7. Educación y desarrollo de habilidades
Este capítulo examina el estado del sistema educativo de El Salvador y su capacidad para preparar a los niños, niñas y jóvenes para el mercado laboral. La revisión hace énfasis en las limitaciones al acceso, a la progresión y a la terminación escolar a la luz de las disparidades socioeconómicas y geográficas en el país. Sugiere recomendaciones de políticas dirigidas a proporcionarles a los niños, niñas y jóvenes las habilidades necesarias para ayudar a construir el futuro del país.
Para fomentar el acceso equitativo a la educación y mejorar el desempeño educativo y laboral de la juventud salvadoreña en el futuro, es crucial transformar el sistema de educación y habilidades en El Salvador. La educación, siendo un motor de movilidad social, proporciona una oportunidad única para el uso eficiente de recursos nacionales, con beneficios de largo plazo para las generaciones futuras. Mejorar el desempeño educativo y aumentar el logro educativo amplia el conjunto de habilidades de las personas, hace más productivos a los trabajadores y promueve el desarrollo económico. La educación no solo alimenta el crecimiento económico, sino que también está ligado al bienestar económico y social y a mejores resultados de salud (Nozal, Martin, y Murtin (2019[1])). Invertir en educación también supone marcos estructurales y organizativos que mejoren el desempeño del sistema educativo. Por ejemplo, el aumento de escolarización en educación preprimaria de calidad o la formación continua docente focalizada pueden mejorar los resultados de aprendizaje.
Aunque la educación en El Salvador ha progresado notablemente, especialmente en términos de matrícula, los bajos niveles de logro educativo y la alta tasa de abandono limitan el desarrollo del capital humano. En comparación internacional, los niños, niñas y jóvenes no se mantienen en la escuela el tiempo suficiente para obtener las habilidades y calificaciones necesarias para ser competitivos en el mercado laboral. La calidad de la educación y el entorno de aprendizaje pueden crear desigualdad en el sistema educativo, visible en las brechas de género y territoriales. Además, los beneficios de mantenerse en la escuela más tiempo se reducen por los costos financieros y de oportunidad que supone para poblaciones vulnerables, especialmente aquellas que viven en zonas afectadas por la violencia.
Este capítulo analiza las causas de esos desafíos, identifica prioridades de política pública y plantea recomendaciones para impulsar el sistema de educación y competencias de El Salvador. El capítulo está organizado en cinco secciones. En primer lugar, examina los principales avances y desafíos educativos en El Salvador desde las perspectivas de acceso, finalización y financiamiento. La expansión de la educación preprimaria es un avance importante en El Salvador, comparado con otros países de la región. En contraste, la progresión y permanencia en educación secundaria (tercer ciclo de educación básica y educación media en la terminología del sistema escolar salvadoreño) son un desafío fundamental para el aumento del logro educativo en el país.
El resto del capítulo se centra sobre cuatro áreas prioritarias para la acción. Tras describir el sistema educativo salvadoreño y sus principales logros y desafíos en la primera sección, la segunda sección propone reforzar el acceso a la educación de la primera infancia de calidad para echar las bases del aprendizaje permanente y para reducir la desigualdad social. La tercera sección analiza las barreras a la permanencia en la educación, enfocándose en la educación secundaria. La cuarta sección examina dos áreas cruciales para la calidad educativa como son la política docente y la calidad de los ambientes educativos. La quinta sección se centra sobre la pertinencia de la educación y la posibilidad de que el sistema de educación técnica y profesional pueda dotar a los jóvenes de habilidades y competencias valiosas en el mercado laboral de manera más inmediata. Ante el compromiso de El Salvador con el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 4 de “garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos”, este capítulo se centra en áreas prioritarias que pueden tener mayor impacto mejorando oportunidades para todos los niños, niñas y jóvenes. Por ello, el nivel universitario no se analiza en detalle para poder centrar el análisis en las anteriores etapas fundamentales del sistema educativo.
La fase 3 del Estudio Multidimensional (Del análisis a la acción) se implementó principalmente a través de una serie de talleres de políticas públicas. En estos talleres se llevaron a cabo siguiendo una versión de la metodología de aprendizaje gubernamental Blindenbacher y Nashat (2010[2]) adaptada especialmente para los Estudios Multidimensionales. La metodología aplica una serie de técnicas de facilitación para favorecer el intercambio de conocimiento y la voluntad de introducir y apoyar reformas en contextos complejos.
El taller Del análisis a la acción: Educación y competencias se llevó a cabo en San Salvador el 29 de junio de 2022. Reunió a 48 participantes de entidades públicas (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología [MINED], Ministerio de Relaciones Exteriores, Secretaría de Comercio e Inversiones de la Presidencia, Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia [ISNA], ESCO, MAG, CONNA), así como representantes de la sociedad civil, academia y cooperación internacional.
