% a uso de agua superficiales; y 15% para usos agrícolas y 85% para usos no agrícolas (ANA, 2019[19]). De acuerdo con las disposiciones del artículo 95 de la Ley de Recursos Hídricos, estos pagos deben cubrir el costo de la GIRH que es responsabilidad de la ANA, así como la recuperación y remediación del daño ambiental causado por cualquier descarga o extracción que sobrepase los indicadores de sostenibilidad. La OCDE (OECD/ECLAC, 2017[3]) ya había observado que en años anteriores esos ingresos habían resultado insuficientes para cubrir los costos operativos regulares. El Plan Estratégico 2018-21 de la ANA tiene en cuenta la necesidad de aumentar las retribuciones, aunque el impacto de esta medida podría ser limitado a menos que se aprueben más disposiciones para viabilizar el seguimiento de los pagos, especialmente de los usuarios agrícolas (ANA, 2017[20]). Es necesario dar a conocer cómo se están utilizando los ingresos para determinar si se están cumpliendo los objetivos de mejora de la disponibilidad y calidad de los recursos hídricos incluidos en el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos.
El Plan Nacional de Recursos Hídricos estableció un programa de inversiones que exige una inversión de aproximadamente PEN 54 millones (unos USD 17 millones) al 2035 (ANA, 2013[21]). Las brechas de financiamiento impiden la titulación de derechos de uso de agua para la agricultura de 1.632.076 hectáreas en 36.835 bloques de riego, lo que requiere una inversión de aproximadamente PEN 93 millones para legalizar los derechos de uso de agua para fines de abastecimiento público de 89.777 centros poblados (con 5.000 habitantes) e igual número de licencias con una inversión de PEN 180 millones, entre otros.
Respecto a la SUNASS, las principales fuentes de financiamiento para el ejercicio de sus funciones reguladoras son los ingresos por recaudación de tarifas de agua potable (ver Capítulo 4). Esto incluye los costos de conservación y recuperación de los servicios ecosistémicos, que tienen en cuenta los costos de tratamiento de aguas residuales para proteger los cuerpos receptores como ríos, lagos, océanos, etc. Además, SUNASS se financia con los ingresos recaudados a través de la tarifa del servicio de monitoreo y gestión de aguas subterráneas por usuarios no agrícolas con pozo propio (lo que debe permitir la conservación de los acuíferos para garantizar la prestación del servicio de agua potable, especialmente en casos de eventos extremos). Finalmente, SUNASS se financia con transferencias del gobierno central del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Desde 2017 y debido a las nuevas funciones de SUNASS en las pequeñas ciudades y áreas rurales, el MEF ha transferido fondos para permitir que SUNASS cumpla progresivamente con su nuevo rol y con la política nacional. SUNASS no recibe fondos del Programa Nacional de Saneamiento Rural, cuyo objetivo es cerrar brechas en áreas rurales.
Las inversiones a largo plazo en el sector saneamiento a veces han restado importancia a la necesidad de garantizar la sostenibilidad financiera de las inversiones en infraestructura. La Política Nacional de Saneamiento incluye el Eje 2 de Política de Sostenibilidad Financiera, que tiene como objetivo asegurar la generación de recursos financieros y su uso eficiente por parte de las EP. Se toman disposiciones para planificar inversiones a largo plazo en servicios de agua, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales a nivel nacional, regional y local. Además, los recursos financieros se asignan de acuerdo con un plan de inversión multianual y metas nacionales. Los recursos nacionales se compatibilizan con los recursos disponibles a nivel regional y local. En los últimos años, estas inversiones han sido impulsadas por la política prioritaria de cierre de brechas en los servicios de agua y saneamiento, pero esto a veces ha restado importancia a la necesidad de garantizar la sostenibilidad financiera de las inversiones en infraestructura. Parte de las preocupaciones por la autosuficiencia se explica por los bajos niveles de tarifas. Ha resultado difícil transmitir la idea de que una estructura de tarifas progresivas ayudaría en gran medida a garantizar una recaudación sostenible de ingresos para cumplir los objetivos de recuperación de costos y permitir esquemas de subsidios cruzados para los hogares de bajos ingresos.
Muchas empresas de agua no pueden cubrir sus costos operativos. Según el Plan Nacional de Saneamiento 2017-21, entre todas las EP del país, SEDAPAL había registrado un margen operativo positivo en cuatro años consecutivos (19,92% en 2015; 23,75% en 2014; 16,86% en 2013; y 3,69% en 2012). Esta situación revela que las tarifas no cubren los costos de manera sistemática. En algunos otros casos, los aumentos de tarifas, si los hay, son absorbidos por costos que aumentan a un ritmo más rápido. Los planes regionales de saneamiento también contienen un capítulo ad hoc con un plan financiero que muestra las principales fuentes de financiamiento. Cada gobierno regional debe tener un plan regional de saneamiento para un período de tres años. Este plan se prepara con base a la programación de inversiones multianuales del MVCS. El plan debe actualizarse periódicamente.
Falta reducir el tiempo promedio de aprobaciones y de la evaluación de necesidades una vez que los proyectos han sido incluidos en el sistema de inversión pública. Esto ha sido señalado por PROINVERSION como una de las debilidades del marco para la inversión en Perú (ex SNIP, actual Invierte.pe). El tiempo promedio de aprobación es de siete años. Además, se ha observado un grado significativo de fragmentación de proyectos en evaluación. También se ha sugerido fortalecer la coordinación entre el Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de Resultados Sociales (FED), FONAVI (Fondo Nacional de Vivienda) y PROINVERSION.
Marcos regulatorios
En general, sigue desarrollándose la capacidad institucional para la gestión de los recursos hídricos. Fundamentalmente, parece haber un desajuste entre el sofisticado marco legal y la capacidad de las instituciones peruanas para implementarlo. La falta de capacidades contribuye a la falta de claridad en torno a los roles y responsabilidades, y se ve agravada por ello, lo que obstaculiza la consecución de los ambiciosos objetivos de abastecimiento de agua y saneamiento de Perú. Por ejemplo, tanto el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) como el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) desempeñan roles en el saneamiento rural. Mientras que el MVCS establece las políticas e inversiones del sector, el MIDIS, a través del Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES), canaliza los fondos de asistencia al desarrollo hacia programas dirigidos a las poblaciones rurales pobres, inclusive en apoyo a los gobiernos locales para la prestación de servicios básicos de agua y saneamiento (MIDIS, 2019[22]). El Capítulo 4 presenta un análisis detallado de los obstáculos regulatorios.
Confianza y participación
Es necesario avanzar en términos de GIRH a nivel de cuenca para prevenir, mitigar y gestionar los conflictos sociales. Actualmente existen dos enfoques principales para abordar los conflictos sociales, que siguen diferentes conceptualizaciones, metodologías y tipologías. Por un lado, la Defensoría del Pueblo clasifica los conflictos sociales según áreas y características (socioambientales, asuntos del gobierno nacional, asuntos del gobierno regional, asuntos del gobierno local, comunidad, demarcación territorial, laboral, cultivo ilícito de coca, disputas electorales). Persisten algunas dudas sobre la existencia de un mejor enfoque metodológico actualizado para la identificación y gestión de conflictos sociales. Por otro lado, la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad-ONDS (adscrita a la PCM) identifica ocho tipos de conflictos relacionados con las siguientes actividades/sectores: minería; energía; hidrocarburos; hidrológico; minería informal/ilegal, demarcación territorial, agricultura, silvicultura y cultivo de coca, y empleo. Además, el Ministerio de Energía y Minas cuenta también con una unidad especializada para atender conflictos vinculados a la actividad minera.
