2. Un marco de política integral para lograr un reparto equilibrado del trabajo remunerado y no remunerado
Este capítulo argumenta que lograr un mejor reparto del trabajo remunerado y no remunerado entre hombres y mujeres en Colombia requiere de una estrategia política integral y presenta un marco holístico para su desarrollo utilizando dos ejes políticos. El primer eje se centra en las políticas dirigidas a reducir las barreras que se interponen en el camino hacia un reparto más equitativo del tiempo y las responsabilidades entre los miembros de la pareja: la creación de un sistema de cuidados más eficaz, la ampliación de las licencias parentales y la reducción de la transmisión de estereotipos de género a través del sistema educativo. La segunda incluye las políticas que pretenden mejorar la participación de las mujeres en el mercado laboral garantizando el acceso y la matrícula de las niñas en el sistema educativo, promoviendo a las mujeres en carreras no tradicionales y puestos de liderazgo, apoyando el espíritu empresarial femenino y luchando contra la violencia de género. Este capítulo examina detalladamente cada área y ofrece ideas políticas para posibles mejoras.
Como se ha expuesto en el Capítulo 1, una combinación de factores sociales, institucionales y económicos está detrás de la mayor carga de trabajo no remunerado de las mujeres, que debilita sus resultados económicos. Los cambios políticos y un cambio gradual de actitudes han eliminado prácticamente las diferencias de género en la educación básica y han reducido las existentes en el mercado laboral.
Sin embargo, las mujeres colombianas siguen estando menos empleadas, trabajando con más frecuencia en el sector informal, alejándose de las carreras STEM mejor remuneradas y ganando salarios más bajos que los hombres. Dado que la reducción de estas diferencias puede suponer un aumento sustancial del bienestar y de los ingresos tanto para hombres como para mujeres, una división más equitativa del trabajo remunerado y no remunerado representa una preocupación política prioritaria.
Dada la interacción entre los diferentes factores, se necesita un marco político holístico para lograr un reparto más equilibrado del trabajo remunerado y no remunerado en Colombia. Por razones prácticas descriptivas, es útil estructurar un enfoque amplio utilizando dos ejes políticos:
Por una parte, las políticas destinadas a reducir las barreras que actualmente se oponen a un reparto más equitativo del tiempo y las responsabilidades entre hombres y mujeres, y
Por otro lado, las políticas que pretenden fomentar la participación de las mujeres en el mercado laboral garantizando que el trabajo remunerado de las mujeres esté mejor pagado.
El primer eje consiste en las políticas destinadas a reducir la cantidad total de trabajo no remunerado que tienen que realizar las familias, así como a abordar los obstáculos que dificultan que las parejas compartan el trabajo remunerado y no remunerado de forma más equitativa. Ejemplos clave de áreas específicas dentro de este eje son las políticas dirigidas a la expansión del sistema público de cuidados tanto para niños como para ancianos; la introducción o el refuerzo de las normativas que regulan los permisos parentales y las normas de trabajo flexible; y la promoción de enfoques neutros desde el punto de vista del género en todos los niveles educativos.
El segundo eje político se centra en las políticas que ayudan a reducir la brecha de género en los ingresos laborales y disminuyen el incentivo para que las mujeres dediquen muchas horas al trabajo no remunerado y liberen más horas que luego pueden dedicar al trabajo remunerado. Estas políticas incluyen abordar los obstáculos para que todos los grupos de niñas accedan a una educación de calidad; promover las carreras profesionales de las mujeres, incluso en puestos de liderazgo; reforzar la igualdad de género en el emprendimiento empresarial; y combatir la violencia contra las mujeres en los espacios públicos y en el lugar de trabajo.
La Figura 2.1 ilustra el marco político y sus componentes. Los dos ejes políticos se refuerzan mutuamente: la interacción de cambios políticos positivos en cada uno de ellos tiene el potencial de aumentar significativamente el número de mujeres que podrían y querrían trabajar fuera de casa, así como el número de hombres dispuestos a hacerse cargo de las tareas de cuidado y domésticas.
Aunque no son las únicas políticas que contribuyen a estos cambios, las áreas específicas abordadas en este capítulo surgieron durante una misión virtual de investigación con las autoridades colombianas como las más relevantes, tanto en términos de impacto potencial como de viabilidad. El resto del capítulo examina cada área en detalle, empezando por una evaluación de los retos y las políticas existentes. El análisis de cada área se completa con un análisis de las perspectivas políticas, basado en las lecciones extraídas de la experiencia internacional y en el conocimiento de las prácticas internacionales por parte de la OCDE. Si bien existe una necesidad general de garantizar que las políticas y los programas beneficien a todas las mujeres, muchas de las recomendaciones políticas abordadas se centran en las necesidades de algunos grupos de población en particular, incluidas las mujeres indígenas y las que viven en zonas remotas. Las ideas políticas clave de cada área política se resumen en la Recuadro 2.2 y la Recuadro 2.3.
Crear un sistema de cuidados más integral
La experiencia de los países de la OCDE demuestra que la disponibilidad de servicios de educación y atención a la primera infancia (AEPI) de calidad y asequibles es esencial para el bienestar, el aprendizaje y el desarrollo de los niños. Además de apoyar un buen comienzo en la vida y el aprendizaje, el acceso a una AEPI integral, en combinación con otras disposiciones familiares, puede ampliar las oportunidades de las mujeres de participar en los mercados laborales dedicando tiempo a actividades generadoras de ingresos (OECD, 2017[1]; OECD, 2018[2]). En Colombia, en promedio, las mujeres dedican 22 horas semanales más que los hombres al trabajo no remunerado, tiempo dedicado esencialmente a actividades de cuidado y tareas domésticas (Capítulo 1). Esta amplia brecha de género explica el compromiso actual del Gobierno colombiano de desarrollar cuidados integrales para todos los niños y niñas, en particular, para los más pobres y vulnerables. Estos son los grupos que más pueden beneficiarse de los dobles dividendos del cuidado infantil temprano, en términos del bienestar de los niños y del empoderamiento económico de las madres.
Desde el lanzamiento del Programa Hogar Comunitario de Bienestar, en 1986, la mayor parte de los servicios públicos de EAPI en Colombia se han asegurado a través del sistema de hogares comunitarios (OECD, 2016[3]). El sistema se ha ampliado aún más con el tiempo, tras la implementación de los lineamientos de la Ley 1804 de 2016 sobre Política de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia. Como resultado, el 67% de los servicios de EAPI hasta los 6 años son integrales hoy en día, con servicios 5 días a la semana. El servicio también incluye comidas y controles reforzados de calidad nutricional. Las familias de bajos ingresos provenientes de localidades pobres siempre han sido un objetivo prioritario del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el organismo responsable de la provisión de EAPI integral, que lidera en cooperación con otras entidades públicas.
Según la revisión de la OCDE de las políticas educativas en Colombia, el sistema de AEPI del país ha progresado a lo largo de los años (OECD, 2016[3]). En el proceso, la prestación de servicios se ha formalizado más, centrándose la atención en la profesionalización del personal de atención, mediante una formación generalizada. Poco a poco se han ido fortaleciendo los esfuerzos por llegar a los niños desfavorecidos. Como ejemplo de buenas prácticas, en Medellín la ampliación de las guarderías públicas ha incluido el programa Buen Comienzo, que ofrece servicios integrales de desarrollo infantil temprano, ocho horas diarias, cinco días a la semana, para bebés de hasta cinco años.
El objetivo a largo plazo del gobierno es hacer que todos los niños tengan acceso a una EAPI integral. Sin embargo, seguir ampliando el sistema y orientarlo hacia estándares de rendimiento más elevados sigue siendo un desafío. Como punto de referencia, la tasa de matrícula de niños en el grupo de edad de tres a cinco años (78%) sigue siendo 5 puntos porcentuales inferior al promedio de la OCDE (OECD, 2021[4]). Además, aunque el año de transición antes de empezar la escuela primaria es obligatorio, la escolarización de los niños de cinco años dista mucho de ser universal. Una preocupación adicional se refiere a la matrícula de niños menores de tres años, que ha disminuido recientemente del 32% en 2015 al 26% en 2019. Los factores que explican las bajas tasas de matrícula en Colombia incluyen una oferta deficiente y la falta de conciencia sobre la importancia de la AEPI para el desarrollo social y cognitivo de los niños (OECD, 2016[3]).
En cuanto a los resultados, existe evidencia alentadora de que los retornos positivos de la provisión integral de EAPI en Colombia se extienden más allá del bienestar de los niños para incluir la inclusión de las madres en el mercado laboral. En teoría, la expansión de una oferta de AEPI de calidad y asequible puede estimular la participación laboral y la búsqueda de empleo de las madres vulnerables o, alternativamente, llevarlas simplemente a sustituir el cuidado de los niños por otras tareas domésticas no remuneradas, sin apenas efectos sobre la inclusión laboral. En el caso de Colombia, investigaciones anteriores han encontrado un fuerte apoyo a la primera hipótesis. Por ejemplo, las estimaciones de los efectos positivos del Programa Hogar Comunitario de Bienestar sobre las tasas de empleo de las madres y las horas trabajadas muestran un aumento del 30% en la probabilidad media de empleo (Attanasio and Vera-Hernández, 2004[5]). La evaluación del progreso hacia la provisión de EAPI por parte de la ciudad de Medellín, incluso a través del Buen Comienzo, encuentra que en áreas donde el acceso a centros de cuidado infantil asequibles y de calidad está excluido, sólo tres de cada diez mujeres participan en el mercado laboral (Cardona-Sosa and Morales, 2015[6]). Por el contrario, el doble de mujeres participa en zonas donde hay un centro a 500 metros o menos. Más allá de la proximidad a proveedores integrales de EAPI, la calidad de las condiciones de vecindad también importa. Las mujeres que viven en barrios donde la actividad económica es más fuerte tienen más probabilidades de buscar una ocupación (Leonardo and Cardona-Sosa, 2015[7]). Al mismo tiempo, la probabilidad de buscar empleo aumenta con la disponibilidad de transporte público.
En cuanto a los incentivos financieros para fomentar el acceso a servicios públicos integrales de EAPI, el programa de transferencias monetarias condicionadas Familias en Acción pretende reducir la pobreza y las desigualdades en Colombia mediante la concesión de pagos a condición de que las familias accedan a servicios de salud y educación, como vacunación, revisiones médicas y educación primaria y secundaria. Durante su existencia, el gobierno introdujo medidas para ampliar la condicionalidad del programa para incluir la educación preescolar, particularmente con el objetivo de lograr la cobertura universal en el año de transición. Además de Familias en Acción, la estrategia Unidos (antes Juntos) se dirige a las familias más desfavorecidas (incluidas las familias desplazadas) a través de intervenciones de salud y apoyo al desarrollo de niños menores de diez años.
Tras la adopción del ambicioso Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026, Colombia Potencia Mundial de la Vida, la intención es fusionar estos programas en el nuevo Programa Ingreso Ciudadano para la entrega de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas a hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad socioeconómica, priorizando a las personas con discapacidad. (art. 66 de la Ley 2294 de 2023).
Aunque en Colombia, como en el resto de la región latinoamericana, el principal objetivo de los programas de bienestar social es hacer frente a las necesidades inmediatas de la pobreza, proporcionando seguros y apoyando a las familias durante los períodos de bajos ingresos (Orazio Attanasio et al., 2021[8]), también es importante investigar los efectos potencialmente duraderos. La evaluación de Familias en Acción muestra que el programa ha contribuido a mejorar la nutrición infantil mediante revisiones de crecimiento y desarrollo, así como a aumentar el acceso a servicios sanitarios preventivos (Lopez-Arana et al., 2016[9]). Además, una investigación reciente concluye que Familias en Acción ha tenido importantes repercusiones en otros motores cruciales para mejorar el nivel de vida. Aunque el programa no se haya centrado intencionadamente en ellos, estos se manifiestan en la evidencia de una reducción de las detenciones por conductas delictivas y de los embarazos de adolescentes, así como en el aumento de los logros educativos (Orazio Attanasio et al., 2021[8]).
Sin embargo, a diferencia de la expectativa inicial de que Familias en Acción también reforzaría el empoderamiento económico de las mujeres, al sustituir el tiempo dedicado al trabajo no remunerado por más tiempo para actividades laborales remuneradas, la transferencia no parece cambiar significativamente las decisiones laborales de las madres. Este resultado refleja el hecho de que el programa no refuerza de manera fundamental la capacidad de las mujeres para influir en la toma de decisiones con sus parejas sobre cómo cumplir las obligaciones de condicionalidad del programa. Una posible razón de ello radica en la elección de evitar exacerbar los conflictos domésticos sobre el control de los recursos, incluido el riesgo de violencia (Fernández Villagómez, 2022[10]). Sin embargo, la experiencia de Familias en Acción hasta el momento parece indicar que una opción para mejorar el programa podría ser ampliar las condiciones de acceso a la prestación -la carga de llevar a los hijos al médico o a los centros de salud para sus revisiones periódicas- también a los hombres, en lugar de seguir recayendo únicamente en la mujer (Lopez-Arana et al., 2016[9]).
Un estudio centrado en los efectos de las obligaciones vinculadas a Familias en Acción concluye que, aunque la transferencia disminuye el tiempo que las mujeres dedican al cuidado de los miembros del hogar, no reduce necesariamente el alcance de sus responsabilidades familiares no remuneradas (Marcillo et al., 2021[11]). Dada la prevalencia de los roles de género tradicionales, la probabilidad de que la transferencia educativa acabe aumentando el tiempo que las mujeres dedican a otras actividades de trabajo doméstico -como la preparación de alimentos, la limpieza y el mantenimiento de la casa- sigue siendo alta. Este efecto de sustitución señala el importante papel complementario que desempeñan las políticas para cambiar las actitudes y la discriminación.
Como se ha expuesto en el capítulo 1, la población colombiana se encuentra en una fase avanzada de transición demográfica, reflejo de la combinación del descenso de la fecundidad y el aumento de la esperanza de vida. Según las Perspectivas de la Población Mundial de la ONU, la población mayor de 65 años está creciendo considerablemente más rápido que todos los grupos de edad más jóvenes. Una encuesta reciente del Ministerio de Salud y Protección Social muestra que el 40,7% de las personas de 60 años o más tienen dificultades para realizar al menos una "actividad de la vida diaria", es decir, una actividad para gestionar una necesidad básica, como la higiene personal, vestirse, ir al baño y comer. Esta proporción aumenta con la edad, desde el 26,7% para los que tienen entre 60 y 69 años, hasta el 81,1% entre los que tienen 80 años o más (SABE, 2015[12]). El rápido envejecimiento de la población refuerza la demanda de servicios de cuidados de larga duración a medida que la salud física y mental de los individuos se deteriora y las personas pierden la capacidad de realizar ciertas actividades básicas de la vida diaria (IDB, 2019[13]).
Con cinco adultos mayores colombianos viviendo en la pobreza y más del 40% sin ingresos estables del Estado o de un fondo de pensiones privado, lo que corresponde a alrededor de 2 millones de personas (DNP, 2016[14]), el envejecimiento de la población también alimenta la dependencia funcional de los adultos mayores del apoyo de otras personas, que suelen prestar sus servicios de manera informal. Como resultado, muchos adultos mayores en Colombia reciben apoyo de sus hijos, de otras personas con las que conviven y de familiares y amigos que no viven con ellos. Las mujeres representan la mayoría de los cuidadores (83,9%) y muchas de ellas también realizan otras tareas domésticas no remuneradas, lo que les impide acceder a una actividad laboral remunerada. La edad media de las mujeres cuidadoras es de 49 años (SABE, 2015[12]) y la mayoría de las veces ayudan en actividades básicas de la vida diaria, como administrar medicamentos, hacer la compra e ir a citas médicas.
Depender de las familias como principales garantes del cuidado de las personas mayores no sólo coloca a las personas mayores en una situación de desigualdad ante las dificultades, sino que también las pone en riesgo. En casos extremos, la sobrecarga resultante puede contribuir a casos de violencia repetida contra ellos, incluso por parte de familiares. La Ley 1850, publicada en 2017, estableció sanciones penales por violencia doméstica y abandono, reiterando la responsabilidad principal de la familia en el cuidado de las personas mayores. La ley también estableció centros de protección especial que deben ser pagados por la persona que cometió los actos de violencia doméstica (Ramírez-Bustamante and Garzón-Landinez, 2021[15]).
A pesar de contar con legislación específica y programas públicos enfocados a la tercera edad, los programas y políticas formales de cuidado a largo plazo para atender la dependencia funcional siguen siendo escasos en Colombia. Además, existe poca información sobre la oferta real de estos servicios. Desde 2008, el Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) tiene la obligación de llevar un registro nacional de proveedores de cuidados de larga duración. Sin embargo, este registro no ha sido creado hasta el momento (IDB, 2019[13]).
Sistema Nacional de Cuidado
Con la sanción de la Ley 2281 de 2023, Colombia se suma a otros países latinoamericanos en el esfuerzo por crear sistemas de atención más integrales. El Sistema Nacional de Cuidados de Colombia es un mecanismo de coordinación interinstitucional de "servicios, normativas, políticas y acciones técnicas e institucionales existentes y nuevas, con el objetivo de responder a las demandas de cuidados de los hogares de manera corresponsable entre la nación, el sector privado, la sociedad civil, las comunidades y entre mujeres y hombres en sus diferencias y diversidad para promover una nueva organización social del cuidado en el país” (art. 6 de la Ley 2281). El órgano de gobierno encargado del Sistema Nacional de Cuidados es el nuevo Ministerio de Igualdad y Equidad, que busca “contribuir a la eliminación de las desigualdades económicas, políticas y sociales; promover el disfrute del derecho a la igualdad; promover el cumplimiento de los principios de no discriminación y no regresión; la defensa de todos los sujetos de especial protección constitucional, poblaciones vulnerables y grupos históricamente discriminados o marginados, incorporando y adoptando enfoques de derechos, de género, diferenciales, étnico-raciales e interseccionales” (art. 3 de la Ley 2281).
