Capítulo 5. Los impuestos a las exportaciones generan distorsiones y un apoyo negativo al sector
Las restricciones y los impuestos (o retenciones) a las exportaciones de soja, girasol, trigo, maíz, carne de bovino, leche y pollo han reducido los precios recibidos por los productores en Argentina durante la mayor parte del tiempo en las dos últimas décadas. Los impuestos a la exportación fueron normalmente menores para los productos procesados, mientras que las restricciones cuantitativas y licencias de exportación han afectado al trigo y la carne de bovino en particular. Las restricciones a la exportación han demostrado no ser un instrumento ni eficaz ni sostenible para reducir la inflación alimentaria, aunque generaron ingresos fiscales de manera notable durante años de precios altos de alimentos en los mercados mundiales. Este tipo de medidas puede contribuir a una volatilidad de precios en el mercado a nivel mundial. Los ingresos federales provenientes de impuestos a las exportaciones no son compartidos con los gobiernos provinciales y representaron hasta un 13% de todos los ingresos fiscales y un 3% del PIB en el 2008, un año de precios de alimentos particularmente altos a nivel mundial. Desde finales del 2015, los cambios de políticas para reducir o eliminar impuestos a productos agrícolas avanzaron en la dirección correcta para reducir distorsiones. La decisión reciente de gravar todas las exportaciones en respuesta a la crisis económica de agosto – septiembre del 2018 deberá servir para alcanzar una estabilidad macroeconómica y sentar las bases para ingresos fiscales más sostenibles a largo plazo. El nuevo impuesto a las exportaciones no discrimina a un sector específico como el agrícola y tiene una cláusula de suspensión para finales del 2020. Debería ser parte de un proceso continuo de mejora del sistema fiscal.
5.1. Introducción
La mayor parte de las transferencias generadas por la política agrícola en Argentina se derivan de políticas comerciales, en particular impuestos a la exportación, como se muestra en el análisis EAP en el Capítulo 4. Las restricciones a las exportaciones han sido utilizadas de manera continuada durante las dos últimas décadas en Argentina, y comprendían no solo impuestos, sino también un sistema de licencias y restricciones cuantitativas a las exportaciones. Estas medidas respondían a una triple motivación. Primero, generando ingresos fiscales para el Gobierno Federal, el cual tiene una capacidad limitada para recaudar impuestos progresivos debido a una base fiscal pequeña, evasión potencial en el pago de impuestos, y la particularidad federal de compartir los ingresos fiscales con las provincias. Segundo, promover industrias nacionales de procesamiento con insumos agrícolas menos costosos e impuestos a las exportaciones más bajos para productos procesados. Finalmente, reducir los precios internos de alimentos al restringir su exportación, como una medida social para beneficiar a la población en situación de pobreza en las zonas urbanas. No obstante esta triple motivación para la aplicación de impuestos a la exportación, esta política es distorsionante, daña a los productores primarios y crea incertidumbre en las políticas.
5.2. Las tasas del impuesto a la exportación han sido altas e impredecibles
Las políticas que han puesto al sector agroalimentario de Argentina en desventaja datan de 1933, cuando una tasa de cambio diferenciada fue aplicada a las exportaciones agroalimentarias (Colomé, Freitag and Fusta, 2010[1]). La aplicación de impuestos a las exportaciones de productos agroalimentarios data de 1955, cuando las tasas de cambio para exportaciones e importaciones fueron realineadas. Posteriormente, los impuestos (retenciones) a la exportación fueron mantenidos a diferentes tasas hasta que fueron prácticamente eliminados durante una década en los años 90, antes de ser reintroducidos en el 2002 (Figura 5.1).
Nota: Las tasas de impuestos a las exportaciones de soja, aceite y harina fueron reducidas en un 0,5% cada mes de enero a septiembre del 2018. Desde entonces un impuesto de un 12% en todas las exportaciones es aplicado con un máximo de ARS 4 por USD de valor de exportación.
Fuente: (Ministerio de Agroindustria, 2018[2]); (Regúnaga and Tejada Rodriguez, 2015[3]).