La representación de varias categorías de actores en los CRHC debe mejorarse para lograr mayor confianza ciudadana y rendición de cuentas por parte del gobierno. Con la creación de los CRHC se ha desarrollado un espacio para una participación más amplia de actores, incluso en la negociación y definición de sus prioridades o demandas. Los grupos de trabajo ad hoc sobre disponibilidad de agua, calidad del agua, financiamiento, investigación, cultura del agua y gestión de riesgos también agregan valor en términos de inclusión y rendición de cuentas. Es necesario mejorar la participación de los actores clave, como las pequeñas comunidades campesinas, debido a que están claramente sub-representadas a pesar de su papel fundamental en la conservación de las cabeceras de cuenca (ANA, 2017[23]; 2017[24]). Además, las secretarías técnicas de los CRHC deben mejorar la coordinación con los órganos descentralizados de la ANA (AAA y ALA). No todas las entidades con representantes en los grupos de trabajo son miembros formales de los CRHC.
La implementación de los MERESE es un buen ejemplo del margen potencial de mejora en términos de rendición de cuentas. Por definición, el éxito en su implementación depende en gran medida de las decisiones políticas a diferentes niveles (sectores y niveles de gobierno). Las decisiones críticas pueden tomarse en instituciones estatales y organizaciones de base, como las juntas de los distritos de riego, las comunidades campesinas o las juntas directivas de las empresas de agua (dado que la firma del convenio depende de la aceptación social de las intervenciones de cada MERESE). A nivel nacional, existe una clara falta de capacidad instalada en términos de recursos humanos en las EP para desplegar sus MERESE. La falta de voluntad de las partes y la ausencia de canales fluidos de comunicación y diálogo afectan a algunos de estos mecanismos de retribución por servicios ambientales. Además de mejorar la implementación real de los MERESE, desbloqueando algunos de los obstáculos prevalecientes, parece imperativo desarrollar mecanismos de comunicación que permitan a los contribuyentes saber dónde y cómo se invertirían sus contribuciones. Por ejemplo, los usuarios de agua potable desconfían significativamente de las EP relevantes―a las que realmente pagan el MERESE en el recibo de agua―y de las propias EP por el uso de los fondos recaudados. Asimismo, las comunidades agrícolas y los usuarios agrícolas tienen desconfianza en aceptar proyectos financiados con fondos públicos o privados, lo que genera retrasos en la implementación del proyecto y hasta los impide en algunos casos.
La gobernanza del agua como medio para alcanzar un fin
La gobernanza del agua juega un papel fundamental en la mejora de la seguridad hídrica en Perú. El agua es un activo económico valioso y un motor del desarrollo social, entre muchas otras características. La seguridad hídrica contribuye directamente a crear un sector agrícola competitivo orientado a la exportación, cada vez más insertado en la economía mundial, la expansión potencial de una industria minera y energética moderna y un adecuado proceso de urbanización. Asimismo, la seguridad hídrica también impulsa el crecimiento, dado que es de vital importancia para todo el sistema de producción y para la demanda inducida de servicios asociados con las actividades económicas y la oferta de productos y servicios vinculados.
El desafío de Perú consiste en gran medida en pasar de enfoques de gestión de crisis hacia la administración de los recursos hídricos basada en la gestión de riesgos y oportunidades en un contexto de creciente incertidumbre y necesidad de adaptación al cambio climático. La actual recesión económica y el esfuerzo de consolidación fiscal asociado, en un contexto de pandemia y crisis sanitaria mundial, contribuyen a reducir la disponibilidad de fondos públicos para impulsar el desarrollo de nuevas infraestructuras grises, respuestas ad hoc a sequías e inundaciones, así como la gestión de conflictos por el agua mediante el aporte de recursos adicionales, subsidios u otras medidas de política fiscal expansiva a corto plazo.
La mejora de la gobernanza del agua es un medio para lograr un fin. No es importante en sí misma, sino por los beneficios que aporta, no solo en términos de mejora de calidad medioambiental sino, en última instancia, de bienestar social. En Perú, el desafío en términos de la gobernanza del agua consiste, en gran medida, en mejorar la respuesta de la sociedad a la escasez de agua y mitigar más los riesgos derivados del agua, al tiempo que se aumenta la resiliencia del desarrollo social y económico.
Caminos a seguir
Con base en las características específicas del marco legal e institucional de Perú, en los enfoques existentes para la gestión del agua, como recurso y como servicio, y en las mejores prácticas internacionales, la siguiente sección sugiere formas de avanzar para:
Progresar hacia un enfoque holístico e integrado de la seguridad hídrica.
Garantizar las capacidades suficientes en términos de personal y perfiles de calificación a nivel nacional, regional y local.
Fortalecer la base de información y conocimientos sobre los riesgos actuales y futuros de contaminación, sequías e inundaciones.
Mejorar la planificación estratégica para aumentar la eficacia de la inversión pública.
Involucrar a los actores en la definición de los niveles aceptables de riesgo hídrico.
Progresar hacia un enfoque holístico e integrado de seguridad hídrica
Perú debe garantizar que las formas (por ejemplo, estructuras de gobernanza como ministerios, etc.) respondan a las funciones (por ejemplo, el agua como motor del desarrollo sostenible y el crecimiento económico). Esto implica que, independientemente de su adscripción institucional, la ANA debe fortalecer su carácter multisectorial. Esto implicaría las siguientes acciones:
Elevar el perfil de la política de recursos hídricos a nivel ejecutivo (es decir, PCM, vicepresidencia, etc.) y a nivel legislativo, evitando reestructurar los poderes legales en las agencias públicas y las carteras de los ministerios como un mero cambio administrativo (por ejemplo, la adscripción de la ANA a un ministerio). Independientemente de su ubicación y pertenencia en el gabinete ministerial, la ANA debe tener acceso directo, efectivo y de alto nivel a la formulación de políticas interministeriales a nivel nacional y debe ser fortalecida de diferentes maneras para ser reconocida por todos los usuarios del agua y todos los formuladores de políticas como referente de la política de recursos hídricos, como es el caso de la Agencia Nacional del Agua en Brasil, por ejemplo (Recuadro 2.4). Todas las partes interesadas deben percibir a la ANA como un “intermediario honesto” independiente sustentado en los vínculos y estatuto de la ANA en la estructura general del gobierno.
Distinguir claramente entre aquellas facultades legales de la ANA que tienen que ver con el agua para riego y aquellas que claramente exigen un fuerte enfoque multisectorial.
Mejorar la representación de áreas de política conectadas dentro de diferentes instituciones (en particular la ANA, DIGESA, EP y los CRHC, así como en organismos similares en otras áreas de formulación de políticas y en los gobiernos locales y regionales). Los posibles indicadores para evaluar el progreso podrían ser el número de reuniones efectivas del Consejo Directivo de la ANA al año y el número de usuarios no agrícolas representados en el mismo.
Establecer mecanismos formales de coordinación sectorial, por ejemplo, mediante un memorando de entendimiento con la ANA. Por ejemplo, en Australia, la Iniciativa Nacional del Agua (NWI por sus siglas en inglés) se desarrolló en 2004 como un acuerdo intergubernamental mediante el cual todos los niveles de gobierno realizan y supervisan cuidadosamente los compromisos requeridos para alcanzar los objetivos relacionados con la gestión eficiente y sostenible del agua.