Sistema Distrital de Cuidado de Bogotá (SIDICU)
Bogotá es la primera ciudad de América Latina en implementar un dispositivo de atención diseñado para reconocer y reducir la carga de cuidados que asumen las mujeres. Liderado por la Secretaría de la Mujer, el Sistema Distrital de Cuidado, articula varios servicios de atención en Bogotá (Alcaldia Mayor de Bogota, 2021[16]). El programa pretende cubrir las necesidades tanto del cuidador como del cuidado, que pueden ser niños menores de cinco años, personas con discapacidad y personas mayores. Articula programas y servicios existentes para satisfacer las demandas de atención en todos los niveles de gobierno, involucrando al mismo tiempo al sector privado, las comunidades locales y los hogares. Sus objetivos son: (1) reconocer la labor de cuidado de las personas que la realizan; (2) redistribuir el trabajo de cuidados entre hombres y mujeres, y (3) reducir el trabajo de cuidados no remunerado para los cuidadores. El sistema se divide en dos bloques de centros asistenciales y unidades móviles:
Las Manzanas del Cuidado (Bloques de Cuidado) son espacios que concentran servicios de cuidado con un criterio de proximidad y simultaneidad, que permite a las personas acceder a ellos sin tener que caminar más de 20 minutos. Su objetivo es agrupar los servicios cerca de los domicilios de las personas que cuidan y de las que requieren cuidados y proporcionarlos de forma simultánea: mientras el cuidador accede a formación o respiro, las personas que requieren cuidados se encuentran en un espacio de bienestar y desarrollo de capacidades. Su objetivo es que las mujeres puedan liberarse de las tareas de cuidado que tradicionalmente se les asignan. Algunos servicios incluyen lavandería; centros de atención para niños, ancianos y personas con discapacidad; comedores y espacios de esparcimiento; entre otros. Desde 2020, el distrito de Bogotá ha abierto siete Manzanas del Cuidado.
Las Unidades Móviles del Cuidado son la estrategia itinerante del Sistema Distrital de Atención. Se trata de vehículos totalmente equipados, que prestan servicios de atención en zonas rurales y remotas donde no existen Manzanas del Cuidado. También pueden prestar servicios de atención domiciliaria en caso de ser necesario. En 2020 se puso en marcha un proyecto piloto con dos unidades móviles antes de su implementación a mayor escala.
Ambas modalidades incluyen una formación flexible (fines de semana, noches e híbrida) en la que las madres cuidadoras pueden culminar su escolarización y beneficiarse de otra formación educativa.
Perspectivas políticas
Fomentar los esfuerzos en curso para que los programas integrales de AEPI sean accesibles a todos los niños. Para los niños, el acceso a programas de EAPI asequibles y confiables significa mejores oportunidades de aprendizaje, junto con mayores oportunidades para fortalecer el bienestar y los niveles de vida. Las madres se beneficiarán de las externalidades positivas de confiar un entorno seguro para que sus hijos busquen activamente un trabajo en el mercado laboral y pasen más tiempo en una actividad laboral remunerada. Para lograr los dobles dividendos de un sistema de EAPI inclusivo y eficaz, Colombia necesitará abordar aún más las desigualdades en la participación, en particular la exclusión de los niños más desfavorecidos que podrían cosechar los mayores beneficios. El enfoque de los hogares comunitarios ha demostrado ser un medio eficaz para llegar a los hogares de zonas rurales y remotas. Esta disposición debería ampliarse para llegar a un mayor número de familias y zonas, incluidas aquellas con una alta población indígena, y proporcionarse recursos adecuados para apoyar a los niños hasta que alcancen la edad escolar.
Profesionalizar los programas comunitarios. Algunos países han optado por reforzar la oferta de programas de formación continua para los trabajadores del cuidado infantil, aumentando las opciones de programas más cortos, pero más regulares y mejor espaciados. Vietnam, por ejemplo, ofrece oportunidades de formación continua de hasta dos meses cada año (Neuman, Josephson and Chua, 2015[17]). En Colombia, un enfoque similar se adaptaría particularmente bien a las necesidades de las zonas rurales y lejanas, ya que en estas zonas es especialmente escasa una fuerza laboral bien capacitada para el cuidado infantil, en comparación con los centros urbanos. Al mismo tiempo, las necesidades de cuidado infantil tienden a seguir la estacionalidad de la producción agrícola en estas áreas, lo que significa que aumentan cuando se intensifican las actividades agrícolas y de recolección, antes de recuperarse tan pronto como los factores estacionales se moderan. Acoger estas variaciones, desconocidas para los centros urbanos, requiere una alta capacidad de adaptación.
Además, varios países han adoptado políticas de compensación más decididas. Ecuador, por ejemplo, ha triplicado el salario de los proveedores de cuidado infantil comunitario de un tercio al salario mínimo completo (Moussié, 2016[18]). Aparte de los aumentos salariales, la creciente profesionalización puede tener efectos de retroalimentación sobre la expansión de la formalización si el tiempo dedicado al trabajo de cuidado infantil califica al individuo para créditos de pensión y cobertura de salud. Al aumentar el atractivo de la profesión de cuidado infantil, se apoyará la expansión de la participación en la fuerza laboral, particularmente de las mujeres.
Garantizar que todos los niños de 5 años comiencen el año de transición a tiempo y estén preparados para la escolarización. Colombia podría reforzar medidas para aumentar la escolarización, como garantizar una jornada escolar completa para los niños en el año de transición. Al asegurar a los padres que sus hijos pequeños serían supervisados durante sus horas de trabajo y recibirían una nutrición adecuada durante todo el día, esto podría tener resultados positivos en su capacidad para adaptar las horas de trabajo, con efectos potencialmente beneficiosos en la participación de las madres en el mercado laboral. Vincular el programa Familias en Acción con la asistencia de los niños a la escuela durante el año de transición proporcionaría un incentivo financiero para que los padres matriculen a sus hijos. Las campañas en los medios de comunicación o la participación de líderes comunitarios locales podrían ser una herramienta útil para crear conciencia sobre la importancia de que los niños ingresen oportunamente al año de transición.
Apoyar a los cuidadores informales. No existe una definición inequívoca de cuidador informal. Según una definición común, un cuidador informal o cuidador, es una persona que brinda asistencia a quienes la necesitan dentro del contexto de una relación preexistente (un miembro de la familia, un pariente cercano, un amigo o un vecino) y sin haber recibido formación cualificada. Sin embargo, la definición también puede incluir actividades que se llevan a cabo más allá del ámbito de las relaciones existentes, como el caso de una persona no profesional y sin capacitación que trabaja por una remuneración en un hogar privado sin un contrato formal. Muchos trabajadores inmigrantes entran en esta categoría. Los cuidadores informales constituyen la primera línea de apoyo para las personas mayores en todos los países, independientemente de su nivel de desarrollo.
Las economías de ingresos bajos y medios dependen en gran medida del trabajo no remunerado de los cuidadores informales porque la oferta de servicios de salud especializados es escasa en estos países, aunque también tienen un importante sector de cuidados informales. Sin embargo, en las economías más avanzadas, la atención dedicada al cuidado informal también ha aumentado notablemente en los últimos años. Esto refleja una variedad de fuentes de presión, siendo las más citadas una mayor esperanza de vida, enfermedades cambiantes, el creciente número de personas mayores con limitaciones y el envejecimiento de la población. Hoy en día, alrededor del 14% de las personas mayores de 50 años brindan cuidados informales diaria o semanalmente en promedio en los países de la OCDE. Tres de cada cinco cuidadores diarios son mujeres. El reconocimiento del papel que desempeñan esos cuidadores informales, así como de la importancia de implementar acciones dirigidas a mejorar sus condiciones, son cuestiones de relevancia para todas las sociedades.
La OCDE ha llevado a cabo recientemente una revisión exhaustiva de las políticas de apoyo a los cuidadores informales en los países de la UE (Rocard and Llena-Nozal, 2022[19]). En conjunto, los mensajes clave de este trabajo brindan un marco para responder a los desafíos a medida que los países se comprometen cada vez más a armonizar y proteger los derechos de los cuidadores informales:
En la última década, los países han tomado medidas para facilitar el acceso a la información de apoyo a los cuidadores informales a través de páginas web y centros sociales. En Francia, por ejemplo, los centros locales de información, como la "Casa de las personas mayores y los cuidadores", consiguen llegar a los cuidadores. En los Países Bajos, los médicos de cabecera participan en la identificación de los cuidadores informales. Los servicios públicos y las ONG también gestionan diversos tipos de centros locales de información. Un ejemplo para América Latina es la ciudad de La Plata, en Argentina, donde una red de residentes, expertos académicos y proveedores de servicios ha creado un sitio web con este tipo de información.
La formación desempeña un papel clave para prevenir el agotamiento físico y mental de los cuidadores y reforzar la calidad de los cuidados de larga duración. Los países adoptan cada vez más planes para reforzar el acceso de los cuidadores al aprendizaje individual y a la formación en línea. En Perú, un estudio sobre la eficacia de las medidas para mejorar la vida de las personas con demencia y sus familiares cuidadores en Lima ha demostrado que incluso las intervenciones breves y sencillas centradas en la educación y formación de los cuidadores familiares sobre enfermedades específicas de larga duración, como la demencia, pueden ser muy beneficiosas en contextos caracterizados por una escasa concientización y un apoyo limitado por parte de los servicios formales. Los beneficios son visibles en la reducción significativa del estrés de los cuidadores familiares y el aumento de la calidad de la atención a las personas mayores (Mariella Guerra et al., 2011[20]).
El relevo es una herramienta necesaria para ayudar a los cuidadores a descansar y gestionar otras responsabilidades. Los países pueden incluir la ayuda económica para el relevo en las prestaciones destinadas a los cuidadores o sus familias. En Alemania, por ejemplo, un cuidador familiar beneficiario puede optar por un respiro de 4 semanas al año. En Brasil, la ciudad de Belo Horizonte ha introducido un proyecto piloto en el que trabajadores sociales y sanitarios formados pasan una semana trabajando con las familias de personas mayores dependientes para llevar algunos cuidados de respiro a los hogares de las personas, pero también para formar a los familiares sobre cómo cuidar a sus parientes (UN Women, 2017[21]).
Ampliar la licencia parental en la economía formal e informal
Las políticas de licencia parental afectan las decisiones familiares sobre el reparto del trabajo remunerado y no remunerado entre los miembros de la pareja. Cuando no hay licencia de maternidad, las madres pueden verse obligadas a abandonar la población activa y posteriormente tener dificultades para volver a ingresar. Un estudio de 159 países revela que la participación de la mujer en el mercado laboral está positivamente correlacionada con la duración de la licencia de maternidad, si esta es inferior a 30 semanas (Del Rey, 2021[22]; World Bank, 2022[23]). En los países de la OCDE, la tasa de empleo femenino aumenta ligeramente con la duración de la licencia de maternidad legal, pero empieza a descender cuando la duración supera los dos años. Esto pone de relieve que, más allá de un cierto límite, las licencias de maternidad excesivamente largas pueden ser contraproducentes y conducir a un aumento de la brecha de género en el empleo, en lugar de reducirla (Thévenon and Solaz, 2013[24]). También llama la atención sobre el papel equilibrador positivo que pueden desempeñar los padres al disfrutar de la licencia de paternidad y su contribución para contrarrestar el patrón frecuente por el que las parejas vuelven a una división tradicional del trabajo cuando se convierten en padres. Por ejemplo, en Noruega, las parejas cuyo hijo nació cuatro semanas después de la introducción de la licencia de paternidad declararon menos conflictos sobre el reparto del trabajo no remunerado y algunas mejoras en el reparto de las tareas domésticas que las parejas cuyo hijo nació justo antes (Kotsadam and Finseraas, 2011[25]). Los datos de Suecia y España sugieren que las parejas han empezado a repartirse el trabajo no remunerado de forma más equitativa desde la introducción de políticas de licencia parental más igualitarias entre hombres y mujeres (Hagqvist et al., 2017[26]). Por ejemplo, un estudio sobre los efectos de la licencia de paternidad en los resultados del mercado laboral en España mostró que tan solo dos semanas de licencia de paternidad remunerada pueden aumentar la probabilidad de reempleo de una madre poco después del parto (Farré, 2017[27]). Un análisis detallado de Alemania muestra que los padres que tomaron la licencia de paternidad disminuyeron su trabajo remunerado después y aumentaron las horas dedicadas al cuidado de los hijos. Sin embargo, solo los padres que se tomaron más de dos meses de licencia aumentaron también la participación en otros tipos de trabajo no remunerado (Bünning, 2015[28]).
Como se mencionó en el Capítulo 1, en Colombia, dos rondas de cambios legislativos ampliaron las licencias de maternidad, la primera en 2011 de 12 a 14 semanas, y la segunda en 2017 de 14 a 18 semanas. Esto supera el promedio regional de 15 semanas y el mínimo de 14 definido por el Convenio núm. 183 de 2000 de la OIT sobre la protección de la maternidad (Figura 2.2). Las madres de partos múltiples o de niños con discapacidad tienen derecho a dos semanas adicionales de licencia. La licencia de paternidad también ha aumentado en el último año de 8 días a 2 semanas y la ley contempla que por cada 1% de disminución de la tasa nacional de desempleo, la licencia de paternidad se ampliará en 1 semana adicional, hasta un máximo de 5 semanas. La licencia de paternidad en Colombia supera ahora la media regional de 7 días, pero está muy por debajo de la media de la OCDE (Figura 2.2). Sin embargo, es importante señalar que la media de la OCDE de unas ocho semanas refleja en parte los derechos extremadamente elevados de un año de licencia de paternidad en Corea y Japón. Muy pocos hombres en cualquiera de los dos países toman alguna licencia de paternidad, y mucho menos un período de un año (Rich, 2019[29]).
Nota: Los promedios de América Latina y el Caribe (ALC) y de la OCDE no están ponderados. Las 12 semanas de licencia adicional en Chile pueden ser disfrutadas tanto por las madres como por los padres y pueden ampliarse a 18 semanas al 50% en lugar del 100% del salario. Los valores de los países latinoamericanos se refieren en general a las licencias a las que tienen derecho los trabajadores del sector formal. Las semanas de licencia de paternidad se multiplican por cinco para obtener un valor diario, suponiendo una semana laboral de cinco días. La media de la OCDE se basa en la suma de la licencia de paternidad y la licencia parental reservada a los padres.
Fuente: Para los países de la OCDE, los datos se refieren a OCDE, "Tabla PF2.1.A. Resumen de los derechos de licencia retribuida disponibles para las madres" y "Tabla PF2.1.B. Resumen de los derechos de licencia retribuida para los padres", OECD Family Database, http://www.oecd.org/els/soc/PF2_1_Parental_leave_systems.xlsx e IPC-IG y para el resto de países los datos se refieren a UNICEF (2020), "Tabla 6. Duración y beneficios de las licencias (regímenes generales)", Maternidad y Paternidad en el lugar de trabajo en América Latina y el Caribe - Políticas y la licencia de maternidad: Duración y beneficios de las licencias (regímenes generales)", Maternidad y Paternidad en el lugar de trabajo en América Latina y el Caribe - Políticas para la licencia de maternidad y paternidad y apoyo a la lactancia materna". https://www.unicef.org/lac/media/13931/file/Maternidad_y_paternidad_en_el_lugar_de_trabajo_en_ALC.pdf.
El calendario de baja por maternidad de una empleada dependiente suele incluir 1 semana de baja previa al parto (hasta 2 semanas si lo prescribe un médico) y 17 semanas de baja posterior al parto. Las 12 primeras semanas de permiso están reservadas a las madres, pero las 6 últimas son transferibles entre los progenitores. Los progenitores pueden optar por intercambiar un periodo de su permiso por un periodo de trabajo a tiempo parcial, equivalente al doble del tiempo del correspondiente periodo elegido, siempre que se tomen íntegramente al menos las 12 primeras semanas del permiso de maternidad. Durante estos periodos de descanso, el progenitor que disfruta de la licencia tiene derecho a percibir el salario íntegro; el coste lo cubre el seguro contributivo estatal EPS o "Entidad Promotora de Salud", siempre que el beneficiario haya cotizado durante al menos 9 meses antes de la fecha del parto. La normativa del país incluye medidas antidiscriminatorias, como la prohibición de que los empleadores exijan una prueba de embarazo como condición para el empleo, por ejemplo, o pregunten a las empleadas sobre sus planes de tener hijos.
Las licencias de maternidad, paternidad y parentales para los trabajadores dependientes son generosas en Colombia, en comparación con otros países de la región latinoamericana. Sin embargo, es importante señalar que más de la mitad de las personas en edad de trabajar en el país están empleadas en el sector informal y, en consecuencia, rara vez están cubiertas por estas prestaciones (es decir, los trabajadores independientes pueden cotizar a la EPS y recibir estas prestaciones, pero necesitan aportar el 12,5% de sus ingresos declarados). Las últimas estimaciones del Instituto Nacional de Estadística muestran que el 58% de las personas en edad de trabajar lo hacen en el sector informal y que la prevalencia es ligeramente mayor entre los hombres (59,9%) que entre las mujeres (55,4%). La mayoría de los trabajadores informales (84,6%) están empleados en microempresas (con 10 o menos trabajadores), que tienden a caracterizarse por bajos niveles de productividad y capacidades limitadas para proporcionar beneficios, como la licencia parental, a sus empleadores (DANE, 2022[30]).
