1. Valutazione dei bisogni di protezione sociale delle persone con disabilità in Italia
Il presente capitolo analizza i risultati sociali e lavorativi complessivi delle persone con disabilità in Italia. Rileva che le persone con disabilità affrontano tassi di povertà e di occupazione paragonabili alle loro controparti in molti Paesi europei dell’OCSE. Tuttavia, il divario nei tassi di occupazione e povertà tra persone con e senza disabilità è minore in Italia rispetto ad altri Paesi, il che indica sfide economiche e del mercato del lavoro più ampie nel Paese. Il capitolo rileva anche una significativa disomogeneità geografica, cosa che indica differenze regionali a livello di bisogni di protezione sociale.
La valutazione dei bisogni di protezione sociale richiede una comprensione dei rischi affrontati dalle persone con disabilità – il rischio di cadere nello stato di povertà o di non essere autosufficienti e quindi di essere altamente vulnerabili – e la misura in cui la protezione sociale supporta le persone nel mitigare tali rischi. Questa sezione valuta i rischi di povertà delle persone con disabilità in Italia e i loro risultati sul mercato del lavoro, compresi gli aspetti della qualità del lavoro. Il contesto italiano è molto disomogeneo a livello geografico, pertanto questa sezione esamina anche le differenze regionali nei bisogni di protezione sociale.
Mentre il rischio di povertà in Italia è elevato rispetto alla media OCSE, la povertà tra le persone con disabilità non è molto più alta rispetto alla maggior parte degli altri Paesi OCSE. La Figura 1.1 mostra che le persone con disabilità in Italia hanno un tasso di rischio di povertà paragonabile alla media OCSE per questo gruppo. Le persone senza disabilità, invece, hanno un rischio di povertà relativamente alto in Italia. Di conseguenza, il rischio di povertà complessivo in Italia è elevato, ma il divario di povertà per disabilità, ossia la differenza tra persone con e senza disabilità nel rischio di vivere in una famiglia a basso reddito, è inferiore in Italia rispetto alla media OCSE.
Nota: i dati mostrano la povertà di reddito relativa, ossia la quota di persone che vivono in una famiglia con un reddito inferiore al 60% del reddito mediano. Il reddito familiare viene equiparato alla composizione del nucleo familiare dividendolo per la radice quadrata della dimensione del nucleo familiare. L’OCSE rappresenta la media non ponderata di 32 Paesi membri, esclusi: Colombia, Costa Rica, Israele, Giappone, Nuova Zelanda e Turchia.
Fonte: calcoli dell’OCSE basati su European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC, 2005-21) per i Paesi europei, Household, Income and Labour Dynamics in Australia Survey (HILDA, 2005-17), Canadian Income Survey (CIS, 2013-19) fornita da Employment and Social Development Canada, Encuesta de Caracterizacion Socioeconomica Nacional (CASEN, 2006-17) del Cile, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH, 2010-16) del Messico, Korean Labour & Income Panel Study (KLIPS, 2008-18) e American Community Survey (ACS, 2008-18).
Sia in Italia che in media nei Paesi europei dell’OCSE, le persone che vivono in famiglie povere tendono ad essere più spesso single, inattive o disoccupate, con un basso livello di istruzione e, se lavorano, è più probabile che abbiano un contratto di lavoro temporaneo (Figura 1.2). Questa caratterizzazione delle famiglie povere vale sia per le persone con disabilità che per quelle senza disabilità, sia per l’Italia che per la media (Pannello A rispetto al Pannello B). In effetti, i differenziali di povertà socio-economica appaiono più pronunciati per le persone senza disabilità, riflettendo il ruolo di alleviamento della povertà dei sistemi di protezione sociale, in particolare per le persone con disabilità.
Nota: le barre rappresentano la media ponderata di 26 Paesi europei: Austria, Belgio, Cechia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, Islanda, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Norvegia, Polonia, Portogallo, Repubblica Slovacca, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera e Regno Unito.
Fonte: calcoli dell’OCSE basati su European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC).