La Agencia Nacional de Agua de Brasil (Agência Nacional de Águas, ANA) fue creada en 2000 por ley federal, con rango de agencia reguladora. Su estructura se definió por decreto. Es una entidad especial, con autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio del Medio Ambiente. Su objetivo principal es implementar la política nacional de recursos hídricos. La agencia sirve como punto de encuentro entre las tendencias y políticas de forma ascendente y descendente, así como de vínculo general entre la descentralización basada en la subsidiariedad (estados y municipios) y la basada en la solidaridad (cuencas hidrográficas).
La ANA se creó como el “punto de encuentro” de dos necesidades distintas y, hasta cierto punto, con dinámicas contrapuestas. Por un lado, es el motor del proceso de reforma para ayudar a los estados a crear sus propias agencias y brindar incentivos y apoyo a la creación de comités de cuenca. En resumen, ANA debería ayudar a impulsar la descentralización. Por otro, es el “cerebro” a nivel central con muy buenas capacidades técnicas e independencia política, capaz de dar respuesta a las múltiples necesidades de la nación.
La combinación de una posición jerárquica y de alto nivel de un regulador a nivel federal y la capacidad de mantener los "pies en tierra" como una agencia ejecutiva nacional para asuntos relacionados con los ríos federales (por ejemplo, otorgar licencias para el uso del agua, cobrar las tarifas del agua) da a la ANA cierta flexibilidad, credibilidad y presencia nacional.
Fuente: OCDE (2015[25]), Water Resources Governance in Brazil, https://dx.doi.org/10.1787/9789264238121-en.
Una segunda forma de avanzar es integrar aún más las políticas relacionadas con todos los ámbitos del agua (glaciares, ecosistemas fluviales, zonas costeras y ecosistemas marinos), bajo el paraguas de las políticas de adaptación al cambio climático (ACC) y reducción del riesgo de desastres (RRD), con un enfoque más claro de resiliencia socioambiental. Una estrategia nacional o un plan para la seguridad hídrica a largo plazo en el contexto del cambio climático podría proporcionar consistencia adicional (interna y externa) a las políticas actuales y los esfuerzos de planificación, así como conectar la política de recursos hídricos de una manera mucho más explícita con otras políticas sectoriales y esfuerzos de mitigación y adaptación al cambio climático. Por ejemplo, el Programa Delta es un programa nacional para garantizar la seguridad hídrica en los Países Bajos a largo plazo, durante los próximos 100 años, y para asegurarse de que el país siga siendo un lugar seguro y atractivo para vivir y trabajar para las generaciones presentes y futuras (Recuadro 2.5).
El Programa Delta (PD) es un programa nacional implementado en los Países Bajos desde el 2010 que consiste en estrategias para proteger al país de las crecidas e inundaciones, para garantizar un suministro suficiente de agua dulce y para contribuir a que los Países Bajos sean resistentes a los eventos hídricos y climáticos. El programa tiene como objetivo promover un enfoque de gobernanza adaptativa y se basa en estándares actualizados para la protección contra inundaciones, un marco de políticas sobre el (re)desarrollo urbano a prueba de inundaciones y esfuerzos para mejorar la gestión de desastres.
Como parte de este programa, las juntas de agua de distrito, los municipios, las provincias, los ministerios y el Rijkswaterstaat (la rama ejecutiva del Ministerio de Infraestructura y Gestión del Agua) están representados en el Comité Directivo del Programa Delta, así como en la junta temática y regional. Preparan conjuntamente decisiones clave, desarrollan estrategias e implementan medidas, en estrecha cooperación con partes interesadas privadas, incluidas ONG e instituciones académicas. El Comisionado del Delta dirige este proceso multi-gubernamental, monitorea los avances, informa al parlamento todos los años y toma las medidas necesarias cuando surgen problemas.
El PD dio como resultado una nueva Ley Delta que proporciona el marco legal para que el Comisionado Delta independiente formule, actualice y ejecute el PD, y para la constitución del Fondo Delta para asegurar la continuidad financiera para abordar el costo de mantenimiento y desarrollo de nueva infraestructura. Además, las Decisiones Delta formuladas se han integrado en el Plan Nacional del Agua como decisiones de política del gobierno holandés desde 2014; en 2014 las provincias, las juntas de agua, los municipios y el Ministro de Infraestructura y Medio Ambiente firmaron el Acuerdo del Programa Delta para incluir las Decisiones del PD y las estrategias escogidas en sus propios planes; y se estableció un Programa Nacional de Conocimiento e Innovación en Agua y Clima para estimular las innovaciones, la programación conjunta y conectar a los clientes con los contratistas.
El PD es uno de los cinco elementos de este plan de inversión a largo plazo; los otros cuatro son las Decisiones Delta, el Comisionado Delta, el Fondo Delta y la Ley Delta.
Junto con la continuidad de las políticas, el éxito del PD puede explicarse por la combinación efectiva de procesos ascendentes y descendentes en este desarrollo, que garantizan la apropiación y el compromiso a largo plazo para una implementación exitosa, al tiempo que aseguran el progreso oportuno y la racionalidad de la toma de decisiones.
Algunas medidas del PD están financiadas total o parcialmente por el Fondo Delta, que comporta recursos financieros que el gobierno central ha destinado a financiar inversiones en la gestión del riesgo de inundaciones, el suministro de agua dulce y la calidad del agua. En el período 2021-34, se dispondrá de una suma de aproximadamente 18.600 millones de euros del Fondo Delta, lo que lleva el presupuesto a una media anual de 1.300 millones de euros.
Fuente: OCDE (2013[26]), Water and Climate Change Adaptation: Policies to Navigate Uncharted Waters, https://doi.org/10.1787/9789264200449-en; OCDE (2014[27]), Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future?, https://doi.org/10.1787/9789264102637-en; OCDE (n.d.[28]), Country Profile: The Netherlands, OCDE, París; EC (2018[29]), “Mission-oriented R&I policies: In-depth case studies”, Case Study Report Delta Plan/ Delta Programme (The Netherlands), European Commission; Government of the Netherlands (n.d.[30]), “National Delta Programme 2021, Staying on track in climate-proofing the Netherlands”.
En tercer lugar, dejar gradualmente de lado la gestión de crisis para pasar a la gestión de riesgos y oportunidades, explorando vínculos complejos entre políticas sectoriales (con énfasis en el nexo agua-energía-minería-alimentos-clima-biodiversidad), mediante las siguientes alternativas:
Mejorar la gestión de la demanda de agua, desde un enfoque de nexos, midiendo el número de vínculos intersectoriales identificados y las iniciativas de alto nivel para promover el diálogo a través de temas transversales. MIDAGRI, MVCS, MINEM, MINSA y PRODUCE podrían coordinar las políticas sectoriales y transversalizar las políticas de agua. Para lograrlo, el MINAM podría asumir las responsabilidades correspondientes.
Considerar la inclusión de tarifas en otros sectores que dependen de los recursos hídricos para la sostenibilidad (generación de energía, agricultura) para recuperar efectivamente los costos asociados con los usos (consuntivos y no consuntivos) del agua.
Fortalecer un enfoque integral para atender temas relevantes de salud pública, como la anemia infantil y la minería ilegal, a través de iniciativas conjuntas del sector público (MINEM, MIDIS, MINSA, MINAM, etc.).