Una vez que los padres vuelven al trabajo, tienen pocas opciones para aliviar la escasez de tiempo que supone encargarse de manera simultánea del trabajo y el cuidado de los hijos. En Colombia, una nueva ley aprobada en 2021 ha reducido el máximo legal de horas semanales de trabajo de 48 a 42 horas. Esta reducción entrará en vigor gradualmente entre 2023 y 2026 (es decir, 47 horas en 2023, 46 horas en 2024, 44 horas en 2025 y 42 horas en 2026), sin deducciones de salarios y prestaciones sociales. Como resultado, el país se ha acercado a la semana laboral estándar de 40,4 horas que es común a muchos países de la OCDE. Aunque el cambio de la ley apunta en la dirección correcta, las estadísticas actuales muestran un desajuste entre la realidad y la normativa en la práctica. La ley actual exige un máximo de 48 horas semanales para el empleo a tiempo completo, pero las estimaciones basadas en encuestas de hogares muestran que, en promedio, una persona plenamente empleada en Colombia trabaja 49,5 horas semanales (con diferencias entre sexos, 50,4 horas para los hombres y 48 horas para las mujeres) (OECD, 2022[31]).
Perspectivas políticas
Establecer la licencia parental con semanas reservadas de licencia de paternidad. Aunque Colombia ha avanzado hacia la concesión de más licencias parentales de las que pueden beneficiarse tanto los hombres como las mujeres, al igual que en el resto del mundo, son pocos los padres que hacen uso de ellas. Varios países europeos (entre ellos Islandia y Suecia) han conseguido aumentar su número de licencias reservando una determinada parte de la licencia parental para los padres, lo que significa que la licencia total de la que puede hacer uso una pareja es mayor si ambos la toman. Otra opción política es prolongar la licencia de paternidad, que por definición no puede transferirse a la madre (OECD, 2019[32]).
Extender la protección parental a los trabajadores del sector informal. Extender la protección de la maternidad a las trabajadoras del sector informal sería esencial para lograr una distribución más equilibrada de las actividades laborales remuneradas y no remuneradas entre los miembros de la pareja. Además, al liberar a las mujeres que trabajan en el sector informal de la presión de trabajar demasiado durante el embarazo y de reincorporarse demasiado pronto tras el parto, se reduciría la elevada exposición de las poblaciones vulnerables a los riesgos sanitarios y económicos (WIEGO/ILO/UNICEF, 2020[33]).
Aunque la ampliación de la cobertura a los trabajadores no empleados en el sector formal es un proceso gradual, dada la simultaneidad entre un sector informal considerable, que erosiona la base de financiación existente, y un espacio fiscal limitado, que dificulta la capacidad de responder a las mayores necesidades de inversión social, Colombia podría plantearse un régimen no contributivo dirigido a los padres más vulnerables. Un estudio de las economías de la OCDE concluye que si el gobierno administra las prestaciones de maternidad financiadas con fondos públicos es menos probable que los empleadores discriminen a las mujeres en edad fértil (Thévenon and Solaz, 2013[24]).
El programa Familias en Acción ya proporciona prestaciones condicionadas a los hogares pobres con hijos (identificados mediante una prueba de recursos sustitutiva). El programa se dirige a hogares con niños de hasta 18 años y tiene una disposición especial para los que tienen niños pequeños de hasta 6 años. Para estos hogares, el programa proporciona transferencias de efectivo cada dos meses, condicionadas al acceso efectivo a las revisiones médicas de los niños, tal y como recomienda oficialmente el Ministerio de Salud y Protección Social. La transferencia asociada a las condicionalidades en salud no aumenta con el número de niños en el hogar. La cobertura de las transferencias monetarias condicionadas en Colombia es todavía limitada; las estimaciones del Banco Mundial muestran que sólo el 41,4% del quintil más pobre de la población en las zonas rurales se beneficia de las transferencias monetarias condicionadas y el 26,5% en las zonas urbanas (World Bank, 2022[34]).
Reducir la transmisión de estereotipos de género a través del sistema educativo
Existe una amplia bibliografía sobre cómo se transmiten a los niños las actitudes sobre los roles de género, incluido el papel que desempeñan los estereotipos a la hora de influir en las opciones educativas y profesionales de las niñas y los niños (OECD, 2014[35]; Karlson and Simonsson, 2011[36]; Wahlstrom, 2003[37]). Dan forma y estructuran las ambiciones, incluidas las carreras profesionales a las que aspiran las personas (UNESCO, 2021[38]; OECD, 2020[39]). Como se señaló en el capítulo 1, las niñas pueden rehuir la elección de itinerarios educativos y profesiones percibidos como tradicionalmente masculinos, como los programas de grado STEM (OECD, 2015[40]). Dado que las ocupaciones caracterizadas por una fuerte presencia de trabajadores masculinos suelen estar mejor remuneradas, estas elecciones pueden obstaculizar permanentemente el potencial de ingresos de las mujeres (Kunze, 2018[41]). Al mismo tiempo, los niños educados en la creencia de los roles de género tradicionales pueden gravitar lejos de las profesiones de cuidados (OECD, 2017[42]), y pueden estar menos dispuestos a participar en las tareas domésticas y las actividades de cuidado de niños una vez que son adultos (Lachance-Grzela and Bouchard, 2010[43]).
La igualdad de género y la educación ocupan un lugar central en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la cual reconoce el papel clave que puede desempeñar la educación para cuestionar y transformar las relaciones, normas y prácticas sociales y de género desiguales (UNESCO, 2020[44]). Un enfoque educativo libre de estereotipos puede permitir que niños y niñas adquieran plena conciencia de sus fortalezas, junto con las herramientas para cultivarlas de modo que puedan perseguir libremente sus intereses y aspiraciones a lo largo del ciclo vital (UNESCO, 2004[45]). Este enfoque se basa en dos nociones:
La primera es que el sistema educativo tiene un papel clave que desempeñar en la lucha contra la persistencia de los estereotipos de género (Bousseau and Tap, 1998[46]; OECD, 2014[35]). Por ejemplo, aunque en muchos países las niñas han accedido a la escolarización en una escala similar a la de los niños, los planes de estudio y el material escolar no han seguido el mismo camino, lo que implica que la representación de los roles de género sigue siendo la misma, utilizando los viejos arquetipos. Las iniciativas de los países para abordar estas cuestiones incluyen la introducción de un lenguaje más inclusivo en los libros de texto y la mejora del equilibrio entre el número de hombres y mujeres representados en los libros de texto (UNESCO, 2020[44]). En muchos países, incluidos los de América Latina, los libros de texto siguen siendo un motor importante para la reproducción de los roles tradicionales asignados a hombres y mujeres. Las investigaciones han demostrado que, en los libros de texto, los hombres suelen aparecer en una amplia variedad de roles profesionales (remunerados) y las mujeres en roles domésticos (no remunerados) (EU, 2012[47]). Un enfoque educativo libre de estereotipos puede ayudar significativamente a abordar estas brechas y su transmisión entre generaciones. En Colombia, un estudio cualitativo reciente sobre el uso del lenguaje incluyente en las escuelas reveló una actitud negativa de los docentes basada en la presunción de que este lenguaje no sigue los lineamientos oficiales de la Real Academia Española y, por lo tanto, no debe ser adoptado en la educación formal (Mahecha-Ovalle, 2022[48]). Los autores interpretan esta evidencia para concluir que muchos profesores aún no están familiarizados con la noción de lenguaje inclusivo y su potencial como vehículo para abordar los estereotipos de género en las aulas.
El segundo concepto parte de la base de que el potencial de los profesores para apoyar la autoestima, la confianza y las trayectorias vitales de los alumnos sigue estando muy infrautilizado. Varios estudios revelan que la actitud de los profesores afecta al interés de los alumnos por las materias escolares, influyendo, a su vez, en las orientaciones profesionales (OECD, 2014[35]; OECD, 2015[40]). Si los profesores no confían en las capacidades científicas de las niñas y les proporcionan una retroalimentación menos alentadora, por ejemplo, el éxito y el interés de las niñas por estas materias pueden verse reducidos (OXFAM, 2005[49]; OXFAM, 2007[50]). En Australia, Noruega y Hong Kong, China, la influencia de las normas de género en las creencias de los profesores ya es evidente en el nivel preescolar y se manifiesta a través de un mayor compromiso de los chicos en los juegos que desarrollan la comprensión científica (UNESCO, 2020[51]). Las profesoras de ciencias y matemáticas tienen un papel potencialmente importante que desempeñar para hacer frente a estos prejuicios y reorientar los intereses y las opciones de las niñas hacia las disciplinas STEM (OECD, 2019[52]; Breda et al., 2020[53]; Ahmed and Mudrey, 2019[54]). En el caso de Chile, un estudio realizado por el Ministerio de la Mujer y el Servicio Nacional de la Mujer mostró que los profesores suelen dirigirse a los y las estudiantes utilizando formas masculinas (como "niños" y las formas masculinas para todos los niños y estudiantes, independientemente del género) (SERNAM, 2009[55]). Cuando ponen ejemplos, tienden a confinar a los personajes femeninos a las esferas del "mundo privado", es decir, los ámbitos domésticos, maternal y de cuidados, y a los personajes masculinos los sitúan en los ámbitos del "mundo público", donde se desarrollan actividades económicas en toda regla.
Los prejuicios sexistas de los padres también pueden influir en las expectativas y las opciones profesionales de las niñas. Como se menciona en el capítulo 1, el acceso de las chicas a la educación superior en disciplinas STEM representa un problema mundial, a pesar de que estas disciplinas generan mayores rendimientos de la educación y mayores niveles de empleabilidad. Los datos de las evaluaciones PISA sugieren que las niñas no parecen recibir muchos estímulos de sus padres. En todos los países y economías encuestados sobre esta cuestión en 2012, era más probable que los padres esperasen que sus hijos varones, en lugar de sus hijas, trabajasen en un campo STEM, incluso cuando niños y niñas obtenían resultados igualmente buenos en matemáticas y ciencias. En Colombia, la proporción de hombres graduados en materias STEM supera a la correspondiente proporción de mujeres graduadas en unos 21 puntos porcentuales.
Como parte de sus políticas más amplias para promover la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres, el Gobierno colombiano ha introducido importantes medidas para abordar las prácticas discriminatorias en el sector educativo. El Plan de Desarrollo Nacional 2018-2022 incluyó el transversal Pacto de equidad para las Mujeres. Los objetivos de este pacto son "promover la igualdad de acceso y participación de las mujeres en el mercado laboral; promover el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias; promover la salud sexual y los derechos reproductivos de las niñas, niños y adolescentes; reducir las prácticas nocivas relacionadas con el matrimonio infantil y las uniones tempranas; y aumentar la participación de las mujeres en los espacios de toma de decisiones". (Departamento Nacional de Planeación, 2022[56]). En cuanto a la implementación, el pacto incluye dos estrategias relacionadas con la educación, dirigidas a reducir la deserción escolar de las niñas y la violencia de género en las escuelas, respectivamente (las estadísticas muestran que en 2021 el 76,1% de los casos de violencia denunciados entre niños y adolescentes de 6 a 17 años estaban dirigidos a niñas) (Observatorio Nacional de Violencias de Género, 2022[57]). Estas estrategias se reflejaron en el Plan Sectorial de Educación 2018-2022 (Plan Sectorial de Educación).
Según lo informado por el Ministerio de Educación, entre 2018 y 2021 la implementación de las estrategias del Plan Sectorial para la equidad de la mujer incluyó tres actividades principales: (i) asistencia técnica a las Secretarías de Educación a nivel nacional, (ii) programas de formación docente que promueven la inclusión de género y (iii) el desarrollo de protocolos para prevenir la violencia basada en género en escuelas e instituciones de educación superior. La primera actividad, la asistencia técnica a las Secretarías de Educación, se centró en la implementación de sistemas de alerta para monitorear la deserción escolar de las niñas. Estos sistemas recopilan información sobre las razones que motivan el abandono escolar, haciendo hincapié en aquellas relacionadas con el género, como el embarazo adolescente, la violencia de género o las obligaciones de cuidado. La segunda actividad, los programas de formación del profesorado, incluyeron directrices sobre cómo promover la participación de niñas y niños en todas las disciplinas (incluyendo matemáticas para las niñas y lenguaje para los niños). Como resultado, para 2021, 5.700 docentes han recibido esta formación (lo que representa el 71,3% de la meta final incluida en el Plan Nacional de Desarrollo de 8.000 para 2022) (Ministerio de Educación Nacional, Colombia, 2022[58]). La tercera actividad, consistente en protocolos para la prevención de la violencia de género y la discriminación basada en el género para escuelas e instituciones de educación superior, fue preparada por el Ministerio de Educación Nacional con el objetivo de orientar a las instituciones sobre cómo implementar su propio plan para prevenir la violencia contra las mujeres (Ministerio de Educación Nacional, Colombia, 2022[59]). Junto con los esfuerzos del Ministerio de Educación, los Departamentos de Educación a nivel subnacional también han desarrollado directrices para promover un enfoque de género más inclusivo en las escuelas locales. En particular, la región de Antioquia (Secretaria de las Mujeres de Antioaquia, 2019[60]) y el distrito de Bogotá (Secretaria de Educacion del Distrito de Bogota, 2015[61]) desarrollaron protocolos para guiar a las escuelas en la identificación de enfoques armonizados para abordar los sesgos de género en las aulas.
Los compromisos educativos del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 reconocen el papel que juega la capacitación y el perfeccionamiento en la reducción de las brechas de género y el fomento de la autonomía económica de las mujeres a través de mayores oportunidades laborales y la inclusión productiva. Desde la primera infancia hasta la educación superior el Plan pretende fortalecer las estrategias de formación docente y la difusión de buenas prácticas para promover el acceso de niñas, adolescentes y jóvenes a las disciplinas STEM, la educación ambiental y otros programas educativos relevantes con enfoque de género e intercultural.
Perspectivas políticas
Integrar la formación para ayudar a los docentes a ser más conscientes de la importancia de las actitudes y los estereotipos de género en la escuela. Para ello, se podría aprovechar la experiencia con la implementación de programas de formación de docentes que promuevan la inclusión de género en el marco del Plan Sectorial de Educación 2018-2022 y otras iniciativas a pequeña escala de gobiernos subnacionales como Bogotá y Antioquia. Por ejemplo, hay evidencia de que muchos maestros en Colombia no están familiarizados con la noción de lenguaje inclusivo y su potencial como vehículo para abordar los estereotipos de género en las aulas. Una lección de la experiencia internacional es que los esfuerzos para crear una cultura propicia para la igualdad de género deben comenzar desde la educación temprana y con el apoyo dispuesto de los docentes (OECD, 2014[35]). La formación específica es importante para ayudar a los profesores a adaptar sus enfoques pedagógicos al grupo de edad de los niños (UNESCO, 2017[62]). Por ejemplo, los profesores han desempeñado un papel fundamental en las iniciativas emprendidas por el gobierno de Flandes (Bélgica) para concientizar sobre los roles de género en las escuelas flamencas. Los profesores recibieron formación para detectar la presencia de actitudes y estereotipos de género en el material curricular y se les animó a proponer soluciones sobre cómo mejorar la situación. Hay indicios de que, posteriormente, los profesores se han vuelto más conscientes de la importancia de evitar el uso de un lenguaje hablado con los niños que podría favorecer el desarrollo de roles de género estereotipados. Las tareas que podrían reforzar el desarrollo de aspectos identitarios (que las niñas desempeñen funciones organizativas y de apoyo, como tomar notas, planificar eventos, coordinar el trabajo en grupo, etc.) han ido disminuyendo gradualmente. A estos resultados contribuyó la modificación de la organización de las aulas y el recurso a grupos mixtos para limitar la división entre niños y niñas (Council of Europe, 2014[63]). Las enseñanzas de esta experiencia constituyen un punto de referencia potencialmente útil para evaluar las guías pedagógicas publicadas por el Gobierno colombiano y los progresos realizados en su aplicación.
Reforzar la participación de las familias en el proceso de creación de una educación sensible a las cuestiones de género. Aunque las escuelas desempeñan un papel importante en la educación de los futuros ciudadanos, implicar a los padres es clave a la hora de introducir un nuevo enfoque educativo destinado a reforzar la educación sensible al género. La familia actúa a menudo como "portavoz" de prejuicios arraigados y los padres podrían ver con recelo las nuevas iniciativas para cambiar de rumbo. El Ministerio de Educación de Colombia ya incluye dentro de su plan sectorial una estrategia de apoyo a las Alianzas Familia- Escuela (Ministerio de Educación Nacional, Colombia, 2022[64]). Estas Alianzas promueven esfuerzos conjuntos entre las instituciones educativas y las familias e incorporan actividades para la promoción de la equidad de género (Ministerio de Educación Nacional, Colombia, 2022[58]; 2019[65]). La experiencia internacional puede servir de inspiración para fortalecer los temas de género en las Alianzas Familia-Escuela. En Perú, el Ministerio de Educación lanzó una campaña nacional en 2019 para informar a los padres sobre la importancia de incorporar prácticas sensibles al género en la educación y sus interacciones con el currículo. Se abrieron casi 140 centros de información para explicar a las familias cómo y por qué se implementa el enfoque de género en el currículo educativo (MINEDUC, 2019[66]). En Irlanda, como parte de la estrategia de integración de la perspectiva de género, el Ministerio de Educación y Ciencia elaboró directrices para uso de toda la comunidad escolar, incluidos los padres. Las directrices para las escuelas primarias y secundarias proporcionan a los padres información sobre las obligaciones de la escuela en relación con la legislación sobre igualdad, la explicación de la integración de la perspectiva de género y lo que implica y sugerencias de acciones que los padres pueden llevar a cabo en las escuelas (Council of Europe, 2011[67]; EIGE, 2020[68]). Las directrices pedagógicas aplicadas por el Gobierno chileno animan a las escuelas a adoptar un papel más propositivo para implicar a las familias explorando opciones de cooperación con las asociaciones de padres (OECD, 2021[69]). Las directrices incluyen un vídeo que los padres pueden ver para informarse antes de participar en una reunión de debate. El programa español Irene informa y forma a los padres como parte de una iniciativa más amplia destinada a prevenir la violencia sexual cometida por jóvenes de cohortes de educación secundaria (Council of Europe, 2014[63]).