Los participantes llevaron a cabo un ejercicio de priorización entre los distintos temas tratados en este capítulo, y desarrollaron planes de acción en las áreas prioritarias identificadas: profesionalización docente, evaluación educativa, pertinencia de la educación, financiación y estrategia, y pedagogía y calidad educativa.
El texto de este capítulo incorpora los comentarios recibidos durante el taller. En los casos en los que los participantes elaboraron planes de acción detallados, estos están claramente identificados en recuadros incluidos tras las recomendaciones de cada sección substantiva del capítulo. En otros casos, los aportes del taller se han integrado directamente en las recomendaciones presentadas al final de cada sección.
Fuente: Blindenbacher y Nashat (2010[2]), The Black Box of Governmental Learning: The Learning Spiral - A Concept to Organize Learning in Governments, The World Bank, Washington D.C., https://doi.org/10.1596/978-0-8213-8453-4.
Tras ser afectado por la crisis global de 2008, el desarrollo de El Salvador ha estado marcado por una recuperación lenta y bajos niveles de crecimiento del PIB. Esto ha contribuido a altos niveles de desempleo juvenil, violencia e inseguridad ciudadana, que afectan de manera desproporcionada a la población en el 40 % más pobre (Banco Mundial, 2019[3]). Los sucesivos planes nacionales de desarrollo ―el Plan Global Anti-crisis 2009-2011, los Planes Quinquenales de Desarrollo 2010-14 y 2014-19 y el Plan Nacional de Desarrollo, Protección e Inclusión Social 2014-19― buscaron reducir la pobreza, la desigualdad social y la exclusión social, poniendo énfasis en la calidad de los servicios públicos, incluida la educación.
La expansión del acceso generalizado a la educación es uno de los mayores logros del sistema educativo en El Salvador en las dos últimas décadas. Producto de la voluntad política y apoyado por reformas institucionales y de políticas públicas, en 2020, 1.06 millones de niños, niñas y jóvenes estaban matriculados en 5 145 centros educativos, de preprimaria a secundaria alta (UNDP, 2021[4]).
Aumentar el acceso a la educación de la población más vulnerable ha sido una prioridad en los planes educativos de sucesivos gobiernos (Banco Mundial, 2020[5]). La financiación pública contribuyó a un importante aumento de los recursos educativos en 2009, enfocado en áreas en las que las escuelas estaban fallando. El Plan Global Anti-crisis, por ejemplo, asignó recursos al Programa de Alimentación Escolar, a bonos educativos dentro del programa Comunidades Solidarias Rurales, paquetes escolares y financió escuelas de gestión comunitaria (MH, 2009[6]). La estrategia sectorial para el periodo 2009/14, el Programa Social Educativo “Vamos a la Escuela”, articuló reformas globales de la educación secundaria con el objetivo de que todos los niños y niñas fueran a la escuela y completasen una educación secundaria de calidad, con el apoyo de donantes (Banco Mundial, 2011[7]; Banco Mundial, 2019[3]; Banco Mundial, 2020[5]). Esta estrategia sectorial se combinó con la implementación de políticas contra la violencia en áreas prioritarias, como el Plan El Salvador Seguro (PESS), implementado entre 2015 y 2019 que proporcionó apoyo a las escuelas públicas y privadas para reducir el reclutamiento de jóvenes por las pandillas. El modelo de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP) fue un programa clave de la estrategia, centrado en mejorar la gobernanza basada en la comunidad y en la calidad educativa para niños y niñas desfavorecidos.
El marco normativo e institucional para la gestión de la educación y la formación de competencias en El Salvador
El marco normativo e institucional de la educación en El Salvador es el resultado de varios procesos de reforma. El marco normativo actual, basado en la Constitución de la República de El Salvador de 1983, resulta del proceso de reforma educativa iniciado tras los acuerdos de paz de 1992 y que llevó a la aprobación de tres leyes principales: la Ley General de Educación, la Ley de la Carrera Docente y la Ley de Educación Superior. La Ley General de Educación de 1996 (Asamblea Legislativa, 1996[8]) es la ley marco del sector. Establece la distinción entre modalidades de educación formal ―impartida en establecimientos educativos y que conduce a grados y títulos― y no formal ―ofrecida para completar conocimientos y formación sin estar sujeta al sistema de niveles y grados―. También establece la organización del sistema escolar formal, regida por el Ministerio de Educación. La Ley de la Carrera Docente de 1996 (Asamblea Legislativa, 1996[9]) establece los requisitos para la enseñanza y el proceso de registro para ejercer la docencia y de atribución de puestos en centros públicos de enseñanza. La Ley de Educación Superior (Asamblea Legislativa, 1995[10]) rige el conjunto de la educación superior en el país y de las instituciones que la imparten, lo que incluye instituciones de formación técnica.