También es muy necesario complementar los proyectos tradicionales de aumento de la oferta con mejoras importantes en la eficiencia del uso del agua y soluciones basadas en la naturaleza. Hay más por hacer en la política hídrica contemporánea que solo ocuparse de la disponibilidad a largo plazo, con un sesgo hacia el aumento de la oferta o el manejo convencional de las inundaciones. En principio, el desarrollo oportuno de infraestructura natural o convencional, o un enfoque híbrido, podría evitar situaciones críticas debido a la falta (o exceso) de agua. De hecho, la consideración de enfoques híbridos y adaptativos para el desarrollo de infraestructura (combinando soluciones grises y basadas en la naturaleza) podría lograrse mediante acciones como:
Asegurar que los planes de reconstrucción con cambios incluyan la obligación de ejecutar un porcentaje de acciones basadas en la naturaleza dentro de los proyectos de infraestructura gris bajo la responsabilidad del MVCS y PGRHC.
Incluir la obligación de considerar un componente de infraestructura natural que se integre a los componentes de infraestructura gris en el PGRHC y los proyectos de infraestructura gris a cargo de las autoridades competentes en saneamiento.
Desarrollar el análisis de riesgos hídricos a escala de cuenca para el uso efectivo de los fondos MERESE y que permitan tomar decisiones para el diseño e implementación de infraestructura natural en las cuencas prioritarias.
Iniciar un proceso de evaluación y documentación sobre los resultados y desempeño de las intervenciones de infraestructura natural en función del resultado hidrológico deseado.
La gestión de los recursos hídricos de Perú se esfuerza por diversificar las fuentes de suministro de agua (a través de la reutilización del agua y la desalinización de agua salada y salobre), además de considerar la escorrentía superficial y el agua subterránea (incluyendo su manejo conjunto). Se deben considerar suministros adicionales para hacer frente a la escasez temporal, al mismo tiempo que se promueve la sustitución de las fuentes de suministro de agua más vulnerables para reducir la sobreexplotación. Esto último debería hacerse mediante la diversificación de las fuentes de suministro de agua, pero también mediante esquemas de gestión de la demanda de agua. Para ambos, es fundamental perfeccionar los esquemas de precios para rediseñar los incentivos. También sería útil colaborar más estrechamente con la academia y las instituciones de investigación para fomentar la investigación y el desarrollo tecnológico de fuentes alternativas de suministro de agua para diferentes propósitos (por ejemplo, el agua de mar podría ser útil para las áreas costeras de Tacna a Tumbes, que carecen de agua, pero que cuentan con suelos de buena calidad).
Otra prioridad es fortalecer el vínculo entre la gestión de los recursos hídricos y los servicios de saneamiento para evitar políticas inconexas. Posibles acciones en esta área son:
Que la ANA elabore o mejore un plan nacional de recursos hídricos para escenarios a largo plazo (incluidos los de cambio climático) y evaluaciones de riesgo (más de 30 años), y desarrolle, junto con SUNASS, un inventario nacional de recursos hídricos aptos para la producción de agua potable. El plan estratégico podría tomar la forma de una revisión exhaustiva del PNRH y poner en marcha una acción más concertada para mejorar la resiliencia y la seguridad hídrica a largo plazo en el contexto de los esfuerzos de la ACC, aprovechando la oportunidad que brindan las NDC para fortalecer la coordinación, en el marco del Acuerdo de París de 2016, beneficiándose también de la aprobación de la Ley Marco sobre el Cambio Climático (LMCC). Por ejemplo, la Actualización del Plan de Agua de California (2018) es el plan estratégico más reciente del Estado para administrar y desarrollar de manera sostenible los recursos hídricos para las generaciones presentes y futuras. El Plan de Agua es mucho más que un documento de planificación u orientación, dado que proporciona un foro de políticas para autoridades elegidas, agencias, las comunidades nativas norteamericanas de California, administradores de recursos, empresas, academia, partes interesadas y la ciudadanía en general para, de manera colaborativa, investigar resultados y formular recomendaciones que alimenten las decisiones sobre políticas, acciones e inversiones en el sector hídrico. Es una herramienta clave para fortalecer estas acciones conjuntas.
Para los ministerios activos en áreas rurales (por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social), con quienes la SUNASS tenía poco o ningún contacto cuando sus funciones se limitaban a los servicios públicos en áreas urbanas, establecer una coordinación efectiva entre la gestión del agua y el acceso a servicios de saneamiento de calidad. Existen muchos mecanismos de coordinación en Perú (Recuadro 2.6); sin embargo, sería clave mejorar la representación de las áreas de formulación de políticas conectadas dentro de diferentes instituciones (en particular la ANA, DIGESA, EP y CRHC, así como en organismos similares en otras áreas de formulación de políticas, y los gobiernos locales y regionales). Se necesita un mecanismo duradero para incentivar la cooperación intergubernamental para mejorar la planificación y la inversión estratégicas, la gestión de cuencas y la regulación de los servicios de saneamiento, entre otros.
En Perú, existen varios mecanismos de coordinación a nivel horizontal y vertical al interior del gobierno:
El Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos puede considerarse un mecanismo de coordinación multisectorial entre varias instituciones a nivel nacional y subnacional y una serie de partes interesadas. A escala nacional, la coordinación se lleva a cabo a través del Consejo Directivo, grupos multisectoriales ad hoc (por ejemplo, comités multisectoriales, mesa redonda temática) y comités asesores.
A escala subnacional, a través de Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca, Grupos Especializados de Trabajo Multisectorial (GETRAM) y mesas o grupos de trabajo temáticos. Los gobiernos regionales y las autoridades locales se coordinan entre sí y con la ANA para armonizar sus políticas y objetivos sectoriales; evitar conflictos de competencia; y contribuir con coherencia y eficiencia en el logro de los objetivos y propósitos del SNGRH. Sin embargo, se podría lograr una mejora significativa a este nivel.
Una plataforma para el diálogo transversal de los niveles de gobierno es el MUNI Ejecutivo que promueve, desarrolla y fortalece la acción conjunta y coordinada de los gobiernos municipales y el gobierno nacional, reforzando la descentralización y mejorando las condiciones para que los gobiernos municipales desarrollen la gestión de sus iniciativas, proyectos y políticas.
De acuerdo a ley, las entidades públicas vinculadas a la gestión del recurso hídrico deben coordinar sus acciones con la ANA. Estas entidades son SUNASS, SENAMHI, OSINERGMIN, OEFA, DICAPI, autoridades ambientales sectoriales competentes y empresas prestadoras de servicios de agua y saneamiento (EP). El MVCS, SUNASS y OTASS coordinan sus acciones para brindar asistencia técnica a las EP para la aplicación de umbrales máximos de descarga de aguas residuales de usuarios industriales. Además, el MVCS coordina con el MEF en el marco del Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR) a través del PI (Programa de Incentivos para la Mejora y Modernización de la Gestión Municipal), que es implementado por el MEF e incluye objetivos específicos para la vivienda. La financiación tiene como objetivo crear capacidades para garantizar la sostenibilidad de los proyectos de saneamiento en las zonas rurales. El MVCS también colabora con el MINSA en la implementación de una estrategia para incrementar el porcentaje de hogares rurales con acceso a agua clorada en áreas rurales de Perú.