Ampliar los esfuerzos para aumentar el interés de las niñas en las disciplinas STEM, promoviendo al mismo tiempo modelos de conducta. En junio de 2021, el Ministerio de Educación de Colombia y la Oficina Regional de la Fundación Siemens Stiftung publicaron una guía dirigida a los maestros de preescolar para promover las disciplinas STEM entre las niñas y un enfoque más inclusivo de género en el aula (Ministerio de Educación Nacional, Colombia y Siemens Stiftung Foundation, 2021[70]). Ese mismo año, el Ministerio de Tecnologías y Comunicaciones y la Corporación Maloka lanzaron el programa "Chicas STEAM" que busca promover el interés de niñas y jóvenes entre 12 y 15 años por las disciplinas STEM (Maloka Corporation, 2022[71]).
La experiencia peruana ofrece un ejemplo interesante de los esfuerzos continuados por promover las disciplinas STEM entre las niñas. En Perú, Eureka es un programa nacional de ciencia y tecnología que data de mediados de los años 80. Su objetivo es estimular la curiosidad de los niños de primaria y secundaria por las disciplinas STEM. Profesores y alumnos trabajan juntos en el desarrollo de una cultura científica utilizando enfoques pedagógicos adaptados a la edad de los niños. Entre 2012 y 2022, el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC), en asociación con donantes privados, implementó el programa MaCTec Perú (Mini Academia de Ciencias y Tecnología). El programa tenía como objetivo reducir la brecha de género en los campos STEM y estaba dirigido a niñas peruanas (entre 8 y 11 años) de zonas urbanas y rurales. La actividad principal del programa consistía en un taller en el que participaban científicos consagrados y en el que niñas de distintos orígenes aprendían, creaban y experimentaban. Al volver a casa, compartían su experiencia y aplicaban lo aprendido con sus compañeras y, posiblemente, de forma más amplia, con sus comunidades. MaCTec Perú recibió el Premio UNESCO de Educación de las Niñas y las Mujeres por su proyecto "Mobile MaCTec Bus Labs" (UNESCO, 2023[72]). La tutoría y los modelos de conducta han demostrado tener resultados positivos concretos a la hora de estimular el interés de las niñas por los campos STEM.
De forma similar a la iniciativa MacTEC en Perú, en 2017, la OCDE y el Gobierno de México lanzaron conjuntamente el programa "NinaSTEM Pueden", un proyecto destinado a estimular la curiosidad y la pasión de las niñas mexicanas por las materias STEM a través de oportunidades educativas fuera del aula, inspiradas en encuentros con mujeres mentoras que han destacado en estos campos (OECD, 2020[73]). Otro programa mexicano, "Código X", promueve la inclusión de niñas y mujeres en el sector de las TIC mediante la organización de talleres, conferencias y hackáthones para niñas y jóvenes sobre alfabetización digital, robótica y programación, al tiempo que les muestra las diferentes oportunidades que tienen en las carreras tecnológicas (OCDE, 2018[79]).
Para reforzar aún más las iniciativas en curso, el Gobierno de Colombia podría ampliar la formación de docentes para hacer frente a los sesgos de género en la educación STEM (Corbett and Hill, 2015[74]; OECD, 2017[42]). Estos esfuerzos podrían incluir equipar a los maestros con herramientas pedagógicas adecuadas para ayudar a los niños, en particular a las niñas, a superar la ansiedad por las matemáticas y su falta de confianza en sus propias habilidades científicas y matemáticas. Iniciativas como la puesta en marcha por VHTO -la Organización Nacional Holandesa de Expertos en Niñas/Mujeres y Ciencia/Tecnología- forman a los profesores para ayudar a las jóvenes generaciones a tomar conciencia de sus talentos y de cómo utilizarlos en las profesiones STEM (VHTO, (Dutch) National Expert Organisation Girls/ Women and Science/Technology, 2014[75]).
Mantener el impulso para el cambio es esencial, dado que la lucha contra los estereotipos de género a través del sistema educativo es un proceso a largo plazo. Mejorar la igualdad de género en la educación es un proceso a largo plazo que requiere capitalizar los esfuerzos presentes y anteriores para promover mejoras. Implícitamente, el seguimiento continuo de los logros puede ser de gran valor para situar a Colombia en una senda sostenible de progreso. Como parte de una estrategia definida a largo plazo, Colombia podría identificar un conjunto claro de objetivos y estándares intermedios, con respecto a los cuales organizar un organismo de seguimiento independiente encargado de evaluar los progresos y difundir las historias de éxito en la escuela.
Las limitaciones institucionales, legales y culturales impiden reducir las barreras para lograr un reparto más equitativo de las actividades laborales no remuneradas en Colombia. La OCDE sugiere:
Crear un sistema de atención más integral
Fomentar los esfuerzos en curso para que los programas de educación y atención a la primera infancia (AEPI) sean accesibles a todos los niños. Como parte integral del Programa Hogar Comunitario de Bienestar, los hogares comunitarios son un medio eficaz para llegar a los hogares de las zonas rurales y remotas. Este programa debería ampliarse para llegar a un mayor número de familias y zonas, incluidas aquellas con una alta concentración de población indígena. También debería dotarse de recursos adecuados para apoyar a los niños hasta que alcancen la edad escolar. Para los niños, el acceso a programas de AEPI asequibles y fiables significa mejores oportunidades de aprendizaje, junto con mayores posibilidades de reforzar el bienestar y el nivel de vida. Para las madres, un entorno seguro para sus hijos significa más oportunidades para buscar activamente un empleo en el mercado laboral y dedicar más tiempo a una actividad laboral remunerada. Para lograr el doble dividendo de un sistema de AEPI inclusivo y eficaz, Colombia tendrá que seguir abordando las desigualdades en los niveles de participación en la AEPI, especialmente entre los niños más desfavorecidos, que son los que pueden cosechar los mayores beneficios.
Profesionalizar los programas comunitarios de atención a la infancia. Algunos países han optado por reforzar la oferta de programas de formación continua para cuidadores de niños, aumentando las opciones de programas más cortos, pero más regulares y mejor espaciados. Vietnam, por ejemplo, ofrece oportunidades de formación continua de hasta dos meses al año. En Colombia, un enfoque similar se adaptaría especialmente bien a las necesidades de las zonas rurales y alejadas, donde escasea la mano de obra bien formada en el cuidado de niños, en comparación con los centros urbanos. Al mismo tiempo, las necesidades de atención infantil tienden a seguir la estacionalidad de la producción agrícola en estas zonas, lo que significa que aumentan cuando se intensifican las actividades agrícolas y la cosecha, antes de recuperarse tan pronto como los factores estacionales se moderan. Acomodar estas variaciones, desconocidas para los centros urbanos, requiere una gran capacidad de adaptación. Varios países, entre ellos Ecuador, por ejemplo, han adoptado políticas de remuneración más decididas para los cuidadores comunitarios de niños. Aparte de los aumentos salariales, la creciente profesionalización puede conllevar efectos de retroalimentación sobre la expansión de la formalización si el tiempo dedicado al trabajo de cuidado de niños da derecho a créditos de pensión y cobertura sanitaria. Al aumentar el atractivo de la profesión de cuidador de niños, se apoyará la expansión de la participación de la mano de obra, en particular de las mujeres.
Garantizar que todos los niños de 5 años comiencen el año de transición a tiempo y preparados para la escolarización. Colombia podría reforzar las medidas para aumentar la escolarización, como garantizar una jornada escolar completa para los niños en el año de transición. Asegurar a los padres que sus hijos pequeños estarán supervisados durante sus horas de trabajo y que recibirán una nutrición adecuada a lo largo del día podría tener efectos positivos sobre su capacidad para adaptar las horas de trabajo, con efectos potencialmente beneficiosos sobre la participación de las madres en el mercado laboral. Vincular el programa Familias en Acción a la asistencia de los niños a la escuela en el año de transición, supondría un incentivo económico para que los padres matricularan a sus hijos. Las campañas en los medios de comunicación o la implicación de los líderes de las comunidades locales podrían ser una herramienta útil para concientizar sobre la importancia de que los niños entren en el año de transición a tiempo.
Mejorar las condiciones de los cuidadores informales. La OCDE ha desarrollado recientemente un marco para ayudar a los países con sus compromisos de reconocer y proteger los derechos de las carreras informales. Algunas de las recomendaciones del marco podrían ser de interés para Colombia. Incluyen el apoyo al intercambio de información a través de sitios web y centros sociales, junto con más capacitación para prevenir el agotamiento físico y mental de las carreras y fortalecer la calidad de la atención a largo plazo. Además, el cuidado de relevo es una herramienta necesaria para ayudar a los profesionales a descansar y gestionar otras responsabilidades. El apoyo financiero a las carreras puede tomar la forma de prestaciones en efectivo, ya sea pagadas a las carreras directamente a través de un subsidio profesional o indirectamente a través de quienes reciben la atención. Más allá de brindar apoyo financiero a las carreras, los países toman cada vez más medidas para garantizar que el tiempo de cuidado califique para créditos de pensión y que las carreras se beneficien de la cobertura médica.
Ampliar la licencia parental en la economía formal e informal
Establecer la licencia parental con semanas reservadas de permiso de paternidad. Aunque Colombia ha avanzado hacia la concesión de más licencias parentales de los que puedan beneficiarse tanto hombres como mujeres, al igual que en otros lugares, son pocos los padres que se acogen a ellos. Varios países de la OCDE, entre ellos Canadá, muchos países europeos, Japón y Corea, han conseguido que los padres se tomen la licencia reservando una determinada parte de la licencia parental para ellos, lo que significa que la licencia total que puede utilizar una pareja es mayor si ambos la toman. Otra opción política es prolongar la licencia de paternidad, que por definición no puede transferirse a la madre.
Extender la protección parental a los trabajadores del sector informal. Extender la protección de la maternidad a las trabajadoras del sector informal es esencial para lograr un reparto más equilibrado de las actividades laborales remuneradas y no remuneradas entre los miembros de la pareja. Además, al liberar a las mujeres que trabajan en el sector informal de la presión de trabajar demasiado durante el embarazo y de reincorporarse demasiado pronto tras el parto, se contribuirá a reducir la elevada exposición de las poblaciones vulnerables a riesgos sanitarios y económicos. Las últimas estimaciones muestran que sólo el 41,4% del quintil más pobre de la población en las zonas rurales y el 26,5% en las urbanas se benefician de las transferencias monetarias condicionadas. La ampliación de la cobertura del programa de transferencias monetarias condicionadas Familias en Acción, dirigido a los hogares pobres con niños, podría contribuir a la protección maternal de los más vulnerables.
Reducir la transmisión de estereotipos de género a través del sistema educativo
Formación transversal para ayudar a los docentes a ser más conscientes de la importancia de las actitudes y estereotipos de género en la escuela. Esto podría lograrse aprovechando la experiencia en la implementación de programas de capacitación docente que promuevan la inclusión de género y otras iniciativas a pequeña escala de gobiernos subnacionales como Bogotá y Antioquia. Muchos docentes en Colombia no están familiarizados con la noción de lenguaje inclusivo y su potencial como vehículo para abordar los estereotipos de género en las aulas. La experiencia internacional muestra que los esfuerzos por crear una cultura conducente a la igualdad de género deben comenzar desde la educación temprana y con el apoyo voluntario de los docentes. Es importante una formación específica para ayudar a los profesores a adaptar sus enfoques pedagógicos al grupo de edad de los niños. Por ejemplo, los docentes han desempeñado un papel fundamental en las iniciativas emprendidas por el gobierno de Flandes (Bélgica) para crear conciencia sobre los roles de género en las escuelas flamencas.
Fortalecer el compromiso de las familias en el proceso de creación de una educación con perspectiva de género. Aunque las escuelas desempeñan un papel importante en la educación de los futuros ciudadanos, involucrar a los padres es clave a la hora de introducir un nuevo enfoque educativo destinado a fortalecer una educación sensible al género. La familia actúa a menudo como “portavoz” de prejuicios arraigados y los padres podrían ver con recelo las nuevas iniciativas de cambio de rumbo. El Ministerio de Educación en Colombia ya promueve a través de la Alianza Familia Escuela esfuerzos conjuntos entre las instituciones educativas y las familias e incorpora actividades para la promoción de la igualdad de género. La experiencia internacional puede servir de inspiración para fortalecer las cuestiones de género en las Alianzas Familia-Escuela. Por ejemplo, el programa español Irene informa y capacita a los padres como parte de una iniciativa más amplia destinada a prevenir la violencia sexual cometida por jóvenes en la educación secundaria.
Ampliar los esfuerzos para aumentar el interés de las niñas en las disciplinas STEM, promoviendo al mismo tiempo modelos a seguir. En 2021, el Ministerio de Educación de Colombia y la Oficina Regional de la Fundación Siemens Stiftung publicaron una guía dirigida a los maestros de preescolar para promover las disciplinas STEM entre las niñas y un enfoque más inclusivo de género en el aula. Para reforzar aún más las iniciativas en curso, el Gobierno de Colombia podría ampliar la formación del profesorado para abordar los prejuicios de género en la educación STEM. Estos esfuerzos podrían incluir equipar a los profesores con herramientas pedagógicas adecuadas para ayudar a los niños, en particular a las niñas, a superar la ansiedad por las matemáticas y su falta de confianza en sus propias habilidades científicas y matemáticas. Iniciativas como la puesta en marcha por la Organización Nacional Holandesa de Expertos en Niñas/Mujeres y Ciencia/Tecnología forman a los profesores para ayudar a las jóvenes generaciones a tomar conciencia de sus talentos y de cómo utilizarlos en las profesiones STEM.
Garantizar el acceso de todos a una educación de calidad
Aunque la mayoría de los países han dado pasos importantes en la ampliación de las oportunidades de acceso a una educación de calidad, dar a todos los niños y jóvenes acceso a una educación de calidad sigue siendo esencial para apoyar el bienestar y crear las condiciones para la independencia económica. Los niños y jóvenes pobres que abandonan prematuramente el sistema escolar tienen más probabilidades de encontrarse en situaciones de vulnerabilidad, estar expuestos a la violencia y adoptar comportamientos de riesgo. Las adolescentes y las jóvenes de los hogares más pobres tienen más probabilidades que las de los hogares más ricos de quedar embarazadas o dar a luz antes de los 18 años (UNFPA, 2013[76]).
Como se ha expuesto en el capítulo 1, en Colombia los resultados educativos son muy heterogéneos. La asistencia a la escuela primaria es alta (93%), independientemente de que los niños vivan en zonas rurales o urbanas. Sin embargo, las tasas de matrícula disminuyen fuertemente con la edad, especialmente en las zonas rurales: más de la mitad de las mujeres de 13 a 24 años no asisten a ninguna institución educativa en las zonas rurales, frente a alrededor del 37% de las mujeres en las zonas urbanas. Para el grupo de 6 a 11 años, la tasa de asistencia escolar entre los niños que pertenecen a familias autoidentificadas como indígenas es de 74%, en comparación con 92% entre las familias no indígenas. Para el grupo de 12 a 18 años, la tasa cae a 55% para los niños indígenas, frente a 74% para los demás niños (Freire et al., 2015[77]). En la misma línea, el promedio de años de educación varía significativamente entre los grupos socio-económicos. Las estadísticas sobre los niños que viven en zonas rurales muestran que reciben una media de cinco años y medio de educación, frente a los más de nueve años de los niños de las zonas urbanas. En las zonas rurales, la tasa de analfabetismo entre los niños mayores de 15 años supera el 12%, lo que supone casi cuatro veces más que en las zonas urbanas (3,3%) (USAID, 2020[78]).
Las actividades laborales fuera de la escuela influyen en el rendimiento escolar. En Colombia, independientemente del sexo, cerca de 1 millón o el 9,8% de los niños entre 5 y 17 años trabajan, ya sea fuera de su casa o dentro de sus hogares realizando labores domésticas durante 15 horas o más a la semana (DANE, 2022[79]). Si bien la prevalencia de trabajo infantil fuera de la casa es mayor entre los niños (6,4% frente a 3,2% de las niñas), esto cambia cuando se consideran los quehaceres domésticos, con una prevalencia de 10,8% en las niñas y 8,9% en los niños. La prevalencia también aumenta con la edad, mostrando una mayor carga entre los adolescentes de entre 15 y 17 años (27,5%), en comparación con los niños más pequeños de entre 5 y 14 años (4,5%). En cuanto a los que trabajan fuera de casa, el sector con mayor concentración de trabajo infantil es la agricultura (el 45,6% del trabajo infantil fuera de casa se concentra en actividades agrícolas), lo que indica una mayor prevalencia de este problema en las zonas rurales.
El embarazo adolescente también destaca como una fuente importante de preocupación en Colombia. Aunque la tasa de fecundidad adolescente ha disminuido en las últimas dos décadas en Colombia (World Bank Group, 2019[80]), el número de nacimientos por cada 1.000 mujeres entre 15 y 19 años es el más alto entre los países de la OCDE. Para 2020, en Colombia la tasa de fecundidad adolescente equivalía a 53,2 nacimientos por cada 1.000 mujeres de 15 a 19 años, significativamente más alta que el promedio de la OCDE de 9,4 (OECD, 2022[81]). Las madres adolescentes tienen un menor nivel educativo que sus pares, ya que la maternidad en la adolescencia se asocia a una alta probabilidad de asistir irregularmente a clases, repetir grados escolares y abandonar prematuramente la educación formal (OECD, 2018[82]). En Colombia en 2018, el 86,2% de las mujeres que tuvieron un hijo durante su adolescencia solo alcanzaron la educación primaria o secundaria, frente al 71,5% entre las que postergaron la maternidad (UNFPA Colombia, 2022[83]). La mitad de las adolescentes que abandonan los estudios en Colombia citan el embarazo como causa principal (Daniels, 2015[84]).