El sistema educativo formal tiene una estructura centralizada con el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (MINEDUCYT) como máxima autoridad para todos los niveles educativos, pero ha seguido un proceso de descentralización administrativa. Las decisiones en cuanto a desarrollo curricular y otras políticas educativas son centralizadas y aplican a nivel nacional. En contraste, los centros educativos disponen de cierta autonomía y responsabilidad de gestión administrativa. Tienen la responsabilidad de planificar y administrar los recursos financieros del centro educativo y juegan un papel importante en la contratación y recursos humanos (aunque no disponen de autonomía para incorporar docentes según la Ley de la Carrera Docente) (ver Edwards, Martin y Flores (2015[11]) y Alberti (2018[12])). Los centros educativos públicos (llamados oficiales) están administrados por un Consejo Directivo Escolar que organiza la participación de la comunidad educativa, maestros, alumnos y padres de familia. La estructura desconcentrada del MINED, a través de las Direcciones Departamentales de Educación, brinda apoyo a los centros educativos y actúa como nivel intermedio de gestión en algunos procesos. En 2021, en El Salvador operaban 5 935 centros educativos, en su mayoría (86 %) públicos, incluyendo 180 centros públicos gestionados por la Iglesia católica (y administrados por su director y un Consejo Educativo Escolar Católico (CECE), y 24 centros con modos de administración diferentes (p. ej., aquellos administrados por otras agencias estatales, como pueden ser los centros en lugares de privación de libertad) (MINED, 2022[13]).
La formación inicial docente está a cargo de 16 universidades e instituciones de educación superior, bajo supervisión del MINEDUCYT. Tras el cierre del sistema de Escuelas Normales en 1980, la formación docente estuvo a cargo de instituciones técnicas y universidades privadas con resultados muy dispares en la calidad de la formación. Por ello, la reforma educativa de la posguerra instauró un programa de estudios rígido de tres años con un currículo centralizado y un sistema de monitoreo y supervisión por parte del MINED. Para apoyar la dinámica de esta reforma, en 2018 se crea el Instituto Nacional de Formación Docente (INFOD) (Asamblea Legislativa, 2018[14]). Aunque creado como institución de educación superior para la formación docente, desde su conceptualización y en la práctica, el INFOD también puede jugar un papel importante en la formación de formadores de docentes y la investigación curricular y pedagógica (Luna y Candray (2019[15])).
Durante la última década, varias instancias han jugado un rol de coordinación y articulación en temas educativos más allá del MINED. El Consejo Nacional de Educación (CONED) fue creado en 2015 (por Decreto Ejecutivo n.° 57), como instancia consultiva en materia de educación y espacio de diálogo amplio para la formulación de políticas públicas consensuadas en materia de educación. El CONED es una instancia de diálogo con membresía amplia, cuya creación buscaba trascender el ámbito del Ministerio de Educación e incluso el del mandato presidencial, con amplia participación de expertos en educación de diversos ámbitos, así como de organismos internacionales y países en apoyo, además de diversas instituciones del Estado. De hecho, repetía el nombre de un Consejo Nacional de Educación (CNE) creado en 2009 como institución consultiva del MINED y con un ámbito de trabajo y una membresía mucho más acotadas. El trabajo del CONED llevó en particular a la formulación del Plan El Salvador Educado, un plan educativo con un horizonte de 10 años (2016-2026) y abarcando temas diversos en la educación en seis ejes principales (CONED, 2016[16]). La última actividad reseñada del CONED es la publicación en diciembre de 2018 de un informe de avances del Plan El Salvador Educado dirigido al entonces presidente de la República. El CONED no está activo como espacio de diálogo desde 2019.
Este marco normativo está completado por legislación más amplia en el área de la infancia y la adolescencia. La Ley de Protección integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA), adoptada en 2009, y reformada como Ley Crecer Juntos en 2022, incluye en su articulado el derecho a la educación gratuita y obligatoria. La ley LEPINA también establece los derechos de niños, niñas y adolescentes, adecuando la normativa salvadoreña a la normativa internacional, especialmente a la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por El Salvador en abril de 1990. La ley LEPINA creó un Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia y estableció al Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CONNA) como su máxima autoridad. El CONNA es un ente autónomo, pero se relaciona y coordina con otros órganos del Estado a través del MINED. Con la implementación de la Ley Crecer Juntos a partir de enero de 2023, las atribuciones de rectoría del sistema de protección de la niñez pasan a un Consejo Nacional de la Primera Infancia, Niñez y Adolescencia (CONAPINA), que absorbe las competencias de rectoría del CONNA y las competencias del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia (ISNA) como animador de la red de proveedores de servicios de atención a la primera infancia.
