Resumen ejecutivo
El informe Perspectivas económicas de América Latina 2021 (LEO) identifica y analiza los pilares fundamentales para que en América Latina y el Caribe (ALC) la recuperación de la pandemia del coronavirus (COVID-19) sea sólida, sostenible e inclusiva. En este sentido, el LEO plantea mensajes en materia de políticas públicas para avanzar juntos hacia una mejor recuperación.
La pandemia impactó a la región agravando sus principales desafíos estructurales, las cuatro trampas del desarrollo identificadas en el informe Perspectivas económicas de América Latina 2019: i) baja productividad; ii) desigualdades y vulnerabilidad social; iii) debilidades institucionales; y iv) sostenibilidad medioambiental en riesgo. El contexto posterior al COVID-19 debe aprovecharse como una oportunidad única para adoptar una estrategia de desarrollo multidimensional y para redefinir las políticas nacionales creando consenso entre los ciudadanos e implementando las reformas pendientes necesarias para impulsar la recuperación. Avanzar hacia una mayor integración regional y hacia una cooperación internacional que incluya a los países de ALC en igualdad de condiciones, independientemente de su nivel de desarrollo, debería contribuir a la recuperación de la región.
A pesar de que ALC adoptó rápidamente políticas bien orientadas para responder a la pandemia, ha sido la región más afectada del mundo en términos socioeconómicos. Aunque en 2021 se espera un crecimiento positivo, no se prevé alcanzar los niveles de producto interno bruto per cápita anteriores a la pandemia hasta 2023-2024. El impacto de la crisis ha sido asimétrico, ya que ha afectado especialmente a los grupos más vulnerables. La pobreza y la pobreza extrema han alcanzado niveles no observados en los últimos 12 y 20 años, respectivamente. Las políticas de demanda, principalmente a través de transferencias no condicionadas y otras medidas innovadoras, actuaron rápidamente para apoyar a los sistemas de salud pública, los hogares y las empresas. Sin esta reacción, las pérdidas de vidas y los aumentos de la pobreza y la desigualdad habrían sido aún mayores. Sin las transferencias gubernamentales para mitigar la pérdida de ingresos laborales, el Índice de Gini habría aumentado un 5.6% respecto a 2019, en lugar del 2.9% registrado.
No existe un único enfoque o solución que garantice una recuperación sólida, sostenible e inclusiva. Las características socioeconómicas de cada país y el impacto diferenciado que ha tenido la crisis, exigen la adopción de un enfoque adaptado al contexto específico. Sin embargo, una característica común para la recuperación es la necesidad de adoptar una secuencia claramente definida de medidas de política fiscal en materia de gasto, tributación y gestión de la deuda pública. La movilización de recursos para la recuperación requerirá esfuerzos a nivel nacional y una mejor cooperación y coordinación a nivel internacional, especialmente en lo que respecta a la deuda pública.
La crisis del COVID-19 reveló que los mecanismos de protección social en la región son insuficientes debido a la alta incidencia del trabajo informal, que afecta a más del 50% de los trabajadores. Además, las brechas de género en el mercado laboral y la mayor presencia de mujeres en los hogares más pobres siguen siendo retos estructurales. La crisis también ha puesto de relieve la necesidad de mejorar la calidad y el acceso a los servicios públicos básicos, especialmente la salud y la educación. ALC es la región en la que más días lectivos se han perdido en promedio a nivel mundial (un 70% más que en los países de la OCDE y un 13% más que el promedio mundial) a causa de la pandemia, lo que representa un importante riesgo para el desarrollo del capital humano.
Los programas de protección social en ALC deben avanzar hacia sistemas que garanticen la cobertura universal. Es fundamental mejorar los regímenes de protección social, tanto en lo que se refiere a la cobertura sanitaria como de las pensiones, en apoyo de las personas mayores. Para mejorar las condiciones socioeconómicas de las mujeres, es esencial diseñar políticas para la recuperación con perspectiva de género y asegurar una redistribución más equitativa del trabajo de cuidados. Es importante poner en marcha políticas que reduzcan las brechas en educación y promuevan la adquisición de competencias en una etapa temprana de la vida para reducir la desigualdad de resultados y de oportunidades.
El principal reto al que se enfrentará la región durante la recuperación será el de generar puestos de trabajo formales de calidad y garantizar, al mismo tiempo, la sostenibilidad a largo plazo. La actual estructura productiva dificulta las posibilidades de desarrollo de la región.
Los países de ALC deben adoptar políticas más ambiciosas para mejorar las competencias de los trabajadores, lograr la transformación productiva y atraer inversiones sostenibles. Las políticas productivas deben promover la innovación, la modernización tecnológica y la diversificación de la estructura productiva hacia sectores con un uso menos intensivo de los recursos naturales, fomentando inversiones más ecológicas, la economía circular y la adopción de nuevas tecnologías. Se debe fomentar el comercio intrarregional, favorecer la creación de cadenas regionales de valor y aumentar la participación de ALC en las cadenas mundiales de valor y sus flujos de inversión, y facilitar la conexión de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas con el comercio internacional. Una mayor integración regional podría reforzar la competitividad y la creación de empleo en sectores con alto potencial, como los de la automoción, el farmacéutico, las energías renovables, la economía circular y la agricultura sostenible.
