OECD Multilingual Summaries

OECD Regional Outlook 2014

Regions and Cities: Where Policies and People Meet

Summary in Icelandic

Svæðisbundnar horfur innan OECD 2014

Svæði og borgir: Þar sem stefnur og fólk koma saman

Útdráttur á íslensku

Helstu niðurstöður

• Misræmi í tekjum milli svæða hefur aukist í flestum OECD‑ríkjum á síðustu áratugum og kreppan olli litlum breytingum á þessari þróun. Á þeim stöðum þar sem misræmi hefur farið minnkandi hefur það almennt gefið til kynna síðri árangur auðugri svæða fremur en vöxt hjá þeim sem fátækari eru. Kreppan hefur einnig dregið fram áberandi misræmi í atvinnuleysi milli svæða.
• Breytingin frá fjárhagstuðningi til aðhaldsaðgerða frá því kreppan hófst hefur leitt af sér mikinn niðurskurð í opinberri fjárfestingu,sem dróst saman um 13% að raunvirði innan OECD á árunum 2009‑12. Þar sem um 72% af opinberri fjárfestingu fer um hendur stjórnvalda annarra en landsbundinnar stjórnar (sub‑national governments, SNG) hefur þetta leitt af sér stórfelld vandamál, bæði á svæðum og einstökum stöðum. Enda þótt niðurskurður á fjárfestingum hafi stuðlað að því að vernda núverandi þjónustu og tilfærslur er sú hætta fyrir hendi að hann grafi undan vexti og framboði á þjónustu í framtíðinni.
• Fjárhagslegur þrýstingur hefur einnig verið einn af aflvökum aukins fjölda af endurbótum á svæðisbundnum stjórnunarháttum. Þessar endurbætur hafa orðið til að hluta vegna þarfarinnar á að ná fram hagkvæmni og annarri lækkun kostnaðar en einnig sem leið til að dreifa ábyrgð í auknum mæli.
• Kreppan hefur varpað ljósi á takmörk hins hreina efnahagslega mats á framförum í samfélaginu og undirstrikað þörfina á víðtækari aðgerðum til velsældar. Þó er nauðsynlegt að gera sé grein fyrir velsæld einstakra svæða og gera ráðstafanir með tilliti til hennar. Iðulega er meira misræmi í aðgerðum sem varða velsæld öðrum en fjárhagslegum milli svæða innan tiltekins lands heldur á milli landa og þetta misræmi er jafnframt nánast óhagganlegt yfir ákveðið tímabil. Þau lönd þar sem meira misræmi í aðgangi að menntun, atvinnu og grunnþjónustu fá einnig lægri einkunn fyrir velsæld í heild sinni.
• Við leit að leiðum til vaxtar hefur athyglin beinst í auknum mæli að borgum sem helsta hugsanlega drifkrafti til vaxtar í flestum hagkerfum innan OECD. Í heild sýna borgir fram á meiri framleiðni og forskot þeirra á því sviði eykst eftir því sem borgin er stærri. Stórar borgir hafa tilhneigingu til að efla vöxt í nágrannahéruðum sínum, jafnvel í allt að 200‑300 kílómetra fjarlægð. Minni borgir geta þó notið aukinnar framleiðni með því að tengjast öðrum borgum nánum böndum og látið samtengingar koma í stað aukinnar stærðar.
• Vöxtur og aukin framleiðni vegna þéttbýlismyndunar koma ekki af sjálfu sér: stjórnarhættir borga hafa bein og mikilvæg áhrif á hagrænan árangur þeirra og lífsgæði íbúanna. Aðgerðir heimila og fyrirtækja svo og samtengingar milli hinna ýmsu þátta opinberrar stefnu hafa iðulega meiri áhrif til ills eða góðs í borgum heldur en í strjálbýlli svæðum. Þetta gefur til kynna aukna þörf fyrir samræmingu stefnumótunar milli geira, lögsagna og stjórnstiga.
• Oft skortir á slíka samræmingu: landsbundnar og svæðisbundnar stefnur hafa oft þau áhrif til gagnverkandi hvatningar og milli þeirra er lítið samræmi á hinum ýmsu stigum stjórnsýslunnar. Þverlæg niðurskipting á sveitarstjórnarstigi eykur á vandann, einkum í hverfum stórborga sem skiptast eftir pólitískum línum. Könnun OECD á stjórnarháttum stórborga dregur fram kostnaðinn við sundurskipta stjórnarhætti og bendir á kosti þess að samræma betur stefnumið á vettvangi stórborgarsvæða ‑ þ.e.a.s á vettvangi borga sem eru flokkaðar út frá niðurskiptingu íbúanna frekar en að miðað sé við stjórnarfarslegar markalínur sem iðulega eru úreltar.