El marco normativo e institucional de la formación profesional está separado del de la educación. La Ley de Formación Profesional de 1993 establece el Sistema de Formación Profesional y el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP) (Asamblea Legislativa, 1993[17]). La ley explícitamente excluye de su campo de aplicación a todos los programas de educación técnica autorizados por el MINED. A su vez, en INSAFORP se creó como institución autónoma ligada al Ministerio de Trabajo y Previsión Social. El INSAFORP tiene entre sus competencias el diseño y regulación de la formación profesional, incluyendo acciones formativas, de acreditación y certificación de formaciones.
La coordinación entre los sistemas de educación, especialmente de educación técnica, y de formación profesional se ha institucionalizado recientemente. Los avances realizados en los últimos años, especialmente con el apoyo del programa FOMILENIO II llevaron a la elaboración de una Política de articulación de la educación técnica, la formación profesional y el aparato productivo en 2019 (FOMILENIO et al., 2019[18]) que establece líneas de acción para superar la segmentación de la formación para el trabajo. Como parte de la implementación de esta política, se estableció una estructura institucional de coordinación, encabezada por el Consejo de Coordinación de la Educación Técnica y la Formación Profesional (CCETFP), y que incluye también comités sectoriales de competencias. Cabe resaltar que, tras la finalización de actividades de FOMILENIO II, este impulso de articulación parece haber decaído: no hay menciones de las instancias de coordinación en los documentos de planificación estratégica del Ministerio de Educación (Plan Togoroz (MINED, 2021[19])) ni las Memorias de Labores del MINED o el INSAFORP de los años 2020 y 2021 mencionan el CCETFP.
Tras la reforma educativa realizada en la posguerra (a partir de 1995), los sucesivos planes de reforma han carecido de continuidad y se han implementado parcialmente. En la época de posguerra, cinco planes educativos con características distintas han marcado la evolución de la política educativa. El Plan Decenal de la Reforma Educativa (1995-2004) estableció como prioridades el aumento de cobertura y de calidad y la modernización institucional, con la aprobación del marco normativo de las reformas de posguerra que, en gran medida, aún subsiste. El Plan 2021 (2004-2021) se concibió como un plan de largo plazo como continuación del plan decenal, con el objetivo de aumentar el logro educativo y aumentar la competitividad del sistema educativo, con un horizonte en el año del bicentenario de la independencia de El Salvador. Sin embargo, el plan Social Educativo “Vamos a la Escuela”, alineado con el quinquenio 2009-14, al proponer un cambio radical de la educación tanto desde el punto de vista curricular como de la organización, supuso el abandono en la práctica del Plan 2021. El Plan Social Educativo proponía una enseñanza por disciplinas, con la formación de equipos docentes y el desarrollo de una escuela inclusiva de tiempo pleno que suponía cambios profundos en la organización de la enseñanza y del ámbito escolar. El plan educativo del quinquenio 2014-2019, a pesar de presentarse como una profundización del Plan Social Educativo, no contenía cambios estructurales del mismo calado (MINED, 2015[20]). En este contexto es relevante la formulación por el CONED del Plan El Salvador Educado, que buscaba de nuevo establecer una visión a largo plazo (2026) a partir de un proceso consultivo amplio. El Plan El Salvador Educado se estructura alrededor de seis desafíos: (i) escuela libre de violencia, (ii) calidad docente, (iii) desarrollo integral de la primera infancia, (iv) aumento del logro educativo (a 12 años), (v) educación superior, productividad y competitividad e (vi) infraestructura. En cuanto al quinquenio 2019-24, el Plan Togoroz, presentado en 2021, se presenta no como un plan educativo global sino como plan estratégico institucional del MINED, aunque fija objetivos al 2030 y retoma algunas de las áreas de acción de planes anteriores.
La estructura del sistema educativo salvadoreño
El marco normativo para la educación evolucionó para apoyar políticas de fomento de la educación inclusiva y de calidad, en sintonía con estándares internacionales. La Constitución de la República de 1983 y la Ley General de la Educación establecen el derecho a la educación parvularia y básica para todos los habitantes de El Salvador. El Estado tiene la responsabilidad de impartir la educación de manera gratuita (Asamblea Legislativa, 1996[8]). La Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA, Decreto Legislativo n.° 839/2009) de 2009 es más detallada. Establece el derecho a la educación gratuita y obligatoria, incluyendo la educación inicial, parvularia, básica y media, además de la educación especial para niños y niñas con discapacidad (Asamblea Legislativa, 2009[21]).