La maternidad temprana no se distribuye equitativamente por contextos socioeconómicos. El embarazo adolescente es mayor entre las mujeres que pertenecen al quintil más pobre (5,5%), son indígenas y viven en familias polígamas (5,1%), viven en zonas rurales (4,8%) o en la Región de la Orinoquía y Amazonía (4,6%). En parte relacionado con estos factores, el embarazo adolescente es mayor entre las mujeres desplazadas (4,4%) o que residen en municipios directamente afectados por el conflicto armado interno (3,8%) (Murad-Rivera R, 2018[85]). En 2015, el porcentaje de mujeres de 13 a 19 años que ya son madres o están embarazadas de su primer hijo en el quintil más bajo es 6 veces mayor que en el quintil más alto; entre las mujeres que solo tienen educación primaria, es cinco veces mayor que el porcentaje de mujeres con educación superior.
Además, existe una fuerte correlación entre los embarazos de adolescentes y la violencia de género. Los padres registrados de recién nacidos de madres de 10 a 14 años son entre 5 y 10 años mayores que la madre (UNFPA Colombia, 2022[83]). En Colombia, tener relaciones sexuales con una menor de 14 años es ilegal y está penado por la ley penal (UNFPA Colombia, 2022[83]).
Perspectivas políticas
Continuar los esfuerzos para recompensar a las familias vulnerables por su compromiso con la educación de sus hijos. El coste de oportunidad de la educación primaria se refiere a la pérdida de rendimientos acumulados por la familia por el trabajo infantil y/o por la contribución que el niño aporta al hogar al absolver las tareas domésticas, como cuidar de los hermanos menores, realizar las tareas domésticas y cuidar del ganado. Los costes de oportunidad son especialmente relevantes en los hogares pobres, rurales y agrarios, donde la mano de obra infantil está muy solicitada y, por tanto, los beneficios inmediatos de la escolarización pueden ser inferiores a los del mercado laboral. En determinados contextos, la cuestión preocupa más a las niñas que a los niños, lo que refleja la distribución por sexos de las tareas domésticas, las costumbres matrimoniales y la falta de oportunidades de empleo para las niñas tras la escolarización. Los chicos pueden ser responsables del ganado o de otras actividades agrícolas de la familia.
Los programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC), al proporcionar transferencias periódicas a los padres de familias pobres que optan por mantener a sus hijos en la escuela, deberían incitar a una disminución del coste de oportunidad. En Colombia, el programa Familias en Acción, que proporciona prestaciones condicionadas a los hogares pobres con hijos de hasta 18 años, incluye una disposición especial para los hogares con hijos en edad escolar. Para estos hogares, el programa proporciona transferencias de efectivo condicionadas a la matrícula en la escuela y a una asistencia mínima del 80% de las clases programadas por bimestre escolar. Esta transferencia aumenta con el número de niños en el hogar (hasta tres niños), la densidad de población de la zona de residencia (los importes de las transferencias se diferencian para cuatro tipos de zonas y reflejan los mayores costes de oportunidad de las zonas urbanas) y el grado escolar (mayor para los niños en la escuela secundaria). Una reciente evaluación de impacto muestra que Familias en Acción aumenta en 12 puntos porcentuales la probabilidad de escolarización en las 14 principales ciudades del país y en las zonas rurales (Arteaga, Trujillo and Gomez, 2019[86]). El programa también muestra impactos en la reducción de la probabilidad de embarazo adolescente en zonas rurales y de trabajo infantil en zonas urbanas en 4 puntos porcentuales respectivamente. Cortés, Gallego y Maldonado (2016[87]) sostienen que el programa podría potenciar sus impactos en la reducción del embarazo adolescente si su renovación se condiciona al éxito escolar.
Otra evaluación de Familias en Acción identifica cinco retos principales en los primeros 10 años de funcionamiento del programa (Angulo, 2016[88]). En primer lugar, la mejora de los mecanismos de focalización ha contribuido a reducir los errores de exclusión de las familias más pobres y vulnerables. Estas mejoras se han introducido en reconocimiento del hecho de que la situación socioeconómica puede evolucionar con el tiempo y, en consecuencia, el algoritmo utilizado para estimar la pobreza debe ser capaz de captar oportunamente los cambios de situación. Segundo, fue necesaria una inversión continua en tiempo y recursos para fortalecer las capacidades técnicas de los gobiernos locales para la verificación de corresponsabilidades en educación y salud en campo. Tercero, las barreras existentes que impiden la accesibilidad en diferentes contextos han resultado un reto, por lo que el programa está en constante revisión de su estrategia de pago promoviendo la simplificación y la inclusión financiera de los beneficiarios. En cuarto lugar, sería importante preservar la integridad del programa previniendo el riesgo de manipulación política, en particular por parte de las autoridades locales y especialmente durante la focalización y la verificación de las condicionalidades, al tiempo que se promueve una estrategia para aumentar las capacidades de ejecución de los municipios. En quinto lugar, es importante mantener un fuerte vínculo entre el programa y la estrategia nacional general de reducción de la pobreza. Esto significa ampliar los esfuerzos de coordinación del programa para conectar mejor a los beneficiarios con iniciativas ajenas al objetivo central del programa, como las promovidas por el Ministerio de Trabajo para fomentar la inclusión en el mercado laboral. Con todo, ya se han realizado importantes esfuerzos para mejorar Familias en Acción ante los nuevos retos y las cambiantes realidades sobre el terreno. De cara al futuro, mantener la misma capacidad de respuesta seguirá siendo clave para garantizar el impacto.
La intención del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 es armonizar los programas de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas a cargo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (art. 66 de la Ley 2294 de 2023). Además, promete seguir trabajando en el acompañamiento familiar y comunitario para superar la pobreza, incluso con énfasis en los hogares encabezados por mujeres.
Comunicar los beneficios de completar los estudios. Los estudiantes de familias con bajos ingresos suelen estar mal informados sobre los rendimientos monetarios y sociales de la educación y el abanico más amplio de oportunidades laborales a las que los estudios pueden abrir la puerta. Influidos por la percepción de que la educación no afecta a su bienestar futuro, los estudiantes pueden abandonar los estudios prematuramente para apoyar los ingresos de sus familias. En 2021, el Ministerio de Educación de Colombia lanzó con el apoyo de tres Fundaciones (Santo Domingo, Educación por encima de todo y Pies Descalzos) la campaña Este cuento es tuyo para promover la escolarización, la permanencia y la finalización de todos los grados en el contexto de la reapertura de las escuelas tras la pandemia (Ministerio de Educación Nacional, Colombia, 2021[89]). La experiencia internacional ha demostrado el potencial de las campañas de comunicación como forma rápida de informar a los estudiantes sobre los beneficios de la educación a un coste moderado. En Perú, el programa Decidiendo para un futuro mejor implementado por un laboratorio de innovación al interior del Ministerio de Educación (MineduLAB) consistió en una campaña de transmisión de información sobre los retornos monetarios y sociales de la educación básica y superior a través de videos e infografías enviados a las instituciones educativas (MineduLAB, 2018[90]). Los videos mostraban a estudiantes reflexionando sobre la importancia de estudiar y tener metas, a partir de su experiencia personal y entorno familiar. También brindaban información sobre las oportunidades de financiamiento a la educación superior, por ejemplo, a través de becas y créditos educativos. Los resultados de un experimento aleatorio para evaluar el programa piloto muestran una disminución significativa del número de abandonos escolares (MineduLAB, 2018[90]). El progreso observado en el rendimiento de los estudiantes fue particularmente fuerte entre las niñas, lo que revela que uno de los potenciales más importantes del programa reside en la capacidad de ayudar a cerrar las brechas de género en la educación.
La tutoría escolar y el asesoramiento a los estudiantes son también claves para que las niñas y las jóvenes permanezcan en el sistema educativo. Curiosamente, el sector privado puede desempeñar un papel destacado en estas iniciativas. Un ejemplo es The Girls' Network (https://www.thegirlsnetwork.org.uk/), una organización benéfica nacional del Reino Unido cuyo objetivo es inspirar y empoderar a las niñas de 14 a 19 años de comunidades desfavorecidas poniéndolas en contacto con una mentora y una red de mujeres profesionales que actúan como modelos. La iniciativa incluye asociaciones con colegios e institutos. Todas las mentoras son mujeres que han recibido una formación de un año en mentoría, tras haber superado un proceso de solicitud. Más de 500 mentoras formadas dan consejos prácticos sobre cómo identificar y acceder a las oportunidades y cómo desarrollar la confianza necesaria para aprovecharlas.
Garantizar una educación e información sexual integral en la escuela y fuera de ella. Las directrices internacionales de la UNESCO señalan la importancia de la Educación Sexual Integral (ESI) como un proceso curricular de enseñanza y aprendizaje sobre los aspectos cognitivos, emocionales, físicos y sociales de la sexualidad. La ESI aborda los retos de la salud sexual y reproductiva: reproducción, anticoncepción moderna, embarazo y parto, junto con las infecciones de transmisión sexual (ITS). En la medida en que utiliza un enfoque basado en los derechos humanos, la ESI implica la concientización de los jóvenes sobre sus propios derechos y el respeto de los derechos de los demás, incluido el derecho a unas opciones sexuales seguras, responsables y respetuosas, libres de coacción y violencia. El objetivo es dotar a los jóvenes de las herramientas que necesitan para lograr una vida y unas relaciones sanas. La concientización sobre la importancia de este objetivo es especialmente importante, dada la creciente exposición de los jóvenes a información científicamente incorrecta, contradictoria y confusa sobre la sexualidad y el género. El caso de Finlandia, que representa un modelo avanzado de educación sexual integral en Europa, señala la eficacia de la cooperación entre la escuela y las autoridades sanitarias en la educación sexual de los jóvenes como uno de los puntos fuertes del modelo finlandés (Kontula, 2010[91]). Perú lanzó en 2012 el Plan Multisectorial de Prevención del Embarazo en Adolescentes 2013-2021. Este plan establece cinco objetivos principales: 1. Postergar el inicio de la actividad sexual en la adolescencia; 2. Incrementar el porcentaje de adolescentes que culminan la educación secundaria; 3. Asegurar la inclusión de la Educación Sexual Integral (ESI) en el Marco Curricular Nacional; 4. Incrementar el uso de métodos anticonceptivos modernos en adolescentes; y 5. Reducir la violencia sexual contra niñas y adolescentes. (MINSA, 2012[92]). Como parte de la implementación del plan, los ministerios de Salud y Educación lanzaron iniciativas que incluyen: (i) la creación de espacios amigables para adolescentes en los centros de salud primaria; ii) la elaboración y difusión de guías y cursos virtuales para docentes sobre educación sexual integral en todos los niveles educativos; y iii) campañas de atención a niñas y adolescentes víctimas de violencia.
En Colombia, varias leyes y planes nacionales han ratificado la ESI como un elemento clave de la educación formal. La Ley General de Educación (ley 115) de 1994 ordena a todas las instituciones educativas incluir la educación sexual como un tema transversal para los estudiantes de diferentes edades (Congreso de la República de Colombia, 1994[93]). El Plan de Salud Pública 2012-2021 incluyó como objetivo que "para el 2021, el 80% de las instituciones educativas públicas garanticen que niñas, niños, adolescentes y jóvenes tengan educación sexual, basada en el ejercicio de los derechos humanos, sexuales y reproductivos, desde un enfoque de género y diferencial" (Profamilia, 2022[94]). En 2013, la Ley de Convivencia Escolar (ley 1620) resalta la relevancia de la educación sexual desde un enfoque de derechos humanos. La Política Nacional de Sexualidad, Derechos Sexuales y Derechos Reproductivos, revisada en 2014, también incluye el objetivo de facilitar el acceso a la educación sexual desde el sector salud y otros sectores como el educativo (Ministerio de Salud y Protección Social, Colombia, 2014[95]).
El PND 2022-2026 asume el compromiso de intensificar las políticas que abordan los derechos sexuales y reproductivos utilizando un enfoque amplio de educación sexual, incluido el acceso efectivo a anticonceptivos.
Aunque cuenta con respaldo legal, la implementación de la ESI ha demostrado ser un reto en Colombia. En 2008, el Ministerio de Educación Nacional, en colaboración con el UNFPA, lanzó el Programa de Educación en Sexualidad y Construcción de Ciudadanía (PESCC) con el objetivo de desarrollar competencias para una vida sexual y reproductiva saludable. Inicialmente el programa fue piloteado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, sin embargo, tras su incorporación en la Política Educativa nacional en 2010, los recursos fueron transferidos a los gobiernos locales de los estados que se hicieron cargo de su implementación (Beltrán Villamizar, Galvis Aparicio and Vargas Beltrán, 2013[96]). Una evaluación del programa en 2014 mostró que la implementación fue baja (sólo alrededor del 17% de las escuelas públicas implementaron PESCC en 2013) debido principalmente a la falta de compromiso de los actores clave de la implementación que perciben la educación sexual como irrelevante para el contexto escolar (Universidad de los Andes, 2014[97]). Sin embargo, cuando se implementa correctamente, PESCC apoya los resultados de un mayor conocimiento, mejores actitudes y prácticas sexuales. En particular, la evaluación identificó un aumento significativo en el acceso a la información sobre los servicios de salud y anticoncepción disponibles. En 2021 se debatió en el Congreso un proyecto de ley que pretendía incluir la educación sexual como parte del plan de estudios oficial de las escuelas, pero se encontró con oposición y no se aprobó (Congreso de la República de Colombia, 2021[98]).
Dado que el promedio de años de educación varía significativamente entre los grupos socioeconómicos en Colombia, es esencial que los programas de ESI lleguen a los jóvenes y niños no escolarizados, que a menudo son los más vulnerables a la desinformación, la coerción y la explotación. La directriz del UNFPA sobre la ESI extraescolar complementa la directriz proporcionada inicialmente por la UNESCO, aportando pruebas y perspectivas fundamentadas para abordar esta dimensión específica (UNFPA, 2020[99]). Recomienda un entorno más informal y flexible de lo que puede ser posible en la escuela, con grupos de aprendizaje más reducidos, horarios de clase adaptables, una impartición más variada y creativa del plan de estudios y una mayor interacción entre los alumnos. Un aspecto importante se refiere a la cuestión de quién debe encargarse de transmitir la información. Los facilitadores pueden animar a los alumnos a compartir preguntas y perspectivas que pueden ser reacios a expresar en un entorno de aprendizaje que perciben como excesivamente formalista. Es esencial garantizar que tanto las niñas como los niños sientan que pueden plantear preguntas, aclarar dudas y abordar preocupaciones con seguridad y comodidad. Los jóvenes formados que los alumnos puedan identificar como compañeros pueden contribuir a la creación de un entorno informativo de apoyo.
Proporcionar apoyo médico y económico a niñas y madres adolescentes vulnerables. Las madres jóvenes se concentran entre las más vulnerables y tienen un acceso limitado a recursos clave como los médicos, psicológicos y de ingresos para cubrir sus necesidades básicas. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) tiene un programa dirigido a adolescentes vulnerables y mujeres mayores de 18 años embarazadas o lactantes que ofrece apoyo psicológico, remisiones a los servicios de salud y educación pertinentes y, para los casos de madres sin apoyo familiar, alojamiento temporal (ICBF, 2016[100]). La experiencia internacional muestra el potencial de este tipo de intervenciones. En Uruguay, un programa tiene como objetivo promover proyectos educativos para madres menores de 23 años. Proporciona a las madres apoyo financiero para el cuidado de los niños, junto con apoyo social para ayudarles a adquirir habilidades y competencias. En Australia, el gobierno ha creado varios programas de transferencias para padres adolescentes, entre ellos el subsidio JET Childcare Fee Assistance, por ejemplo, que permite a las madres jóvenes y a sus parejas pagar el cuidado de los hijos durante el horario laboral o escolar. Abonado directamente a los proveedores de servicios de guardería, el importe depende de los ingresos de la familia, la edad del niño y las horas que la madre y su pareja pasan trabajando o estudiando. Estos programas subrayan la importancia de la focalización, especialmente con vistas a llegar a las zonas rurales y remotas.
Promover a las mujeres en carreras no tradicionales y en puestos de liderazgo
En Colombia, cuatro de cada diez empresas están dirigidas por una mujer. La mayoría de estas empresas son PYMES (78,2% de las empresas lideradas por mujeres son micro o pequeñas, 17,5% medianas y 4,3% grandes) y se concentran en sectores asociados a roles femeninos tradicionales (producción de alimentos -21,4%- y confección de prendas de vestir -15,6%-) (DANE, ONU Mujeres and CPEM, 2022[101]). Las empresas más pequeñas suelen tener menos capacidad que las grandes para apoyar la conciliación de la vida laboral y familiar y promover la carrera profesional de las mujeres. Por el contrario, las grandes empresas colombianas están dirigidas casi exclusivamente por hombres. La proporción de mujeres en los consejos de administración de las mayores empresas que cotizan en bolsa en 2021 es del 12,9%, por debajo de la media de la OCDE del 28% (OECD, 2022[102]), pero superior a la última estimación para América Latina del 10,4% (Deloitte, 2022[103]).
Diversas barreras impiden a las mujeres colombianas acceder a puestos de liderazgo. Al igual que en otros países latinoamericanos, una barrera clave se relaciona con la influencia de los estereotipos de género sobre las figuras de liderazgo y los arraigados prejuicios que deben superar para ascender en sus carreras profesionales (Nathan Associates, 2016[104]). Es más probable que los directivos contraten a candidatos cuyas características sean similares a las suyas, pero dado que la mayoría de los responsables de contratación son hombres, las candidaturas de mujeres tienen menos probabilidades de ser retenidas. Esto las disuade de presentar su candidatura a puestos de alta dirección. Además, el talento suele definirse como un patrón de comportamiento asociado a características masculinas como la asertividad y la competitividad, lo que refuerza la creencia de que los buenos directivos son hombres (Cabrera, 2007[105]; Warren and Walters, 1998[106]). Las interrupciones de la carrera profesional debido a la maternidad reducen aún más las oportunidades de promoción (PNUD, 2010[107]). Además, los puestos de liderazgo empresarial, académico o político requieren largas jornadas laborales, un alto grado de flexibilidad y disposición para viajar. Estas características son difíciles de conciliar con el hecho de que las mujeres en Colombia dedican mucho más tiempo a las obligaciones familiares y domésticas que los hombres.