En las últimas dos décadas, las tasas de retención a la exportación de productos agrícolas han variado de una forma discrecional a través de decretos gubernamentales. El aumento de las tasas entre 2002 y 2012 ha coincidido con los aumentos de los precios internacionales de los principales productos exportación de Argentina. Algunos de estos productos – tales como el trigo, maíz y carne de bovino – son parte de la dieta básica de la mayoría de los argentinos, y el gobierno de esa época introdujo éstas y otras medidas restrictivas a las exportaciones con el objetivo explícito de reducir el precio para los consumidores nacionales. Durante unos cuantos meses en el 2008 se estableció un sistema variable de impuestos a la exportación con tasas impositivas que aumentaban a la par de los precios internacionales, alcanzando tasas récord de hasta un 44% en el caso de la soja. Las tasas promedio para el período comprendido entre el 2002 y el 2015 fueron: 30% sobre la soja, 28% sobre el girasol, 22% sobre el trigo, 20% sobre el maíz, 12% sobre la carne de bovino y 3% sobre la leche. En el 2016 los impuestos a las exportaciones fueron eliminados excepto para la soja, para la cual fueron reducidos. Para aumentar los ingresos fiscales el gobierno estableció un impuesto provisional a todas las exportaciones en septiembre del 2018 hasta el 31 de diciembre del 2020. La tasa impositiva es de un 12% y se aplicará a todos los bienes y servicios exportados incluyendo productos agrícolas (Decreto 793/2018). La tasa impositiva no excederá un máximo de ARS 4 por cada dólar de exportaciones de bienes agrícolas primarios, y ARS 3 por dólar para el resto de los productos.
El impuesto a la exportación sobre la soja ha tenido las tasas e ingresos fiscales más altos. Hace dos décadas, la soja no era un componente tradicional de la producción agrícola, la alimentación animal o la dieta en Argentina. El objetivo explícito de los impuestos a las exportaciones en el caso de esta semilla oleaginosa fue elevar los ingresos fiscales provenientes de exportaciones cada vez más rentables, cuyo precio internacional se elevó a más del doble durante los años 2000. La tasa de impuestos a las exportaciones de soja se elevó de un 3,5% en el 2001 hasta alcanzar un valor máximo de un 44% en marzo del 2008; la tasa inició una reducción gradual de un 0,5% cada mes hasta un 30% en enero del 2018. Cuando se estableció el impuesto sobre todas las exportaciones en septiembre de 2018, la tasa de exportación específica para la soja fue reducida a un 18%, al que hay que añadir la tasa de general del 12%. (Figura 5.1).
Existe una amplia bibliografía sobre el impacto nocivo de los impuestos a las exportaciones de Argentina en su sector agroalimentario (Baracat et al., 2013[4]; Lema and Gallacher, 2017[5]; Sturzenegger and Salazni, 2007[6]; Regúnaga and Tejada Rodriguez, 2015[3]). Los impuestos a las exportaciones crean desincentivos para exportar y producir, reduciendo los precios internos para los productores y primeros consumidores1 (Capítulo 4). Esto se ve reflejado en los Estimados de Apoyo a los Productores, con un apoyo al precio de mercado (APM) negativo derivado de los precios internos para los productores de productos primarios por debajo de los precios internacionales de competencia de las exportaciones (Figura 5.2). Únicamente unos cuantos productos como la carne de cerdo cuentan con un apoyo positivo al precio del mercado.
Nota: El APM para frutas y verduras fue equivalente a cero durante el período de 1997 al 2017. Vea el Anexo C para la descripción de los indicadores.
Fuente: OCDE (2018), “Producer and Consumer Estimates”, Base de datos de estadísticas agropecuarias de la OCDE.
El apoyo a los precios del mercado fue relativamente bajo (USD -142 millones) en 2001, y su valor negativo alcanzó su nivel máximo en 2014 con USD 22 mil millones, principalmente proveniente de la soja y el maíz, seguidos por el trigo y la carne de bovino. Los impuestos a las exportaciones empezaron a ser desmantelados en el 2015 y desde entonces el APM negativo ha sido reducido de forma significativa hasta el 2017.
En casi todas las cadenas de valor, los impuestos a las exportaciones variaron con el grado de transformación. Las exportaciones de productos primarios fueron gravadas con tasas más altas que aquellas para productos procesados con el fin de promover las industrias de procesamiento nacionales, así como las exportaciones de productos con un valor agregado interno más alto. Por ejemplo, el impuesto a las exportaciones utilizado para la pasta solía constituir la mitad del impuesto sobre la harina de trigo, que a su vez era la mitad de aquel sobre el grano de trigo. La “escalada” de las tasas de impuestos a las exportaciones persiste sobre la soja (Figura 5.3): la tasa sobre el grano era de un 30% el 1º de enero del 2018, pero solo un 27% sobre harina y aceite, y un 15% sobre biocombustibles. Esta práctica imita la escalada de los aranceles de importación que se realiza en otros países según la definición de la OMC, y podría ser denominada como una “escalada de aranceles sobre las exportaciones” (Regúnaga and Tejada Rodriguez, 2015[3]).