Le differenze regionali nei rischi di povertà sono molto ampie in Italia. I dati delle indagini sulle famiglie non consentono di esaminare le regioni, ma solo le grandi aree regionali a livello NUTS-3 (Nord-Est, Nord-Ovest, Centro, Sud e Isole). Questa suddivisione regionale è comunque significativa, in quanto cattura gran parte delle differenze regionali in termini di ricchezza, risultati del mercato del lavoro e produttività. La Figura 1.3 mostra i tassi di povertà per area regionale delle persone con disabilità e il divario nei tassi di povertà tra persone con e senza disabilità (Pannello A). I tassi di povertà delle persone con disabilità nelle regioni meridionali e nelle Isole sono più del doppio rispetto alle regioni settentrionali e centrali. Tuttavia, il divario di povertà tra persone con e senza disabilità segue l’andamento opposto: è maggiore nelle regioni settentrionali e centrali e minore nel Sud e nelle Isole. Oppure, nelle regioni in cui la povertà è elevata, le differenze complessive in base alla disabilità sono ridotte, e viceversa quando il rischio di povertà complessivo è basso. Queste differenze, ancora una volta, si riferiscono anche all’impatto potenziale della protezione sociale: può portare a una grande riduzione assoluta della povertà nelle regioni più povere, mentre gli effetti agiscono al margine della chiusura del divario di disabilità nelle regioni con una povertà complessiva più bassa.
La Figura 1.3 mostra anche la percentuale di persone con disabilità che faticano ad arrivare a fine mese (Pannello B), cosa che potrebbe essere una misura più solida della povertà. Poiché i tassi di povertà sono calcolati sulla base di una soglia di povertà nazionale, la povertà potrebbe essere sottostimata nel Nord del Paese, dove il costo della vita è più alto, mentre potrebbe essere sovrastimata nel Sud. Le differenze tra le regioni sembrano essere minori quando si guarda alla difficoltà di arrivare a fine mese, con una quota che va dal 25% di tutte le persone con disabilità nel Nord-Est a circa il 50% nelle Isole. Le quote elevate in tutto il Paese dimostrano l’importanza dell’accesso universale alla protezione sociale per le persone con disabilità, integrato da forti sforzi per sostenere migliori risultati occupazionali come percorso principale verso l’autosufficienza.
Fonte: calcoli dell’OCSE basati su European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC).
I tassi di occupazione sono generalmente molto bassi in Italia, sia per le persone con che senza disabilità (Figura 1.4). Facendo eco ai risultati sulla povertà, le persone senza disabilità in Italia hanno tassi di occupazione molto inferiori alla media OCSE, mentre il divario occupazionale delle persone con disabilità, ossia la differenza tra i tassi di occupazione delle persone con e senza disabilità, è inferiore alla media OCSE. Il tasso di occupazione delle persone con disabilità è diminuito negli ultimi anni, tuttavia, ampliando rapidamente il divario rispetto al tasso di occupazione delle persone senza disabilità. Il calo dei tassi di occupazione delle persone con disabilità dal 2014 circa sembra spiegare l’aumento del rischio di povertà delle persone con disabilità negli anni precedenti la pandemia.
Nota: l’OCSE rappresenta la media non ponderata di 32 Paesi membri ed esclude Colombia, Costa Rica, Israele, Giappone, Nuova Zelanda e Turchia.
Fonte: calcoli dell’OCSE basati su European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC, 2005-21) per i Paesi europei, Household, Income and Labour Dynamics in Australia Survey (HILDA, 2005-17), Canadian Income Survey (CIS, 2013-19) fornita da Employment and Social Development Canada, Encuesta de Caracterizacion Socio-economica Nacional (CASEN, 2006-17) del Cile, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH, 2010-16) del Messico, Korean Labour & Income Panel Study (KLIPS, 2008-18) e American Community Survey (ACS, 2008-18).
Oltre ai tassi di occupazione, la comprensione delle caratteristiche della qualità del lavoro delle persone con disabilità è essenziale per comprendere appieno il contesto del mercato del lavoro che devono affrontare. La Tabella 1.1 mostra una serie di risultati del mercato del lavoro per le persone con e senza disabilità (compresi i divari di disabilità risultanti) per l’Italia e per la media dei Paesi europei dell’OCSE. Gli indicatori del mercato del lavoro e i divari di disabilità sono comparabili tra l’Italia e la media OCSE, con l’inattività relativamente più alta tra le persone con disabilità in Italia, e l’occupazione e la disoccupazione leggermente più basse. Altri risultati includono il tipo di contratto di lavoro, le dimensioni dell’azienda e le caratteristiche di qualità del lavoro e dei guadagni. I risultati sono i seguenti:
Le persone con disabilità tendono a svolgere più spesso lavori temporanei e part-time, sia in Italia che nella media dei Paesi europei dell’OCSE. L’occupazione part-time, tuttavia, è relativamente più bassa tra le persone con disabilità in Italia rispetto alla media, il che può essere il risultato di norme di protezione sociale che disincentivano il lavoro, o di una mancanza di domanda complessiva di lavoro part-time, o di entrambe le cose.