La estructura actual del sistema educativo está determinada por la Ley General de Educación de 1996 y sus reformas. La educación gratuita y obligatoria comienza a los 4 años de edad (parvularia) hasta el final de la educación básica (tercer ciclo) a los 15 años, sumando un total de 12 años. La educación y formación técnica y profesional inicia en el nivel secundario superior (educación media) (Gráfico 7.1 y Recuadro 7.2). Comparado con los sistemas educativos de otros países, El Salvador tiene una de las edades más tempranas para el inicio de la educación obligatoria en el mundo, y una de las duraciones más largas, con 3 años de educación preprimaria (UNESCO, 2021[22]). Sin embargo, el sistema de educación obligatoria para los jóvenes, con 9 años de educación básica (ciclos 1 a 3), es relativamente corto: la mayoría de los países de la región (30 de 41 países) tienen más de 9 años de educación obligatoria básica e incluyen como límite superior la educación media (correspondiente a la secundaria alta en la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación, CINE 2011).
El sistema educativo salvadoreño consiste en cuatro componentes amplios (Gráfico 7.1).
Atención y educación de la primera infancia (AEPI) (CINE 0): la AEPI es el período desde el nacimiento hasta los 6 años de edad, hasta el ingreso a la educación primaria. Desde el nacimiento hasta los 3 años de edad, los niños y niñas pueden asistir a programas de aprendizaje temprano (educación inicial). La parvularia o educación preescolar corresponde a los 3 primeros años de educación obligatoria, desde los 4 a los 6 años de edad, y se organiza en centros de cuidado formal o preprimarios, que a menudo están anexados a las escuelas primarias.
Educación básica (CINE 1 y 2): la educación básica incluye la educación primaria y secundaria baja desde los 7 hasta los 15 años de edad. Se compone de tres ciclos, cada uno con una duración de tres años. El primer ciclo para los grados 1 a 3 (de 7 a 9 años de edad) y segundo ciclo, para los grados 4 a 6 (de 10 a 12 años de edad) componen el nivel de educación primaria de la CINE. El tercer ciclo, para los grados 7 a 9 (de 13 a 15 años de edad) corresponde al nivel de educación secundaria baja de la CINE 2011.
Educación media (CINE 3): la educación secundaria alta no es obligatoria y se compone de 2 años para un título de bachiller general o de 3 años para un título de bachiller técnico vocacional, que normalmente se ofrecen en la misma institución. El bachillerato técnico articulado es de 4 años. Se conoce como educación media.
Educación superior (CINE 5, 6, 7 y 8): la educación superior da acceso a formación postsecundaria y se organiza según dos principios: la duración y especificidad de los estudios y la gama de títulos ofertada.
Las universidades ofrecen títulos de educación superior: títulos de ciclo corto (técnicos o de Profesorado) (CINE 5), títulos de grado (Licenciado, Ingeniero o Arquitecto, 5 años, CINE 6), y de posgrado como Maestrías (CINE 7) y Doctorados (CINE 8)
Los institutos tecnológicos se dedican a la formación en ciclos cortos aplicados y ofrecen títulos de Técnico (2 años de estudio) y Tecnólogo (4 años de estudio) (CINE 5)
Los institutos especializados de nivel superior son instituciones de educación superior que ofrecen menos de cinco carreras en una especialidad específica.
Notas: Los niveles de educación obligatoria se encuentran en negrita, 12 años en total. Se indica la edad oficial de inicio de cada nivel. Los “grados” corresponden a la educación básica y los “años” a los nombres de clases de educación media. Los grados académicos que corresponden al nivel superior son: Técnico; Profesor; Tecnólogo; Licenciado, Ingeniero y Arquitecto; Maestro; Doctor; y Especialista. La educación media también es gratuita, pero no obligatoria.
El acceso a la educación ha aumentado, pero sigue siendo bajo
Construyendo con base en el sólido marco establecido desde los acuerdos de paz de 1992, El Salvador aspiró a enfrentar los principales desafíos en las áreas de acceso a la educación, calidad y equidad. El acceso a la educación primaria aumentó durante las décadas de los 90 y 2000 de tasas netas de matrícula que eran inicialmente bajas, del 72.8 % en 1990 al 95.0 % en 2005 (DIGESTYC, n.d.[23]). El acceso a la educación preprimaria (parvularia) también aumentó un 51 % entre 2000 y 2018, aunque a un ritmo mucho más lento que Viet Nam y Costa Rica, por ejemplo, países con puntos de partida comparativamente bajos al principio del periodo (Gráfico 7.3).