Fuente: Decretos del Ministerio de la Agroindustria 133/2015, 1343/2016.
5.3. Las retenciones a la exportación han sido una fuente significativa de ingresos para el gobierno federal
Aun tomando en cuenta que las tasas impositivas han variado a lo largo de los años, los ingresos provenientes de los impuestos a las exportaciones, generalmente han representado altas porciones del PIB e ingresos fiscales totales en casi todos los años en las décadas de los años 60, 70 y 80 (Nogués, 2010[7]). Únicamente fueron apenas utilizados durante los años 90. Conforme las tasas de impuestos a las exportaciones aumentaron en los años 2000, se convirtieron una fuente significativa de ingresos para el gobierno, representando más del 10% de la recaudación de impuestos total y un promedio del 2% del PIB durante el período del 2002 al 2015, con un valor máximo de un 3,1% de PIB en el 2008 (Figura 5.4). Después del decreto gubernamental del 2015, únicamente se mantuvieron los impuestos a las exportaciones sobre la soja, representando un 0,6% del PIB. La persistencia de ingresos provenientes de impuestos a la exportación refleja factores estructurales que convierten a los impuestos a las exportaciones en una fuente fácilmente disponible de ingresos fiscales para el gobierno, y por ello, difícil de reformar.
Los impuestos a las exportaciones forman parte de un sistema fiscal caracterizado por una aplicación débil con “tasas fiscales bajas y un diseño fiscal altamente distorsionador”, “pocas personas pagando impuestos sobre la renta” y contribuyendo “comparablemente poco a la reducción de las desigualdades y creando fuertes incentivos para la informalidad” (OECD, 2017[8]). El sistema es complejo y con muchos impuestos, cuya recaudación es compartida entre los gobiernos federal y provinciales. En este contexto, los impuestos a las exportaciones pueden ser vistos como una alternativa imperfecta y distorsionadora a otros impuestos para gravar las rentas fiscales provenientes de exportaciones agrícolas.
La OCDE (2017[8]) recomendó “realizar una reforma fiscal neutral de ingresos”. En diciembre del 2017 fue aprobada una reforma fiscal como parte de un proceso para mejorar el sistema fiscal (Ley 27.430). La reforma fiscal comprendió: una reducción gradual de las tasas máximas de impuestos sobre los ingresos brutos a aplicar por las provincias; una reducción gradual del impuesto sobre la renta de las empresas; eliminación progresiva del impuesto sobre las transacciones financieras; y una reducción de cargos de seguridad social para los patrones en el caso de las personas que perciban un ingreso bajo. La reforma a los impuestos a las exportaciones fue decidida de manera separada a través de decretos sucesivos implicando la eliminación de impuestos a las exportaciones agrícolas con la excepción de la soja, que estuvo sujeta a una reducción gradual planeada para el 2018 y el 2019 (Decretos 133/2015, 1343/2016 y 486/2018). Estas medidas fueron parte del esfuerzo para disminuir las distorsiones y al mismo tiempo cumplir con objetivos apretados de déficit fiscal.
Fuente: Cálculos de los autores con base en datos oficiales (Ministerio de Hacienda, 2018[9]).
Dada su estructura federal, los ingresos provenientes de la mayoría de impuestos en Argentina son compartidos entre los dos niveles principales de gobierno – federal y provincial – de conformidad con parámetros predefinidos. Este es el caso del Impuesto Sobre la Renta para las Empresas o el Impuesto al Valor Agregado. Sin embargo, hay dos impuestos que pertenecen únicamente a uno de los dos niveles de gobierno, y constituyen medidas altamente distorsionantes: el impuesto a las exportaciones del gobierno federal, y el impuesto sobre los ingresos brutos de los gobiernos provinciales.
Los impuestos a la exportación son decididos por decreto de una manera discrecional por la Tesorería y el Ejecutivo del Gobierno Federal, y sus ingresos no necesitan ser compartidos entre el gobierno central y las provincias (Ministerio de Hacienda, 2018[9]). Esta circunstancia ha fomentado el uso recurrente de las retenciones a la exportación como una forma rápida de aumentar la recaudación de impuestos federales. Por otra parte, el impuesto sobre los ingresos brutos provincial es responsabilidad de las provincias y es particularmente distorsionador porque grava las ventas en cada etapa de la cadena de suministro, sin ninguna deducción por el impuesto pagado en etapas anteriores. Esto crea incentivos para una integración vertical y para evitar la adición de valor entre provincias, y funciona como una barrera arancelaria entre las mismas. El sector agroalimentario, así como otros sectores, se encuentra gravado de manera significativa con estas distorsiones.