La creación de grandes consensos entre los ciudadanos será crucial para avanzar en la ambiciosa agenda de reformas necesaria para impulsar la recuperación. Sin embargo, los altos niveles de descontento social en ALC, demostrados por la ola de protestas en varios países de la región desde 2019, suponen un reto importante. Los factores determinantes de la insatisfacción social son multidimensionales y, en gran parte, se explican porque no se han visto satisfechas las aspiraciones de la ciudadanía, que demanda mejores puestos de trabajo, servicios públicos de calidad y una mayor representación política. El descontento social pone de relieve la necesidad de que los países de ALC renueven su contrato social para garantizar el bienestar de las personas y la participación ciudadana.
Un nuevo contrato social puede alcanzarse a través de pactos concretos en ámbitos específicos (p. ej., un pacto fiscal) en los que se consigue un amplio apoyo de los diferentes actores sociales involucrados (p. ej., el gobierno, la sociedad civil, los sindicatos y el sector privado). Un contrato social pospandémico debe articularse en torno a dos dimensiones principales, que están interconectadas. En primer lugar, debe ser un acuerdo transversal entre: i) grupos socioeconómicos; a través de un enfoque que tenga en cuenta las diferencias de ingresos, de género, étnicas y raciales, entre otras; ii) territorios, teniendo en cuenta las diferentes necesidades y oportunidades locales y cerrando las brechas territoriales; y iii) generaciones, garantizando que las políticas tengan en cuenta los intereses de las generaciones actuales y futuras, ofreciendo oportunidades a los jóvenes y fomentando la noción de solidaridad intergeneracional. En segundo lugar, un nuevo contrato social debe fomentar: i) estrategias productivas resilientes y sostenibles que den prioridad a la creación de empleos de calidad y promuevan una transformación verde y digital; ii) sistemas de protección social más amplios y eficaces; y iii) un modelo más sostenible de financiamiento para el desarrollo.
Un proceso de elaboración de políticas abierto e inclusivo, que incorpore y empodere a los ciudadanos y a las autoridades locales, puede ayudar a promover una mayor responsabilidad en las reformas pendientes necesarias para la recuperación y a incorporar a los actores relevantes al debate para lograr consensos, al tiempo que se garantiza su implementación. La economía política de la reforma es crucial para alcanzar acuerdos estables y duraderos o para revisarlos con éxito cuando sea necesario. Es esencial evaluar el contexto sociopolítico, garantizar estrategias claras de comunicación, y disponer de sistemas de compensación para mitigar los aspectos distributivos negativos de las reformas y garantizar que sean justas.
El alcance mundial de la pandemia ha mostrado que las respuestas nacionales a las consecuencias sanitarias y socioeconómicas de esta crisis no son suficientes. Dado el aumento del descontento social y de la interconexión entre la dinámica del desarrollo nacional y las megatendencias mundiales, la cooperación internacional se ha convertido en una esfera de actuación esencial en este proceso.
El enfoque de Desarrollo en Transición plantea que la cooperación internacional debe desempeñar una nueva función para facilitar la transformación de los retos estructurales de ALC en oportunidades de desarrollo. La transformación continua de la cooperación internacional y regional resulta fundamental para apoyar a la región en su avance hacia un nuevo contrato social.
Es necesario reforzar las alianzas basadas en valores compartidos para apoyar a los países de ALC en la construcción de nuevos modelos de desarrollo que sitúen la sostenibilidad, la resiliencia y el bienestar en su centro. Estos nuevos modelos deben proporcionar respuestas de política multidimensionales, incluyendo esfuerzos para medir el desarrollo más allá de los ingresos. Para aprovechar todo su potencial, la cooperación internacional y el multilateralismo deben seguir adaptándose y evolucionando, aprovechando las lecciones aprendidas y las innovaciones durante la crisis. Las alianzas enfocadas en las metas, una mayor cooperación e integración regional y el uso equilibrado de las herramientas de cooperación —como la financiación sostenible, las reglas y estándares globales, la cooperación técnica y el desarrollo de capacidades— podrían ser catalizadores para superar las trampas del desarrollo y facilitar un nuevo contrato social en la región.
De cara al futuro, la multidimensionalidad y la complejidad del desarrollo exigen que estas nuevas alianzas incorporen a los ciudadanos al proceso de elaboración de políticas internacionales, y que impulsen un enfoque global de los esfuerzos, herramientas y actores de la cooperación internacional, que promueva la coherencia de las políticas para articular objetivos nacionales, regionales y globales sostenibles e inclusivos para el mundo pos-COVID-19.