3. Электронные закупки как инструмент повышения прозрачности и развития механизмов оценки государственных закупок в Казахстане

Данная глава посвящена электронным закупкам и прозрачности института госзакупок Казахстана. Хотя система электронных закупок обеспечивает должный уровень прозрачности отдельных процедур, этого нельзя сказать о количестве и качестве сводных показателей. Казахстан только выиграет, если начнет собирать и публиковать статистику по системе государственных закупок, опираясь на концепцию открытых данных. Некоторые механизмы информирования поставщиков требуют оптимизации, в том числе планирование закупок и взаимный просмотр заявок поставщиками. За счет расширения доступа к сводным данным о закупках Казахстан сможет измерять и раскрывать показатели эффективности более структурированным и систематическим образом, что в свою очередь позволит проводить оценку закупочной деятельности государственных заказчиков и системы государственных закупок в целом на основании фактических данных.

    

Электронные государственные закупки используют возможности цифровых технологий для замещения и переосмысления традиционных процедур в бумажной форме (ОЭСР, 2017[1]). В странах ОЭСР, в целях повышения прозрачности и эффективности закупочного цикла, уже давно применяются системы электронных закупок. Что касается прозрачности, системы электронных закупок и онлайн-платформы играют важную роль в обеспечении беспрепятственного доступа к информации о закупках всем заинтересованным лицам. Доступность информации заставляет государственных заказчиков более ответственно подходить к выполнению своих обязанностей перед гражданами. Если говорить об эффективности, то системы электронных закупок позволяют автоматизировать и стандартизировать все процедуры закупочного цикла, сокращая время на выполнение задач и ослабляя степень влияния человеческого фактора. Электронные закупки облегчают доступ на рынок и, таким образом, способствуют повышению эффективности, росту конкуренции и снижению административной нагрузки и операционных расходов (EBRD, 2015[2]). Важная роль электронных закупок признается Рекомендацией Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок от 2015 года (далее — Рекомендация Совета ОЭСР), которая рассматривает электронные закупки как один из 12 единых принципов осуществления государственных закупок (Блок ‎3.1).

Блок 3.1. Рекомендация ОЭСР по электронным государственным закупкам

VII. РЕКОМЕНДУЕТ странам совершенствовать систему государственных закупок, используя возможности цифровых технологий для содействия инновациям и внедрения электронных закупок на всех этапах закупочного цикла.

В этой связи странам следует:

i) Использовать новейшие цифровые технологии для реализации комплексных решений в сфере электронных закупок на всех этапах закупочного цикла. Применение информационно-коммуникационных технологий в государственных закупках призвано обеспечить прозрачность и доступ к государственным тендерам, повышение конкуренции, упрощение процессов выбора поставщиков и контроля за исполнением договоров, экономию средств бюджета и интеграцию информации о государственных закупках и государственных финансах.

ii) Внедрять новейшие модульные, гибкие, масштабируемые и безопасные инструменты электронных закупок в целях обеспечения устойчивости бизнеса, неприкосновенности частной информации, соблюдения этических норм, равного отношения к поставщикам и защиты конфиденциальных данных, а также наращивать потенциал и повышать квалификацию для содействия инновационному развитию бизнеса. Инструменты электронных закупок должны быть простыми в использовании, целесообразными, а также, насколько это возможно, универсальными для всех закупочных органов. Слишком сложные системы могут создавать риски и проблемы для новых участников рынка или малых и средних предприятий на этапе реализации.

Источник: Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок от 2015 года / (ОЭСР, 2015[3]), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/Recommendation-Public-Procurement-RU.pdf.

С 2016 года организации-заказчики в Казахстане анонсируют и осуществляют почти все государственные закупки через систему электронных закупок (веб-портал государственных закупок, www.goszakup.gov.kz). Использование веб-портала является обязательным для всех государственных заказчиков (то есть министерств, комитетов, местных органов власти, правительственных ведомств и некоторых ГП). За работу системы электронных закупок отвечает АО «Центр электронной коммерции» (здесь и далее — Центр электронной коммерции) при Министерстве финансов. До конца 2018 года средства на обслуживание системы выделялись из государственного бюджета. Однако с января 2019 года основным источником финансирования являются платежи потенциальных поставщиков за услуги по использованию веб-портала.

Национальные компании (то есть ГП с особым статусом) осуществляют закупки через свои системы электронных закупок, независимо от веб-портала государственных закупок. К примеру, АО «Самрук-Казына» и холдинг «Байтерек» используют собственные системы электронных закупок. Настоящая глава посвящена веб-порталу государственных закупок, а Глава 6 рассматривает закупки государственных компаний и холдингов, в том числе суверенного фонда благосостояния АО «Самрук-Казына».

В данной главе анализируется применение цифровых технологий в процессе закупок Казахстана с точки зрения Рекомендации ОЭСР и передового опыта других стран. Здесь представлен обзор системы электронных государственных закупок, и основное внимание уделяется функционалу и прозрачности на всех этапах цикла. Надлежащий, уместный уровень прозрачности лежит в основе справедливого отношения к поставщикам, равенства условий для всех участников закупок и роста конкуренции. Прозрачность зависит от законодательства и политики в сфере государственных закупок, а также от выбранного способа осуществления закупок.

На протяжении последних десятилетий в большинстве стран ОЭСР предпринимаются меры по налаживанию работы централизованных систем для публикации информации о государственных закупках онлайн. Однако цели инвестиций в развитие систем электронных закупок постепенно смещаются в сторону разработки систем, способствующих повышению эффективности и оптимизации закупочных процедур (ОЭСР, 2018[4]). Данная глава также анализирует нынешнее состояние электронных закупок в Казахстане и рассматривает возможности для улучшения с учетом наработок ОЭСР и передового международного опыта. В частности, речь идет об укреплении взаимодействия за счет интеграции системы электронных государственных закупок с другими информационными системами (налоговой, бюджетной, системой управления государственными финансами).

Системы электронных закупок играют важную роль в оценке эффективности государственных закупок, поскольку позволяют автоматически генерировать отчеты и собирать данные о закупках на разных уровнях (по стране, по заказчикам, по каждому договору). В последней части главы рассмотрена оценка эффективности государственных закупок (например, по ключевым показателям эффективности (КПЭ)) в качестве инструмента выработки стратегических мер экономической политики.

3.1. Основные характеристики системы электронных закупок Казахстана

Казахстан разрабатывает систему электронных закупок постепенно, расширяя ее область применения и функционал с учетом частых изменений в нормативно-правовой базе, регулирующей сферу государственных закупок. Оператором системы электронных государственных закупок Правительство назначило АО «Центр электронной коммерции» (далее — Центр электронной коммерции или Центр), а само понятие электронных закупок было введено в законодательство страны в 2008 году. В том же году Центр электронной коммерции реализовал пилотную версию электронной системы для осуществления государственных закупок способом запроса ценовых предложений (ЗЦП). Остальные способы были добавлены в систему в течение следующего года. В 2014 году Центр внедрил в систему электронные договоры.

Текущая версия системы действует с 2016 года и основана на Законе «О государственных закупках» и дополняющих его Правилах осуществления государственных закупок. Все государственные заказчики и государственные организации, подпадающие под действие Закона (см. Главу 1), должны осуществлять закупки через систему электронных государственных закупок. Статьей 4 Закона установлены восемь принципов государственных закупок в Казахстане, в том числе открытость и прозрачность закупочного процесса. Тем не менее, статья 1 предусматривает исключения из принципа прозрачности. В частности, речь идет о закупках товаров, услуг и работ военного или двойного назначения в рамках государственного оборонного заказа и о закупках с применением особого порядка, сведения о которых составляют государственные секреты. Информация о таких закупках не публикуется на веб-портале государственных закупок.

Веб-портал обладает широким функционалом и охватывает разные этапы закупочного цикла, включая публикацию планов закупок, подачу заявок и отдельные элементы контроля за фактическим исполнением условий договоров. Таким образом, веб-портал представляет собой комплексную систему электронных государственных закупок и не уступает аналогичным площадкам в странах ОЭСР. На Рисунке 3.1 показано, как расширялся функционал системы электронных закупок, постепенно охватывая все больше этапов закупочного цикла.

Рисунок 3.1. Расширение функционала системы электронных госзакупок

Источник: Министерство финансов Республики Казахстан.

Начиная с 2014 года, все страны ОЭСР объявляют о проведении закупок и представляют конкурсную документацию посредством систем электронных закупок. В большинстве стран функционал таких систем охватывает начальные этапы закупочного цикла — извещение о проведении закупок (97 %), подачу электронных заявок (80 %), уведомление о выборе поставщика и заключении договора (97 %) (Рисунок ‎3.2). Системы электронных государственных закупок, действие которых распространяется на весь цикл, встречаются реже. Лишь в некоторых странах такие этапы, как оформление заказов и электронных счетов-фактур (56 %) и контроль за фактическим исполнением контрактов (57 %), осуществляются через системы электронных закупок. Однако стоит отметить, что с апреля 2019 года в странах ЕС выставление электронных счетов-фактур стало обязательным для всех организаций-заказчиков.1

Рисунок 3.2. Использование функциональных возможностей электронных закупок в странах ОЭСР

Примечание: В основу графика легли данные по 30 странам ОЭСР, которые участвовали в опросе 2016 года по государственным закупкам (страны ОЭСР за исключением Литвы, Франции, США, Швейцарии, Чехии и Люксембурга).

Источник: (ОЭСР, 2016[5]).

Расширяя функционал своей системы электронных закупок, Казахстан не отстает от стран ОЭСР (Рисунок ‎3.3).

Рисунок 3.3. Функциональные возможности веб-портала государственных закупок Казахстана

Примечание: √ присутствует в системе электронных закупок, ≈ частично присутствует ✘ отсутствует

Источник: Подготовлено ОЭСР на основании данных веб-портала государственных закупок: https://goszakup.gov.kz/.

В 2017 году применение электронных счетов-фактур стало обязательным для всех государственных закупок в Казахстане. Теперь поставщики и организации-заказчики должны использовать информационную систему «Электронные счета-фактуры» (ИС ЭСФ) — онлайн-платформу, разработанную Комитетом государственных доходов Министерства финансов отдельно от системы электронных закупок (веб-портала). Веб-портал государственных закупок содержит модуль для управления актами приемки-передачи и накладными. Это позволяет ускорить процедуры оплаты поставщикам через электронную систему Министерства финансов. Модуль актов приемки-передачи и накладных содержит данные в электронном формате, поскольку с начала 2018 года эти документы оформляются в электронной форме.