La posible eliminación de las retenciones a las exportaciones tiene impactos de gran alcance en términos de ingresos fiscales totales y como éstos son distribuidos entre los niveles de gobierno. Primero, reduce los ingresos fiscales totales; segundo, afecta los ingresos del gobierno federal de manera desproporcionada en comparación con las provincias; tercero, puede crear distorsiones aún más grandes a través de aumentos en los ingresos por impuestos sobre los ingresos brutos de las provincias. Según Nogués (2015[10]), la eliminación de impuestos a las exportaciones aumentará los precios internos para los productores y las ventas en las diferentes etapas de la cadena de valor, aumentando de manera automática, la recaudación fiscal proveniente de los impuestos sobre los ingresos brutos de las provincias. La reducción de los ingresos de impuestos a las exportaciones sería compensada de manera parcial por los aumentos de ingresos provenientes del impuesto provincial sobre los ingresos brutos, el cual es potencialmente más distorsionante que los impuestos a la exportación.
Sin embargo, en respuesta a la crisis económica y la devaluación del peso, en septiembre del 2018 el gobierno introdujo un impuesto provisional sobre todas las exportaciones que será eliminado a finales del 2020 (Decreto 793/2018). El nuevo impuesto será aplicado por encima de la tasa fiscal específica de la soja. Esta medida deberá servir para lograr una estabilidad macroeconómica y para sentar las bases para una recaudación de impuestos más sostenible a largo plazo. Para lograr una estabilidad y certidumbre en el sector, los impuestos a la exportación deberían ser parte del más amplio proceso de reforma fiscal.
Una incertidumbre fiscal adicional para los exportadores agrícolas surge del sistema de devolución de impuestos. Los exportadores tienen derecho a una devolución total o parcial de algunos de los impuestos internos pagados, en particular de IVA y el impuesto provincial sobre ingresos brutos. Sin embargo, estos reembolsos también han creado distorsiones e incertidumbres pues han tendido a ser discrecionales, sujetos a negociaciones políticas y a menudo sujetos a largos retrasos (OECD, 2017[8]). El reciente decreto 1341/2016 ha definido los porcentajes máximos de devoluciones de una manera más transparente para cada grupo de productos.
Las decisiones sobre cómo eliminar impuestos distorsionantes tienen que ser tomadas como parte de un proceso de reforma fiscal en marcha, incluyendo los impuestos federales y provinciales. Asimismo, las reformas fiscales en un estado federal como Argentina son un reto desde un punto de vista político por sus implicaciones en la distribución de ingresos recaudados por los diferentes niveles de gobierno. Sin embargo, a corto plazo, los impuestos a la exportación – en particular si son aplicados a todas las exportaciones en el contexto de una devaluación a gran escala – pueden crear distorsiones menores y ser más eficaces para aumentar los ingresos que cualquier otra alternativa disponible.
5.4. Las restricciones cuantitativas a las exportaciones han creado desincentivos adicionales
Los impuestos a la exportación son únicamente una de las formas de restricción de las exportaciones. Otras restricciones incluyen licencias, prohibiciones y cuotas de exportación, así como otras medidas no fiscales. Las restricciones cuantitativas en las exportaciones de algunos productos que comprenden la canasta básica de los argentinos fueron impuestas en el año 2006, sobre el trigo, maíz, carne de bovino y leche. Estas cuotas estuvieron sujetas a una administración discrecional del Ministerio de Economía y la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA), una dependencia dentro del Ministerio de Agricultura, a través de un sistema de Registros de Operaciones de Exportación (ROE). En 2011 la ONCCA fue desmantelada y la administración del esquema fue asignada al Ministerio de Economía. Las restricciones cuantitativas dejaron de ser aplicadas en 2015 con la eliminación de los ROE para granos y la creación de un sistema más ágil de Declaración de Ventas en el Extranjero (DJVE).
Durante el período del 2002 al 2015, las cuotas de exportación estuvieron sujetas a incertidumbre y falta de transparencia debido a la ausencia de una legislación nacional que rigiese tanto las restricciones como la asignación de licencias de exportación (Baracat et al., 2013[4]). En varias ocasiones en este período, el gobierno decidió prohibir las exportaciones de algunos productos (carne de bovino en el 2006, y trigo en el 2007 y 2013), o cerrar los registros de exportación (ROE). Estas medidas distorsionan la competencia y crean rentas económicas para las empresas exportadoras a las que les fueron otorgadas licencias, estimadas entre un 20% (Nogués, 2014[11]) y un 26% (Baracat et al., 2013[4]) del precio, dejando a otras empresas con precios internos más bajos.