En materia de gestión de conflictos sociales, varios órganos están coordinando sus actividades: la Secretaría de Gestión Social y Diálogo, adscrita a la PCM; la Unidad de Prevención y Gestión de Conflictos (UPGC) de la ANA y la Unidad de Gestión Social del MINEM. Además, el Tribunal Nacional de Resolución de Controversias Hídricas es un órgano adscrito a la ANA con autonomía funcional. Es un tribunal administrativo de última instancia que resuelve las quejas administrativas y los recursos emitidos contra la resolución administrativa de las autoridades administrativas del agua y la ANA.
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) es una entidad adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros que promueve la articulación entre los instrumentos sectoriales y regionales, especialmente los vinculados a las políticas nacionales. CEPLAN contribuye a coordinar las políticas nacionales, en ausencia de mecanismos de incentivos para la implementación de la PENRH y PNRH que actualmente están sujetos a la disposición de cada miembro del SNGRH para incluir las políticas y estrategias en sus propias cajas de herramientas y combinaciones de políticas.
Garantizar las capacidades suficientes en términos de personal y perfiles de calificación a nivel nacional, regional y local.
El país se beneficiaría del fortalecimiento de capacidades y de la memoria institucional al proporcionar a su personal las competencias pertinentes acompañadas de fuertes incentivos para permanecer en sus cargos y así reducir la rotación de personal tanto a nivel del gobierno central como local (CRHC, EP y AAA). Entre las iniciativas de creación de capacidades, debe considerarse un enfoque multidisciplinario para comprender mejor la complejidad de la gestión de los recursos hídricos. También es necesario crear capacidades para que los PGRHC existentes estén plenamente operativos. Un liderazgo político regional o local más fuerte en los CRHC debe ir acompañado de recursos humanos y técnicos adecuados, así como acceso a financiamiento y subsidios gubernamentales condicionados al diseño e implementación efectivos de los PGRHC y planes de saneamiento. Se recomienda revisar las necesidades de recursos para la gestión de los recursos hídricos en todas las autoridades involucradas, incluyendo una evaluación de alcance para la racionalización y eliminación de tareas superpuestas, y considerar cómo se pueden financiar estas necesidades, bien sea a través de cobros al usuario o con fondos públicos.
Los pasos prácticos podrían ser los siguientes:
Mejorar el nivel de autonomía de las autoridades de cuencas hidrográficas.
Incrementar (el número y calidad) del personal y sus habilidades. Por ejemplo, se necesita un cambio en la capacitación de ingenieros y profesionales para hacer posible una evaluación más rápida y bien informada que también permita la toma de decisiones basada en el conocimiento experto cuando faltan datos, etc.
Centrarse en organizaciones comunales (por ejemplo, JASS), donde el personal es voluntario, no remunerado y con muy baja capacidad de administración, operación y mantenimiento.
Promover una gestión profesional que evite la captura política de los servicios públicos.
Reducir la inestabilidad y la alta rotación de los responsables de la formulación de políticas en los gobiernos locales y regionales.
El Programa del Pacto Nacional para la Gestión del Agua instituido en 2011 del Brasil (Progestão) es un acuerdo voluntario de gobernanza multinivel cuyo objetivo es apoyar la implementación de un modelo de gestión del agua integrado, descentralizado y participativo. Reconociendo que mejorar la gestión del agua requiere una mejor integración de los sistemas de gestión del agua a nivel federal y estatal, se diseñó el Pacto Nacional para la Gestión del Agua para mejorar la capacidad y fortalecer la gestión de los recursos hídricos a nivel estadual, fomentar la convergencia entre los estados y aumentar la flexibilidad y adaptabilidad para abordar las diversas situaciones y niveles de capacidad que varían entre los estados. Sus objetivos generales consisten en:
Establecer compromisos entre unidades federativas para superar desafíos comunes y falta de armonización.
Fomentar el uso múltiple y sostenible de los recursos hídricos, especialmente en las cuencas hidrográficas compartidas.
Promover una articulación efectiva entre los procesos de gestión y regulación de los recursos hídricos a nivel nacional y estatal.
Empoderar a los estados para lograr una mayor capacidad y conciencia para hacer frente a los riesgos del agua.
A través del pacto, la ANA brasileña crea capacidades a nivel estadual y municipal al proporcionar financiamiento basado en objetivos y resultados a través del Programa de Consolidación del Pacto, Progestão, que distribuye BRL 100 millones (aproximadamente USD 40 millones) en un período de cinco años a los estados que alcanzan sus metas. El financiamiento es proporcional y depende de la implementación exitosa de los compromisos formulados por los propios estados. Progestão también interactúa con otros programas de la ANA, como INTERAGUAS, que contribuye a fortalecer la planificación y la gobernanza. La ANA también brinda apoyo técnico, instrumentos y recursos para identificar las debilidades y necesidades de los estados.
El primer ciclo del proyecto, en el que participaron 27 estados, comenzó en 2013 y finalizó en 2017. El segundo ciclo que comenzó en 2018 durará hasta 2022 con 24 estados; la diferencia en el número de estados participantes se debe algunos estados no cumplen con los requisitos administrativos.
La evaluación realizada al final del primer ciclo dio como resultado algunas modificaciones como cambios en los criterios para la gestión de recursos, la creación de un nuevo objetivo relacionado con la cooperación federativa, énfasis en la formación en recursos hídricos, etc.
Fuente: OCDE (2015[25]), Water Resources Governance in Brazil, https://doi.org/10.1787/9789264238121-en; P.A.C. Libanio (2017[31]), “Promoting and assessing water governance at subnational level: the experience of Brazil’s National Water Management Pact”, https://doi.org/10.1080/02508060.2017.1328638; Fundación BCG (2016[32]), “The Brazilian Progestão, a national agreement for managing freshwater resources”, https://www.centreforpublicimpact.org/case-study/brazils-national-pact-for-water-management/.
Fortalecer la base de información y conocimientos sobre los riesgos actuales y futuros de contaminación, sequías e inundaciones.
Para apoyar el desarrollo de PGRHC, las AAA deberían preparar escenarios a largo plazo a nivel de cuencas hidrográficas y sus subcuencas, basados en los balances hídricos y teniendo en cuenta los desarrollos posibles o esperados en el uso del suelo, la actividad económica, el clima y la demografía en la cuenca. Desde 2014, se han modernizado las redes de medición hidrológica, automatizando los procesos de registro y transmisión de datos. Con los aumentos previstos en los riesgos de sequías e inundaciones, la inversión en indicadores relevantes de políticas cobrará aún más importancia. Sin embargo, los indicadores hídricos nacionales pueden ser menos significativos en el caso de un país grande como Perú, caracterizado por una alta diversidad de zonas bioclimáticas, regímenes hidrológicos y demandas de agua. Por lo tanto, los promedios nacionales pueden ocultar condiciones graves de estrés hídrico a escala regional y a nivel de cuenca. Debería ser una prioridad, por lo tanto, establecer balances hídricos precisos a nivel de cuenca. Tener datos hídricos fiables y de calidad garantizada y medir el estrés hídrico a escala de cuenca hídrica y agregarlas a nivel nacional constituiría una mejora en este sentido. El MINAM, la ANA y SUNASS podrían colaborar para:
Continuar promoviendo redes de medición para obtener balances hídricos precisos a nivel de cuenca.
Tener datos de agua fiables y de calidad garantizada, especialmente para los recursos hídricos subterráneos.
Aumentar la granularidad de los datos a nivel subnacional: un indicador a escala de país puede enmascarar condiciones graves de estrés hídrico a escala regional y a nivel de cuenca.
Reducir la asimetría o falta de información debido a los compartimentos estancos institucionales o disfunciones en la asignación de poderes legales y mecanismos de coordinación administrativa.
