Résumé
L’examen par les pairs 2021 consacré au Danemark, conduit par l’Autriche et la Finlande, revient sur les engagements, les réalisations et les opportunités du Danemark dans quatre domaines : l’action climatique ; l’articulation de l’action humanitaire, du développement et de la recherche de la paix ; la notion de Pratiquer le développement autrement (Doing Development Differently, DDD) ; et l'intégration de la lutte contre la pauvreté, de l'approche fondée sur les droits et du principe consistant à ne laisser personne de côté. Ce rapport examine un certain nombre de questions systémiques relevant de ces quatre domaines. Des informations supplémentaires sur les politiques, les dispositifs institutionnels et les systèmes de financement et de gestion du Danemark sont incluses dans un aperçu de la coopération pour le développement dispensée par le Danemark et le profil de la coopération pour le développement du Danemark. Le rapport, qui présente une série de recommandations du CAD à l’intention du Danemark, dresse un bilan de la mise en œuvre des recommandations formulées dans l’examen par les pairs de 2016. Il en ressort que le Danemark a pris des mesures pour donner suite à l’ensemble des recommandations du CAD, sept de ces recommandations sur 18 étant désormais intégralement mises en œuvre.
Le Danemark demeure attaché à la coopération pour le développement et voit ses partenariats et ses engagements internationaux pour le développement comme partie intégrante de sa politique étrangère et de sécurité, ce qui contribue à servir ses intérêts tant nationaux qu'à l’étranger. Une stratégie portant à la fois sur le développement et l'action humanitaire pour 2017-21, Le Monde à l'horizon 2030, recueille l’adhésion d'une majorité de partis danois, tout comme le budget stable et substantiel de l’aide publique au développement (APD) du Danemark, qui est resté égal ou supérieur à 0.7 % du revenu national du pays depuis 1978.
La gestion de l’APD danoise relève de la responsabilité du ministère des Affaires étrangères (MAE), ce qui s'avère utile pour assurer la cohérence au sein de l'administration et un continuum dans l'évaluation de la qualité et de l’éligibilité des programmes financés par l’APD. L'approche du Danemark à l’égard de la concrétisation des Objectifs de développement durable a évolué depuis le dernier examen, avec la mise en place de mécanismes formels de coordination. La façon dont les politiques nationales, s’agissant notamment du commerce et des migrations, influent sur les pays en développement est mieux comprise. La politique danoise consistant à réduire les migrations irrégulières a pesé sur les dotations d’APD, avec des conséquences tant positives que négatives.
Le Danemark collabore avec succès avec d'autres acteurs de la coopération pour le développement, en finançant des initiatives conjointes, en s'ouvrant à différentes approche et en nouant des alliances dans le but d’influencer les politiques et les programmes. L'attachement du MAE à la transparence, à l’apprentissage, à la réflexion et aux partenariats est largement apprécié. La volonté du Danemark d’apporter des financements aux budgets centraux des partenaires et à utiliser leurs systèmes donne auxdits partenaires les moyens d'agir et leur offre une marge de manœuvre substantielle pour donner corps à leurs approches. Le Danemark équilibre son engagement en matière de partenariats par un engagement en terme de plaidoyer. Il n'hésite pas à se faire entendre et adopter un positionnement critique vis-à-vis de ses partenaires ou des autorités de ses pays partenaires, en s'appuyant en cela sur des données factuelles. Dans le droit fil du profil mondial du Danemark, le MAE investit des ressources importantes en vue d’exercer son influence sur les débats et institutions multilatérales.
Les thématiques du changement climatique et des migrations irrégulières ont pesé sur l’approche danoise de la coopération pour le développement au cours de la période examinée, ce qui traduit l’attention politique portée à ces questions. L'orientation géographique du Danemark est marquée par une moindre présence en Afrique australe et en Asie au profit du Sahel et de la Corne de l’Afrique. Cette réorientation géographique et thématique du Danemark est liée à l’intérêt croissant qui est porté aux contextes fragiles, notamment à travers la mise en œuvre d'activités relevant de l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix.