Conciliar las responsabilidades laborales y vitales es muy difícil para las mujeres en los ámbitos académicos científicos. Esto implica riesgos especialmente elevados de ralentización de la carrera o abandono. En Colombia, las mujeres solo representan el 37,8% de los investigadores del país y si bien su participación en actividades de investigación científica médica y en salud es alta (59,6%), están subrepresentadas en ciencias naturales (28,2%), ingeniería y tecnología (18,4%), ciencias agropecuarias (37,6%), ciencias sociales (46,4%) y humanidades y artes (27,1%) (Franco-Orozco and Franco-Orozco, 2018[108]). Esta situación desigual persiste en el liderazgo científico, donde solo el 33,6% de los grupos científicos en Colombia son liderados por investigadoras. Además de la subrepresentación, las mujeres tienden a cobrar menos. En los programas de pregrado la mayor brecha salarial de género se encuentra en las carreras de medicina y ciencias de la salud (17,2%) y en los programas de postgrado en las carreras de ingeniería, arquitectura y urbanismo (37,6%) (Franco-Orozco and Franco-Orozco, 2018[108]).
En cuanto a la representación de las mujeres en las listas electorales al Congreso, Colombia estableció una cuota estatutaria del 30% en 2011. Esto fue alcanzado por primera vez por el recién elegido Congreso de 2022, mostrando un aumento significativo en la participación de las mujeres con respecto al anterior Congreso elegido en 2018 en el que la participación de las congresistas fue del 19,7%. Con estos resultados, Colombia se ubica por encima del promedio mundial de participación de mujeres en los parlamentos (25%), y más cerca del promedio de la región de las Américas (32,4%) (DANE, ONU Mujeres and CPEM, 2022[101])
Colombia también muestra importantes avances en la representación de las mujeres en la rama ejecutiva y en los cargos directivos de las entidades públicas en general. La última administración (2018) y la actual (2022) tuvieron una mujer como vicepresidenta e igual número de hombres y mujeres en cargos del gabinete ministerial. A nivel mundial sólo el 22% de los cargos de gabinete son ocupados por mujeres (World Bank Group, 2019[80]) (DANE, ONU Mujeres and CPEM, 2022[101]). Para el año 2021, las mujeres representan el 46% de los cargos directivos de las entidades públicas, con un 45% de mujeres en el nivel decisorio más alto y un 47% en los demás niveles de decisión, cifra superior a la participación reglamentaria del 30% establecida para las entidades públicas por la ley 581 de 2000. (DANE, ONU Mujeres and CPEM, 2022[101]).
A nivel local la situación es menos positiva, sólo 2 de los 32 gobernadores son mujeres (6.3%) y 132 de 1.099 distritos (12%) tienen alcaldesas (DANE, ONU Mujeres and CPEM, 2022[101]). Como lo identificó un informe del Banco Mundial de 2015, diferentes obstáculos impiden que las mujeres participen en política en Colombia: (i) las cuotas establecidas por ley a menudo no se cumplen debido a la falta de sanciones efectivas, (ii) una cultura política dominada por los hombres y la prevalencia de normas sociales patriarcales disuaden a las mujeres de participar en actividades políticas, especialmente en los niveles más altos; y, (iii) la violencia política contra las mujeres, casi dos tercios (63%) de las mujeres que participan en política afirman haber recibido algún tipo de agresión (como restricciones para que las mujeres hablen y la negativa a concederles todos los recursos financieros y administrativos necesarios para sus funciones públicas) debido a su género (World Bank Group, 2019[80]).
Perspectivas políticas
Crear objetivos de representación femenina en las empresas privadas. Las empresas con una representación de mujeres en sus consejos de administración superior tienden a ser mejor valoradas en cuanto a responsabilidad social corporativa, rendimiento financiero y han demostrado tener una mayor tasa de supervivencia que aquellas con una dirección dominada por hombres (World Bank Group, 2019[80]). Sin embargo, en Colombia los lineamientos oficiales de 2014 para las mejores prácticas corporativas (Código de Gobierno Corporativo) no incluyen requisitos para la diversidad de género en las juntas directivas. Un estudio sobre 300 empresas en Colombia muestra que para 2020 el 24% ha establecido un comité para la paridad de género (en comparación con el 31,8% en Perú y el 22,3% en México). En promedio, las empresas latinoamericanas que cuentan con un comité para la paridad de género ofrecen a sus empleados opciones de trabajo más flexibles, incluyendo horarios flexibles (20,4 puntos porcentuales más que las que no cuentan con un comité) y oportunidades de trabajo a domicilio (13,4 puntos porcentuales más), así como servicios de guardería, ya sea directa, o en forma de ayuda financiera (21,5 puntos porcentuales más) (Aequales, 2020[109]).
La experiencia internacional ofrece ejemplos de buenas prácticas para promover la representación femenina en las empresas privadas. En Alemania, la Ley de 2015 sobre la participación igualitaria de mujeres y hombres en los puestos ejecutivos de los sectores privado y público fijó una cuota de diversidad de género del 30% para los consejos de supervisión y exigió a las empresas cotizadas y co-determinadas (en las que los trabajadores pueden votar a sus representantes en el consejo) que establecieran objetivos de igualdad de género en los dos niveles superiores de dirección. Las empresas estatales israelíes tienen un objetivo legal de representación adecuada para ambos sexos en el consejo de administración, normalmente el 50%, a menos que exista una razón de peso por la que no se pueda alcanzar dicha representación. Hasta alcanzar el objetivo, se dará preferencia a los consejeros del sexo menos representado. Las empresas que no lo cumplan pueden ser sancionadas.
Además de los enfoques basados en la norma, que implican sanciones, los mecanismos de certificación que elogian y ponen en valor a las empresas que cumplen los objetivos y compromisos anunciados en favor de la igualdad de género pueden generar efectos positivos en la reputación que actúan, a su vez, como incentivo para que otras empresas adopten prácticas similares. A modo de ejemplo, el PNUD dirige el Programa de Certificación del Sello de Igualdad de Género en la región de ALC, cuyo objetivo es crear incentivos de certificación para las empresas privadas que cumplan los compromisos en favor de la igualdad de género (OECD, 2020[39]).
Además, la experiencia internacional demuestra que las asociaciones y redes empresariales pueden desempeñar un papel importante en el apoyo a las mujeres que ocupan puestos de liderazgo para que actúen como modelos de conducta, y sensibilizar sobre las mujeres en el liderazgo (OECD, 2017[42]). A nivel empresarial, los programas de mentoría o los espacios de networking para mujeres dentro de las empresas también pueden ayudar a reforzar el interés de las mujeres por participar en los órganos de gobierno y toma de decisiones.
Promover una cultura académica que integre a las profesoras y las apoye para sobresalir. Especialmente en los campos STEM, encontrar candidatas cualificadas para puestos académicos empieza por crear un entorno de aprendizaje inclusivo para todos los estudiantes (Nathan Associates, 2016[104]). Con este fin, la tutoría de los profesores noveles y el fomento de una cultura que promueva el equilibrio entre la vida laboral y personal de todos los miembros del profesorado ayudarán a garantizar que las mujeres estén más satisfechas con sus carreras y tengan la oportunidad de sobresalir. Las mujeres que deciden permanecer en el mundo académico tienen más probabilidades de contar con oportunidades de formación y desarrollo profesional, de recibir apoyo de compañeros o supervisores y de conciliar las funciones laborales y no laborales que las mujeres que abandonan la profesión (Corbett and Hill, 2015[74]).
Continuar los esfuerzos para fortalecer la representación de las mujeres en el liderazgo público. Aunque el sistema de cuotas en el Congreso colombiano y en las entidades públicas ha proporcionado resultados positivos, siguen siendo necesarias más acciones para abordar la persistente infrarrepresentación de las mujeres en el liderazgo público, especialmente a nivel subnacional. Los cambios en la legislación y la reforma de las políticas son importantes para garantizar que hombres y mujeres tengan el mismo acceso a la representación política en las prácticas electorales y los cargos públicos, en la contratación y promoción en la función pública y en la gestión de los recursos humanos en general dentro del sector público. También es fundamental abordar la mentalidad de los dirigentes y gestores masculinos y cambiar las culturas institucionales que siguen arraigando los prejuicios sexistas tanto en el sector público como en el privado.
Implantar objetivos específicos y sistemas de seguimiento y evaluación. Para hacer un seguimiento de los avances en materia de liderazgo equilibrado entre hombres y mujeres y abordar los retos pendientes con reformas tangibles podría ser necesario el apoyo de objetivos específicos y la recopilación de datos desglosados por sexo, tanto en el sector privado como en el público. Los objetivos mensurables son importantes para evaluar si se cumplen las metas de representación femenina en las distintas profesiones y a nivel de liderazgo. Una forma de medir estos logros podría ser aumentando la participación de las empresas en el Ranking "PAR", desarrollado por la empresa colombiana Aequales (https://form.aequales.com/en), que tiene como objetivo medir la igualdad de género y la diversidad en empresas privadas, entidades públicas y PYMES de América Latina. Para formar parte del ranking las empresas deben solicitar a sus empleados que respondan un cuestionario virtual, de acceso libre y confidencial. Los resultados de cada empresa se miden para estimar indicadores sobre equidad de género y se presentan en un ranking anual que muestra resultados comparables por empresas organizadas por categorías como tamaño de la organización, sector, público vs privado, entre otros. En Australia, la Ley de Igualdad de Género en el Lugar de Trabajo exige a las empresas del sector no público con 100 o más empleados que hagan públicos sus "Indicadores de Igualdad de Género" en los informes anuales que presentan a la Agencia de Igualdad de Género en el Lugar de Trabajo.
Apoyar el espíritu emprendedor femenino
Como ya se indicó en el capítulo 1, las mujeres colombianas tienen menos probabilidades de ser empresarias que los hombres. Aunque no existe una diferencia significativa en la proporción de hombres y mujeres que trabajan por cuenta propia, la proporción de los que son empresarios es aproximadamente el doble entre los hombres que entre las mujeres. Una diferencia tan significativa es conciliable con el hecho de que los negocios de las mujeres tienen más probabilidades de ser informales y de adoptar la forma jurídica de personas físicas cuyos negocios son de propiedad individual, en lugar de tener una estructura corporativa.
La mayoría de las empresas dirigidas por mujeres adoptan la forma de microempresas o pequeñas empresas (78,2%). Además de la probabilidad de operar en el sector informal, estas empresas tienden a crearse por necesidad, en lugar de aprovechar la oportunidad de unos ingresos regulares, posiblemente crecientes. Como consecuencia, muchas empresas dirigidas por mujeres no se desarrollan lo suficiente como para convertirse en un negocio establecido que impulse una mayor creación de empleo. En Colombia, de cada 10 microempresas, sólo 3 sobrevivieron después de 5 años; esto comparado con una tasa de supervivencia de 7 de cada 10 para las grandes empresas y de 5 para las pequeñas y medianas empresas (Dini, 2020[110])
Varias fuerzas interdependientes están detrás de estos patrones. Como se ha comentado en otras partes de este informe, las mujeres no tienen las mismas oportunidades de acceso a la educación y la formación que los hombres. Además, las largas horas que dedican al cuidado y a las tareas domésticas reducen el tiempo que pueden dedicar a actividades generadoras de ingresos. Por otra parte, la falta de acceso a servicios financieros, como cuentas de ahorro y préstamos, limita significativamente la capacidad de las mujeres para centrarse en el diseño y el desarrollo de negocios productivos. En 2017, el 42,5% de las mujeres y el 49,4% de los hombres en Colombia tenían una cuenta en una institución financiera o en un proveedor de servicios de dinero móvil. El acceso femenino a una cuenta es inferior a la media regional de América Latina (52%) y de los países de renta media-alta (69%) (World Bank, 2023[111]).
Abordar la combinación de barreras es clave para garantizar que las mujeres colombianas puedan emprender nuevos negocios y ampliar posteriormente sus actividades. Desde 2004, el país ha organizado su apoyo a las microempresas y a las pequeñas y medianas empresas a través del Sistema Nacional de Apoyo a las MiPymes. Aunque este apoyo no está dirigido directamente a las mujeres, como se ha mencionado anteriormente, las empresas dirigidas por mujeres están sobrerrepresentadas entre las microempresas y las pequeñas empresas. El apoyo del Sistema Nacional se organiza en 5 ejes principales (Mincomercio, 2020[112]):
Acceso a la financiación. Este eje incluye el apoyo mediante la concesión directa de líneas de crédito o garantías de préstamo para microempresas y pequeñas y medianas empresas a través de 3 instituciones principales: el Fondo Nacional de Financiación del Sector Agropecuario (FINAGRO), el Banco de Desarrollo Empresarial de Colombia (BANCOLDEX) y el Fondo Nacional de Garantías.
Innovación. El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación apoya a las micro, pequeñas y medianas empresas a través de actividades como: (i) acuerdos firmados con los representantes locales de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio (Confecámaras) para promover la innovación en las empresas; y (ii) beneficios fiscales a un grupo de proyectos de investigación e innovación seleccionados a través de una convocatoria competitiva.
Desarrollo empresarial y fomento de las exportaciones. El principal actor de este eje es INNPulsa, una agencia gubernamental de emprendimiento e innovación, que presta apoyo a través de actividades como: (i) subvenciones para promover las exportaciones entre microempresas con potencial en mercados internacionales, a través de la integración de cadenas globales de valor, en coordinación con la agencia nacional para la promoción de las exportaciones, ProColombia; y (ii) promover la formación de clústeres empresariales a través del programa iNNovaClúster.
Fomento del espíritu empresarial. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo establece y supervisa las políticas destinadas a garantizar un entorno propicio para el éxito de las empresas mediante el establecimiento de una política nacional única de fomento del espíritu empresarial y el mantenimiento de acuerdos internacionales de libre comercio como la Alianza del Pacífico, la cual integra las economías de Chile, Colombia, México y Perú.
Inclusión productiva y social. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo e INNPulsa mantienen programas de apoyo a empresas de víctimas del conflicto armado. Estos programas cubren temas como asistencia técnica para mejorar las habilidades empresariales y promover el acceso a mercados y activos productivos.
Además del Sistema Nacional de Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, la Vicepresidencia lanzó en 2021 el Fondo Mujer Emprende (Vicepresidencia Colombia, 2023[113]). Ahora denominado Fondo para la Promoción de la Autonomía y el Emprendimiento de la Mujer, este Fondo proporciona, a través de un enfoque de género, apoyo financiero y no financiero (formación y coaching) a mujeres emprendedoras en entornos rurales y urbanos en coordinación con actores nacionales clave como FINAGRO, Agencia de Desarrollo Rural (ADR), INNpulsa, BANCOLDEX y Confecámaras. El apoyo a través del Fondo se diferencia en tres categorías: de vida, de oportunidad y escalable. Las empresas clasificadas en la categoría “vida” son informales, pequeñas, normalmente de autoempleo que tienen como objetivo generar ingresos diarios para la subsistencia. Las empresas de “oportunidad” muestran cierto nivel de innovación, con potencial para generar riqueza y empleos de calidad. Y las empresas “escalables” se caracterizan por su alto nivel de innovación con potencial para generar riqueza, empleos de calidad y exportaciones.
El índice "doing business" del Banco Mundial sitúa a Colombia como una de las mejores economías para iniciar un negocio en la región de América Latina (World Bank Group, 2020[114]). La puntuación del país en esta categoría es de 87, frente al 79,6 de la región (la puntuación máxima, que representa las condiciones ideales para crear una empresa es 100). Esta puntuación relativamente alta se explica por la ausencia de requisitos mínimos de capital y, por debajo de la media regional, el tiempo y el coste necesarios para crear una empresa. No obstante, el índice muestra un margen de mejora en el número de procedimientos para iniciar legalmente y operar formalmente una empresa (7 en comparación con una media de 8,1 en América Latina y 4,9 en los países de renta alta de la OCDE) (World Bank Group, 2020[114]). Aunque son comunes a hombres y mujeres, los efectos adversos de la barrera de los trámites complejos pueden ser especialmente importantes para las mujeres, cuyo tiempo suele ser más limitado, dadas las normas existentes y la división dominante de las obligaciones de cuidado en Colombia.
Otro requisito previo para impulsar el espíritu empresarial de las mujeres es la igualdad de trato entre hombres y mujeres en cuanto a los derechos sobre la propiedad y el uso de la tierra. Si bien en Colombia las mujeres tienen el mismo derecho legal que los hombres a poseer, usar y tomar decisiones sobre sus tierras y bienes y no relacionados con la tierra, independientemente de su estado civil, el conflicto armado ha mostrado efectos perjudiciales sobre el acceso de las mujeres a la tierra, especialmente en las zonas rurales (OECD, 2019[115]). El conflicto armado provocó el desplazamiento de millones de personas, lo que complicó la reclamación y distribución de tierras. La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (ley 1448) de 2011 garantiza el derecho a la restitución de tierras a las víctimas que han perdido sus tierras como consecuencia del conflicto, haciendo hincapié en la protección de las mujeres y otros grupos vulnerables. Los datos internacionales demuestran que las mujeres con derechos seguros sobre la tierra y la propiedad obtienen 4 veces más ingresos y ahorran un 35% más que las mujeres sin acceso a la tierra y la propiedad; y sus hijos tienen un 10% menos de probabilidades de enfermar, un 33% menos de probabilidades de tener un peso inferior al normal y el doble de probabilidades de terminar la escuela secundaria (USAID Colombia, 2023[116]).