Proporcionar mecanismos para monitorear las retribuciones, especialmente para uso agrícola.
Mejorar la planificación estratégica para una inversión pública más eficaz
La planificación estratégica puede ser una palanca importante para simplificar y acelerar los procedimientos de inversión pública y alinearlos mejor con los esquemas de toma de decisiones. Es particularmente clave agilizar los procedimientos de evaluación de inversiones dentro del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe) para minimizar los obstáculos, en comparación con los proyectos de infraestructura convencionales. Si bien existen varios esquemas para la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, que van desde la protección legal de las cabeceras de cuenca hasta los MERESE, la infraestructura natural permitiría sinergias entre las políticas sectoriales de bosques, desarrollo territorial, y agua. Se podrían aplicar medidas regulatorias específicas para permitir la racionalización de las inversiones en infraestructura natural mediante la aprobación de alternativas al sistema de inversión pública.
Para el saneamiento, también se podrían considerar incentivos financieros para que los gobiernos locales adopten y cumplan con los planes de saneamiento del departamento, por ejemplo, modulando el acceso al financiamiento de subvenciones gubernamentales. Un ejemplo de un programa eficaz de creación de capacidades en todos los niveles de gobierno es el Pacto Nacional de Gestión del Agua del Brasil (Recuadro 2.7). La UE apoya la implementación de políticas y legislación proporcionando incentivos financieros a los estados miembro, aplicando como condición ex ante que cada país debe cumplir para calificar para el apoyo financiero. En particular se debe considerar lo siguiente:
Aumentar los recursos e inversiones fiscales municipales y regionales, por ejemplo, transfiriendo una parte de los ingresos recaudados a través del llamado impuesto especial a las exportaciones mineras (canon minero) a los gobiernos regionales y locales.
Simplificar y acelerar los procesos de inversión pública y alinearse con los esquemas de toma de decisiones para maximizar los plazos y la coordinación. Un ejemplo de un enfoque de este tipo podría involucrar el alineamiento de los Planes Maestros Optimizados (PMO), que incluye proyectos de inversión, con los planes de desarrollo concertado municipales, que incluye proyectos de desarrollo urbano. Es fundamental señalar que la Resolución No. 004-2019-EF/63.01, que aprobó la Guía General de Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión, establece que todos los proyectos de inversión deben seguir el mismo ciclo de evaluación de inversiones. También es importante establecer que, conjuntamente con otros actores de las cuencas, las EP tienen la responsabilidad de invertir en el abordaje de los riesgos hídricos para la prestación del servicio público que brindan y de que el PMO se coordine con los instrumentos y planes de gestión pública en las cuencas hidrográficas para asegurar el financiamiento de intervenciones en infraestructura natural en función de las necesidades.
Crear fuertes incentivos financieros para que los gobiernos locales adopten y cumplan con los planes departamentales de saneamiento; por ejemplo, modulando el acceso a la financiación de subvenciones gubernamentales.
Seguir criterios uniformes de inversión en agua y saneamiento para áreas urbanas y rurales, es decir, con instrumentos de inversión estandarizados que, basados en criterios técnicos y de menores costos, permitan tomar decisiones de inversión eficientes para el sector.
También es necesario un mayor compromiso con el sector privado, a través del fortalecimiento de la regulación pública para garantizar el interés público y mejorar la conexión entre la investigación, el desarrollo tecnológico y, sobre todo, la innovación en el sector de los recursos hídricos, que se ha convertido en una prioridad. Se ha alcanzado un progreso significativo en la cooperación con el sector privado a través de iniciativas de valor compartido promovidas por donantes multilaterales y organizaciones nacionales. Sin embargo, los socios privados más proactivos parecen enfrentarse a una serie de limitaciones en términos de procedimientos de inversión, facilidades de gestión de riesgos, evaluación de proyectos y compras. Se deben tener en cuenta los conocimientos de las plataformas de múltiples actores para garantizar las contribuciones más beneficiosas del sector privado, más allá de los mecanismos existentes (es decir, APP, obras por impuestos, etc.). Las siguientes acciones pueden ser consideradas por el MEF, MIDAGRI, MINEM y MVCS:
Crear incentivos fiscales o ampliar esquemas de Obras por Impuestos.
Promover inversiones privadas en servicios e infraestructura públicos a través de APP de iniciativa pública o privada.
Proporcionar servicios de información a los inversionistas y ayudar a crear un entorno propicio y atractivo para las inversiones privadas, mejorando el intercambio de información entre las políticas públicas.
Mejorar los plazos de las evaluaciones de proyectos en el sistema de inversión pública (Invierte.pe).
Fortalecer la coordinación entre Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de Resultados Sociales (FED), Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) y PROINVERSION.
Promover un marco para APP en proyectos de agua y resiliencia, mientras se desarrolla una nueva clase de activos (por ejemplo, infraestructura natural).
Rediseñar los incentivos económicos y financieros
Los incentivos económicos y financieros no solo deben dirigirse a aumentar los ingresos, sino también los objetivos de cantidad y calidad del agua, teniendo en cuenta sus efectos distributivos. Como tal, mejorar los esquemas de precios, con énfasis en el agua cruda (retribuciones de la ANA por extracción de agua y vertimiento de aguas residuales tratadas), contribuiría a adaptar la disponibilidad y demanda de agua, especialmente en las cuencas con mayor estrés hídrico. A su vez, esto garantizaría aportes adicionales para hacer frente a las escaseces temporales, al tiempo que promovería la sustitución de las fuentes de abastecimiento de agua más vulnerables para reducir la sobreexplotación. Más específicamente, esta mejora debería contribuir a fijar el precio del acceso a fuentes de agua no convencionales, de manera que induzca a los agricultores al uso responsable de los recursos de agua subterránea que controlan. Esto conduciría a un aumento de la resiliencia mediante el incremento de la seguridad hídrica para usos urbanos al reducir la escasez de agua para riego, gracias a normas menos estrictas de extracción de aguas superficiales. Un resultado probable también sería el aumento de las reservas de agua a mediano plazo (por exceso de oferta de fuentes no convencionales en períodos normales) y a más largo plazo (al permitir mejores niveles de conservación en los acuíferos).
Establecer un costo de oportunidad para la sobreexplotación de las aguas subterráneas permitiría recuperar el control de los recursos de aguas subterráneas. La tarifa vigente de gestión y control de las aguas subterráneas es un tema relevante. Se puede considerar incentivos para una extracción y consumo más eficientes del uso de aguas subterráneas, iniciativas de monitoreo más ambiciosas, análisis de patrones de comportamiento de los usuarios de aguas subterráneas, ampliación de la micro-medición del uso de aguas subterráneas, control a los usuarios informales, fomento de la reutilización de aguas residuales recuperadas o conexión de la retribución de uso de aguas subterráneas al MERESE, como en el caso de la región Lima. Sin embargo, sin más información sobre las tendencias actuales de los recursos de agua subterránea (tanto en términos de disponibilidad como de calidad), es probable que la retribución tenga un impacto limitado. Además, esta retribución no se aplica actualmente a los usuarios agrícolas. Los acuíferos se están utilizando de facto como póliza de seguro, sin que el sector financiero desempeñe todavía ningún papel. En el futuro, en caso de que se prevea un costo de oportunidad en el uso de las aguas subterráneas en todo el país, se podrían estabilizar los ingresos de los agricultores en los períodos de sequía mediante la reducción de los incentivos para extraer de los acuíferos ya agotados y proporcionando incentivos para señalar el uso responsable de los acuíferos. Esto garantizaría el control colectivo de los acuíferos, dado que la compensación en períodos de sequía podría depender de demostrar que no se han sobreexplotado los recursos hídricos en un distrito de riego en particular.