На главной странице веб-портала государственных закупок можно без регистрации ознакомиться с текстами законов и нормативно-правовых актов, имеющих отношение к государственным закупкам (например, Закон «О государственных закупках», Правила осуществления государственных закупок, приказы Министерства финансов), а также с подробными инструкциями для разных типов пользователей (поставщиков, заказчиков, единых организаторов и банков). Кроме того, по мере необходимости там публикуется информация об обновлениях и изменениях Закона «О государственных закупках» и Правил осуществления государственных закупок. Стандартные протоколы упрощают доступ к сведениям о соответствии поставщиков требованиям технических спецификаций и решениям о заключении договоров.

С точки зрения общедоступных документов по закупочным процедурам Казахстан не уступает большинству стран ОЭСР, поскольку почти все основные документы и модули системы электронных закупок доступны онлайн, а пояснения к вопросам участников торгов видны поставщикам, зарегистрированным на веб-портале (Рисунок ‎3.4 и Рисунок ‎3.5). Согласно Региональной самооценке состояния законодательства в сфере государственных закупок, проведенной ЕБРР в 2012 году, прозрачность действительно была наиболее убедительным показателем системы государственных закупок Казахстана (ОЭСР, 2016[6]).

Рисунок 3.4. Доступ к закупочной документации в странах ОЭСР

Примечание: В основу графика легли данные по 30 странам ОЭСР, которые участвовали в опросе 2016 года по государственным закупкам (страны ОЭСР за исключением Литвы, Франции, США, Швейцарии, Чехии и Люксембурга).

Источник: (ОЭСР[5]).

На веб-портале государственных закупок Казахстана в открытом доступе опубликована закупочная документация, см. Рисунок ‎3.5.

Рисунок 3.5. Доступ к закупочной документации в Казахстане

Примечание: √ Общедоступно, ♦ Доступно авторизованным поставщикам.

Источник: Подготовлено ОЭСР по данным веб-портала государственных закупок: https://goszakup.gov.kz/.

Наряду с информацией о прошлых закупочных процедурах, в общем доступе на веб-портале государственных закупок представлены различные реестры, в том числе черный список поставщиков (реестр недобросовестных участников ГЗ), опубликованные заказчиками планы ГЗ и реестр жалоб.

Система государственных электронных закупок Казахстана (веб-портал) содержит модуль управления договорами, который генерирует стандартные договоры для разных категорий закупок. После согласования текста договора поставщик и заказчик могут подписать договор посредством электронной цифровой подписи. Система электронных закупок позволяет подписывать дополнительные соглашения о внесении изменений в договоры о государственных закупках. Поставщики и организации-заказчики подписывают такие соглашения и контролируют их исполнение посредством модуля договоров на веб-портале государственных закупок. Однако Закон «О государственных закупках» (статья 45) устанавливает более строгие правила в отношении внесения изменений в подписанный договор о государственных закупках. Поскольку законодательством Казахстана не предусмотрены рамочные соглашения или каталоги продуктов для государственных заказчиков (см. Главу 2), этих функций нет в системе электронных закупок.

Веб-портал государственных закупок входит в двадцатку самых популярных сайтов Казахстана по посещаемости. В конце 2018 года количество зарегистрированных пользователей, включая поставщиков, составляло 225 896, а количество зарегистрированных заказчиков (государственных организаций, ведомств и различных видов ГП) достигло 24 201 (Таблица ‎3.1). В 2016 году в связи с запуском новой версии системы электронных закупок (веб-портала) поставщикам пришлось проходить регистрацию повторно, этим объясняется низкое количество зарегистрированных пользователей и поставщиков. Почти 60 % зарегистрированных поставщиков — индивидуальные предприниматели.

Таблица 3.1. Основные показатели веб-портала государственных закупок (Goszakup)
Год	Зарегистрированные пользователи (на конец года)	Зарегистрированные поставщики (на конец года)	Общая стоимость закупок (млрд тенге)
2014	230 180	181 728	1 367
2015	270 023	214 055	2 368
2016	130 093	108 826	1 948
2017	194 185	171 520	2 875
2018	250 099	225 896	4 152
Примечание: Новая версия электронной системы закупок, введенная в действие в 2016 году, требовала от всех пользователей (поставщиков, заказчиков) повторной регистрации. По этой причине количество зарегистрированных пользователей и поставщиков в конце 2016 года было ниже, чем годом ранее.
Источники: Министерство финансов Республики Казахстан (Стратегический план на 2017–2021 годы); выдержки с веб-портала https://www.goszakup.gov.kz/, Реестр участников государственных закупок, по состоянию на 23 апреля 2019 года.

Веб-портал государственных закупок не является самой масштабной системой электронных закупок в Казахстане. Национальные холдинги (особая подгруппа ГП) осуществляют закупки посредством собственных электронных закупочных платформ. Это связано с высоким объемом закупок национального холдинга АО «Самрук-Казына». В 2016 году общая стоимость его закупок составила около 4,1 трлн тенге, то есть примерно в два раза больше, чем сумма государственных закупок за тот же период (1,9 трлн тенге). У других национальных холдингов объемы закупок гораздо ниже, несмотря на наличие собственных систем электронных закупок. Глава 6 более подробно рассматривает закупки государственных холдингов, включая суверенный фонд благосостояния АО «Самрук-Казына».

Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственных закупок и закупок субъектов квазигосударственного сектора» от 26 декабря 2018 года (далее — Закон «О внесении изменений» от декабря 2018 года) ввел обязательную абонентскую плату за использование веб-портала государственных закупок. Информация по большей части останется бесплатной, включая уведомления о проведении закупок, лоты, договоры, спецификации и протоколы к разным этапам закупок. Однако две основные функции будут доступны потенциальным поставщикам только после уплаты обязательных взносов:

• Подача заявки на участие в государственных закупках независимо от способа их осуществления (в том числе из одного источника; исключение составляют закупки, связанные с конфиденциальной информацией).

• Согласование и подписание договора о государственных закупках.

Центр электронной коммерции определяет стоимость услуг и собирает оплату по согласованию с Министерством финансов. В актуальной версии Закона «О государственных закупках» говорится, что «цена на услуги по использованию веб-портала государственных закупок должна обеспечить полное возмещение затрат, понесенных единым оператором» (статья 17). Это значительное изменение, поскольку вплоть до конца 2018 года разработка, функционирование и обслуживание системы электронных закупок (веб-портала) финансировались из республиканского бюджета. Как выяснилось в ходе обсуждений с Центром электронной коммерции, ранее Министерство финансов выделяло 1,5 млн евро (600 млн тенге) в год на обслуживание, функционирование и разработку веб-портала.

Уровень платы за услуги по использованию веб-портала зависит от объема конкретных закупок, в которых участвует потенциальный поставщик, или от суммы договоров, подписанных поставщиком через веб-портал. Количество заявок и подписанных договоров не ограничено. Поставщики оплачивают взнос за использование веб-портала раз в год. В Таблица ‎3.2 представлены годовые взносы за доступ к веб-порталу в 2019 году:

Таблица 3.2. Стоимость услуг по использованию веб-портала государственных закупок
Максимальная сумма договора о государственных закупках	Годовой взнос (2019)	Соотношение годового взноса и среднемесячной зарплаты*
До 1 млн тенге (2 460 евро)	2 525 тенге (6 евро)	0,01
До 10 млн тенге (25 591 евро)	25 250 тенге (62 евро)	0,15
До 100 млн тенге (245 906 евро)	50 500 тенге (124 евро)	0,29
До 1 млрд тенге (2 459 057 евро)	151 500 тенге (373 евро)	0,86
Без ограничений	308 050 тенге (758 евро)	1,75
Примечание: * На основании последней известной среднемесячной зарплаты (4-й квартал 2018 года) по данным Комитета по статистике.
Источник: (Веб-портал государственных закупок (Government e-procurement system), 2019[7]), Комитет по статистике и Центральный банк РК / Kazakhstan’s Committee on Statistics and Central Bank.

Взносы поставщиков не являются наиболее распространенной схемой финансирования систем электронных государственных закупок в странах ОЭСР. В большинстве стран работу таких систем финансирует правительство, или же средства выделяются организациями-заказчиками (зачастую в виде сбора за каждый тендер). Однако в Казахстане установлены невысокие цены за использование веб-портала государственных закупок. Они соизмеримы со стоимостью договора и, следовательно, не ограничивают доступ МСП к закупкам. Куда важнее тот факт, что плата, взимаемая с участников ГЗ, создает дополнительные препятствия для потенциальных иностранных поставщиков, поскольку взносы должны оплачиваться посредством банковского перевода со счета в казахстанском банке и только в тенге. Более того, при оформлении платежа поставщик должен указать свой номер из казахстанского Реестра плательщиков НДС или Единого реестра предприятий, хотя обычно иностранные поставщики там не регистрируются. Теоретически, нерезиденты могут встать на учет в этих реестрах, но для этого им потребуется пройти сложные административные процедуры (в том числе открыть счет в местном банке) (Веб-портал государственных закупок (Government e-procurement system), 2019[7]).

Дополнительные препятствия для иностранных участников (нерезидентов) противоречат принципу доступа, описанному в Рекомендации Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок. Глава 2 отчета более подробно рассматривает проблемы доступа иностранцев к участию в государственных закупках Казахстана. Министерству финансов следует пересмотреть процесс оплаты взносов и упростить его для иностранцев и нерезидентов, отменив требование о постановке на учет в местном налоговом органе и реестре предприятий, а также об открытии счета в казахстанском банке.

С первого января 2020 года каждый потенциальный поставщик должен будет зарегистрировать электронный кошелек в системе электронных государственных закупок (на веб-портале закупок). Электронные кошельки будут использоваться в двух целях: 1) внесение и возврат обеспечения заявки; 2) оплата ежегодного взноса Центру электронной коммерции как оператору веб-портала государственных закупок. Появление электронных кошельков — положительное начинание, которое упрощает и автоматизирует операции между поставщиками и Центром электронной коммерции. Министерству финансов следует обратить внимание на дополнительные препятствия для иностранных поставщиков, связанные с применением электронных кошельков.

3.2. Использование цифровых технологий для повышения прозрачности и интеграции системы электронных закупок с другими государственными информационными системами

3.2.1. Расширение доступа к данным о государственных закупках

Прозрачность является основополагающим принципом веб-портала государственных закупок Казахстана. Он создавался как система для публикации в открытом доступе подробной информации по каждой закупочной процедуре. Аналогичный принцип лег в основу реформы государственных закупок в Грузии в 2010 году, которая привела к созданию грузинской электронной системы государственных закупок (Ge-GP), одной из самых прозрачных систем электронных закупок в мире (EBRD, 2015[2]). Однако следует отметить, что в Казахстане только де-факто отечественные поставщики могут использовать весь функционал веб-портала государственных закупок. На практике иностранным поставщикам очень сложно получить официальную электронную цифровую подпись (ЭЦП). Наличие ЭЦП является обязательным условием для подачи заявок и участия в предварительных обсуждениях конкурсной документации. Помимо государственных закупок электронная подпись в Казахстане широко используется в других сферах взаимодействия граждан, частного сектора и государства (например, для подачи налоговых деклараций).