I lavoratori italiani con disabilità tendono a lavorare più spesso nelle aziende più grandi e meno spesso nelle micro e piccole aziende rispetto ai lavoratori senza disabilità. Queste differenze sono maggiori rispetto alla media dei Paesi europei dell’OCSE. La sottorappresentazione dei lavoratori con disabilità nelle piccole aziende in Italia è probabilmente legata al forte sistema di quote di disabilità in Italia, che impone obblighi sostanziali di assunzione di persone con disabilità per le grandi aziende.
La qualità dei guadagni è più elevata in Italia rispetto alla media, sia per le persone con che per quelle senza disabilità: la quota di retribuzione bassa e molto bassa è più bassa, così come il divario di retribuzione per la disabilità. Anche la qualità dell’ambiente di lavoro, che è data dall’incidenza di orari di lavoro prolungati, è più alta per entrambi i gruppi in Italia rispetto alla media.
Le persone con disabilità in Italia sono ad alto rischio di disoccupazione (Figura 1.5), superiore a quello delle persone senza disabilità, anche se paragonabile alla media europea dell’OCSE. Alcuni Paesi si distinguono in termini di eccesso di rischio di disoccupazione per le persone con disabilità, come la Norvegia e la Germania, ma nella maggior parte dei Paesi, compresa l’Italia, le persone con disabilità affrontano un rischio di disoccupazione superiore del 40%. Allo stesso tempo, hanno anche una minore probabilità di essere assunti una volta disoccupati, il che implica un rischio maggiore di disoccupazione a lungo termine per le persone con disabilità.
Nota: le barre bianche rappresentano la media ponderata dei 26 Paesi europei mostrati nei pannelli.
Fonte: calcoli dell’OCSE basati sulle statistiche longitudinali di European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC).
In Italia, le persone con disabilità affrontano un rischio di uscita dal mercato del lavoro paragonabile a quello delle persone senza disabilità (Figura 1.5). Per entrambi i gruppi, il rischio di uscire dal mercato del lavoro è paragonabile alla media europea dell’OCSE. D’altra parte, la probabilità di rientrare nella forza lavoro è relativamente più alta in Italia per le persone con disabilità, suggerendo che l’uscita dalla forza lavoro potrebbe spesso essere temporanea. Tuttavia, questi risultati devono essere interpretati con cautela. Rappresentano transizioni osservate tra stati (disoccupazione, occupazione, forza lavoro), il che significa che i confronti tra Paesi e tra persone con e senza disabilità potrebbero essere falsati. Da un lato, ci sono potenziali errori di classificazione, in quanto gli intervistati possono spesso classificare in modo errato la disoccupazione e l’inattività (Samaniego de la Parra and Viegelahn, 2021[1]). Questo errore di classificazione è ancora più probabile nel caso delle persone con disabilità, perché anche la disabilità fluttua in modo sostanziale nel tempo. D’altra parte, Paesi diversi hanno un diverso dinamismo del mercato del lavoro e quindi diversi tassi di transizione tra disoccupazione, occupazione e inattività. I diversi Paesi hanno anche requisiti diversi per le persone che ricevono le prestazioni di invalidità. In alcuni Paesi, i beneficiari di prestazioni di invalidità devono registrarsi presso il Servizio Pubblico per l’Impiego come disoccupati. In altri Paesi, i beneficiari di prestazioni di invalidità non possono lavorare e sono classificati come inattivi. Tutte queste sfumature rendono difficili i confronti tra Paesi nelle transizioni del mercato del lavoro.