En términos de niveles de escolarización, sobresalen tanto los logros en escolarización preprimaria como el rezago en la matriculación en educación media y en educación superior. La tasa bruta de escolarización preprimaria (66 % en 2019) se encuentra al mismo nivel que en países emergentes como Serbia. Sin embargo, las tasas de escolarización en secundaria, especialmente en secundaria alta (educación media) están entre las más bajas del grupo de comparación, superando tan solo a Guatemala.
Nota: ALC es el promedio para América Latina y el Caribe. Se presentan datos para 2019 ya que los datos de tasas de matrícula disponibles para 2020 y 2021 contienen numerosas estimaciones realizadas con metodologías diferentes debido al impacto de la pandemia de COVID-19. Los datos para educación preprimaria y educación terciaria son para 2018, salvo los datos para 2017 en el caso de República Dominicana (educación terciaria), para 2019 para Guatemala (educación terciaria). Los datos para Sri Lanka (nivel secundario alto) son para 2018. Tratándose de tasas brutas (es decir, comparan la matricula al tamaño del grupo de edad), los sistemas educativos que logran mantener a los alumnos en la escuela a pesar de la sobreedad suelen tener tasas más elevadas en niveles más altos.
Fuente: UNESCO (2022[24]), UNESCO Institute of Statistics (base de datos) http://data.uis.unesco.org/.
Fuente: UNESCO (2022[24]), UNESCO Institute of Statistics (database), http://data.uis.unesco.org/.
En los últimos años, los avances en el sector educativo se han estancado o involucionado, con algunas tendencias preocupantes en la participación educativa. Durante la última década, los avances conseguidos desde los años 90 se han rebajado, con disminuciones de la tasa neta de matrícula. Aunque las tasas netas de matrícula en educación primaria alcanzaron niveles de matrícula casi universal durante los años 2000, han estado en declive desde el 2005 (Gráfico 7.4).
La progresión en el sistema educativo sigue siendo uno de los mayores desafíos, como puede verse por la discontinuidad de la tasa de matrícula entre niveles educativos. La tasa neta de matrícula cae 45 puntos porcentuales al no progresar a la educación secundaria baja (tercer ciclo) niños y niñas que completan la educación primaria. En niveles donde la educación no es obligatoria, entre la educación secundaria baja (tercer ciclo) y alta (educación media), las tasas de matrícula siguen cayendo entre 20 y 25 puntos porcentuales en ambos sexos. En 2021, la tasa neta de matrícula era del 81.8 % para la primaria, del 60.3 % para la secundaria baja y del 40.3 % para la educación secundaria alta1 (MINED, 2022[13]).
Nota: Desde 2021 el cálculo de la tasa neta de matrícula en educación media solo incluye estudiantes de 16 y 17 años de edad, por lo que no es estrictamente comparable con las tasas de años anteriores.
Fuente: (MINED, 2022[25]), Estadísticas educativas, Ministerio de Educación, San Salvador.
Como en muchos países de América Latina y el Caribe, El Salvador ofrece formación técnica y vocacional a los jóvenes dentro de la educación secundaria alta (educación media). En 2017, más de la mitad (52.6 %) de los estudiantes en educación secundaria alta estaban matriculados en programas de formación técnica y vocacional, aunque esta cifra ha estado bajando desde que llegó al 57.5 % en 2014. La proporción de estudiantes matriculados en formación técnica y vocacional entre todos los que se matricularon en secundaria (baja y alta, es decir tercer ciclo y educación media) es de 18 %, menor que el promedio de América Central (27 %), pero mayor que el de la región ALC (13 %) (MINED, 2018[26]; UNESCO, 2020[27]).
La desigualdad educativa sigue siendo un desafío para El Salvador, ya que los grupos vulnerables enfrentan mayores obstáculos para acceder a la educación. La brecha de género en las tasas de matrícula es visible sobre todo en los niveles de educación secundaria, donde las tasas de matrículas femeninas son unos 5 puntos porcentuales más altas que las masculinas, indicando una menor participación de los niños (Gráfico 7.4). La matrícula en la educación media de bachillerato técnico, sin embargo, está repartida de manera igualitaria entre ambos sexos. Los niños, niñas y jóvenes en zonas rurales tienen tasas de asistencia escolar más bajas en todos los niveles, pero especialmente en niveles preprimario y medio (Cuadro 7.1).