Качественно реализованная система электронных закупок позволяет своевременно получать полные, достоверные данные о государственных закупках. Веб-портал государственных закупок Казахстана обеспечивает надлежащий уровень прозрачности закупочных процедур (см. предыдущий раздел). Тем не менее, доступных в системе данных недостаточно для взвешенной оценки деятельности отдельных заказчиков или системы государственных закупок в целом. Чтобы создать подробную базу данных по государственным закупкам и обеспечить к ней доступ посредством удобных инструментов, не потребуется много усилий и затрат. Объясняется это тем, что, в отличие от некоторых стран ОЭСР, в Казахстане система электронных государственных закупок является общей для всех и используется большинством бюджетных организаций, что значительно упрощает централизованный сбор данных о закупках.

Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок призывает обеспечить беспрепятственный доступ (посредством онлайн-платформы) к информации о работе системы государственных закупок, в том числе к значимым данным по различным группам участников ГЗ (Блок ‎3.2). Доступность сводных данных по закупкам важна для внешних сторон, заинтересованных в функционировании электронной системы, а именно, журналистов, представителей общественности, поставщиков и даже госслужащих за пределами Министерства финансов. Повсеместно признается, что надлежащий уровень прозрачности косвенно способствует предотвращению или выявлению коррупции: наличие общедоступных, качественных данных является залогом эффективной и ответственной работы чиновников и поставщиков (ОЭСР, 2016[8]).

Блок 3.2. Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок: принцип прозрачности

II. РЕКОМЕНДУЕТ странам обеспечить надлежащий уровень прозрачности системы государственных закупок на всех этапах закупочного цикла.

В этих целях странам следует:

i) содействовать справедливому и равному отношению к потенциальным поставщикам за счет обеспечения надлежащего и уместного уровня прозрачности на каждом этапе цикла государственных закупок, учитывая законную потребность в защите коммерческой тайны, служебной и конфиденциальной информации, а также потребность в предотвращении недобросовестной конкуренции в процессе закупок в связи с раскрытием определенной информации заинтересованными поставщиками. Аналогичным образом, поставщики должны обеспечивать надлежащий уровень прозрачности при взаимодействии с субподрядчиками.

ii) обеспечивать через онлайн-портал всем заинтересованным сторонам, включая потенциальных поставщиков в стране и за рубежом, свободный доступ к информации о государственных закупках, в частности, о системе государственных закупок (институциональные основы, законы и нормативно-правовые акты), о конкретных закупках (прогнозы, объявления о тендерах и их итогах), а также о функционировании системы государственных закупок (сравнительные показатели, результаты мониторинга).

iii) обеспечивать прозрачность движения бюджетных средств от начала подготовки и рассмотрения бюджета и на протяжении всего цикла государственных закупок, чтобы (i) ключевые заинтересованные стороны понимали приоритеты государства и структуру расходов, а (ii) лица, ответственные за принятие политических решений, могли стратегически организовать государственные закупки.

Источник: Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок от 2015 года / (ОЭСР, 2015[3]) Recommendation of the Council on Public Procurement, www.oecd.org/gov/public-procurement/Recommendation-Public-Procurement-RU.pdf.

Министерство финансов осуществляет централизованный сбор подробных сводных данных, разрабатывает показатели эффективности системы электронных госзакупок и по мере необходимости публикует эти показатели в стратегических документах (например, в стратегическом плане на 2017–2021 годы) или использует их в выступлениях и презентациях высокопоставленных должностных лиц. К примеру, вице-министр финансов Бекетаев представил членам парламента сводную статистику в рамках презентации проекта Закона «О внесении изменений» в январе 2018 года.

В противовес этому, объем сводных статистических данных и актуальных отчетов, опубликованных в открытом доступе на веб-портале государственных закупок, крайне ограничен. В каждом модуле есть инструмент статистики, где можно ознакомиться с базовыми статистическими показателями и соответствующей инфографикой в реальном времени. К примеру, модуль «Лоты и объявления» содержит статистику распределения лотов и уведомления по статусам (закупка завершена, отменена, проверяется…). Тем не менее, этих данных недостаточно для детального анализа: отсутствуют статистические определения (метаданные) и нет возможности фильтровать данные по периодам или экспортировать в машиночитаемом формате.

Основной модуль статистической отчетности («отчет о проведенных государственных закупках строительных работ, услуг и товаров») обеспечивает минимальный уровень прозрачности по прошлым закупкам. Он автоматически генерирует таблицы данных о количестве закупок, запланированных расходах, объемах закупок, способе закупок, странам регистрации поставщиков и условной экономии.2 Модуль обеспечивает некоторую степень разбивки, то есть позволяет фильтровать данные по государственным заказчикам, областям Казахстана и так далее. Также для поиска данных предусмотрено 100 категорий товаров, работ и услуг в соответствии с каталогом государственных закупок. Однако как уже говорилось, в модуле отсутствуют точные статистические определения, которые бы позволили пользователям составить представление о каждой статистической категории. Более того, данные в главном модуле статистической отчетности и в других документах Министерства финансов (например, стратегическом плане на 2017–2021 годы) расходятся, что ставит под сомнение их достоверность и наводит на мысль о существовании нескольких баз данных.

Казахстану недостает прозрачности в отношении сводной статистики по различным аспектам государственных закупок. В открытом доступе нет данных по стоимости закупок из одного источника путем прямого заключения договора для каждого из 50 установленных законом оснований. Система электронных государственных закупок не содержит подробную статистику по жалобам, представленным через веб-портал, и результатам их рассмотрения. Большинство показателей эффективности, используемых Министерством финансов для оценки функционирования системы электронных закупок, к примеру, среднее количество участников конкурсов или доля конкурентных процедур, которые привели к несостоявшимся государственным закупкам, нельзя получить или вычислить посредством веб-портала государственных закупок. На веб-портале есть несколько инструментов статистической отчетности, но они содержат данные за прошлые периоды (с 2012 по 2016 годы) из предыдущей версии системы.

Некоторые организации-заказчики публикуют данные о закупках на портале открытых данных Казахстана (https://data.egov.kz/) в разных машиночитаемых форматах. К примеру, Министерство финансов опубликовало свой план закупок на 2017 год на портале открытых данных в декабре 2016 года. Однако на веб-портале государственных закупок нет этой информации, равно как и единой базы данных по всем организациям-заказчикам. Это означает, что собрать сводные данные по государственным закупкам Казахстана в целом невозможно.

Чтобы расширить доступ к сводным данным, Министерство финансов могло бы публиковать ежегодный статистический отчет по государственным закупкам Казахстана. Некоторые страны считают такой подход очень разумным, к примеру, его используют в Квебеке. Правительство провинции публикует отчет на сайте Секретариата совета казначейства (Secrétariat du Conseil du Trésor).3 Такой отчет должен содержать подробные сводные данные и занимать видное место в системе электронных закупок. В нем может быть представлен набор КПЭ по усмотрению Министерства финансов для оценки эффективности системы государственных закупок (см. раздел 3.3.1). Для обеспечения пользователям доступа к отчетам в разных машиночитаемых форматах, а также ко всей информации о системе в целом, включая наборы данных в машиночитаемых форматах, на веб-портале государственных закупок можно создать центр загрузок по примеру действующей в США платформы государственных расходов USA Spending (Блок ‎3.3).

Блок 3.3. Платформа USA Spending с дочерней лабораторией данных

USAspending.gov1 — официальный информационный ресурс, посвященный расходованию бюджетных средств федеральным правительством США. Сайт содержит исчерпывающую, доступную информацию о закупках федерального правительства и наглядно демонстрирует, как на расходование средств государственного бюджета влияет доступность данных о закупках.

Платформа объединяет информацию из разных государственных систем, включая систему учета данных по федеральным закупкам (система регистрации и обработки данных по федеральным закупкам Next Generation (FPDS-NG)), а также данные из реестров субподрядчиков.

Не реже двух раз в месяц федеральные органы предоставляют данные о договорах, субсидиях, кредитах, прямых выплатах и государственных заказах для публикации на USAspending.gov. Они загружают данные из своих финансовых систем и ежеквартально привязывают их к статистике размещения государственных заказов.

Онлайн-система USA Spending содержит несколько удобных модулей:

• Профили расходования средств федеральных органов помогают пользователям получить представление о том, как каждое ведомство расходует свои средства. В модуле есть специальный инструмент для поиска государственных заказов того или иного поставщика по каждой программе финансирования и типу расходов.

• Инструмент расширенного поиска по федеральным заказам упрощает поиск государственных контрактов и позволяет просматривать карту расходов федеральных органов на закупки по штатам.

• Центр загрузки предлагает пользователям скачать подробную информацию о движении средств федерального бюджета по типам, ведомствам, подразделениям и датам в разных машиночитаемых форматах.

Кроме того, в ведении Министерства финансов США находится лаборатория данных (https://datalab.usaspending.gov/) — портал-спутник сайта USAspending.gov. Лаборатория содержит современную инфографику и сводные данные по расходам федерального правительства на уровне отдельных ведомств, подразделений и офисов. Еще один инструмент показывает, сколько контрактов в процентах заключено по итогам конкурентного отбора каждым федеральным учреждением.

← 1. https://www.usaspending.gov/#/

Источники: Подготовлено ОЭСР по материалам сайта государственных расходов США https://www.usaspending.gov/#/ и лаборатории данных (https://www.usaspending.gov/#/).

Министерство может расширить главный модуль статистической отчетности за счет дополнительных данных, таких как сумма и количество закупок по каждому из 50 оснований для отказа от конкурентных процедур (статья 39 пункт 3 Закона «О государственных закупках») и ключевые показатели эффективности (среднее количество заявок, доля несостоявшихся государственных закупок и так далее). В систему электронных закупок можно добавить отдельный инструмент для генерирования статистических отчетов по жалобам, поступающим в Комитет внутреннего государственного аудита. Обеспечить прозрачность исполнения договоров можно за счет планомерной публикации актов приемки и подписанных договоров на портале государственных закупок.