Estas restricciones cuantitativas a las exportaciones son una barrera adicional para el comercio que se ve reflejada en los diferenciales de precios del mercado entre el mercado interno argentino y los mercados mundiales. El cálculo del diferencial del precio de mercado para el Estimado de Apoyo al Productor (EAP) revela que, durante muchos años, el valor unitario de exportación observado (VUE ajustado o precio de referencia) del trigo fue significativamente más alto que el precio del productor aumentado por el impuesto a la exportación (Figura 5.5).
Fuente: OCDE (2018), “Producer and Consumer Estimates”, Base de datos de estadísticas agropecuarias de la OCDE.
La mayoría de los productos tienen un apoyo específico negativo que, medido en porcentaje de ingresos de actividades agropecuarias, es mayor que la correspondiente tasa del impuesto a la exportación (Figura 5.6). En el caso del maíz, soja y trigo el % de TPI (Transferencias a Productos Individuales) representaron una carga para los productores de más del 50% de ingresos brutos en los años pico, muy por encima de las tasas de impuestos a las exportaciones. Además, Argentina ha realizado ningún pago a los productores que pudiese compensar este apoyo negativo. Los únicos pagos basados en la producción los reciben los productores de tabaco.
Algunos productos de origen animal como la carne de bovino y la leche también estuvieron sujetos a restricciones de exportación. Sin embargo, sus TPI solo son marginalmente negativas o hasta positivas. Esto se debe al apoyo positivo indirecto que reciben estos productores a través de cultivos alimentarios más baratos. Esto compensa parcialmente el apoyo negativo ocasionado por las restricciones de exportación y los subsecuentes precios más bajos de producción. En algunos años el costo más bajo de los alimentos para animales compensa totalmente los precios más bajos de producción y el APM y las TPI para la leche y la carne de bovino alcanzarán un cero virtual o incluso tienen un valor positivo. A pesar de este apoyo positivo, la carne de bovino fue afectada de manera sustancial por la incertidumbre en las políticas públicas y por la sequía en las áreas de producción de ganado, y se redujo el número de animales en casi diez millones o un 17% entre el 2008 y el 2011. La carne de cerdo es el producto principal con una TPI sistemáticamente positiva en Argentina.
Nota: Los productos son clasificados de acuerdo al valor de % de TPI en el 2015-2017 en Argentina.
Fuente: OCDE (2018), “Producer and Consumer Estimates”, Base de datos de estadísticas agropecuarias de la OCDE.
Los valores negativos de las TPIs para la mayoría de productos reflejan el hecho de que los agricultores en Argentina no fueron apoyados por las políticas, a diferencia de los agricultores en la mayoría de economías emergentes y de la OCDE. Además, ha habido transferencias significativas de productores al gobierno y las industrias de procesamiento. Por ejemplo, los productores de trigo y maíz fueron apoyados por la OCDE y las economías emergentes con transferencias de políticas, la mayoría altamente distorsionadoras, que representaron respectivamente el 16% y el 12% del valor de la producción en el periodo 2015-17, mientras que los productores argentinos fueron gravados con transferencias negativas de más de un 20% (Figura 5.6). Las políticas agrícolas han dañado la posición de Argentina en sus principales mercados de exportación: sus exportadores necesitan competir con aquéllos de otros países, algunos de los cuales se benefician del apoyo distorsionante positivo de sus gobiernos.
5.5. Las restricciones a la exportación distorsionaron la producción sin controlar la inflación alimentaria
Algunos de los impuestos a las exportaciones y restricciones comerciales anteriores fueron implementados con el objetivo de reducir los precios al consumidor de la canasta básica en Argentina. En el 2007, la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA) otorgó subsidios a los procesadores de alimentos como primeros compradores principalmente de trigo, carne de bobino y leche, así como pollo, cerdo, maíz y soja (Figura 5.7). Estos subsidios fueron pequeños en comparación con el tamaño de la transferencia de mercado, excepto en el caso del trigo y la leche. Después de una consulta del Congreso de las actividades de la ONCCA, ésta fue cerrada en el 2011. Durante el período 2007-10, los subsidios – junto con los impuestos a las exportaciones y restricciones – tuvieron un impacto directo en la reducción del precio de compra del producto primario por el primer procesador (Grundke and Foders, 2010[12]).