El logro educativo se ha incrementado, pero sigue lejos de los objetivos
El logro educativo es una medida de la cantidad de capital humano de que dispone una economía, además de un indicador de la capacidad del sistema educativo para preparar a los ciudadanos y como tal, un objetivo de la política educativa, completado por medidas de la calidad de la educación y el aprendizaje. Los sucesivos planes educativos en El Salvador han fijado metas para el nivel del logro educativo. El Plan 2021 fijó el objetivo de 11 años de educación, y el Plan El Salvador Educado puso como meta la universalización de la educación obligatoria (12 años de educación formal para todos).
El aumento de las tasas de matrícula primarias desde la década del 90 ha sido una dinámica internacional. Pero esta tendencia todavía no ha permitido a la población adulta de El Salvador (de 25 años y más) alcanzar el logro educativo de otros países, incluidos aquellos con los que el Salvador compite para atraer inversiones extranjeras (Cuadro 7.2.). Solo el 59 % de los adultos salvadoreños alcanzó el nivel primario, en comparación con un 81 % en Costa Rica y 83 % en Ecuador. La proporción de adultos que han asistido a la educación postsecundaria es de los más bajos de la región, con 8 % en El Salvador, mientras que el promedio centroamericano es del 15 % y 19 % en Sudamérica.
El logro educativo ha progresado, aunque queda margen para lograr los objetivos fijados en los documentos de políticas nacionales. El logro educativo de los mayores de 16 años se incrementó de 6.3 años completados de educación en 2000 a 7.9 años en 2018 (DIGESTYC, 2019[30]). El logro educativo de las cohortes más jóvenes sí refleja el aumento de la cobertura y la matrícula. Los jóvenes de 18 a 29 años, que han realizado prácticamente toda su escolaridad tras las reformas de la década de los 90, tienen un logro educativo de 10.3 años, 2.2 años mayor que el de los adultos de 30 a 59 años (DIGESTYC, 2021[31]).
Las brechas urbano/rural y de género persisten a pesar de las expansiones recientes del acceso a la educación. La brecha de género se ha reducido en las generaciones más jóvenes, con solo 0.2 años de escolaridad de diferencia comparado con 0.5 para las generaciones mayores. La desventaja rural persiste entre ambas generaciones en términos de logros educativos. A pesar del aumento del logro en las generaciones más jóvenes, aquellos que viven en zonas rurales tienen dos años menos de educación que los que viven en zonas urbanas. La brecha rural-urbana es de casi 4 años entre el grupo de mayor edad (Gráfico 7.5).
Fuente: (DIGESTYC, n.d.[23]), DIGESTYC homepage, www.digestyc.gob.sv.
La progresión en la educación básica es un desafío, con altas tasas de deserción
El sistema de educación básica salvadoreño (los ciclos 1 a 3) adolece de un bajo nivel de eficiencia interna, como demuestran las altas tasas de deserción escolar y bajas tasas de transición entre ciclos educativos.2 Sin embargo, no ha sido siempre así. Durante la década del 2000, El Salvador obtuvo mejoras significativas en la retención de alumnos, con tasas de deserción de primaria que descendieron de un 37 % a un 14 % (UIS, 2012[32]).3 Sin embargo, la tasa de deserción se mantuvo por encima del 15 % desde entonces antes de bajar ligeramente desde 2017. A pesar de este progreso, solo el 86 % de los estudiantes completaron la educación primaria en 2018, la cual es una de las tasas más bajas de Centroamérica junto con Nicaragua (74 %) y Guatemala (78 %), y se encuentra 10 puntos porcentuales por debajo de la mayoría del resto de los países de la región (UNESCO, 2020[29]). Los datos del MINEDUCYT reflejan una reducción importante de la tasa de deserción intra-anual en años recientes, que cayó del 5.6 % en 2014 al 3.5 % en 2019 en primer ciclo de educación básica y del 5.7 % al 3.6 % en segundo ciclo4 (MINED, 2021[33]). Sin embargo este efecto parece ser consecuencia sobre todo de un mejor seguimiento de los estudiantes por los sistemas de registro, ya que estudios anteriores apuntan a que cerca de 30 % de las deserciones registradas se debían a cambios de residencia. (Montes, 2018[34]).
La caída de la asistencia escolar comienza a ocurrir entre los 13 y los 15 años, edad a la que algo menos del 90 % de los niños y niñas informan que asisten a la escuela (independientemente del grado).5 Al final de la educación obligatoria para jóvenes de 16 a 18 años de edad, la asistencia escolar cae más radicalmente: de 26 y 28 puntos porcentuales para hombres y mujeres, respectivamente (Gráfico 7.6).