Perspectivas políticas
Reforzar el uso de enfoques combinados para apoyar el espíritu empresarial de las mujeres. Un creciente conjunto de investigaciones explora la interacción entre las finanzas y el desarrollo de la iniciativa empresarial de las mujeres en contextos de elevada informalidad (ILO, 2014[117]; ILO-WED, 2018[118]). Estos trabajos coinciden en que el acceso a servicios formales de ahorro, por ejemplo, la apertura de una cuenta bancaria a nombre de una mujer, puede animar a las mujeres a reservar algo de dinero para usos empresariales, al tiempo que soportan las presiones para compartir el dinero con sus familiares. Además, están de acuerdo en que unas condiciones de reembolso de la deuda más flexibles, como un periodo de gracia en los préstamos, ayudan a las actividades empresariales de las mujeres y aumentan la probabilidad de que sobrevivan.
Otra conclusión importante de estos trabajos es que alcanzar un nivel sólido de inclusión financiera requiere algo más que la oportunidad de abrir una cuenta bancaria y acceder a préstamos. Esto refleja la naturaleza compleja de la brecha financiera de género, que implica la coexistencia de muchas capas de barreras estructurales e individuales. Para Colombia, estas conclusiones resaltan la importancia de seguir fomentando la difusión de programas que combinen el acceso a servicios financieros con otras dimensiones del desarrollo del emprendimiento como mercados y capacitación empresarial, junto a la educación financiera y la adquisición de habilidades digitales (Alliance for Financial Inclusion, 2021[119]). El Fondo Mujer Emprende recientemente lanzado en Colombia, ahora denominado Fondo para la Promoción de la Autonomía y el Emprendimiento de la Mujer, constituye un primer paso en la dirección correcta.
La revisión de los programas existentes de apoyo al espíritu empresarial en los países de renta baja y media confirma que la formación puede desempeñar un poderoso papel en el fortalecimiento de las competencias empresariales de los individuos, con efectos de retroalimentación positivos sobre la creación de empleo. Sin embargo, para tener éxito, los programas de formación deben cumplir ciertos requisitos, como dirigirse a los primeros emprendedores, ser intensivos y ofrecerse en combinación con apoyo financiero (Grimm and Paffhausen, 2015[120]). Los trabajos de la OCDE también muestran que la adopción de enfoques que tengan en cuenta las cuestiones de género en el diseño de los programas de formación es clave para mejorar el acceso, ampliando así el grupo de mujeres potencialmente interesadas. Estos enfoques deben prestar especial atención a: (i) la adaptabilidad, teniendo en cuenta los horarios de las mujeres y las restricciones de tiempo para el transporte y la participación en los cursos (los cursos cortos, los cursos en línea y los vídeos de formación, podrían ser preferibles a los programas de formación largos); ii) el contenido debe centrarse en tareas y técnicas que las mujeres perciban como su prerrogativa. Por ejemplo, en Perú, una iniciativa de investigación para mejorar el cultivo de la patata mostró una participación muy limitada de las mujeres (menos del 15 % de todos los participantes) porque la patata se percibe como un cultivo "masculino". La participación de las mujeres alcanzó un máximo del 60% en las sesiones sobre plantación, cosecha y evaluación de clones de patata porque se trata de tareas tradicionalmente asociadas al trabajo femenino (FAO, 2011[121]); y, iii) para las mujeres de hogares de bajos ingresos, las formaciones deberían prestar atención a ciertas necesidades cotidianas como las responsabilidades de las mujeres en el cuidado de niños y ancianos durante el tiempo dedicado a la formación (OECD, 2019[122]).
La creación de redes y la orientación mediante mentores, a través de la creación de asociaciones y foros de mujeres, son también importantes catalizadores de información sobre el mercado y pueden facilitar enormemente el intercambio de conocimientos entre iguales. La experiencia de los países europeos sugiere que la tutoría entre empresarias con experiencia y nuevas empresarias también puede mejorar las aptitudes empresariales, si la mentora y la mujer que recibe la mentoría encajan bien. Por lo tanto, merece la pena recurrir a entrevistas para determinar qué mentora se adapta mejor a cada alumna. Además, las aceleradoras o incubadoras de empresas también pueden ofrecer oportunidades de formación adicional y creación de redes, junto con asesoramiento empresarial, financiero y jurídico (OECD/EU, 2017[123]). Dichos aceleradores podrían ser gestionados por el propio sector público u operados por el sector privado o sin ánimo de lucro, con una posible financiación pública (OECD/EU, 2017[123]).
Por último, Colombia debe seguir esforzándose por simplificar los procedimientos administrativos para registrar formalmente las empresas. El número de procedimientos para crear una empresa ha disminuido significativamente desde 2004 (en 2004 se necesitaban 20 procedimientos para crear una empresa, mientras que en 2020 este número se redujo a 7) (World Bank Group, 2023[124]). Este patrón debería continuar mediante políticas como (i) hacer que las agencias gubernamentales sustituyan a los notarios y los municipios en el proceso de registro para limitar las prácticas anticompetitivas y (ii) crear una ventanilla única en línea para la creación de empresas.
Impulsar el impacto de las restituciones de tierras a las víctimas del conflicto armado combinándolas con el apoyo a la iniciativa empresarial de las mujeres. Las iniciativas para renovar los programas de titulación de tierras desempeñan un papel esencial en el apoyo a las actividades empresariales de las mujeres rurales. Al mismo tiempo, las conclusiones de trabajos recientes sobre el impacto de los programas de titulación de tierras y seguridad de la tenencia en la inversión agrícola muestran que los responsables políticos deberían tener debidamente en cuenta el hecho de que los programas de titulación de tierras suelen funcionar como complemento de otros programas destinados a fomentar el empoderamiento económico de las mujeres (Navarro-Catañeda et al., 2021[125]). Según la OIT, estos programas complementarios deben incluir formación técnica para mejorar el rendimiento económico de las empresas de mujeres (ILO, 2016[126]), que van desde la mejora de las semillas, por ejemplo, hasta la adquisición de competencias de gestión, junto con otras competencias relacionadas con la identificación de mercados potenciales. Una idea de política que se puede extraer para Colombia a partir de esta evidencia es que la titulación de tierras en el país debería complementarse con actividades en el marco del eje de Inclusión Productiva y Social del Sistema Nacional de Apoyo a las MiPymes, que implementa programas de apoyo a las empresas propiedad de víctimas del conflicto armado. La creación de redes de embajadoras escolares podría ayudar a superar la falta de modelos de conducta que suelen padecer las empresarias de las comunidades rurales. La iniciativa Frauen unternehmen de Alemania ofrece un ejemplo potencialmente interesante de cómo podría organizarse el programa. Las embajadoras son seleccionadas por un jurado, lo que aumenta su prestigio. Además, suelen asistir a un número limitado de actos con sus homólogos para que el compromiso requerido sea relativamente ligero (OECD/EU, 2017[123]).
Supervisar los efectos de las políticas. La revisión sistemática de los amplios efectos de los programas de emprendimiento en países de renta baja y media señala la complejidad de evaluar los resultados tanto en términos de creación de empleo como de empresas (Grimm and Paffhausen, 2015[120]). Esto refleja el hecho de que deben cumplirse muchas condiciones antes de que las intervenciones a favor de empresas individuales mejoren el rendimiento empresarial y lleven a la decisión de crear una nueva empresa o contratar empleados adicionales. En otras palabras, es probable que sea necesaria una larga cadena de resultados intermedios antes de que las intervenciones políticas se materialicen en una expansión sostenible del empleo, que también está vinculada a la mejora y la creciente seguridad de las condiciones de trabajo.
También es importante tener en cuenta que muchas de las medidas políticas aplicadas no tienen como principal objetivo crear empleo, sino mejorar las prácticas de gestión, lograr flujos de ingresos más estables y reducir la pobreza. Por ejemplo, los beneficios de la tutoría y el acceso a modelos de conducta tienden a materializarse en un cambio de prácticas en cuanto a la forma en que se utilizan los recursos existentes, sin que necesariamente se generen más puestos de trabajo (ILO, 2014[117]). Del mismo modo, los datos disponibles parecen indicar que, aunque los programas de financiación y formación tienen efectos positivos en los resultados empresariales, como la mejora de los conocimientos y las prácticas y, en ocasiones, de los ingresos, los efectos más amplios en las actividades y prácticas del mercado laboral son generalmente más débiles y, en ocasiones, insignificantes (Grimm and Paffhausen, 2015[120]). Estas conclusiones ponen de relieve que puede ser más conveniente aprovechar los efectos de las intervenciones sobre las ventas, los ingresos y los niveles de renta que cuantificar los resultados en materia de empleo, que pueden depender de otros factores. La disponibilidad de indicadores desglosados por género también podría merecer atención como medio para retratar las posibles desigualdades no intencionadas de los resultados que pueden surgir en el camino hacia la inclusión financiera (Trivelli Ávila and Caballero Calle, 2018[127]).
Combatir la violencia contra las mujeres
La seguridad de las mujeres desempeña un papel clave en su capacitación económica. En todos los países, las mujeres son víctimas de la violencia, no sólo en el hogar (perpetrada por sus parejas actuales y anteriores u otros miembros de la familia), sino también en los espacios públicos, los transportes públicos, la escuela, la universidad y el trabajo. Sumándose al sufrimiento físico y mental, el acoso, el abuso sexual o físico y la violación socavan las oportunidades educativas y económicas de niñas y mujeres, afectando en última instancia a su participación en el mercado laboral (ILO, 2018[128]). Por ejemplo, las víctimas de la violencia doméstica tienen menos probabilidades de ser económicamente activas y, cuando lo son, menos probabilidades de ser productivas, una consecuencia del sufrimiento físico y mental (CEPAL, 2016[129]).
Para limitar la exposición a la violencia en los espacios públicos, en la escuela y en el trabajo (CEPAL, 2016[129]), muchas niñas y mujeres restringen sus movimientos, lo que potencialmente limita sus oportunidades educativas y laborales, junto a disfrutar de la vida (OCAC, 2020[130]). La violencia en el trabajo puede llevar a renunciar a una oportunidad laboral potencialmente buena. Si la mujer opta por quedarse, lo hace a costa de su bienestar (ILO, 2018[128]). Un alto porcentaje de niñas que han sufrido un episodio traumático en la escuela tienen que cambiar de centro o abandonar por completo el sistema educativo (OCAC, 2020[130]).
Colombia tiene una de las tasas más altas de violencia de pareja contra la mujer en América Latina (Bott et al., 2022[131]; CEPAL, 2022[132]). El 32,3% de las mujeres entre 15 y 49 años en el país reportaron haber sufrido violencia física por parte de su pareja al menos una vez en su vida (Bott et al., 2022[131]), en comparación con promedios estimados de 25% para la región latinoamericana y 27% para el mundo (WHO, 2023[133]). Las denuncias de violencia sexual por parte de la pareja en Colombia también se encuentran entre las más altas de la región: la prevalencia en el país es del 7,6%, frente a un 6,5% reportado en Perú, 6,3% en México y 5,4% en República Dominicana, sólo superado por Haití (11,2%) y Nicaragua (7,8%) (Bott et al., 2022[131]). Fuera del hogar, las mujeres también son las principales víctimas de acoso sexual en las calles, en los transportes y en los lugares de trabajo. En Bogotá, el 83,4% de las mujeres (14 años o más) han sufrido acoso sexual en espacios públicos, en particular al utilizar el sistema de buses rápidos de la ciudad Transmilenio (80,4%), en las calles (79%) y en buses del Sistema Integrado de Transporte Público (46,5%) (Veeduria Distrital Bogota, 2022[134]). En el lugar de trabajo, las mujeres también son más propensas a ser víctimas de acoso sexual por parte de sus compañeros (42%) y supervisores (26%), pero sólo el 9% lo denunció ante las autoridades (Senado de la Republica Colombia, 2023[135]; ELSA, 2022[136]).
Como se mencionó en el capítulo 1, Colombia registró 182 casos de feminicidios en 2020, y aunque mostró una disminución con respecto a 2019 (con 229 casos), en 2021 la cifra volvió a aumentar a 210. En general, la tasa de feminicidios por cada 100.000 mujeres aumentó levemente de 0,7 en 2019 y 2020 a 0,8 en 2021 (CEPAL, 2022[132]). Esta tendencia es similar para los feminicidios de niñas y adolescentes, ya que 12 de cada 100 feminicidios fueron de menores de edad en 2019, la tasa bajó a 10 para 2020, pero volvió a aumentar a 12 en 2021. La mayoría de estas muertes fueron de adolescentes entre 12 y 17 años (DANE, ONU Mujeres and CPEM, 2022[101]). Si bien estas estadísticas ya muestran un problema, las cifras oficiales de feminicidios suelen ser criticadas por subestimar el número de muertes. Por ejemplo, para 2021 el Observatorio Colombiano de Feminicidios reportó 622 feminicidios o casi 3 veces el número oficial (Observatorio Colombiano de Feminicidios, 2023[137]). Un informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sostiene que, en países con conflicto armado como Colombia, las cifras oficiales de feminicidios no tienen en cuenta las desapariciones forzadas de mujeres que acaban en fosas comunes. Como no existe una categorización oficial del motivo de la muerte, éstas no se contabilizan como feminicidios (PNUD, 2021[138]). En los últimos años, las movilizaciones contra los feminicidios han aumentado en toda América Latina, que tiene la tasa de feminicidios más alta del mundo. Tras el asesinato de una joven argentina, el colectivo #Niunamenos lanzó una campaña de sensibilización que resonó en toda la región centrada en la violencia contra las mujeres.
Colombia cuenta con varias leyes y medidas de acompañamiento contra las diferentes formas de violencia contra las mujeres. En 2006 y 2008 el país aprobó leyes para sancionar el acoso laboral (ley 1010) y las sanciones por violencia de género (ley 1257). La ley 1719 de 2014 introdujo medidas para garantizar el acceso a la justicia de las víctimas de violencia sexual, especialmente en el contexto del conflicto armado. En 2015 se aprobó la Ley 1761 (conocida como Ley Rosa Elvira Cely) para incorporar el feminicidio como delito, separado del concepto general de homicidio agravado. Varias medidas para combatir la violencia acompañan a estas leyes. Por ejemplo, en 2016 el país creó el Observatorio Nacional de Violencias, gestionado por el Ministerio de Salud y Protección Social para generar, recopilar, analizar y difundir información sobre la violencia de género en todo el país (Ministerio de Salud y Proteccion Social, Colombia, 2023[139]). Adicionalmente, en el marco del abordaje integral de la violencia de género, el Ministerio de Salud y Protección Social ha desarrollado guías y protocolos para la atención de niñas y mujeres maltratadas víctimas de violencia de género, víctimas de violencia sexual, seguimiento de delitos de género contra mujeres desplazadas por el conflicto armado y materiales para la campaña Nada justifica la violencia contra la mujer (Ministerio de Salud y Proteccion Social, Colombia, 2023[140]).
El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 incluye un compromiso para fortalecer la lucha contra la violencia de género y el feminicidio. Para ello, promete utilizar un enfoque amplio, desde la asistencia preventiva hasta el acceso a la justicia, así como el seguimiento de los resultados.
Perspectivas políticas
Reducir las barreras que restringen el acceso de las víctimas de violencia y acoso al sistema judicial. Las mujeres víctimas de violencia a menudo dudan en denunciar el delito por temor a los altos riesgos de revictimización en medio de largos requisitos procesales. En Colombia, sólo el 36% de los feminicidios son seguidos por una denuncia penal y de ellos sólo el 20% recibe una condena entre 2019 y 2021 (PNUD, 2023[141]). Las Comisarías de familia son la principal entidad para la prevención de la violencia y la asistencia a las víctimas en todo el país. Dependen enteramente de los gobiernos locales y, aunque existen diversos protocolos elaborados por la Dirección Nacional de la Policía y el Ministerio de Justicia para orientar y mejorar su trabajo, se reporta una gran variación en su funcionamiento y en sus capacidades para asistir a las víctimas de violencia de género (World Bank Group, 2019[80]). Un estudio cualitativo reciente en 27 distritos de Colombia muestra que las víctimas de violencia parecen tener una fuerte preferencia por la conciliación, desconocen los recursos disponibles para apoyarlas y están influenciadas por normas sociales contrarias a las denuncias formales. Las autoridades también parecen carecer de conocimientos sobre cómo acompañar un proceso relacionado con la violencia de género y sobre las medidas de protección disponibles y otros recursos para apoyar a las víctimas (PNUD, 2023[141]). Proporcionar formación a los funcionarios policiales y judiciales sobre cómo abordar la violencia contra las mujeres, incluidas las mejores prácticas sobre cómo interactuar con las víctimas, puede hacer que el proceso de denuncia de estos delitos sea menos difícil. Por ejemplo, en 2019, México puso en marcha un programa de formación de la policía que tiene como objetivo garantizar la correcta aplicación de los protocolos de procedimiento en situaciones de violencia de género. Casi ninguna víctima puede cumplir el plazo actual de seis meses para denunciar acoso o violencia sexual, en particular contra menores. Reconociendo que la decisión de denunciar puede ser más larga, parece deseable una ampliación del plazo.