В целях повышения качества и расширения охвата публикуемых данных, а также для мобилизации ресурсов разных заинтересованных сторон (Министерства финансов, Центра электронной коммерции, Министерства информации и коммуникации) Казахстан переходит на стандарт открытых данных по контрактам (OCDS).4 Одной из стран, недавно принявших стандарт, является Мексика. Подход Мексики к развитию сферы открытых контрактов характеризуется всеохватностью: в 2017 году правительство учредило альянс по открытым контрактам с участием представителей государства и частного сектора. Предполагается, что это расширит возможности для сопоставления и контроля конкурсных заявок и обеспечит доступ к данным для последующего анализа (ОЭСР, 2018[4]). Переход нацелен на повышение доступности сводных показателей и статистики по системе государственных закупок в целом, а также по отдельным этапам закупочного цикла, включая планирование, проведение конкурса, выбор победителя, заключение договора и его исполнение. Поскольку система электронных государственных закупок охватывает этап закупочного цикла после заключения договора, системный подход (к примеру, на базе OCDS) позволит проконтролировать, что все необходимые данные (акты приемки, счета-фактуры, графики платежей и так далее) публикуются в установленном порядке и доступны в машиночитаемом формате.

Повышение прозрачности сводных данных о государственных закупках может поспособствовать укреплению роли общественного контроля в сфере государственных закупок. На казахстанском сайте Forbes был опубликован рейтинг крупнейших поставщиков правительства, основанный на их доле в структуре расходов страны на государственные закупки.5 Для создания рейтинга журналисты использовали выборку из 1 800 закупок с портала госзакупок и обратились за услугами к аналитической компании, поскольку в самой системе отсутствуют данные в удобном, машиночитаемом формате. Наличие таких данных обеспечит возможность анализа и сделает государственные закупки еще более прозрачными. В нескольких странах ОЭСР применяется практика публикации подробных статистических отчетов по государственным закупкам. К примеру, в системе государственных закупок Чили (Chile Compra) доступны годовые и ежемесячные отчеты со сводными данными и показателями эффективности.6 Американская платформа USA Spending с дочерней лабораторией данных содержит общедоступную информацию о расходовании средств федерального бюджета и государственных закупках с 2017 года (Блок 3.3 выше).

3.2.2. Точное и своевременное информирование поставщиков

Закон «О внесении изменений» от декабря 2018 года затрагивает меры в отношении прозрачности и информации, доступной поставщикам на этапах закупочного цикла, предшествующих конкурсному отбору.

Взаимный просмотр конкурсных предложений поставщиками

В государственной системе электронных закупок Казахстана зарегистрированные поставщики, участвующие в торгах, могут беспрепятственно просматривать все документы других участников. Данная практика идет вразрез с принципами ОЭСР, которые призывают учитывать законную потребность поставщиков в защите служебной коммерческой и конфиденциальной информации, а также не разглашать информацию, если она может дать повод для сговора или нарушения правил конкуренции в процессе закупок. Открытый доступ к предложениям конкурентов позволяет потенциальным поставщикам подавать жалобы в отношении неточностей или ошибок в таких предложениях. На веб-портале государственных закупок это можно делать через модуль жалоб. Исследование на местах показало, что подставные участники часто ведут себя как «профессиональные жалобщики», методично направляя жалобы о наличии неточностей или отсутствии необходимых документов в предложениях конкурентов. Более подробно эта проблема рассмотрена в Главе 4.

Существенным недостатком применяемых конкурентных процедур (аукционов и конкурсов) были сроки доступа к предложениям других участников (на этапе открытия торгов, Рисунок ‎3.6). Потенциальные поставщики могли изучить предложения других участников конкурса до подачи собственного комплекта документации. Поставщики могут заменять документы в своих предложениях после публикации протоколов предварительного допуска. В протоколах объясняются причины дисквалификации поставщиков. Поставщики, не прошедшие предварительный отбор, могут в течение трех дней после объявления его итогов представить доработанное предложение, например, внести недостающие или переоформить имеющиеся документы и сертификаты (Рисунок ‎3.6). Поскольку у дисквалифицированных поставщиков был доступ ко всем документам конкурентов на этапе повторной подачи заявок, они часто копировали элементы из документации соперников, в том числе технические характеристики продуктов, в свое окончательное предложение.

Рисунок 3.6. Сроки представления заявок на участие в конкурсе

Примечание: Указанный график применяется к конкурсам и аукционам в Казахстане.

Источник: Статьи 25 и 27 Закона «О государственных закупках», пункты с 86 по 141 Правил осуществления государственных закупок.

Закон «О внесении изменений» от декабря 2018 года устранил эту лазейку, сдвинув по времени этап, когда участники конкурса могут просматривать предложения конкурентов. В соответствии с актуальной версией Закона «О государственных закупках» (статья 24), доступ к документам открывается на последнем квалификационном этапе (то есть когда поставщики больше не могут подавать заявки, см. Рисунок 3.6) и только тем участникам, которые внесли гарантийное обеспечение (1 % от запланированного бюджета на договор). Устранение этого недостатка положительно отразится на конкурсных процедурах в Казахстане с точки зрения их эффективности и соблюдения норм профессиональной этики.

Поставщики также сообщают, что возможность взаимного просмотра документов в конкурсных предложениях часто ведет к раскрытию конкурентам служебной коммерческой или конфиденциальной информации (например, внутренних финансовых документов). По данным заинтересованных сторон, под видом потенциальных поставщиков в системе электронных закупок могут скрываться подставные компании, которые по факту не ведут хозяйственную деятельность и, следовательно, участвуют в конкурсе не в коммерческих целях, а для получения доступа к служебной информации, представленной в документации конкурентов.

В соответствии с Рекомендацией Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок (принцип прозрачности), странам следует «учитывать законную потребность в защите коммерческой тайны, служебной и конфиденциальной информации, а также потребность в предотвращении недобросовестной конкуренции в процессе закупок в связи с раскрытием определенной информации заинтересованными поставщиками» (Блок 3.2). Действительно, обнародование служебной коммерческой информации, к примеру, о моделях ценообразования и удельной прибыли, может негативно сказаться на желании предприятий участвовать в государственных закупках. Согласно Комитету ОЭСР по конкуренции, разглашение служебной коммерческой информации может привести к махинациям или сговору между потенциальными поставщиками (ОЭСР, 2016[9]).

Таким образом, чтобы избежать разглашения конфиденциальной информации конкурентам, Министерству финансов следует подумать о предоставлении доступа к самым важным документам в заявках поставщиков только заказчикам, конкурсным комиссиям и аудиторам. Служебная или конфиденциальная информация будет недоступна другим поставщиками в системе электронных закупок. Здесь есть несколько вариантов. Прежде всего, Министерство финансов может составить список служебных или конфиденциальных документов и ограничить к ним доступ в системе электронных закупок. В качестве альтернативы, в системе можно предусмотреть инструмент, который позволит потенциальным поставщикам самостоятельно помечать конфиденциальную информацию в своих заявках. В связи с этим потребуется пересмотреть нормативно-правовую базу и дополнить ее положениями о конфиденциальности и соответствующими процедурами применения особой оговорки о конфиденциальности.

Предварительное обсуждение проекта конкурсной документации

Системой электронных закупок Казахстана предусмотрен специальный механизм, позволяющий поставщикам предоставлять обратную связь по техническим спецификациям и конкурсной документации. После того как организатор публикует извещение о проведении закупок на веб-портале государственных закупок, поставщики в течение пяти дней могут проанализировать технические спецификации и направить заказчикам комментарии или запросы о разъяснении (см. график на Рисунке 3.6). После этого заказчик должен в течение пяти дней предоставить разъяснения или внести изменения в технические спецификации по мере необходимости. Разъяснения и исправленные технические спецификации доступны всем зарегистрированным поставщикам на веб-портале государственных закупок. Практика предварительного обсуждения проекта конкурсной документации пользуется популярностью у поставщиков, и в 2017 году от них поступило 19 000 замечаний и запросов о разъяснении. Около 11 000 из этих замечаний и запросов послужили поводом для пересмотра конкурсной документации до начала срока приема заявок. По данным Министерства финансов, в 2016 году государственные заказчики пересмотрели 53 % технических спецификаций, в отношении которых поставщики прислали замечания, связанные с чрезмерными или невыполнимыми требованиями.

Предварительные обсуждения конкурсной документации стали одним из основных направлений взаимодействия заказчиков и поставщиков, а Министерство финансов рассматривает эту практику как действенную меру повышения качества технических спецификаций. Этот механизм согласуется с Рекомендацией Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок. В соответствии с изложенным в Рекомендации принципом содействия, «эффективная коммуникация должна быть направлена на формирование у потенциальных поставщиков точного представления о потребностях страны и на повышение осведомленности государственных заказчиков о возможностях рынка в целях обеспечения реалистичности требований конкурсных спецификаций» (ОЭСР, 2015[3]).

Закон «О внесении изменений» от декабря 2018 года увязал механизм электронных жалоб с этапом предварительного обсуждения конкурсной документации, который проходит до начала периода подачи заявок (см. Рисунок 3.6). Право подавать жалобу в отношении положений конкурсной документации после открытия торгов имеют только те поставщики, которые направили комментарии в отношении этих положений на этапе предварительного обсуждения конкурсной документации. Поставщики, которые не направили замечания по конкретным положениям технических спецификаций, не могут подавать жалобы в отношении этих положений после выбора поставщика для заключения договора.

Благодаря этому нововведению, именно на этапе предварительного обсуждения конкурсной документации потенциальные поставщики могут указать на недостатки технических спецификаций. По данным Комитета внутреннего государственного аудита, наиболее частым нарушением в закупках является намеренное добавление в технические спецификации заведомо невыполнимых требований, которые лишают поставщиков возможности участвовать в торгах. Следовательно, очень важно предоставить поставщикам достаточно времени на этапе предварительного обсуждения конкурсной документации, чтобы они могли обнаружить чрезмерные или предвзятые требования и направить соответствующие замечания. Пяти дней после публикации уведомления о закупках слишком мало, чтобы проанализировать сложные технические спецификации и подготовить комментарии.

Казахстану рекомендуется увеличить срок, в течение которого поставщики могут представлять замечания и запрашивать пояснения, до десяти дней как минимум. Еще важнее увеличить срок в свете ограничений на подачу жалоб после завершения конкурса, чтобы потенциальные поставщики могли тщательно изучить конкурсную документацию на этапе предварительного обсуждения. Таким образом, у них будет больше времени и на подготовку заявок: как уже упоминалось в Главе 2, минимальный срок подачи заявок в Казахстане довольно короткий, по сравнению с некоторыми странами ОЭСР.