Al rediseñar los incentivos económicos y financieros, nadie debe quedar excluido y deben considerarse los efectos distributivos. La protección de los consumidores y los agricultores de bajos ingresos es una parte esencial de la GIRH, que se encuentra rezagada. Perú aún no cuenta con suficientes herramientas para proteger a los consumidores o los medios de subsistencia de la población rural en general, a pesar de que existe la legislación correspondiente. Deben crearse nuevas herramientas para proteger a los hogares de bajos ingresos y a los agricultores de subsistencia, principalmente a través de subsidios centrados en la demanda y medidas más allá de la política de recursos hídricos que aborden el verdadero desafío social, es decir, la pobreza y la exclusión social. Por ejemplo, se podría considerar lo siguiente:
Promover la cobertura y sostenibilidad de los servicios de saneamiento en áreas rurales.
Explorar una estructura de tarifas progresivas como la mejor manera de garantizar una recaudación sostenible de ingresos para cumplir los objetivos de recuperación de costos y establecer esquemas de subsidios cruzados para hogares de bajos ingresos.
Definir mecanismos operativos para dar justa compensación mediante beneficios a quienes están directamente vinculados a alcanzar los objetivos y resultados de los proyectos en las cuencas.
Las Directrices de la OCDE sobre Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas aportan recomendaciones concretas para hacer que las empresas de propiedad estatal sean más competitivas, eficientes y transparentes (OECD, 2015[33]). Se pueden encontrar ejemplos de órganos de consulta en la Comisión de Servicios Esenciales de Australia del Sur, el Foro de Clientes en Escocia, la Comisión de Consulta de Servicios Públicos Locales en Francia.
Involucrar a los actores en la definición de niveles aceptables de riesgo hídrico
Convocar a las partes interesadas para acordar niveles aceptables de riesgo hídrico para la comunidad daría a la ANA un “punto de entrada” extremadamente poderoso al terreno y le permitiría desempeñar su papel integral como autoridad del agua. La economía peruana ha perdido importantes inversiones (por ejemplo, inversiones mineras), debido a la falta de un acuerdo previo sobre niveles aceptables de riesgo. El enfoque basado en el riesgo también mitigaría el riesgo de tener que recurrir al Tribunal Nacional de Resolución de Controversias Hídricas para resolver las apelaciones contra las decisiones administrativas emitidas por la ANA. Los CRHC, a pesar de su naturaleza consultiva y de importantes brechas en términos de capacidades financieras y técnicas, tienen experiencia en convocar a las partes interesadas. Sin embargo, la representación de varios usuarios y su voz en la planificación y gestión de los recursos hídricos debe considerarse cuidadosamente para evitar el riesgo de captura por algunas categorías de actores (es decir, los usuarios agrícolas). Como tal, sería importante:
Fortalecer el involucramiento de las autoridades regionales y locales, y su compromiso para la implementación del plan nacional y el adecuado cumplimiento de las funciones de los CRHC.
Mejorar la coordinación entre secretarías técnicas y las AAA y ALA mediante grupos de trabajo.
Incrementar la legitimidad social de las retribuciones y tarifas cobradas (desarrollar mecanismos de comunicación que permitan a quienes pagan saber dónde y cómo se invertirían sus contribuciones).
Convocar una cumbre nacional que reúna a los gobiernos nacionales, provinciales y locales, y los formuladores de políticas.
Culminar el proceso de conformación de Grupos de Trabajo Multisectoriales (GETRAM) incluyendo a los gobiernos regionales.
Un ejemplo de participación de las partes interesadas en la política del agua son las Directrices de la UE para la Mejora de la Legislación. Tras su adopción en 2015, la Comisión Europea ha ampliado su gama de métodos de participación de actores para permitir que expresen su punto de vista sobre el ciclo de vida completo de una política, incluida la política del agua (verificación de la adecuación de la Directiva Marco del Agua - WFD y Directiva sobre Inundaciones - FD).
Referencias
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[2] ANA (2017), Marco de Gestión Ambiental y Social del Proyecto de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en Diez Cuencas Hidrográficas (Código SNIP N° 302961), Autoridad Nacional del Agua, https://www.ana.gob.pe/proyectos-ana/pgirh.
[20] ANA (2017), Plan Estratégico Institucional–PEI 2018-2021, Autoridad Nacional del Agua, https://www.ana.gob.pe/sites/default/files/archivos/manager/2018-10/PEI%202018%20-%202021_FINAL.pdf.
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[32] BCG Foundation (2016), “The Brazilian Progestão, a national agreement for managing freshwater resources”, https://www.centreforpublicimpact.org/case-study/brazils-national-pact-for-water-management/.
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[30] Government of the Netherlands (n.d.), “National Delta Programme 2021, Staying on track in climate-proofing the Netherlands”.
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[13] OECD (2011), Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264119284-en.
[28] OECD (n.d.), Country Profile: The Netherlands, OECD, Paris.
[3] OECD/ECLAC (2017), OECD Environmental Performance Reviews: Peru 2017, OECD Environmental Performance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264283138-en.
[31] P.A.C. Libanio (2017), “Promoting and assessing water governance at subnational level: The experience of Brazil’s National Water Management Pact”, Water International, Vol. 42/4, pp. 385-399, https://doi.org/10.1080/02508060.2017.1328638.
[9] PCM (2017), Peru: A Reliable Partner for the OECD, Gobierno de Perú/GIZ/World Bank, https://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2017/05/brochure-PERU-OECD.pdf.
[17] World Bank (2017), Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of us$ 40 Million to the Republic of Peru for a Peru Integrated Water Resources Management in Ten Basins Project (April 05, 2017), Report No: PAD2104, World Bank, Washington, DC, http://documents.worldbank.org/curated/en/634181493604098313/pdf/Peru-Integrated-Water-Resources-Mngt-in-Ten-Basins-P151851-PAD-04112017.pdf.
Referencias adicionales
ANA (2017), Plan Estratégico Institucional–PEI 2018-2021, Autoridad Nacional del Agua, https://www.ana.gob.pe/sites/default/files/archivos/manager/2018-10/PEI%202018%20-%202021_FINAL.pdf.
ANA (2018), Memoria Anual 2017, Autoridad Nacional del Agua, https://hdl.handle.net/20.500.12543/00.12543/2442.
ANA/MINAGRI (2016), Priorización de Cuencas para la Gestión de los Recursos Hídricos, https://www.ana.gob.pe/sites/default/files/publication/files/priorizacion_de_cuencas_para_la_gestion_de_los_recursos_hidricos_ana.pdf.
OCDE (2011), Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach, OECD Studies on Water, Publicaciones OCDE, París, https://doi.org/10.1787/9789264119284-en.
Notas
← 1. El Acuerdo Nacional fue firmado en 2002 por todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso, miembros de la sociedad civil y el ejecutivo, para alcanzar consensos sobre las políticas de estado y contribuir a una visión compartida del país.
← 2. Art. 17, Ley No. 29158: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, LOPE.
← 3. PCM ROF, Decreto Supremo No. 022-2017-PCM.
← 4. Decreto Supremo No. 18-2017-VIVIENDA
← 5. En el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 del Reglamento de la Ley SEIA, así como lo dispuesto en el Artículo 81 de la Ley N ° 29338 de Recursos Hídricos.