Helstu skilaboð um stefnumótun

• Aukið misræmi, hægfara vöxtur og takmarkað svigrúm til aðgerða í fjármálum og peningastefnu beina athyglinni að þörfinni á taka upp aðferðir við stefnumótun þar sem tekið er mið af staðsetningu. Í fyrsta lagi þá eru hindranir í vegi fyrir vexti ólíkar frá einu svæði til annars, jafnvel innan einstakra landa. Í öðru lagi þarf stefnumótun að taka í auknum mæli mið af málamiðlunum milli mismunandi markmiða og hvernig hægt er að samstilla þau og nýta sér þau í samræmdu átaki. Þessar málamiðlanir og samstillingar gefa oft mynd af tilteknum aðstæðum á ákveðnum svæðum og eru þeir aðilar sem starfa á svæðisbundnum og staðbundnum stjórnstigum eru iðulega best fallnir að greina þær ‑ og hafa stjórn á þeim.
• Stefnumótun út frá landafræðilegum sjónarmiðum skiptir máli: stefnumótandi aðilar þurfa að horfa út fyrir stjórnarfarsleg landamæri við að greina og efla tengingar milli hagrænna, umhverfislegra og félagslegra markmiða og taka tillit til raunverulegra landfræðilegra þátta í þeim vandamálum sem þeir vilja takast á við ‑ svo dæmi sé tekið þegar taka þarf á vandamálum í almenningssamgöngum innan stórborgarsvæðis, í stað þess að láta það í hendurnar á einstökum sveitarfélögum að leysa þau hvert útaf fyrir sig. Gerð vandans stjórnar því hvaða stig stefnumótunar þarf til að taka á honum: söfnunarsvæði fyrir skóla eru ólík slíkum svæðum fyrir sjúkrahús og yfirvöld almenningssamgangna taka tillit til annarra viðmiða um stærð heldur en heilbrigðisyfirvöld. Samt er ekki hægt að fjölga stjórnstigum endalaust og þess vegna er þörf á gögnum, áhöldum og stofnunum sem eru fær um að auðvelda lóðrétta og lárétta samræmingu af ólíkum stærðargráðum.
• Mjög mikilvægt er að aðlaga stefnumótun að einstökum stöðum þvert á bilið milli borga og sveita. Úr því að 78% af íbúum í sveitahéruðum í OECD búa í grennd við borgir er ekki mikið vit í því að líta á sveit og borg sem aðskilin svið. Samræma þarf stefnumótun fyrir sveitir og borgir þannig að hún endurspegli raunveruleika þeirra staða þar sem á að framkvæma þær. Samvinna milli sveita og borga getur stuðlað að því að efla samræmda þróun landssvæðis og hámarkað væntanlegan ávinning af vinnumarkaði, umhverfistengingum og öðrum tengslum milli samfélaga í sveit og borg.
• Samdráttur í opinberum fjárfestingum þýðir að sveitarstjórnir og svæðisstjórnir þurfa að gera meira – og betur – með minna milli handanna. Með þetta í huga samþykkti ráð OECD í mars 2014 tilmæli um virkar fjárfestingar opinberra aðila þvert á stjórnarstig. Meginreglurnar sem settar eru fram í tilmælunum eiga að auðvelda stjórnvöldum að meta styrk og veikleika opinberrar fjárfestingarstefnu sinnar og leggja línurnar til úrbóta.
• Landsbundin og svæðisbundin/fylkisbundin stjórnvöld geta lagt sitt af mörkum við að efla áhrifameiri lausnir +a stjórnunarháttum stórborga. Hindranirnar gegn sameiginlegum aðgerðum eru iðulega umtalsverðar og jafnvel þótt öll sveitarfélög í stórum landshluta til sveita eða á tilteknu svæði kæmu til með að hagnast á samvinnu gæti staðan verið þannig að ekkert þeirra hefur næga getu eða hvatningu til að taka á sig aukinn kostnað við að safna saman nauðsynlegum upplýsingum, efla þátttöku annarra o.s.frv.
• Nauðsynlegt er að efla betri stjórnunarhætti stórborga með því að auka samhengi í stefnumótun borga á landsvísu. Frá sögulegu sjónarmiði hefur sérstök stefnumótun fyrir borgir, þar sem hún á annað borð er til staðar, haft tilhneigingu til að ver bundin við mjög þröngt svið og beinst að því að leysa vandamál frekar en að skapa möguleika. Margir aðrir þættir stefnumótunar er hafa djúpstæð áhrif á borgarþróun hafa hugsanlega aldrei verið skoðaðir með„gleraugum borgarinnar“. Stjórnvöld sem hafa í hyggju að hafa borgir í lagi þurfa að taka upp miklu víðsýnna sjónarhorn um borgarstefnu, leita að aðferðum þvert á geira þar sem reynt er að takast á við vandamál borga á samræmdan hátt.