Le Danemark a été le fer de lance de politiques ambitieuses au regard du changement climatique, qui s'appuient sur une forte impulsion politique et un attachement aux processus d’examen et d'apprentissage. L’action pour le climat n’est que récemment devenue une priorité dans le portefeuille de ses activités de coopération pour le développement. Sur le plan stratégique, le Danemark a dans le passé davantage orienté son action sur l’atténuation du changement climatique que sur l'adaptation à ses effets, et procède actuellement à un rééquilibrage entre ces deux objectifs. Le Danemark pourrait faire plus pour intégrer les objectifs climatiques dans les initiatives qui existent déjà et pour établir des rapports clairs sur ses contributions aux financements climatiques internationaux. En sus de ses financements, le Danemark a massivement investi dans la diplomatie climatique auprès des organisations multilatérales et les économies émergentes. La mise au point de nouvelles solutions technologiques par le secteur privé danois dans des secteurs comme l’énergie éolienne et le transport maritime aura des effets transformateurs à moyen et long terme sur les pays en développement.
Le Danemark est considéré comme un leader mondial dans les contextes fragiles, et s’est fait très tôt le fer de lance des efforts déployés pour établir un lien entre les partenariats pour le développement à long terme et l’action humanitaire. Reconnaissant la nécessité de conjuguer l’action pour le développement, l’action humanitaire et la recherche de la paix et l’importance de les relier entre elles lorsque cela est nécessaire, le Danemark a mis au point un ensemble de mécanismes au sein de l’administration afin de fournir des financements pluriannuels prévisibles. Le Fonds pour la paix et la stabilisation qui combine ressources au titre de l’APD et ressources hors APD en est l’un des principaux. Il a permis au Danemark d’appliquer un modèle coordonné pour la gouvernance et la programmation relatives à l’articulation dans son ensemble avec les ministères concernés. Le soutien à la prévention des conflits s’est régulièrement accru au cours de la décennie écoulée. Les progrès réalisés jusqu'ici donnent au Danemark une base solide pour élaborer une approche cohérente à l'échelle de l’ensemble de l’administration et au niveau des bureaux locaux, et pour mettre à profit les enseignements tirés de l’apprentissage pour lui-même et pour les autres parties prenantes. Il existe des possibilités d'utiliser de façon plus cohérente les approches axées sur l’articulation au sein du système danois et en dehors.
Grâce à ses budgets souples, à ses missions décentralisées et à ses partenariats fondés sur la confiance, le Danemark a pu introduire une série de réformes et d’orientations dans le cadre d'une approche visant à pratiquer le développement autrement (Doing Development Differently, DDD) pour permettre à ses programmes et à ses partenariats de gagner en agilité, en réactivité et en coordination. De nouveaux cadres de planification pour le Burkina Faso et le Kenya, par exemple, définissent une ligne d'action stratégique et présentent un budget indicatif tout en laissant aux équipes pays une marge pour adapter le cas échéant les décisions de programmation. Des analyses par pays et des systèmes de remontée de l’information solides au sein du système danois sous-tendent ces réformes, et le nouveau processus annuel d’examen du portefeuille ainsi que les groupes de contact jouent un rôle central. Un processus continu de suivi et d’apprentissage, de même que l’expertise technique, joueront un rôle clé pour procéder à des corrections de trajectoire dans le cadre des programmes et des portefeuilles d'activités. L'approche, bien conçue, peut aider le Danemark à renforcer son efficacité. À ce stade précoce, toutefois, l’approche nécessite des ressources considérables. Le suivi continu de l’approche pour pratiquer le développement autrement (DDD), l'apprentissage étant compris comme un résultat en soi, aidera le personnel à décider où il convient de concentrer les efforts, et aidera les responsables à affiner cette approche au fur et à mesure de son évolution.
Le Danemark a une réputation solide en tant que défenseur de l'égalité entre les sexes et des droits des femmes, de la démocratie et des droits humains. Son approche de la réduction de la pauvreté et du principe consistant à ne laisser personne de côté est moins clairement articulé qu’il ne l’était dans le passé. Une déclaration de politique spécifique, alliée à des orientations claires et à un suivi régulier pour mieux appréhender comment sont distribués les bénéfices et les risques inhérents à telle ou telle intervention permettrait de pallier la tendance qui consiste à postuler un impact nécessairement positif sur le niveau de pauvreté ou sur l’inclusion. S’il est conçu avec soin, le ciblage de plus en plus marqué imprimé par le Danemark sur l'action climatique et sur la création d’emplois et l’amélioration des compétences dans les contextes fragiles pourrait apporter une contribution durable à la lutte contre la pauvreté et à l’inclusion sociale.
