Резюме отчета
Впечатляющий экономический рост Казахстана с тех пор, как он стал независимым, обусловленный разведкой нефти, экстенсивной горнодобывающей промышленностью и растущей индустриализацией, ведет к значительному загрязнению воздуха. Основными загрязнителями воздуха, вызывающими опасения, являются твердые частицы (ТЧ), диоксиды серы (SOx) и оксиды азота (NOx). В 2014 году выбросы SOx на душу населения были почти в пять раз выше, чем в европейских государствах — членах ОЭСР. Уровень удовлетворенности более чем половины граждан Казахстана качеством воздуха в их стране является низким. Только на выработку энергии в сочетании с централизованным теплоснабжением приходится 40% выбросов SO2 и 60% выбросов NOx. Это связано с чрезмерно широким использованием низкокачественного угля, несоответствующего оборудования для контроля загрязнения и старой генерирующей инфраструктуры. Такой уровень веществ, загрязняющих воздух, не является устойчивым и ставит под угрозу устремления страны в области развития. Вместе с тем новые международные соглашения делают еще более неотложной необходимость сокращения выбросов парниковых газов. Кроме того, Казахстан еще не присоединился ни к одному из протоколов к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, хотя с 2001 года является ее стороной.
Регулирование промышленных загрязнителей воздуха и система экологических платежей за них в Казахстане не соответствуют своему назначению.
-
Это характерно для административно-командного подхода к регулированию по нисходящему принципу, который является наследием Советского Союза. В нем в ограниченной мере используются рыночные инструменты, стимулирующие компании к осуществлению инвестиций в сокращение загрязнения и модернизацию технологий. Это ведет к дискриминационному выполнению экологических требований и большому объему сложных экологических нормативных актов, в основе которых лежат нереалистичные предположения.
-
Содействие соблюдению требований, как кажется, не является приоритетом. Информация, которой располагают объекты регулирования, и оказываемая им помощь ограничены. Концепция пирамиды правоприменения в целом признается, но не внедряется. Отсутствует понимание того, как привить культуру диалога отраслям промышленности. Неофициальные и официальные предупреждения, предписания о принятии мер по устранению нарушений и административные уведомления не используются. Мониторинг, основанный на оценке рисков, не осуществляется.
-
Новейшие технические меры и наилучшие доступные технические методы, направленные на предотвращение выбросов в воздух, не включаются в природоохранные разрешения.
-
Выдача комплексных разрешений на пилотной основе предусмотрена Экологическим кодексом в соответствии с целевыми ориентирами, установленными с Европейским союзом. В настоящее время эта норма не применяется ни одним природопользователем.
Существующая система платежей за загрязнение окружающей среды промышленными операторами весьма неоднозначна. Она сосредоточена на получении доходов, в частности, от иностранных операторов, а не на создании стимулов к уменьшению воздействия, оказываемого на окружающую среду. Эта система представлена тремя наборами различных инструментов, и все они требуют неотложного реформирования. Налоги за загрязнение (налоговые платежи за разрешенные выбросы) основываются на предельно допустимых выбросах (ПДВ) каждого предприятия и рассчитываются в отношении выбросов как в пределах ПДВ, так и сверх ПДВ. Официальные органы могут налагать административные взыскания за загрязнение сверх ПДВ, предусмотренных проектной документацией и природоохранными разрешениями. Судебная система обеспечивает выплату компенсаций (денежного возмещения ущерба) за ущерб, причиненный окружающей среде выбросами в атмосферу. В большинстве случаев размер «ущерба, причиненного загрязнением», определяется в зависимости от ставок налога за загрязнение каждым загрязняющим веществом при помощи математической формулы — так называемым косвенным методом расчета денежного возмещения ущерба (также известного как «возмещение ущерба на основании вины»). Эта система увеличивает издержки, связанные с осуществлением инвестиций и ведением бизнеса. Тот факт, что контрольные и надзорные органы оцениваются по числу и объему наложенных взысканий/штрафов, создает ложные стимулы.
В данном отчете предлагается ряд изменений в основу регулирования промышленных загрязнителей воздуха (то есть в Экологический кодекс и некоторые законодательные акты по вопросам экологии). Некоторые изменения носят технический характер и могут быть внедрены в весьма короткие сроки, в частности, изменения в отношении платежей за загрязнение. Другие направлены на проведение средне- и долгосрочных реформ и требуют твердой политической поддержки. В конечном итоге они способствуют сближению с более современными системами природоохранного регулирования.
Эти реформы, при условии их правильного проведения, безусловно, помогут полнее согласовать экологическую политику в духе принципа «загрязнитель платит». Они помогут, в частности, перейти от системы карательных платежей к системе, основанной на результатах/вознаграждениях и возмещении затрат. В конечном итоге это будет способствовать усилиям Казахстана по достижению задач 3.91 и 11.62 Повестки дня в области устойчивого развития до 2030 года.
Примечания
← 1. «Существенно сократить количество случаев смерти и заболевания в результате воздействия опасных химических веществ и загрязнения и отравления воздуха, воды и почв».
← 2. «Уменьшить негативное экологическое воздействие городов в пересчете на душу населения, в том числе посредством уделения особого внимания качеству воздуха и удалению городских и других отходов».