Nel complesso, questo capitolo rileva che in Italia i risultati della povertà e del mercato del lavoro sono abbastanza simili per le persone con disabilità e per quelle senza disabilità, più simili che in molti altri Paesi europei dell’OCSE. Questo è il risultato di due effetti: in primo luogo, le persone senza disabilità hanno generalmente risultati peggiori in Italia rispetto ad altri Paesi europei dell’OCSE, e in secondo luogo, le persone con disabilità in Italia affrontano risultati paragonabili a quelli delle persone con disabilità in media. In termini relativi, le persone con disabilità in Italia sembrano quindi stare meglio. Che cosa significa questo in termini di bisogni di protezione sociale e di efficacia? Potrebbe significare che le persone con disabilità incontrano un sistema di protezione sociale che è in grado di prevenire la povertà senza compromettere i risultati del mercato del lavoro. Tuttavia, potrebbe anche significare che le persone con disabilità ricevono un supporto più informale da parte della famiglia rispetto alle persone senza disabilità e quindi necessitano di meno supporto da parte dello Stato.
Oltre il 4% della popolazione italiana in età lavorativa riceve prestazioni di invalidità (Figura 1.6). Questa quota è inferiore alla media OCSE del 6% della popolazione in età lavorativa, ma è paragonabile a quella di altri Paesi dell’Europa meridionale (Spagna e Portogallo) e di Paesi come la Svizzera e la Germania. In generale, in tutta l’OCSE, tuttavia, vi è una variazione sostanziale nella quota di beneficiari di disabilità, che va dallo 0,5% della popolazione in età lavorativa in Messico, al 12% in Estonia. Nell’ultimo decennio, la quota di beneficiari di prestazioni di invalidità è rimasta stabile in Italia. Anche in questo caso, c’è una variazione sostanziale tra i Paesi OCSE nella variazione di questa quota nel tempo. Alcuni Paesi hanno registrato diminuzioni di oltre 2 punti percentuali, come la Cechia, l’Ungheria e la Svezia. Altri hanno registrato un aumento di questa quota, tra cui i Paesi dell’Europa dell’Est (Estonia, Lettonia, Repubblica Slovacca), Belgio, Islanda e Irlanda. Questi Paesi hanno registrato un aumento sostanziale del tasso di ricezione della disabilità di oltre 1,5 punti percentuali.
Nota: prestazioni di invalidità ricevute dalla popolazione di età compresa tra 20 e 64 anni. Le prestazioni di invalidità comprendono programmi contributivi e non contributivi specificamente rivolti alle persone con disabilità, compresi i programmi di disabilità transitoria. L’OCSE è una media non ponderata che esclude Colombia e Costa Rica. I dati del 2007 si riferiscono al 2009 (Cile) e quelli del 2018 si riferiscono al 2016 (Estonia, Germania, Stati Uniti). Per l’Italia, i dati includono il programma di prestazioni di invalidità contributiva (Pensione/Assegno di invalidità previdenziale ordinaria), il programma di prestazioni di invalidità non contributiva (Pensione/Assegno di invalidità per invalidi civili) e il programma di pensionamento anticipato per persone con disabilità (Pensione Sociale).
Fonte: OECD (2022[2]), Disability, Work and Inclusion: Mainstreaming in All Policies and Practices, https://doi.org/10.1787/1eaa5e9c-en, Figure 4.1. I dati per l’Italia sono stati aggiornati utilizzando il dataset Eurostat Pensions beneficiaries at 31 December [SPR_PNS_BEN].
Come nella maggior parte dei Paesi OCSE, la percezione di prestazioni di invalidità provoca un calo dei tassi di occupazione in Italia, anche se in misura comparativamente maggiore per le persone con disabilità moderata. È un dato di fatto consolidato che la percezione di una prestazione di invalidità (o di fatto di qualsiasi prestazione) può scoraggiare il lavoro (Autor and Duggan, 2006[3]; Maestas, Mullen and Strand, 2021[4]; Ruh and Staubli, 2019[5]). L’entità del calo dell’occupazione può riflettere i disincentivi al lavoro creati dal sistema di protezione sociale. In Figura 1.7, il Pannello A mostra il tasso di occupazione nei mesi precedenti e successivi alla ricezione delle prestazioni di invalidità per le persone con disabilità in Italia e nella media dell’OCSE. Il tasso di occupazione delle persone con disabilità è leggermente inferiore per le persone con disabilità in Italia rispetto alla media dell’OCSE, anche prima alla ricezione delle prestazioni di disabilità. Le differenze sono piuttosto ridotte, tuttavia, coerentemente con la Figura 1.4 mostrata in precedenza. La Figura 1.7 mostra che il momento in cui si ricevono le prestazioni di invalidità è associato a un calo dell’occupazione. Questo calo è di dimensioni simili in Italia e in media nell’OCSE, ma leggermente inferiore in Italia, poiché il tasso di occupazione medio OCSE delle persone con disabilità converge a quello delle persone con disabilità italiane nei mesi successivi al ricevimento delle prestazioni di invalidità.