Les ambitions du Danemark d'assumer un rôle de leader et d'influenceur à l’échelle mondiale, de tirer les leçons de ses programmes et de s'affirmer en tant que partenaire réactif et flexible sont dépendantes de l'adéquation du personnel et des compétences. En outre, l'attention accrue portée au changement climatique et à l'action dans les contextes fragiles requiert des compétences et un savoir-faire nouveaux. Le MAE s'applique actuellement à rétablir ses effectifs, à dresser un bilan des compétences existantes, et à tester des solutions alternatives à l’expertise interne, en faisant appel par exemple aux services de tiers. Le ministère doit toutefois montrer qu’il peut assurer le contrôle de qualité et la fonction d’analyse critique dont il a besoin pour formuler et adapter ses politiques, ses programmes et son portefeuille d’activités.
La prochaine stratégie de coopération pour le développement du Danemark, prévue en 2021, offre l'occasion de renforcer le rôle de la coopération pour le développement pour soutenir les intérêts à long terme du Danemark. Le fait de présenter l’attention portée au changement climatique, aux migrations irrégulières, aux contextes fragiles et à l’engagement de faire reculer la pauvreté et de promouvoir les droits humains comme une ambition unique, même si elle est complexe, donnerait au Danemark un cadre robuste pour la prise de décisions et viendrait déjouer la perception actuelle selon laquelle ces priorités entreraient en concurrence.
1. Afin de fournir un cadre robuste pour la prise de décisions, la prochaine stratégie du Danemark en matière de coopération pour le développement et d’aide humanitaire devrait :
renforcer l’importante contribution que la politique et les partenariats en matière de coopération au développement apportent à la poursuite des intérêts à long terme du Danemark, tout en préservant l’intégrité de son aide publique au développement
inclure des critères qui permettront au Danemark de concentrer ses ressources sur un nombre limité de priorités stratégiques et de renforcer les liens entre ces priorités
préciser dans quelle mesure la coopération pour le développement et l’aide humanitaire dispensées par le Danemark sont censées contribuer à la réduction de la pauvreté et à la lutte contre les inégalités.
2. Afin de formuler et de mettre en œuvre les objectifs stratégiques du Danemark dans un contexte d’action publique complexe et interconnecté, son ministère des Affaires étrangères devrait continuer de rétablir ses effectifs et de renforcer les compétences et les connaissances nécessaires à son action.
3. Pour protéger sa crédibilité en matière d’action climatique, le Danemark devrait veiller à la transparence de son système de notification des financements climatiques internationaux.
4. Fort du solide soutien politique apporté par le Danemark à l’action climatique, son ministère des Affaires étrangères devrait produire des orientations stratégiques pour :
permettre aux ambassades et aux partenaires de faire concrètement progresser l’action climatique et d’en assurer le suivi à travers des politiques et programmes humanitaires et de développement
identifier et exploiter les synergies entre les interventions bilatérales et mondiales du Danemark concernant le climat.
5. Le Danemark devrait mettre à profit sa vaste expérience et amplifier la mise en œuvre de son approche axée sur l’articulation en :
reliant et intégrant davantage le volet de l'articulation consacré à la paix à l’échelle mondiale comme au niveau des pays, y compris dans ses interventions par le biais, entre autres, du Fonds pour la paix et la stabilisation
contribuant à combler, en particulier au niveau des pays, les déficits en matière d’analyses conjointes, de coordination et de stratégies communes de financement entre les Nations Unies, les banques de développement, l’Union européenne et d’autres organisations bilatérales, notamment en apportant un soutien au système des coordonnateurs résidents des Nations Unies
investissant dans l’évaluation de ses travaux sur la mise en œuvre de l’articulation et en partageant les enseignements dégagés au niveau de l’ensemble de son système national avec les autres membres du CAD et les organisations multilatérales.
6. En sa qualité de fervent défenseur de la gestion adaptative, le ministère des Affaires étrangères du Danemark devrait continuer de conjuguer prévisibilité des financements et programmation adaptative, en conférant au personnel en poste dans les pays partenaires un rôle important en matière de planification et de partenariats et en mettant en place des processus pour favoriser l’apprentissage interne.
7. Pour être sûr que le Danemark tienne son engagement stratégique de réduction de la pauvreté et de lutte contre les inégalités, après avoir articulé ces éléments, son ministère des Affaires étrangères devrait formuler pour son personnel des orientations qui définissent des exigences claires, applicables à toutes les entités administratives concernées, et suivre de façon rigoureuse la contribution des politiques, partenariats et programmes à la réduction de la pauvreté et des inégalités.
8. Afin de préserver sa réputation de défenseur engagé des droits humains et d'acteur du développement obéissant à des principes, le Danemark devrait prendre des mesures pour supprimer les éventuelles incohérences entre ses objectifs en matière de coopération pour le développement et ses politiques nationales relatives aux réfugiés, aux demandeurs d'asile et aux migrations irrégulières.