Sin embargo, el impacto de estas políticas en los precios de los alimentos para los consumidores finales es mucho menor, aún si es difícil de cuantificar en Argentina debido a la falta de Índices de Precios al Consumidor confiables durante el período del 2002-15, en particular de precios de alimentos. La inflación aumentó hasta niveles de dos dígitos en 2007 y alcanzó un 40% en el 2014, mientras que el Banco Central imprimió cada vez más dinero para financiar el déficit fiscal (OECD, 2017[8]). La inflación empezaba a ser progresivamente contenida entre 2015 y 2017 y el Instituto Nacional de Estadísticas INDEC, comenzó la publicación de una nueva serie en el 2016.
No obstante esta falta de información estadística, existen pruebas de que, el uso de políticas comerciales no ha sido eficaz para controlar presiones inflacionarias. La parte del producto primario en el precio del producto final es demasiado insignificante para que estas medidas tengan un impacto relevante en los precios al consumidor. Por ejemplo, la harina de trigo representa solo un 10% del precio del pan, y hay estudios que estiman que las restricciones de exportación redujeron el precio interno del trigo y la harina, pero no el del pan y otros productos derivados (Regúnaga and Tejada Rodriguez, 2015[3]). Estos resultados son confirmados por análisis econométricos que estiman un impacto de solo un 1% en los precios al consumidor para productos derivados del trigo (Calvo, 2014[13])
Es probable que los altos impuestos a las exportaciones, hayan tenido impactos significativos en las decisiones de producción. Se ha argumentado que, no obstante las tasas impositivas más altas para la soja, el mercado para este producto fue más predecible que el del trigo o el maíz, los cuales estuvieron sujetos a restricciones cuantitativas más inciertas. Esta previsibilidad, junto con precios internacionales más altos y requisitos más bajos en inversiones y capital de trabajo, pudieron haber creado incentivos adicionales para la ampliación de la producción de soja en comparación con otros cultivos (Baracat et al., 2013[4]). Asimismo, existe evidencia de que los impuestos a la exportación crearon una tendencia en contra de tecnologías para mejorar rendimiento y a favor de tecnologías para reducir costos, favoreciendo la producción de soja (Cristini, Chisari and Bermúdez, 2009[14]).
Además, durante el episodio del 2008 de picos de precios, “las restricciones a las exportaciones por parte de los principales exportadores de alimentos tuvieron fuertes efectos desestabilizadores en los mercados internacionales. Conforme un mayor número de países siguieron a los primeros en restringir las exportaciones, la volatilidad se exacerbó y se amplificó el movimiento ascendente de precios. Las restricciones de exportación resultaron ser extremadamente nocivas a terceros países, especialmente los países más pobres dependientes de importaciones” (FAO, IFAD, IMF,OECD, UNCTAD, WFP, the World Bank, the WTO, 2011[15]).
Fuente: OCDE (2018), “Producer and Consumer Estimates”, Base de datos de estadísticas agropecuarias de la OCDE.
5.6. Los aranceles de importación han jugado un papel secundario en el caso de productos agrícolas
Desde la creación del MERCOSUR en 1991, los aranceles argentinos corresponden esencialmente al Arancel Externo Común anterior (CET, por sus siglas en inglés) (Tabla 5.1). En principio, los aranceles entre los miembros del MERCOSUR con sectores agrícolas de exportación altamente competitivos en su mayoría (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) se encuentran fijados en cero. Argentina es un exportador neto de la mayor parte de productos agrícolas y el nivel de los aranceles CET es particularmente relevante solo para unos cuantos productos importados. Varios productos producidos fuera de la región de las pampas (las llamadas “economías regionales”) tales como vino, manzanas, peras y limones, son exportados, pero no se encuentran sujetos a restricciones a la exportación. Los aranceles de importación tampoco son relevantes para estos productos.
Los aranceles de importación promedio y máximos son más bajos para la agricultura que para otros productos (Tabla 5.1). Sólo ciertos productos agrícolas importados se encuentran sujetos a aranceles de importación. Por ejemplo, la carne de cerdo es el producto importado más significativo y el arancel NMF aplicado es de un 10%. En el pasado, la ONCCA también manejó el Registro de Operaciones de Importación o ROI que incluía productos de carne de cerdo. Este es el único producto que aporta un apoyo positivo al precio del mercado en el EAP. Sin embargo, la magnitud de este apoyo positivo es pequeña comparada con el tamaño del apoyo negativo a la mayoría de los productos de exportación.