È interessante notare che il calo dell’occupazione sembra essere relativamente maggiore per le persone con disabilità moderata in Italia (Figura 1.7, Pannello B). In media nell’OCSE, la ricezione di prestazioni di invalidità non causa un calo del tasso di occupazione tra le persone con disabilità moderata, che sembrano sperimentare un calo piuttosto continuo del tasso di occupazione. Questo è coerente con l’osservazione che la disabilità può diventare più invalidante con il passare del tempo, oppure il loro distacco dal mercato del lavoro può diventare più forte, rendendo più difficile continuare a impegnarsi nel lavoro. L’effetto aggiuntivo della ricezione di prestazioni sembra attenuato rispetto a questa tendenza continua, suggerendo un impatto limitato della ricezione di prestazioni sull’occupazione. Questo non è il caso dell’Italia, dove il tasso di occupazione delle persone con disabilità moderata e grave diminuisce non appena vengono concesse le prestazioni di invalidità. Le ragioni possono essere molteplici, tra cui il fatto che le prestazioni di invalidità possono avere un disincentivo al lavoro relativamente maggiore per le persone con disabilità moderata in Italia rispetto alla media dei Paesi OCSE.
Nota: i dati per il periodo 201020 sono raggruppati in base ai mesi relativi all’inizio della ricezione delle prestazioni di invalidità. Poiché il mese esatto dell’inizio della ricezione delle prestazioni non è noto nel sondaggio, si presume che inizi a gennaio di un determinato anno (linea nera verticale) per le persone che riferiscono di aver ricevuto una prestazione in quell’anno ma non nell’anno precedente. In realtà, però, la ricezione può iniziare in qualsiasi momento dell’anno (area colorata in verde). È più probabile che la ricezione delle prestazioni avvenga nei primi sei mesi, poiché quasi l’80% delle indagini viene condotto nei primi due trimestri di un dato anno. La probabilità di occupazione è calcolata utilizzando l’indicatore mensile della situazione del mercato del lavoro dalla componente dell’indagine sulla forza lavoro. OCSE Europa è la media ponderata di 26 Paesi europei: Austria, Belgio, Cechia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, Islanda, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Norvegia, Polonia, Portogallo, Repubblica Slovacca, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera e Regno Unito.
Fonte: calcoli dell’OCSE basati su European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC).
Utilizzando informazioni auto-riportate sullo stato di disabilità, questo capitolo suggerisce che le persone con disabilità in Italia hanno tassi di povertà relativamente bassi, anche se le loro prospettive di lavoro potrebbero non consentire l’autosufficienza economica. Un collegamento critico tra questi due risultati è il sistema di prestazioni di disabilità: in Italia, come altrove, una percentuale significativa di persone in età lavorativa riceve prestazioni di disabilità, che possono creare disincentivi al lavoro, in particolare per le persone con disabilità moderate. La comprensione del sistema di protezione sociale è essenziale per capire come questi fattori interagiscono fra loro e per rispondere alle domande chiave sul funzionamento del sistema per le persone con disabilità.
Riferimenti
[3] Autor, D. and M. Duggan (2006), “The Growth in the Social Security Disability Rolls: A Fiscal Crisis Unfolding”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 20/3, pp. 71-96, https://doi.org/10.1257/JEP.20.3.71.
[4] Maestas, N., K. Mullen and A. Strand (2021), “The effect of economic conditions on the disability insurance program: Evidence from the great recession”, Journal of Public Economics, Vol. 199, p. 104410, https://doi.org/10.1016/J.JPUBECO.2021.104410.
[2] OECD (2022), Disability, Work and Inclusion: Mainstreaming in All Policies and Practices, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1eaa5e9c-en.
[5] Ruh, P. and S. Staubli (2019), “Financial Incentives and Earnings of Disability Insurance Recipients: Evidence from a Notch Design”, American Economic Journal: Economic Policy, Vol. 11(2), pp. 269-300, https://doi.org/10.1257/pol.20160076.
[1] Samaniego de la Parra, B. and C. Viegelahn (2021), “Estimating labour market transitions from labour force surveys: The case of Viet Nam”, ILO.