Предварительный квалификационный отбор поставщиков

Законом «О государственных закупках» предусмотрена отдельная категория конкурсов — с предварительным квалификационным отбором, — но этот способ не практикуется. Согласно Закону «О внесении изменений» от декабря 2018 года, за выбор поставщиков при проведении конкурса с предварительным квалификационным отбором будет отвечать единый квалификационный орган. Как сообщили представители Министерства финансов, в основу данного механизма ляжет применяемый в АО «Самрук-Казына» квалификационный отбор поставщиков, нацеленный на повышение качества их работы. Глава 6 содержит подробное описание предварительного квалификационного отбора потенциальных поставщиков в АО «Самрук-Казына». Процесс включает опрос и аудит на основе учета риска в зависимости от сложности закупки. Предварительный квалификационный отбор в «Самрук-Казына» охватывает 9 000 позиций, но Министерство финансов планирует ввести в систему этап предварительного квалификационного отбора в отношении 150 позиций, главным образом связанных со строительными работами.

Для обеспечения прозрачности механизма отбора рекомендуется публиковать все квалификационные требования к поставщикам со ссылками на нормативные документы на веб-портале государственных закупок. Также для информирования поставщиков о каждом шаге предварительного квалификационного этапа будут полезны образовательные видео и инструкции в формате вопрос-ответ. Время, выделенное поставщикам на подготовку, должно быть соразмерно объему и сложности требуемой от них информации. Чтобы обеспечить равные условия для всех участников и привлечь как можно больше потенциальных поставщиков к государственным закупкам, информацию о проведении квалификационного отбора следует распространять заранее.

3.2.3. Интеграция с другими государственными информационными системами

Интеграция государственных закупок с системами управления государственными финансами, планирования бюджета и оказания услуг может значительно повысить эффективность использования государственных ресурсов. Преимущества интеграции разнообразны: улучшенная передача и повышение качества данных, своевременность информации, обеспечение подотчетности за счет расширения возможностей для контроля и, конечно, эффективное управление благодаря автоматизации, стандартизации и закономерному избавлению от лишних процедур и действий. Признавая вышеупомянутые потенциальные достоинства, Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок подчеркивает важность интеграции государственных закупок с системой управления государственными финансами. (ОЭСР, 2015[3]).

В соответствии с Рекомендацией Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок, система электронных закупок Казахстана уже интегрирована с другими национальными информационными системами, хотя и в разной степени. Наибольшим значением обладает интеграция функции автоматической проверки поставщиков. Система электронных закупок автоматически проверяет потенциальных поставщиков по разным реестрам компаний и/или физических лиц, чтобы убедиться, что они платежеспособны, не имеют налоговой задолженности и не включены в список ненадежных поставщиков («черный список») (см. Главу 4 отчета). Что касается планирования бюджета, нет точных сведений об интеграции соответствующих информационных инструментов в систему электронных закупок. В ноябре–декабре государственные учреждения формируют планы закупок на следующий год на основании проекта бюджета и публикуют их после утверждения Парламентом окончательного бюджета в конце декабря. Одной из проблем, с которыми сталкиваются страны ОЭСР, является интеграция систем электронных закупок с другими государственными информационными платформами. Согласно исследованию ОЭСР, 60 % систем электронных закупок не интегрированы с другими цифровыми решениями электронного правительства, такими как системы формирования бюджета, реестры предприятий и налоговые реестры, базы данных социального страхования, финансовые расчетные системы или системы планирования ресурсов предприятий (ОЭСР, 2016[5]).

Однако многие страны ОЭСР стремятся повышать степень интеграции систем электронных закупок и разрабатывать комплексные решения для всех этапов закупочного цикла. Примером успешной интеграции системы электронных закупок с другими государственными и частными информационными системами является корейская система электронных закупок KONEPS (Блок ‎3.4). Более того, в Корее измерили уровень экономии от интеграции по сумме сэкономленных государственных и частных средств, проиллюстрировав потенциальные преимущества более глубокой интеграции правительственных информационных систем с системами электронных закупок.

Блок 3.4. Повышение эффективности и снижение затрат за счет интеграции данных в системе KONEPS

К корейской системе электронных закупок KONEPS было подключено более 160 разных электронных систем, которые находятся в ведении государства или частных организаций. Интеграция позволила повысить эффективность, устранить дублирование полномочий и сократить расходы. Согласно исследованию, проведенному Университетом Ханянг в 2009 году, расчетная экономия по годовым операционным издержкам составила 8 млрд долларов США. При этом около 16 % экономии (1,3 млрд долларов США) было обусловлено сокращением рабочего и технологического времени в государственном секторе. Остальная экономия пришлась на частный сектор и была связана с сокращением затрат поставщиков на получение сертификатов и удостоверяющих документов, а также на регистрацию и обновление учетных записей в различных системах.

Для участия в конкурсных торгах предприятию нужно один раз зарегистрироваться в системе KONEPS: там пользователи сохраняют все свои документы и сертификаты и потом могут автоматически извлекать их по мере необходимости. В остальных случаях KONEPS находит документы и сертификаты в других правительственных информационных системах посредством интерфейсов обмена данными. К примеру, сертификаты о регистрации предприятия и сертификаты о налоговых платежах передаются по соответствующим интерфейсам обмена данными.

По базам данных 19 страховых компаний можно автоматически проверить подлинность 4 видов гарантий, включая обеспечение заявки и обеспечение исполнения договора. Интерфейсы с 12 ассоциациями предпринимателей и 9 рейтинговыми агентствами позволяют получать данные кредитных историй и информацию об исполнении договорных обязательств за прошлый период для подтверждения квалификации и оценки заявок. Подключение к 15 коммерческим банкам дает возможность совершать электронные платежи и оформлять кредиты по программе кредитования государственных подрядчиков.

По итогам интеграции 477 форм документов, применяемых в государственных закупках, были преобразованы в цифровой формат, в том числе формы заявок, типовые договоры, запросы проверок и платежные требования. Более того, участникам конкурсов на выполнение строительных работ теперь не надо подавать сертификаты, подтверждающие опыт, благодаря автоматическому обмену данными с базами строительных ассоциаций.

Рисунок 3.7. Система электронных закупок KONEPS

Источник: (ОЭСР, 2016[10]).

Казахстан планирует продолжать интеграцию системы электронных закупок с внешней межведомственной информационной системой. Сейчас разработкой веб-портала, обеспечивающего единую точку доступа к ресурсам закупок, занимается Национальная палата предпринимателей (НПП РК «Атамекен»). Точка доступа будет представлена модульной системой, собирающей все уведомления о закупках из государственной системы электронных закупок, а также из систем электронных закупок фонда «Самрук-Казына» и других национальных холдингов и компаний. Она будет действовать как агрегатор, предоставляя доступ к информации о закупках на одном сайте со ссылкой на соответствующие платформы для подачи заявок. В противовес уже существующим частным агрегаторам тендеров, точка доступа будет бесплатной, что расширит возможности МСП для участия в закупках государственных организаций, национальных холдингов и компаний. Добиться максимального результата позволит дополнительный функционал для зарегистрированных поставщиков, включая новостную ленту и почтовые уведомления о закупках в соответствующих сферах и регионах.

Казахстан может интегрировать систему электронных закупок с другими ИС правительства и подумать об интерфейсах обмена данными с частными платформами и системами. Одним из приоритетных направлений станет обеспечение операционной совместимости и обмена данными с информационной налоговой системой. Это поможет выявлять подставные компании, которые не платят налоги (то есть не ведут хозяйственную деятельность). Министерству финансов рекомендуется исключать такие компании из наиболее сложных и масштабных тендеров, к примеру, на этапе предварительного квалификационного отбора в рамках конкурса на выполнение строительных работ. Вместе с тем, придется искать баланс между повышением эффективности за счет недопущения к конкурсу потенциальных поставщиков без опыта хозяйственной деятельности (и потенциальных подставных поставщиков) и привлечением к государственным закупкам новых участников и МСП. Более того, требуется принять надлежащие меры безопасности для защиты конфиденциальной информации (например, ограничить доступ закупочных органов к данным налогового учета и раскрывать только тот минимум, который необходим для исполнения установленных предписаний). Такие меры помогут сократить риск злоупотребления данными.

Интерфейсы обмена данными также будут полезны для оптимизации других задач системы электронных закупок, таких как оценка полноты планов закупок. Для автоматической проверки планов закупок на соответствие бюджету потребуется механизм обмена данными между системой электронных закупок и системами планирования бюджета Министерства финансов и/или организаций-заказчиков.

Также Министерство финансов может упростить расчет стажа потенциальных поставщиков для начисления условных скидок (см. Главу 2). Как сообщают закупочные органы, определить общий стаж потенциального поставщика довольно непросто, а сложные правила оставляют простор для толкования. Казахстан может получать сведения об опыте поставщиков для расчета условных скидок путем автоматизированного обмена данными с бизнес-ассоциациями. В корейской системе электронных закупок (KONEPS) такая возможность уже реализована в виде обмена данными с объединениями предприятий строительной отрасли (Рисунок 3.7).

3.3. Система электронных закупок открывает возможности для оценки и повышения эффективности государственных закупок

Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок призывает «стимулировать повышение эффективности за счет оценки эффективности системы государственных закупок» (Блок ‎3.5). Оценка такого рода сильно зависит от наличия достоверных и актуальных данных о закупках на всех уровнях: будь то контроль за исполнением договоров, уровень отдельно взятых заказчиков или государства (то есть система государственных закупок в целом). Сводные данные, преобразованные в показатели эффективности, могут лечь в основу реформ, направленных на усовершенствование системы и исключение лишних трат.

Блок 3.5. Рекомендация ОЭСР по оценке эффективности государственных закупок

X. РЕКОМЕНДУЕТ странам стимулировать повышение эффективности за счет оценки эффективности системы государственных закупок — как на уровне отдельно взятых процедур, так и на уровне системы в целом, а также на всех уровнях правительства, если это возможно и уместно. В этих целях странам следует:

i) Периодически и на последовательной основе производить оценку результатов процесса государственных закупок. В рамках системы государственных закупок следует последовательно собирать актуальную и достоверную информацию и использовать данные по предыдущим закупкам, в частности, по ценам и общим затратам, в систематической оценке новых потребностей для принятия осознанных решений по будущим государственным закупкам.

ii) Разработать показатели для измерения эффективности, результативности и экономичности системы государственных закупок, позволяющие проводить сопоставительный анализ и способствующие выработке стратегических решений в сфере государственных закупок.

Источник: Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок от 2015 года / (ОЭСР, 2015[3]), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, www.oecd.org/gov/public-procurement/Recommendation-Public-Procurement-RU.pdf.

Как уже упоминалось в этой главе (раздел 3.2.1), в Казахстане отсутствует практика сбора сводных данных по закупкам для качественной оценки эффективности на уровне заказчиков и государственной системы в целом. Тем не менее, Министерство финансов может время от времени собирать данные и рассчитывать показатели эффективности для конкретных задач. В целом же складывается впечатление, что ни Министерство, ни другие государственные органы не проводят систематическую, основанную на доказательствах оценку эффективности государственных закупок. Единственное исключение — модуль цен, аналитический инструмент в системе электронных закупок, на который заказчики опираются при планировании бюджета.