Las restricciones a las importaciones y aranceles afectan el acceso de la agricultura a los insumos. Argentina ha adjudicado licencias de importación no automáticas desde 1999 para un gran conjunto de productos manufacturados, incluyendo maquinaria agrícola y agroquímicos. Existen pruebas que durante el período del 2002 al 2015 el mecanismo de licencias creó demoras significativas e incertidumbre administrativa (Baracat et al., 2013[4]). El sistema de licencias de importación argentino ha estado sujeto a varias controversias en la OMC. La protección (a través de aranceles de importación) de la producción interna de agroquímicos, fertilizantes y maquinaria ha creado costos de insumos adicionales que han estado creciendo en años recientes debido al creciente uso de todos estos insumos en los nuevos paquetes tecnológicos adoptados por la agricultura en la región de las pampas (Sturzenegger and Salazni, 2007[6]).
5.7. Evaluación general de política y recomendaciones
Las políticas de Apoyo al Precio de Mercado (APM) (ya sean negativas o positivas) se encuentran entre las formas más distorsionantes de apoyo para la agricultura. En Argentina, las restricciones e impuestos a la exportación han sido utilizados en el pasado para aumentar los ingresos fiscales, y para controlar de la inflación alimentaria para favorecer a los consumidores y procesadores de alimentos. Durante picos en los precios de productos agrícolas, los impuestos a la exportación llegaron a representar hasta un 13% de todos los ingresos fiscales, pero no fueron eficaces para controlar la inflación alimentaria. En este sentido, la reducción de los impuestos a las exportaciones para productos agrícolas realizada en 2015 y 2016 fueron movimientos en la dirección correcta. Redujeron significativamente la dimensión de las distorsiones del mercado creadas por un apoyo negativo a los precios de mercado. Únicamente la exportación de la soja quedaría gravada, lo cual puede afectar los incentivos relativos en todo el sector. La importancia del sector agroalimentario en Argentina hace que la eliminación de impuestos a las exportaciones constituya un enorme reto: podría tener impactos positivos en el PIB y al mismo tiempo aumentar el déficit gubernamental y reducir el precio internacional de algunos de sus productos de exportación (Piñeiro et al., 2018 forthcoming[16])2. El nuevo impuesto provisional sobre todas las exportaciones fue introducido en septiembre del 2018 para aumentar los ingresos gubernamentales y reducir su déficit.
Las restricciones a las exportaciones no sólo son distorsionantes para el mercado, sino que asimismo generan incertidumbre al ser decididas e implementadas de una manera discrecional ad hoc a través de decretos gubernamentales con poca transparencia y previsibilidad. Esta incertidumbre crea distorsiones adicionales y desincentiva la inversión a largo plazo. Asimismo, las restricciones a las exportaciones y la incertidumbre tienen efectos secundarios directos en la exacerbación de la volatilidad en los mercados agrícolas a nivel mundial.
La primera prioridad para los impuestos a las exportaciones agrícolas en Argentina sería que la gradual reducción de las tasas impositivas estuviese acompañada de una mayor certidumbre en la manera en que dichas tasas son determinadas, modificadas e implementadas, para poder mejorar la decisión de inversión. El subsector de exportación de la soja y el resto del sector agrícola podría ser gravado de una manera más apropiada a través de impuestos no sectoriales, menos distorsionantes para toda la economía, tales como los impuestos sobre los beneficios empresariales y sobre la renta personal.
Una primera y mejor opción de política es un sistema fiscal que sustituya los impuestos a las exportaciones con medidas menos distorsionantes. A largo plazo, el sistema fiscal en Argentina deberá eliminar (por etapas) aquellos impuestos distorsionantes, tales como el impuesto provincial sobre los ingresos brutos y el impuesto federal a las exportaciones. La discusión acerca de la sustitución potencial de estos impuestos distorsionadores por otras medidas no es nueva en Argentina. Piffano y Sturzenegger (2010[17]) propusieron sustituir los impuestos a las exportaciones por impuestos menos distorsionantes sobre bienes inmuebles rurales. La OCDE (2017[8]) propone una eliminación por etapas y una integración del impuesto sobre los ingresos brutos en el IVA existente. La reforma fiscal del 2017 (Ley 27.430) gradualmente reduce las tasas máximas de impuestos sobre los ingresos brutos, mientras que los impuestos a la exportación fueron reducidos y modificados por una sucesión de decretos: 133/2015, 1343/2016 y 486/2018. El decreto 793/2018 introdujo un impuesto provisional en septiembre del 2018 a todas las exportaciones en respuesta a la crisis económica cuando la economía entró en una recesión y la moneda se devaluó.