Fomentar y garantizar procesos de denuncia seguros para las víctimas. En los lugares de trabajo y en las escuelas, las mujeres pueden ser reacias a denunciar el acoso o la violencia, lo que refleja el hecho de que los agresores suelen ocupar una posición jerárquica superior, como la de un profesor o un jefe (ILO, 2018[128]). En consecuencia, el Gobierno colombiano podría considerar dedicar más esfuerzos a la implementación de mecanismos seguros de denuncia para facilitar el reporte de estas situaciones en el lugar de trabajo. La experiencia internacional en la materia sugiere que las iniciativas políticas para incentivar a las empresas a adoptar mecanismos de denuncia pueden apoyarse en diferentes herramientas como los convenios colectivos, la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo y la legislación laboral (Eurofound, 2015[142]). En los países escandinavos y en los Países Bajos, por ejemplo, la obligación de los empresarios de establecer procedimientos o medidas para hacer frente a la violencia y el acoso en el lugar de trabajo forma parte del planteamiento para salvaguardar la salud mental y física de los trabajadores. Como tal, forma parte de la normativa para mejorar el bienestar y la salud en el trabajo. Las legislaciones de Bélgica y Francia han introducido la obligación específica del empresario de prevenir la violencia y el acoso. Irlanda aconseja a los empresarios que introduzcan un código de conducta para mostrar su compromiso de hacer frente a los comportamientos abusivos, lo que es muy relevante en caso de demanda judicial. Es igualmente importante que el marco normativo fomente la adopción de prácticas preventivas, estableciendo principios y directrices que permitan a los empresarios adoptar iniciativas más proactivas. En cumplimiento de estas directrices, algunos empleadores privados organizan talleres y cursos de formación para explicar la ley contra los abusos sexuales en el trabajo y sensibilizar sobre las distintas manifestaciones de los abusos sexuales en el trabajo, así como sobre la forma de denunciarlos. El papel de los interlocutores sociales también puede ser importante para ampliar las acciones preventivas en el lugar de trabajo aprovechando su experiencia, por ejemplo, ayudando a diseñar el apoyo individual como la presencia de asesores confidenciales.
Educar a los jóvenes sobre diferentes aspectos de la violencia y el acoso sexuales. Aunque Colombia ha lanzado campañas de sensibilización sobre la violencia sexual, estas campañas no se dirigen a los adolescentes, a pesar de que las mujeres jóvenes son a menudo víctimas. Un ejemplo internacional es la campaña #MeGustaComoEres lanzada por España en 2019 para prevenir la violencia de género entre los jóvenes y dirigida a adolescentes. A través de la promoción del respeto, la aceptación y la autonomía en la pareja, la campaña se centra en las principales manifestaciones de la violencia de género, con el objetivo de identificarlas y prevenirlas. Se trata de una campaña totalmente digitalizada que se difunde a través de las redes sociales. Otras campañas se centran en el acoso sexual callejero. En Argentina, se hizo viral la campaña #Cambiáeltrato, que mostraba a un joven explicando a otro que su comportamiento con las mujeres en la calle no era el adecuado.
Vigilar la seguridad de los transportes. La falta de transportes seguros puede llevar a las mujeres a restringir sus movimientos como forma de reducir la exposición a comportamientos de riesgo. Tales resoluciones drásticas disuaden, a su vez, a las mujeres de participar en los mercados laborales, siendo los efectos adversos sobre los ingresos potencialmente importantes para los hogares de zonas remotas. En Colombia, en 2021 el Ministerio de Transporte lanzó la campaña Alto al acoso en el transporte y trabajó en la identificación de políticas para hacer el transporte público más seguro para las mujeres (Ministerio de Transporte Colombia, 2023[143]; Ministerio de Transporte, Colombia and IDB, 2021[144]). Mientras que en ciudades como Bogotá se pueden diseñar y supervisar políticas basadas en datos, no ocurre lo mismo en otras zonas del país. La falta de datos supone un obstáculo para identificar los puntos conflictivos y evaluar la eficacia de las políticas.
Una serie de políticas interdependientes puede reducir la diferencia de ingresos laborales entre hombres y mujeres, lo que llevaría a reforzar el incentivo para que las mujeres dediquen más horas al trabajo remunerado. La OCDE sugiere:
Garantizar el acceso de todos a una educación de calidad
Continuar los esfuerzos para recompensar a las familias pobres por su compromiso con la educación de sus hijos. La reciente evaluación de impacto muestra que el programa Familias en Acción ha aumentado la probabilidad de escolarización tanto en zonas urbanas como rurales. También ha llevado a una reducción de los embarazos adolescentes en las zonas rurales y del trabajo infantil en las urbanas, aunque el potencial del programa para reducir los embarazos adolescentes podría reforzarse condicionando su renovación al éxito escolar. De cara al futuro, mantener la capacidad de respuesta del programa a los nuevos retos y a las realidades cambiantes sobre el terreno será clave para garantizar su impacto. Según algunos observadores, el refuerzo de la coordinación del programa podría reportar grandes beneficios. Por ejemplo, esto podría requerir ampliar los esfuerzos de coordinación del programa para conectar mejor a los beneficiarios con iniciativas ajenas al objetivo principal del programa, como las promovidas por el Ministerio de Trabajo para fomentar la inclusión en el mercado laboral.
Comunicar los beneficios de completar los estudios. Los estudiantes de familias con bajos ingresos suelen estar mal informados sobre los rendimientos monetarios y sociales de la educación y el abanico más amplio de oportunidades laborales a las que los estudios pueden abrir la puerta. Influidos por la percepción de que la educación no afecta a su bienestar futuro, los estudiantes pueden abandonar los estudios prematuramente para apoyar los ingresos de sus familias. En 2021, el Ministerio de Educación de Colombia lanzó con el apoyo de tres Fundaciones (Santo Domingo, Educación por encima de todo y Pies Descalzos) la campaña Este cuento es tuyo para promover la escolarización, la permanencia y la finalización de todos los grados en el contexto de la reapertura de las escuelas tras la pandemia. La experiencia internacional ha demostrado el potencial de las campañas de comunicación como forma rápida de informar a los estudiantes sobre los beneficios de la educación a un coste moderado. La tutoría escolar y el asesoramiento a los estudiantes son también claves para conseguir que las niñas y las jóvenes permanezcan en el sistema educativo.
Garantizar una educación e información sexual integral en la escuela y fuera de ella. Las directrices internacionales de la UNESCO señalan la importancia de la Educación Sexual Integral (ESI) como un proceso curricular de enseñanza y aprendizaje sobre los aspectos cognitivos, emocionales, físicos y sociales de la sexualidad. A pesar de que cuenta con respaldo legal, la implementación de la ESI ha demostrado ser un reto en Colombia. El actual programa de ESI (Programa de Educación en Sexualidad y Construcción de Ciudadanía, PESCC) está supervisado por gobiernos subnacionales. Una evaluación de este programa mostró que sólo alrededor del 17% de las escuelas públicas lo implementaron, principalmente debido a la falta de compromiso de los actores clave que perciben la educación sexual como irrelevante para el contexto escolar. No obstante, la evaluación también mostró que, cuando se aplicaba correctamente, el programa PESCC contribuía a un aumento significativo del acceso a la información sobre los servicios sanitarios y anticonceptivos disponibles, así como a un aumento de los conocimientos, una mejora de las actitudes y una mejora de las prácticas sexuales. En concreto, la evaluación detectó un aumento significativo del acceso a la información sobre los servicios sanitarios y anticonceptivos disponibles. En 2021 se debatió en el Congreso un proyecto de ley destinado a incluir la educación sexual como parte del plan de estudios oficial de las escuelas, pero encontró oposición y no fue aprobado.
Proporcionar ayuda médica y económica a las niñas y madres adolescentes vulnerables. Teniendo en cuenta que el embarazo en la adolescencia es más frecuente entre las niñas con menor nivel educativo, el gobierno debería garantizar que las niñas vulnerables y las madres adolescentes dispongan de apoyo médico y económico. Una experiencia en la que basarse es el programa implementado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que proporciona apoyo psicológico, derivaciones a los servicios sanitarios y educativos pertinentes, junto con alojamiento temporal a jóvenes vulnerables mayores de 18 años que estén embarazadas o en periodo de lactancia y carezcan de apoyo familiar. La experiencia internacional demuestra el potencial de este tipo de intervenciones. En Uruguay existe un programa destinado a promover proyectos educativos para madres menores de 23 años. En Australia, el gobierno ha creado varios programas de transferencias para padres adolescentes como el subsidio JET Childcare Fee Assistance, el cual permite a las madres jóvenes y a sus parejas pagar el cuidado de los hijos durante el horario laboral o escolar. Estos programas subrayan la importancia de la focalización, sobre todo para llegar a las zonas rurales y remotas.
Promover a las mujeres en carreras no tradicionales y puestos de liderazgo
Crear objetivos de representación femenina en las empresas privadas. En Colombia, la proporción de mujeres en los consejos de administración de las mayores empresas que cotizan en bolsa en 2021 es del 12,9%, por debajo de la media de la OCDE del 28%, pero superior a la última estimación para América Latina del 10,4%. Un estudio sobre 300 empresas en Colombia muestra que para 2020 el 24% ha establecido un comité para la paridad de género (comparado con el 31,8% en Perú y el 22,3% en México). La experiencia internacional ofrece ejemplos de buenas prácticas para promover la representación de las mujeres en las empresas privadas. En Alemania, la Ley de 2015 sobre la participación igualitaria de mujeres y hombres en los puestos ejecutivos de los sectores privado y público estableció una cuota de diversidad de género del 30% para los consejos de supervisión y exigió a las empresas cotizadas y co-determinadas (en las que los trabajadores pueden votar a sus representantes en el consejo) que establecieran objetivos de igualdad de género en los dos niveles superiores de dirección. Las empresas estatales israelíes tienen un objetivo legal de representación adecuada para ambos sexos en el consejo de administración, normalmente el 50%, a menos que exista una razón de peso por la que no se pueda alcanzar dicha representación. Hasta alcanzar el objetivo, se dará preferencia a los consejeros del sexo menos representado. Las empresas que no lo cumplan pueden ser sancionadas.
Promover una cultura académica que integre a las profesoras y las apoye para sobresalir. Especialmente en los campos STEM, encontrar candidatas cualificadas para puestos académicos empieza por crear un entorno de aprendizaje integrador para todos los estudiantes. Para ello, la tutoría de los profesores noveles y el fomento de una cultura que promueva el equilibrio entre la vida laboral y personal de todos los miembros del profesorado contribuirán a garantizar que las mujeres estén más satisfechas con sus carreras y tengan la oportunidad de sobresalir. Las mujeres que optan por permanecer en el mundo académico tienen más posibilidades de formación y desarrollo profesional, de contar con el apoyo de compañeros o supervisores y de conciliar las funciones laborales y no laborales que las mujeres que abandonan la profesión.
Continuar los esfuerzos para fortalecer la representación de las mujeres en el liderazgo público. Aunque el sistema de cuotas en el Congreso colombiano y en las entidades públicas ha proporcionado resultados positivos, siguen siendo necesarias más acciones para abordar la persistente infrarrepresentación de las mujeres en el liderazgo público, especialmente a nivel subnacional. Los cambios en la legislación y la reforma de las políticas son importantes para garantizar que hombres y mujeres tengan el mismo acceso a la representación política en las prácticas electorales y los cargos públicos, en la contratación y promoción en la función pública y en la gestión de los recursos humanos en general dentro del sector público. También es fundamental abordar la mentalidad de los dirigentes y gestores masculinos y cambiar las culturas institucionales que siguen arraigando los prejuicios sexistas tanto en el sector público como en el privado.
Implementar objetivos específicos para apoyar el seguimiento y la evaluación. El seguimiento de los avances en materia de liderazgo equilibrado entre hombres y mujeres y la resolución de los problemas pendientes con reformas tangibles podrían requerir el apoyo de objetivos específicos y la recopilación de datos desglosados por sexo, tanto en el sector privado como en el público. Los objetivos mensurables son importantes para evaluar si se cumplen las metas de representación femenina en las distintas profesiones y a nivel de liderazgo. Una forma de medir estos logros podría ser aumentando la participación de las empresas en el Ranking "PAR", que pretende medir la igualdad de género y la diversidad en las empresas privadas, entidades públicas y PYME de América Latina.
Apoyar el espíritu empresarial de las mujeres
Promover el uso de enfoques combinados para reforzar el espíritu empresarial de las mujeres. Dada la importancia de la interacción entre los diferentes niveles de barreras a la iniciativa empresarial, el informe de la OCDE propone que el fortalecimiento de la iniciativa empresarial de las mujeres podría requerir el uso de enfoques combinados. Para Colombia, esto significa que más oportunidades de acceso a servicios formales de ahorro, por ejemplo, la apertura de una cuenta bancaria a nombre de una mujer, y a condiciones más flexibles de pago de deudas, como un período de gracia en los préstamos, podrían combinarse con otras medidas no financieras, como mercados y formación empresarial, junto con la educación financiera y la adquisición de competencias digitales. Al mismo tiempo, Colombia debería seguir esforzándose por simplificar los procedimientos administrativos para registrar formalmente las empresas. La transformación del Fondo Mujer Emprende en Fondo para la Promoción de la Autonomía y el Emprendimiento de la Mujer, con permanencia y personalidad jurídica, constituye un paso en la dirección correcta.
Impulsar el impacto de las restituciones de tierras a las víctimas del conflicto armado combinándolas con el apoyo a la iniciativa empresarial de las mujeres. Las iniciativas para renovar los programas de titulación de tierras desempeñan un papel esencial en el apoyo a las actividades empresariales de las mujeres rurales. Al mismo tiempo, las conclusiones de trabajos recientes sobre el impacto de los programas de titulación de tierras en la inversión agraria sugieren que los responsables políticos deberían ser cautelosos a la hora de hacer demasiado hincapié en el impacto de la seguridad de la tenencia en la inversión agraria. Esto se debe a que los programas de titulación de tierras suelen funcionar como complemento de otros programas destinados a fomentar el empoderamiento económico de las mujeres. Según la OIT, estos programas complementarios deberían incluir formación técnica para mejorar los resultados económicos de las empresas de mujeres, desde la mejora de las semillas, por ejemplo, hasta la adquisición de habilidades de gestión, junto con otras habilidades relacionadas con la identificación de mercados potenciales. La creación de redes de embajadoras escolares podría ayudar a superar la falta de modelos de conducta que suelen padecer las empresarias de las comunidades rurales.
Supervisar los efectos de las políticas. Los análisis empíricos recientes apuntan al hecho de que normalmente se necesita una cadena bastante larga de resultados intermedios antes de que las intervenciones políticas de apoyo al espíritu empresarial creen una expansión sostenible del empleo. Esto sugiere que en su reflexión política sobre cómo supervisar los efectos de las intervenciones podría ser más deseable para Colombia aprovechar el impacto sobre las ventas, los ingresos y los niveles de renta que cuantificar los resultados en materia de empleo. La disponibilidad de indicadores desagregados por sexo merece una atención significativa para retratar las posibles desigualdades involuntarias de resultados que puedan surgir en el camino hacia la inclusión financiera.
Combatir la violencia contra las mujeres
Reducir las barreras que restringen el acceso de las víctimas de violencia y acoso al sistema judicial. Las mujeres víctimas de violencia a menudo dudan en denunciar el delito por temor a los altos riesgos de revictimización en medio de largos requisitos procesales. En Colombia, sólo el 36% de los feminicidios fueron seguidos por una denuncia penal y de ellos sólo el 20% recibe una condena entre 2019 y 2021. Las Comisarías de familia son la principal entidad de prevención de la violencia y asistencia a las víctimas en todo el país. Dependen enteramente de los gobiernos locales y, aunque existen diversos protocolos elaborados por la Dirección General de la Policía Nacional y el Ministerio de Justicia para orientar y mejorar su trabajo, se ha denunciado una gran disparidad en su funcionamiento y en sus capacidades para asistir a las víctimas de violencia de género. Un avance en esta dirección es la creación del Sistema Nacional de Registro, Atención, Seguimiento y Monitoreo de las Violencias Basadas en Género, cuyo objetivo es centralizar la información sobre casos individuales de violencia de género.
Fomentar y garantizar procesos de denuncia seguros para las víctimas. En los lugares de trabajo y en las escuelas, las mujeres pueden ser reacias a denunciar el acoso o la violencia, lo que refleja el hecho de que los agresores se encuentran a menudo en una posición jerárquica superior, como la de un profesor o un jefe. En este sentido, el Gobierno colombiano podría plantearse dedicar más esfuerzos a la puesta en marcha de mecanismos de denuncia seguros que faciliten la denuncia de estas situaciones en el lugar de trabajo. La experiencia internacional en la materia sugiere que las iniciativas políticas para animar a las empresas a adoptar mecanismos de denuncia pueden apoyarse en diferentes herramientas, como los convenios colectivos, la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo y la legislación laboral.
Educar a los jóvenes sobre diferentes aspectos de la violencia y el acoso sexuales. Aunque Colombia ha lanzado campañas de sensibilización sobre la violencia sexual como Nada justifica la violencia contra la mujer, estas campañas no se dirigen a los adolescentes, a pesar de que las mujeres jóvenes son a menudo víctimas. Un ejemplo internacional es la campaña #MeGustaComoEres lanzada por España en 2019 para prevenir la violencia de género entre los jóvenes y dirigida a adolescentes. A través de la promoción del respeto, la aceptación y la autonomía en la pareja, la campaña se centra en las principales manifestaciones de la violencia de género, con el objetivo de identificarlas y prevenirlas. Se trata de una campaña totalmente digitalizada, que se difunde a través de las redes sociales.
Vigilar la seguridad del transporte. En Bogotá, el 80,4% de las mujeres (de 14 años o más) han sufrido acoso sexual al utilizar el sistema de autobuses rápidos de la ciudad, Transmilenio. La falta de seguridad en los transportes puede llevar a las mujeres a restringir sus movimientos como forma de reducir la exposición a comportamientos de riesgo. Tales resoluciones drásticas disuaden, a su vez, a las mujeres de participar en los mercados laborales, siendo los efectos adversos sobre los ingresos potencialmente importantes para los hogares de zonas remotas. En Colombia, en 2021 el Ministerio de Transporte lanzó la campaña Alto al acoso en el transporte y trabajó en la identificación de políticas para hacer el transporte público más seguro para las mujeres. Mientras que en ciudades como Bogotá se pueden diseñar y supervisar políticas basadas en los datos producidos, no ocurre lo mismo en otras zonas del país. La falta de datos supone un obstáculo para identificar los puntos conflictivos y evaluar la eficacia de las políticas.
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