3.3.1. Отслеживание ключевых показателей эффективности и стратегический подход к системе электронных закупок

Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок от 2015 года призывает страны ОЭСР разрабатывать показатели эффективности, результативности и экономичности системы государственных закупок для принятия стратегических решений в сфере государственных закупок. Наличие централизованной системы электронных закупок в Казахстане, обязательный порядок ее применения и широкий охват электронных процедур создают благоприятные условия для последовательного сбора достоверных и актуальных данных о закупочных процессах.

Сводные данные необходимы для оценки эффективности при помощи показателей, характеризующих процессы закупок. Опираясь на показатели такого рода, можно делать ценные выводы о тенденциях, к примеру, об изменениях на рынке, требующих новых подходов к закупкам. При условии интеграции с различными системами данных, в соответствии с рекомендациями выше, эти показатели позволят сравнивать качество закупок по организациям-заказчикам или областям, что в конечном итоге обеспечит рост эффективности за счет обмена опытом. Кроме того, у Казахстана появится механизм для выявления неэффективных процедур, нарушений и случаев мошенничества.

Казахстан уже отслеживает некоторые показатели эффективности по мере необходимости

Опираясь на передовые наработки стран ОЭСР, Казахстан уже отслеживает несколько показателей эффективности в отношении государственных закупок. Однако Министерство финансов рассчитывает показатели централизованно и только по мере надобности, то есть при подготовке документов, таких как стратегический план Министерства финансов, или выступлений и презентаций высокопоставленных лиц. Неясно, используются ли показатели для сравнительного анализа деятельности отдельных заказчиков или системы государственных закупок в общем, а также, проводится ли оценка эффективности относительно поставленных целей. Таблица ‎3.3 содержит основные показатели эффективности, которые приводятся Министерством финансов в аналитических документах, имеющих отношение к системе электронных закупок.

Таблица 3.3. Основные показатели эффективности государственных закупок Казахстана
Аспект государственных закупок	Показатель эффективности	Год	Ценность
Уровень конкуренции	Среднее количество участников	2016	Конкурс: 4 Запрос ценовых предложений / аукцион: 3
Эффективность	Экономия бюджетных средств (или условная экономия)	2017	2019 мрлд тенге
Уровень конкуренции	Доля несостоявшихся конкурентных процедур	2017	63%
Обратная связь от поставщиков	Доля пересмотренных технических спецификаций после поступления замечаний от поставщиков (на этапе предварительного обсуждения)	2017	53%
Управление рисками	Доля закупок с нарушениями (камеральный контроль)	2016	20%
Примечание: Несостоявшиеся государственные закупки означают, что в рамках конкурентной процедуры было получено менее двух подходящих заявок от потенциальных поставщиков. Это дает заказчикам право провести прямые закупки (закупки из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам).
“Доля пересмотренных технических спецификаций после поступления замечаний от поставщиков” относится к этапу предварительного обсуждения конкурсной документации. К этому ключевому показателю можно добавить еще один, близкий по смыслу, — долю технических спецификаций, по которым поставщики направили замечания.
Экономия бюджетных средств (или условная экономия) — это разница между изначально заложенной в бюджет суммой закупок и окончательной суммой в договоре о государственных закупках. Показатель измеряется для каждой отдельной закупки, а затем укрупняется для системы государственных закупок в целом.
Источники: Стратегический план Министерства финансов на 2017–2021 годы, Внешний анализ коррупционных рисков в государственных закупках (2017), Министерство финансов.

Помимо доли несостоявшихся государственных закупок (Таблица 3.3) Министерство финансов может отслеживать и другие показатели в отношении оснований, позволяющих отказаться от проведения конкурентных процедур. Доля закупок из одного источника в общем объеме закупок является важным показателем, характеризующим охват конкурентных процедур. То же самое касается количества процедур прямого заключения договора в виде доли от общей стоимости закупок. Как следует из Главы 2 отчета, дополнительные ценные выводы можно сделать по разбивке прямых закупок на закупки из одного источника путем прямого заключения договора (на основаниях, установленных в пункте 3 статьи 39 Закона «О государственных закупках») и закупки из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам.

Итак, Казахстану следует разработать набор ключевых показателей эффективности (КПЭ) в отношении каждого аспекта системы государственных закупок и отслеживать их на регулярной основе. Министерству финансов потребуется организовать систематический, планомерный сбор КПЭ как официальных показателей эффективности государственных закупок. Поскольку одной из основных проблем Казахстана в сфере госзакупок является высокая доля несостоявшихся конкурсов, приоритетной задачей должно стать отслеживание показателей, связанных с уровнем конкуренции и применением оснований для прямых закупок. Также Министерство может разработать показатели деятельности поставщиков и задержки платежей на основании базы данных поставщиков, о которой речь пойдет в следующем разделе (3.3.2).

Такие показатели можно будет публиковать в ежегодном статистическом отчете на портале государственных закупок, как предложено в разделе 3.2.1. Те же показатели могут лечь в основу сравнительного анализа закупочной функции организаций-заказчиков и органов власти на центральном, региональном и местном уровнях.

Передовой опыт стран ОЭСР в области показателей эффективности государственных закупок

В основе показателей эффективности лежат актуальные и достоверные данные о прошлых закупках. Многие страны ОЭСР только недавно приступили к разработке таких показателей. Большинство стран придают первостепенное значение показателям эффективности, то есть пропорциональности материальных и временных затрат на каждую процедуру закупки с одной стороны и суммы договора с другой (ОЭСР, 2016[5]).

Не существует единой методологии измерения уровня экономии в государственных закупках. Турция использует такой же подход, как Казахстан, то есть определяет отношение стоимости договора к расчетной оценочной стоимости (или сумме, выделенной на закупку из бюджета). Чили измеряет экономию как разницу между средним ценовым предложением и ценой в победившей на торгах заявке. Правительство Греции задействует модуль бизнес-аналитики, который генерирует рыночные цены и позволяет сравнивать с ними поступившие ценовые предложения. Наряду с экономией, обеспеченной самим процессом запроса и сбора предложений, Португалия измеряет эффективность от консолидации закупок (ОЭСР, 2016[5]). Такой подход может заинтересовать Казахстан, учитывая его планы по консолидации закупок посредством единых организаторов в рамках текущей реформы системы госзакупок.

О важности данных из системы электронных закупок для разработки КПЭ можно судить по опыту Колумбии, где закупки осуществляются через платформу SECOP II. Централизованный закупочный орган Colombia Compra Eficiente выработал одиннадцать ключевых показателей, охватывающих четыре направления, и определил базовые значения для системы государственных закупок за 2014 год. Шесть наиболее значимых для Казахстана показателей эффективности представлены в Таблица ‎3.4. Каждый показатель обладает базовым значением за прошлый год, и Colombia Compra Eficiente систематически разрабатывает целевые значения для будущих периодов. Некоторые КПЭ могут заинтересовать Министерство финансов, в частности, доля договоров с изменениями сроков и/или стоимости или средняя продолжительность процесса отбора.

Таблица 3.4. Ключевые показатели эффективности Colombia Compra Eficiente
Соотношение цены и качества
Средняя продолжительность процесса отбора	Время между началом закупочного процесса и подписанием договора	Открытый конкурс: 37 дней Прямое заключение договоров: 26 дней
Этика и прозрачность конкурентных процедур
Среднее количество новых поставщиков	Доля новых поставщиков в государственном учреждении (новые поставщики / поставщики за предыдущий год)	24,1 %
Распределение стоимости договоров по подрядчикам	Распределение закупочного бюджета государственного учреждения по поставщикам, с учетом коэффициента Джини	0,638
Доля договоров, заключенных с несколькими поставщиками	Частота заключения договоров с несколькими поставщиками по государственным учреждениям	10 %
Доля договоров, заключенных без проведения конкурентных процедур	Доля договоров, заключенных государственными заказчиками без проведения конкурентных процедур	38,5 %
Управление рисками
Доля договоров с изменениями в части сроков и/или стоимости	Соотношение договоров с изменениями суммы или сроков исполнения	23 %
Источники: По материалам Блока 1.6 в (ОЭСР, 2016[11]).

Практика применения КПЭ в Колумбии соотносится с усилиями других стран ОЭСР по разработке показателей эффективности государственных закупок.

Методология оценки закупочных систем (MAPS) является универсальным инструментом, который призван активизировать и ускорить внедрение современных, интегрированных, эффективных и жизнестойких систем государственных закупок во всех странах. Методологией MAPS предусмотрено несколько количественных показателей. Блок ‎3.6 описывает КПЭ, которые применяются для оценки четырех аспектов системы закупок и могут быть актуальны для Казахстана, в частности, показатели контроля за исполнением договоров и платежей.

Блок 3.6. Ключевые показатели эффективности по методологии MAPS

Поставщики

• Зарегистрированные поставщики в виде доли от общего количества поставщиков в стране (в %)

• Доля зарегистрированных поставщиков, с которыми заключены договоры о государственных закупках (в % от общего количества зарегистрированных поставщиков)

• Общее количество и стоимость договоров, заключенных с отечественными/иностранными компаниями (в том числе в %)

Аудит и управление рисками

• Количество курсов повышения квалификации для внутренних и внешних аудиторов в сфере государственных закупок

• Доля аудиторов, прошедших подготовку по аудиту в сфере государственных закупок (% от общего количества аудиторов)

• Доля рекомендаций внутреннего и внешнего аудита, выполненных в установленные законом сроки (в %)

Конкуренция и подача заявок

• Стоимость договоров, заключенных по итогам конкурентных процедур (за последний налоговый отчетный год)

• Средняя продолжительность закупок товаров, работ и услуг: количество дней между уведомлением о проведении тендера и подписанием договора (для каждого способа закупок)

Контроль за исполнением договоров и платежей

• Нарушение сроков (в %; и средняя задержка в днях)

• Поправки к договору (в % от общего количества договоров; среднее увеличение стоимости договора в %)

• Контроль качества и окончательная приемка выполнены в предусмотренные договором сроки (в %)

• Счета оплачены вовремя (в %)

Источник: Методология оценки закупочных систем / Methodology for Assessing Procurement Systems, 2018.

Счетная палата Австралии разработала руководство по ключевым показателям эффективности в государственных закупках, которое может заинтересовать Казахстан (Блок ‎3.7), в особенности, в части показателей, характеризующих этап контроля за исполнением договоров (поставка, обслуживание, продукт см. в Блок ‎3.7).