Las reformas fiscales necesitan combinar el objetivo a largo plazo de reducir o eliminar (por etapas) impuestos distorsionantes con medidas a corto plazo que faciliten el camino al largo plazo y permitan financiar el déficit gubernamental. Las decisiones sobre la reducción de impuestos distorsionantes tienen que ser tomadas considerando la capacidad limitada del sistema para recaudar ingresos fiscales de una manera progresiva y no distorsionadora. Adicionalmente, la reforma fiscal enfrenta complejidades políticas e institucionales y necesita garantizar que la nueva distribución de ingresos sea aceptable tanto para el gobierno federal como los gobiernos provinciales.
La reducción a largo plazo de los impuestos a la exportación deberá ser parte del proceso más ambicioso de reforma fiscal ya iniciado, más allá de políticas agrícolas, para proporcionar una mayor estabilidad y certidumbre como parte de reformas estructurales, y previniendo su uso discrecional para cerrar brechas de ingresos públicos en el futuro. Como parte de dicho paquete, se podrían implementar disposiciones para facilitar logro combinado de objetivos a corto y largo plazo, tales como la cláusula de suspensión ya existente en el Decreto 793/2018 que vence en el 2021, o acuerdos provisionales de compensación.
Finalmente, la reducción de los impuestos al sector tiene que ser realizada de conformidad con otros objetivos. La ampliación de la producción de los principales productos y el uso de paquetes tecnológicos existentes o nuevos podría aumentar las presiones sobre la sostenibilidad (factores externos negativos). Aquellos que aumenten estas presiones deberán estar sujetos al “principio de quien contamina paga” derechos PCP” (OECD, 2001[18]), Por lo tanto, es fundamental que cualquier reforma de los impuestos a la exportación se encuentre acompañada de medidas para contrarrestar potenciales consecuencias ambientales negativas y garantizar que los eventuales costes para la sociedad, sean sufragados por aquellos que los generen, fortaleciendo la responsabilidad de los productores en la reducción de impactos agroambientales negativos(Capítulo 7).
References
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[5] Lema, D. and M. Gallacher (2017), Producer Support Estimates: Argentine Agriculture 2007-16, The Inter American Development Bank.
[2] Ministerio de Agroindustria (2018), Sector background information provided by the Ministry of Agroindustry for the OECD Review of Agricultural Policies of Argentina.
[9] Ministerio de Hacienda (2018), Destino de la Recaudacion de los Impuestos al 30/03/2018, Dirección Nacional de Investigaciones y Analisis Fiscal, Subsecretaría de Política Tributaria, Ministerio de Hacienda de la Republica Argentina.
[10] Nogués, J. (2015), “Bareras sobre las exportaciones agropecuarias: Impactos económicos y sociales de su eliminación”, Serie de Informes Técnicos del Banco Mundial en Argentina, Paraguay y Uruguay No. 3.
[11] Nogués, J. (2014), “Rentas proteccionistas generadas por las políticas restrictivas sobre las exportaciones: Argentina”.
[7] Nogués, J. (2010), “Agro e Industria una interpretacion de la decadencia Argentina ente dos centenarios”.
[8] OECD (2017), OECD Economic Surveys: Argentina 2017: Multi-dimensional Economic Survey, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/eco_surveys-arg-2017-en.
[18] OECD (2001), Improving the Environmental Performance of Agriculture: Policy options and market approaches, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264033801-en.
[17] Piffano, H. and A. Sturzenegger (2010), Una Propuesta de Cambio Tributario: Sustitución de las Retenciones a las Exportaciones Agropecuarias y Agroindustriales por un Impuesto al Valor de la Propiedad Rural Libe de Mejoras Productivas.
[16] Piñeiro, V. et al. (2018 forthcoming), Looking at export tariffs and export restrictions: The case of Argentina, IFPRI Discussion paper.
[3] Regúnaga, M. and A. Tejada Rodriguez (2015), Argentina's agricultural policies, trade and sustainable development objectives, International Center for Trade and Sustainable Development (ICTSD).
[6] Sturzenegger, A. and M. Salazni (2007), Distortions to Agricutural Incentives in Argentina, World Bank, Washington, DC.
Notas
← 1. El monto total del impuesto a las exportaciones no puede traducirse en precios más bajos en su totalidad, en el caso de un país exportador grande o en una situación de poder en el mercado en particular.
← 2. Otros estudios cuantitativos también estiman impactos potenciales pequeños en el aumento de la pobreza y desigualdad (Cicowiez, Diaz-Bonilla and Diaz-Bonilla, 2010[19]).