5.1. Ambiente institucional e características da autoridade central do orçamento
Por meio do direcionamento do processo orçamentário, a autoridade central do orçamento (ACO) pode contribuir para a geração de um orçamento bem estruturado que, por sua vez, pode imprimir orientação estratégica e coesão ao setor público pelo custeio das diversas necessidades do país, desde a melhoria da educação até o desenvolvimento de novas infraestruturas.
A vinculação da ACO afeta o grau de articulação necessário para consolidar o orçamento. Na maioria dos países da ALC (84%), a ACO é vinculada ao ministério da fazenda e/ou economia. Costuma estar localizada em uma divisão ou secretaria específica do ministério, geralmente a secretaria de orçamento, como é o caso da Argentina, das Bahamas, da Costa Rica e do Peru. No Uruguai, as atribuições da ACO são divididas entre o ministério da fazenda e o ministério/ departamento nacional de planejamento. Nos dois casos, o ministério/ departamento de planejamento é responsável por avaliar e decidir sobre os projetos de investimento a serem incluídos no orçamento. Em 2018, no caso do Brasil, o orçamento era totalmente gerido pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF), uma ACO vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que coordena alguns aspectos (por exemplo, diretrizes) com o Ministério da Fazenda.1
O diretor da ACO geralmente é o responsável pela orçamentação do governo e pela articulação com outras unidades de gastos. Na maioria (62%) dos países da ALC, o diretor da ACO é um cargo de nomeação política, entendido como um servidor do governo que, em geral, não permanece no cargo quando há troca de governo. Contudo, na Argentina, nas Bahamas, na Costa Rica, em El Salvador e no Paraguai, o diretor da ACO é um servidor público que pode eventualmente esperar permanecer no cargo quando houver mudança no governo.
As responsabilidades e poderes da ACO devem ser definidos de forma a impedir a sobreposição de tarefas ou conflitos entre as diferentes unidades envolvidas. As responsabilidades da ACO compreendem várias etapas do ciclo orçamentário. Na maioria dos países, tem grande participação no momento da formulação do orçamento. Em todos os países da ALC pesquisados em 2018, a ACO tinha a atribuição exclusiva de redigir circulares orçamentárias, inclusive no Panamá, cuja ACO não tinha essa responsabilidade em 2013. Da mesma forma, em todos os países da OCDE pesquisados, a elaboração da circular do orçamento era atribuição da ACO. A formulação da proposta orçamentária do poder executivo é de responsabilidade da ACO na maioria dos países da OCDE e da ALC. A determinação de tetos orçamentários para ministérios setoriais também é de responsabilidade exclusiva da ACO na maioria dos países dos dois grupos de países. A ACO também conduz negociações com os ministérios setoriais dos países da OCDE e da ALC, embora em El Salvador, Guatemala e República Dominicana essa responsabilidade seja compartilhada (nos dois últimos, com a presidência).
No momento da execução orçamentária, a ACO tinha competência exclusiva para autorizar gastos em dez países da ALC (inclusive na República Dominicana, onde é compartilhada). Em comparação, apenas cerca de metade dos países da OCDE atribui essa responsabilidade à ACO. O monitoramento do desempenho dos ministérios setoriais é de responsabilidade da ACO em oito países (de 13), em comparação com um terço dos países da OCDE. Ao contrário, uma parcela maior de países da OCDE do que de países da ALC é responsável pela elaboração de orçamentos complementares.
Os dados são da Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários OCDE–BID 2018, que registrou a participação de 11 países da ALC. Foram entrevistados principalmente altos funcionários da área orçamentária nos países da ALC. As respostas representam as autoavaliações dos países sobre as atuais práticas e procedimentos. Os dados referem-se apenas ao centro de governos ou governos federais e excluem o nível subnacional.
A ACO é uma entidade pública, ou várias entidades articuladas, vinculada ao nível central/nacional/federal do governo, responsável pela formulação e fiscalização do orçamento. Em muitos países, a ACO muitas vezes integra uma divisão ou núcleo existente no ministério da fazenda/ economia. As responsabilidades específicas variam conforme o país mas, em termos gerais, é responsável por formular propostas orçamentárias, realizar negociações orçamentárias com ministérios e agências, destinar ou remanejar verbas, assegurar a conformidade com as leis orçamentárias e, por vezes, realizar avaliações de desempenho e/ou eficiência. Embora essa autoridade possa acompanhar a execução orçamentária, pode não necessariamente assumir a função de tesouraria do desembolso de verbas públicas. Por fim, uma função muito importante da ACO tem a ver com o acompanhamento e manutenção da disciplina fiscal agregada/nacional.
A circular orçamentária é um documento/ memorando emitido pela ACO para orientar os ministérios/agências setoriais na elaboração de suas propostas/estimativas orçamentárias iniciais. Por exemplo, a circular pode conter informações ou orientações sobre cortes automáticos de produtividade, tetos de gastos de médio prazo ou anuais etc.
Notas às figuras
5.1. No Brasil, em 2019 o orçamento passou a ser inteiramente gerido por uma ACO vinculada ao Ministério da Economia, fusão dos antigos ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão.
5.3. Os dados das Bahamas e do Uruguai relativos a 2013 não estão disponíveis. Mais categorias estão disponíveis on-line. No Brasil, os tetos são discutidos e aprovados por um órgão colegiado: a Junta de Execução Orçamentária, regulamentada por um decreto de 2019, e que tem como atribuição principal o assessoramento do presidente em questões de política fiscal.
Fonte: OCDE–BID (2018) Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários.
Fonte: OCDE–BID(2018) Pesquisa sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários.
Nota
← 1. Em 2019 o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão foi fusionado com o Ministério da Fazenda e criado o Ministério da Economia.