Блок 3.7. Разработка целесообразных ключевых показателей эффективности закупок

Ключевые показатели эффективности можно использовать в качестве инструмента для сравнительного анализа, но для этого они должны обладать рядом базовых свойств.

• Относительность: КПЭ должны быть связаны не столько с процессами, сколько с основными целями организации (рисками, которых следует избегать, или конечными результатами).

• Понятность: КПЭ должны быть сформулированы максимально просто и понятно.

• Измеримость и объективность: КПЭ должны выражаться в заранее установленных единицах измерения и формулах и опираться на простые и объективные данные, собранные экономически эффективным способом.

• Достижимость: КПЭ должны быть реалистичными и должны соответствовать существующим нормативным требованиям / ограничениям.

• Ограниченность: ключевых показателей эффективности должно быть ровно столько, сколько необходимо для достижения поставленных целей, а связанные с их сбором проблемы (затраты, усилия) должны быть минимальными. По мере возможности КПЭ должны опираться на информацию и документы, доступные в системе электронных закупок.

• Своевременность: КПЭ должны описывать четко заданный период времени.

Также можно разработать ключевые показатели эффективности, характеризующие деятельность поставщиков. Существует много разных показателей эффективности поставщиков, но в первую очередь рекомендуется рассмотреть следующие:

• Поставка, а именно, соблюдение сроков, соответствие количества и качества поставленных товаров договору, предоставление поставщиком надлежащей документации и информации, способность осуществить срочную поставку и так далее.

• Цена: конкурентоспособность, устойчивость, объемные или другие скидки и так далее.

• Обслуживание клиентов: случаи нехватки товаров по вине поставщика, обучение работе с оборудованием и применению продукции, гарантийное обслуживание, административная эффективность (включая подтверждение заказов и точность выставления счетов) и так далее.

• Продукт: соответствие спецификациям (включая процент брака и дефектов), надежность / долговечность, упаковка, качество и доступность документации и технических руководств, и так далее.

И наконец, ключевые показатели эффективности необходимо отслеживать с определенной периодичностью, лучше всего — ежеквартально, но не реже одного раза в год.

Источник: (Счетная палата Австралии (Australian National Audit Office), 2011[12]).

3.3.2. Использование данных о прошлых закупках для планирования бюджета и принятия решений по будущим закупкам

Благодаря системе электронных закупок и механизму электронных договоров Казахстан может собирать данные о закупочных ценах. Для этих целей на веб-портале государственных закупок предусмотрен модуль цен. Модуль содержит типовые данные по средним, максимальным и минимальным ценам на товары, работы и услуги, закупленные через веб-портал государственных закупок после 2016 года. К примеру, Таблица ‎3.5 показывает выходные данные ценового модуля по самому популярному автомобилю среди государственных заказчиков Казахстана в целом в 2017 году. Согласно ценовому модулю, закупочные цены на автомобили одной и той же категории сильно разнятся. Отчасти это может быть связано с разными марками автомобилей, которые, тем не менее, относятся к одной и той же категории по номенклатуре государственных закупок.

Таблица 3.5. Выходные данные ценового модуля (в тенге) за 2017 год
Пассажирский автомобиль (европейская классификация C). МКПП, объем двигателя до 2 000 см3, гидроусилитель руля, кондиционер воздуха, подушки безопасности
			ПЛАНОВАЯ ЦЕНА			ПОКУПНАЯ ЦЕНА
Код номенклатуры	Наименование	Количество	Минимальная	Средняя	Максимальная	Минимальная	Средняя	Максимальная
29.10.22.300.000.0796.02	Легковой автомобиль	1 296	863 101 тенге	4 497 535 тенге	15 178 571 тенге	2 345 536 тенге	4 311 225 тенге	14 687 500 тенге
Примечание: Таблица основана на кодах номенклатуры из единого номенклатурного справочника товаров, работ и услуг Казахстана, включающего 30 позиций.
Источник: Модуль цен веб-портала государственных закупок, доступный по ссылке http://portal.goszakup.gov.kz/portal/index.php/ru/pricereport/report1.

В модуле есть функция поиска, которая позволяет просматривать цены по отдельному региону или заказчику, а также комбинировать различные критерии поиска. Министерство финансов считает ценовой модуль важным инструментом для решения проблемы искусственно завышенных цен, поскольку они могут быть связаны с несоблюдением норм профессиональной этики или указывать на коррупционные схемы с участием поставщиков и государственных заказчиков.

Государственные заказчики используют ценовой модуль для исследования рынка и планирования бюджета. В системе электронных закупок нет других модулей исследования рынка или бизнес-аналитики. Организации-заказчики дополняют данные из ценового модуля другими исследованиями и/или консультациями с потенциальными поставщиками.

Модуль цен является хорошим примером систематического сбора сводных данных о системе электронных закупок Казахстана. Казахстан может собирать больше данных о государственных закупках, чтобы заложить базу для конструктивной оценки их эффективности. К примеру, сбор и структурирование данных о поставщиках обеспечит более качественное исполнение условий договоров и сокращение трат государства, вызванных сотрудничеством с недобросовестными поставщиками.

Казахстан ведет реестр поставщиков в системе электронных закупок (на веб-портале). В реестре доступны базовые сведения о поставщиках, к примеру, адрес или номер налоговой регистрации. Однако эта база данных не содержит информацию о деятельности поставщиков, опыте или исполнении договоров о государственных закупках в прошлом. Сейчас единственным источником сведений о прежнем опыте потенциального подрядчика является черный список (официально он называется реестр недобросовестных участников государственных закупок). Процесс отстранения поставщиков от участия в закупках подробно описан в Главе 4. В системе электронных закупок поставщики, отстраненные от торгов, автоматически лишаются права участвовать в государственных тендерах на 24 месяца.

Казахстан может подумать о создании подробной базы данных поставщиков, доступной государственным заказчикам, единым организаторам и аудиторам. Такая база данных будет содержать сведения о деятельности, опыте (по крайней мере, в сфере государственных закупок) и показателях поставщиков за предшествующий период, а также финансовую и налоговую информацию из информационной финансовой системы Комитета государственных доходов (налоговых органов). В этой связи рекомендуется изучить опыт США, где закупочным органам доступны две базы данных — Система извлечения информации о показателях за предшествующий период (PPIRS) и Федеральная информационная система результатов выполнения контрактов и добросовестности исполнителей (FAPIIS) (Блок ‎3.8).

Блок 3.8. Информация о деятельности поставщиков в США

Правительство США работает над развитием отношений с поставщиками и стремится сотрудничать с подрядчиками, которые придают большое значение соблюдению норм профессиональной этики, результативности и качеству. В этой связи государственным органам рекомендуется повышать количество, улучшать качество и расширять сферу применения данных о деятельности поставщиков посредством двух информационных систем.

Сведения о деятельности поставщиков за предыдущий период, включая идентификационную информацию и описание соответствующих договоров, рейтинг по шести аспектам с пояснением (качество, соблюдение сроков, цена, сотрудничество с малыми предприятиями и так далее), содержатся в Системе извлечения информации о показателях за предшествующий период (PPIRS, www.ppirs.gov). Госучреждения должны вносить данные по всем прошлым контрактам и заказам стоимостью выше 150 000 долларов США в систему PPIRS, где информация доступна другим государственным служащим.

Общегосударственное веб-приложение обеспечивает федеральному закупочному сообществу доступ к актуальным данным, которые позволяют принимать взвешенные решения при выборе подрядчиков. Для авторизованных пользователей в системе PPIRS предусмотрена функция поиска по отчетным бланкам о работе поставщиков. В соответствии с федеральным законодательством, заказчики должны заполнять отчетные бланки ежегодно на протяжении срока действия контракта. Система PPIRS включает несколько подсистем и баз данных (например, систему показателей выполнения договора подрядчиком, базу данных показателей за предыдущий период и вспомогательную систему оценки строительных подрядчиков).

Дополнительная информация в отношении определенных вопросов соблюдения профессиональной этики содержится в Федеральной информационной системе результатов выполнения контрактов и добросовестности исполнителей (FAPIIS), в том числе сведения о расторжении договоров из-за невыполнения обязательств или по факту нарушения, данные о криминальном, гражданском или административном судопроизводстве в связи с федеральным контрактом, а также решения суда о снятии ответственности с подрядчика. Госучреждения прилагают усилия для повышения ценности обеих систем и стараются предоставлять максимально полезную и полную информацию.

Источник: (Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), 2013[13]).

Такая база данных станет подспорьем для государственных заказчиков при проведении закупок из одного источника, обеспечит рост конкуренции и снизит риск нарушения норм бизнес-этики. У заказчиков будет доступ к подробной и содержательной базе зарегистрированных поставщиков для принятия взвешенных решений. Кроме того, комплексная база данных поставщиков упростит процедуру определения (а по факту — вычисления) предыдущего опыта потенциальных подрядчиков.

3.3.3. Использование потенциала электронных закупок для осуществления стратегии Казахстана по государственным закупкам

Современная многофункциональная система электронных закупок Казахстана охватывает почти весь закупочный цикл в соответствии с Рекомендацией Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок. Однако, преимущества электронных закупок, как правило, связаны не с технологиями как таковыми, а с тем, что технологии повышают эффективность управления и помогают скоординировать взаимодействие (Asian Development Bank, 2013[14]). Электронные закупки могут сыграть важную роль в реформе госзакупок, но не являются средством от недобросовестной конкуренции и не решают глубинные проблемы. Более того, они даже способствуют укоренению нежелательных процедур (ОЭСР, 2011[15]).

Чтобы использовать весь потенциал электронных закупок для содействия процессам модернизации и централизации, необходимо расширять функциональные возможности действующей системы. Система электронных закупок в Казахстане может поддержать модернизацию госзакупок, по меньшей мере, в трех направлениях:

• Консолидация закупок. Как сказано в Главе 1, Казахстан реформировал законодательство в сфере государственных закупок, чтобы у централизованных закупочных органов была возможность консолидировать закупки однородных товаров, работ и услуг разными заказчиками. В соответствии с Законом «О внесении изменений» от декабря 2018 года, Министерство финансов вправе определять, какие товары, услуги и работы будут закупаться посредством централизованных закупочных органов. Это позволит сократить количество закупочных процедур и, следовательно, обеспечит экономию вкупе с постепенной централизацией системы государственных закупок (Глава 1).

• Чтобы установить точный список товаров, услуг и работ, которые будут закупаться централизованно, Министерство финансов может осуществлять систематический, автоматизированный анализ планов закупок на основании единого номенклатурного справочника товаров, работ и услуг (ЕНС-ТРУ).