← 6. Artículo 19, Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos.
← 7. Creado mediante Resolución No. 546-2009-ANA de la ANA sobre la base del MINAGRI-ANA, 2009.
← 8. Los artículos 11, 87 y 90 de la Ley General del Ambiente, No. 28611, regulan el manejo integral de los recursos naturales transfronterizos y aguas continentales, señalando que el Estado promueve y controla su uso sustentable y crea alianzas estratégicas para tal fin, considerando el cumplimiento de las normas ambientales nacionales.
← 9. La protección de cabeceras de cuencas es impulsada por la ANA, MINAM, MEF, MIDAGRI y MINAM a través de un grupo de trabajo para la elaboración de un Marco Metodológico de Criterios Técnicos para la Identificación, Delimitación y Zonificación de Cabeceras de Cuencas, según Ley No. 30640, destacando, entre los aportes del MINAM, la inserción del enfoque ecosistémico en la vulnerabilidad ambiental y la zonificación de las cabeceras de la cuenca, sustentados en el Mapa Nacional de Ecosistemas, que permitirá alcanzar un consenso para el bien del país.
← 10. Art. 84, Ley de Recursos Hídricos.
← 11. Esto se hace en coordinación con la ANA y con el apoyo científico del Instituto Nacional de Investigaciones de Ecosistemas de Glaciares y Montañas (INAIGEM), el Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP) y el Instituto Geofísico del Perú (IGP), todos ellos bajo el paraguas institucional del MINAM.
← 12. Decreto Supremo No. 002-2017-MINAM.
← 13. El MINAM es responsable de proponer metas ambientales y velar por la protección del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales en el marco de la Política Nacional Ambiental. Esto se hace a través de sus direcciones generales, Dirección General de Políticas y Regulación en Construcción y Saneamiento (DGPRCS), y la Dirección Adjunta de Saneamiento, Dirección General de Programas y Proyectos en Construcción y Saneamiento (DGPPC) y Dirección General del Ambiente (DGA). La Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA) es el órgano encargado de fijar los objetivos ambientales, redactar orientaciones y estrategias para el desarrollo de las competencias legales del MINAM, velando por la protección del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales en el marco de la Política Nacional de Medio Ambiente.
← 14. Art. 12, Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos.
← 15. Decreto Supremo No. 18-2017-VIVIENDA.
← 16. Art. 12, Ley No. 30215.
← 17. Modificada por Decreto Legislativo No.1078 (Artículo 2).
← 18. Para la elaboración del Inventario Nacional de Humedales se ha creado un grupo de trabajo. Está integrado por el Ministerio del Ambiente, la Autoridad Nacional del Agua, el Servicio Forestal y de Vida Silvestre, el Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana y el Instituto del Mar del Perú, presidido por la ANA, con la tarea de definir los “Lineamientos Generales para la Elaboración del Inventario Nacional de Humedales”. El propósito de este proceso es generar información sobre la distribución de los humedales en el país, lo que, junto con el inventario de fuentes de agua, permitirá tomar decisiones adecuadas para el manejo de estos ecosistemas estratégicos. A la fecha, se han implementado una serie de pilotos de la metodología en diferentes cuencas del país, a la espera de la definición y aprobación de los lineamientos para orientar la realización de este importante instrumento de planificación y gestión a nivel nacional.
← 19. Ley No. 31075, Ley de Organización y Funciones del MIDAGRI (23 de noviembre de 2020).
← 20. Artículo 13, Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos.
← 21. Según lo establecido en el Decreto Legislativo No. 1280 (Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento, en adelante Ley Marco), los servicios de saneamiento comprenden los siguientes: suministro de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales y disposición sanitaria de excretas).
← 22. Decreto Legislativo No. 1280.
← 23. Numeral 3, inciso 7.1 del Artículo 7 del Decreto Supremo 019-2017-VIVIENDA sobre reglamentación de la Ley Marco de la Gestión y Prestación de Servicios de Saneamiento.
← 24. Resolución Ministerial No. 078-2019-VIVIENDA.
← 25. Decreto Supremo No. 006-2007-VIVIENDA.
← 26. Decreto Supremo No. 002-2012-VIVIENDA.
← 27. Decreto Supremo No. 006-2019-VIVIENDA.
← 28. Promulgación de la nueva Ley Marco de la Gestión y Prestación de Servicios de Saneamiento, mediante Decreto Legislativo No. 1280 de 2016 y su reglamento (Decreto Supremo 019-2017-VIVIENDA) Art. 8, Reglamento de la Ley Marco de la Gestión y Prestación de Servicios de Saneamiento, Decreto Supremo No. 019-2017-VIVIENDA.
← 29. Decreto Legislativo No. 25965.
← 30. Ley No. 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, Decreto Supremo No. 042-2005-PCM.
← 31. Con la promulgación en 2016 del nuevo marco legal de los servicios de saneamiento (Ley Marco de la Gestión y Prestación de Servicios de Saneamiento, Decreto Legislativo No. 1280 y su Reglamento: Decreto Supremo No. 019-2017-VIVIENDA) se derogó la Ley General de Servicios de Saneamiento de 1994 y la Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento de 2013.
← 32. Área de servicio: “la zona bajo la responsabilidad de un proveedor para el suministro de servicios de saneamiento. También incluye el área potencial en la que se podrían brindar servicios de manera eficiente” (metodología para el establecimiento de las áreas de prestación de servicios, Resolución No. 13-2020-SUNASS-CD).
← 33. Decreto Supremo No. 031-2010-SA.
← 34. Artículo 20, Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, Decreto Supremo No. 001-2010-AG, con competencias claramente definidas en su Parte II, Capítulo IV.
← 35. Resolución No. 575-2010-ANA, según los Lineamientos Generales para la Creación de Consejos de Cuenca y lineamientos específicos para su reglamento interno, según lo establecido en la Resolución No. 290-2012-ANA.
← 36. Art. 194.1 del reglamento de desarrollo de la Ley de Recursos Hídricos: Decreto Supremo No. 001-2010-MINAGRI.
← 37. De acuerdo con sus leyes orgánicas, la Ley de Recursos Hídricos y su Reglamento, como en el Art. 15.
← 38. De acuerdo con el artículo 141 de la Ley No. 27972, Ley Orgánica de Municipios, los municipios ubicados en el área rural, además de las competencias básicas, están a cargo de aquellas relacionadas con la promoción del manejo sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad, con el fin de integrar la lucha contra la degradación ambiental a la lucha contra la pobreza y la generación de empleo, en el marco de planes de desarrollo concertados.
← 39. Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento (Decreto Legislativo No. 1280) siguiendo la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales No. 27867 y la Ley Orgánica de Municipios No. 27972.
← 40. En el marco del Sistema Nacional de Información sobre Recursos Hídricos, se firmaron convenios específicos con los generadores de datos, tales como el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI); el Proyecto Especial Chira - Piura; el Proyecto Especial Tacna; el Proyecto Especial Olmos - Tinajones; el Proyecto Especial Pasto Grande; el Instituto Geográfico Nacional de SEDAPAL (IGN); el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (INGEMMET); el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED); y la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA). La información, de libre acceso, está disponible en http://www.ana.gob.pe/portal/snirh.
← 41. Estos lineamientos fueron aprobados mediante Resolución RJ No. 307-2015-ANA y modificados por Resolución No. RJ 337-2016-ANA.