• Разовая регистрация поставщиков. Поставщики могли бы сохранять все свои документы и сертификаты в системе и автоматически извлекать их при оформлении следующих заявок. Такая возможность уже есть у пользователей корейской системы электронных закупок KONEPS (Блок 3.4 выше). В странах ЕС аналогичный механизм разовой регистрации начал действовать одновременно с переходом на обязательную подачу электронных заявок в ноябре 2018 года в соответствии с Директивой ЕС 2014/24/EU.

• Разработка типовых технических спецификаций. Как упоминалось в Главе 1, Министерство финансов планирует разработать каталог типовых технических спецификаций в 2019 году. Типовые технические спецификации являются одним из обязательных условий консолидации закупок, поскольку они помогают центральным закупочным органам объединять однородные лоты разных государственных заказчиков. В этой связи важно, чтобы типовые спецификации были доступны организациям-заказчикам в системе электронных государственных закупок (на веб-портале).

До настоящего момента основные усилия Казахстана были направлены на переход от бумажного формата закупок к электронному, а также на использование потенциала электронной системы для оптимизации существующих процедур и повышения прозрачности. Нынешняя реформа в сфере государственных закупок предлагает опираться на уже имеющуюся электронную систему и собранные в ней данные в целях повышения эффективности и прозрачности, равно как и развития механизмов оценки отдельных закупочных процедур, заказчиков и института госзакупок в целом. Централизация электронных закупок пройдет успешно только в том случае, если будет спланирована и реализована с учетом возможностей, предлагаемых электронными закупками.

Рекомендованные действия

Обновленная система электронных закупок, введенная в действие в 2016 году наряду с Законом «О государственных закупках», обеспечила более высокий уровень прозрачности государственных закупок Казахстана. На веб-портале появились новые полезные функции, в том числе предварительное обсуждение проекта конкурсной документации, а также модуль жалоб, доступный с начала 2018 года. Систему электронных закупок можно использовать как инструмент для дальнейшего усовершенствования сферы государственных закупок Казахстана.

Министерству финансов следует обратить внимание на некоторые недостатки в части прозрачности конкурсов, в первую очередь речь идет о чрезмерной прозрачности, связанной с практикой взаимного просмотра заявок поставщиками, и увеличении сроков подачи заявок. Рекомендуется публиковать на веб-портале государственных закупок более полные сводные данные о системе госзакупок в машиночитаемом формате. Это позволит снизить риски коррупции и обеспечит открытость системы для заинтересованных третьих сторон (журналистов, общественных организаций и так далее). Также Министерство может использовать данные о закупках, чтобы контролировать деятельность поставщиков и заказчиков и проводить подкрепленную фактами оценку системы государственных закупок в целом.

Использование цифровых технологий для повышения прозрачности и интеграции веб-портала закупок с другими государственными информационными системами

• Министерству финансов следует подумать об ограничении доступа к наиболее деликатной информации. Решение о том, какие данные или документы надо считать конфиденциальными, должно приниматься совместно с сообществом поставщиков. Это могут быть коммерческие тайны или финансовые сведения, не опубликованные в открытом доступе. Также в системе можно предусмотреть инструмент, который позволит потенциальным поставщикам самостоятельно помечать конфиденциальную информацию в своих заявках. После проверки доступ к такой информации будет предоставляться только организациям-заказчикам, конкурсным комиссиям и государственным аудиторам. В связи с этим потребуется пересмотреть нормативно-правовую базу и дополнить ее положениями о конфиденциальности и соответствующими процедурами применения особой оговорки о конфиденциальности.

• В рамках дальнейших преобразований системы электронных закупок, учитывая предстоящее присоединение к Соглашению ВТО по правительственным закупкам (GPA), Казахстану следует обратить внимание на негласные технические барьеры, ограничивающие доступ и участие потенциальных поставщиков из других стран. Последующие улучшения можно направить на устранение существующих препятствий и упрощение доступа к закупкам для максимального количества потенциальных поставщиков в целях повышения уровня конкуренции и эффективности расходов государства в интересах граждан Казахстана. С этой позиции можно рассматривать все нововведения в системе электронных закупок и следить, чтобы они не создавали новых препятствий.

• В отношении сложных закупок Казахстану рекомендуется увеличить сроки подачи поставщиками замечаний и запросов о разъяснении в рамках предварительного обсуждения проекта конкурсной документации как минимум до десяти дней (вместо нынешних пяти). Таким образом, у поставщиков будет достаточно времени, чтобы ознакомиться с условиями конкурса и подготовить соответствующие предложения.

• Помимо этого, данные, имеющие отношение к конкурсам с предварительным квалификационным отбором, должны публиковаться сразу после завершения отборочного этапа. Также для обеспечения прозрачности механизма отбора рекомендуется публиковать все квалификационные требования к поставщикам на едином портале. Информация о предстоящих возможностях участия в предварительном квалификационном отборе должна публиковаться за несколько месяцев до фактического проведения отбора.

• Министерство финансов может интегрировать систему электронных закупок с другими информационными системами правительства и подумать об интерфейсах обмена данными с частными платформами и системами. Одним из приоритетных направлений работы должно стать обеспечение операционной совместимости системы электронных закупок и национальной налоговой системы, что позволит выявлять в системе закупок подставные компании, не ведущие хозяйственную деятельность.

• Министерство финансов может предусмотреть в системе электронных закупок электронное хранилище, чтобы обеспечить возможность разовой регистрации поставщиков. Таким образом, все документы и сертификаты, сохраненные в системе, можно будет извлекать автоматически каждый раз при участии поставщика в тендере.

Система электронных закупок открывает возможности для оценки и повышения эффективности государственных закупок

• Министерство финансов может разработать набор ключевых показателей эффективности (КПЭ) для оценки разных аспектов системы государственных закупок. Министерству рекомендуется систематически отслеживать показатели. КПЭ должны охватывать несколько этапов закупочного цикла, в том числе контроль за исполнением условий договоров (эффективность работы поставщиков, сроки оплаты, изменение договоров после подписания). Кроме того, Министерство может публиковать КПЭ в рамках годового статистического отчета о государственных закупках.

• Министерство финансов может собирать и отслеживать показатели, характеризующие уровень конкуренции в государственных закупках, в том числе долю закупок из одного источника (как долю от количества и долю от суммы закупок), среднее количество подходящих конкурсных заявок и так далее. Можно также сформировать подробную базу данных по поставщикам, которая будет содержать сведения о деятельности поставщиков, их опыте (по меньшей мере, в сфере государственных контрактов) и показателях за прошлый период, а также финансовую и налоговую информацию из информационной финансовой системы Комитета государственных доходов (налоговых органов). Эта база данных должна быть доступна конкурсным комиссиям и служащим закупочных органов. Реестр такого рода можно использовать для консолидации и хранения информации, которую потенциальные поставщики предоставляют при каждом оформлении конкурсных заявок.

• Министерство финансов может публиковать годовой статистический отчет о государственных закупках на основании данных, собранных посредством системы электронных закупок (веб-портала). В отчет рекомендуется включать сводную статистику по системе государственных закупок и отдельные показатели эффективности. В целях расширения доступа к информации о государственных закупках следует предусмотреть возможность выгрузки отчета в машиночитаемом формате, а также обеспечить сбор данных по жалобам и частоте применения оснований, дающих право на проведение прямых закупок из одного источника.

Литература

[14] Asian Development Bank (2013), E-Government Procurement Handbook, https://www.adb.org/sites/default/files/institutional-document/34064/files/e-government-procurement-handbook.pdf (accessed on 13 August 2018).

[2] EBRD (2015), Are you ready for eProcurement? Guide to Electronic Procurement Reform, https://www.ppi-ebrd-uncitral.com/index.php/fr/component/content/article/427-ebrd-is-launching-a-guide-to-eprocurement-reform-are-you-ready-for-eprocurement (accessed on 8 August 2018).

[7] Веб-портал государственных закупок (Government e-procurement system) (2019), Tariffs & payment details, https://www.goszakup.gov.kz/ru/welcome/pay.

[4] ОЭСР (2018), Mexico’s e-Procurement System: Redesigning CompraNet through Stakeholder Engagement, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264287426-en.

[1] ОЭСР (2017), Public Procurement in Peru: Reinforcing Capacity and Co-ordination, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264278905-en.

[5] ОЭСР (2016), 2016 OECD Survey on public procurement, OECD Publishing, Paris, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_PUBPRO_2016.

[9] ОЭСР (2016), Fighting Bid Rigging in Public Procurement: Report on Implementing the OECD Recommendation 2016, http://www.oecd.org/daf/competition/Fighting-bid-rigging-in-public-procurement-2016-implementation-report.pdf (accessed on 8 August 2018).

[6] ОЭСР (2016), Multi-dimensional Review of Kazakhstan: Volume 1. Initial Assessment, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264246768-en.

[8] ОЭСР (2016), Preventing Corruption in Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/ethics/Corruption-in-Public-Procurement-Brochure.pdf.

[10] ОЭСР (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264249431-en.

[11] ОЭСР (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264252103-en.

[3] ОЭСР (2015), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, OECD, Paris, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/recommendation/ (accessed on 11 September 2017).

[15] ОЭСР (2011), “E-Procurement”, SIGMA Public Procurement Briefs, No. 17, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5js4vmnvwp8w-en.

[12] Счетная палата Австралии (Australian National Audit Office) (2011), Development and Implementation of Key Performance Indicators, https://www.anao.gov.au/sites/g/files/net4981/f/201112%20Audit%20Report%20No%205.pdf (accessed on 14 August 2018).

[13] Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy) (2013), Improving the collection and use of information about contractor performance and integrity, https://www.acq.osd.mil/dpap/policy/policyvault/USA001513-13-DPAP.pdf (accessed on 20 July 2018).

Примечания

← 1. См. Директиву ЕС 2014/55/EU, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32014L0055

← 2. Условная экономия — это разница между изначально заложенной в бюджет суммой закупок и окончательной суммой закупок. По мнению Министерства финансов, это один из главных показателей эффективности системы государственных закупок.

← 3. См. статистику по государственным закупкам Квебека на сайте (на французском языке): https://www.tresor.gouv.qc.ca/nouvelles/?tx_ttnews%5Btt_news%5D=470&cHash=ad9e526b8a8537e59e7f18c566f0779a

← 4. С презентацией стандарта можно ознакомиться на сайте OCP: https://www.open-contracting.org/data-standard/

← 5. См. статью «Айдын Рахимбаев возглавил рейтинг крупнейших получателей господряда в Казахстане», Forbes Kazakhstan, по ссылке (на русском): https://forbes.kz/leader/gosudarstvennyiy_zakaznik_2_1523606498

← 6. См. модуль аналитики Chile Compra:http://www.analiza.cl/web/Modulos/Cubos/CubosOlap.aspx