Nota: Las tasas de asistencia escolar se calcularon con base en las respuestas a preguntas sobre personas que asisten a la escuela en la actualidad, en la encuesta de hogares (EHPM)
Fuente: Cálculos en base a DIGESTYC (2020[35]) Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2019 (base de datos), Dirección General de Estadística y Censos, https://onec.bcr.gob.sv/encuesta-de-hogares-de-propositos-multiples-ehpm/.
Examinar el progreso de los estudiantes a través de la escuela mediante grupos etarios resalta las dificultades en la retención en varios puntos del sistema educativo. En 2019, la asistencia escolar promedio llegó a un pico del 98.5 % a los 9 años de edad, lo que corresponde a la edad oficial al final del primer ciclo de educación primaria, y bajó gradualmente a un 83.7 % a los 15 años de edad (Gráfico 7.7). A los 13 años de edad, la asistencia escolar general baja a un 95 %, lo cual corresponde a las edades oficiales entre el final de la educación primaria (segundo ciclo) y el comienzo de la secundaria baja (tercer ciclo).
Los niños y niñas que provienen de hogares pobres y que viven en zonas rurales son más propensos a abandonar la escuela que otros grupos.6 La brecha de asistencia escolar entre los hogares rurales pobres y el promedio nacional aumentan con la edad, y alcanzan una diferencia de casi 20 % para los jóvenes de 15 años de edad.7 El género es un determinante significativo para la no asistencia y varía por edad. Más varones que provienen de hogares pobres en zonas rurales abandonan a los 10 años de edad o a los 13. Solo el 65.9 % está asistiendo a la escuela para cuando alcanzan el final de la educación obligatoria (15 años de edad). Las niñas que provienen de hogares pobres en zonas rurales son más propensas a abandonar la escuela a los 13 años de edad.
Notas: La asistencia escolar puede corresponder a cualquier nivel de escuela formal. Q1 y Q5 son para los quintiles de riqueza más bajos y más altos (20 %), respectivamente. Pobre se define como correspondiente a Q1.
Fuente: Cálculos en base a DIGESTYC (2020[35]) Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2019 (base de datos), Dirección General de Estadística y Censos, https://onec.bcr.gob.sv/encuesta-de-hogares-de-propositos-multiples-ehpm/.
Los factores que socavan la eficiencia interna del sistema educativo en El Salvador llevan a un uso ineficiente de recursos por estudiante (Recuadro 7.3.). Por lo tanto, es importante identificar y reducir los factores de riesgo que impiden la progresión por la educación primaria y las transiciones a la educación segundaria baja (tercer ciclo). La evidencia a nivel mundial sugiere que no hay un factor o combinación de factores única que pueda predecir la deserción escolar. Identificar grupos de perfiles de estudiante que se encuentran en riesgo de deserción es más pertinente cuando se analizan factores de riesgo (Stromquist, 2014[36]; UNICEF/UIS, 2011[37]).
Teóricamente, se considera que un sistema educativo tiene eficiencia interna cuando se compone de estudiantes que ingresan a la escuela en la edad oficial de escolaridad en el grado correcto, que aprueban y completan cada grado en un año escolar y pasan al siguiente nivel a tiempo. La eficiencia interna se evalúa utilizando indicadores educativos, incluidas las tasas de repetición y de deserción y la porción de estudiantes que son mayores de edad para el grado actual. Un análisis de cohorte reconstruido, que toma un grupo teórico de estudiantes en primer grado y sigue su progreso a través del nivel educativo, puede también revelar debilidades en la capacidad del sistema para reducir factores de riesgo internos para la repetición y la deserción escolar. Los análisis de las políticas deben complementar tales esfuerzos estadísticos, ya que las tasas de repetición bajas también pueden reflejar políticas o prácticas de promoción automática de grado. Los sistemas educativos de Latinoamérica y el Caribe han tenido tradicionalmente altos niveles de repetición escolar, con casi un estudiante de cinco que repite un grado en la escuela primaria (UIS, 2012[32]).
La repetición de grado, por ejemplo, se considera ineficiente en la mejora de los resultados de aprendizaje y aumenta los costos por estudiante de manera significativa. Los datos comparativos sugieren que el uso de la repetición de grado aumenta el costo total de la educación primaria y secundaria de 5 % en Brasil, Alemania e Italia y de hasta 10 a 12 % en Portugal y España. Los costos de repetición incluyen los costos directos (proporcionando un año educativo adicional o repetido) y los costos de oportunidad (retrasando la entrada en el mercado laboral un año) que resultan de las ineficiencias internas en la educación (OCDE, 2021[38]; OCDE, 2011[39]).
La sobreedad es un factor de riesgo importante para no completar la educación primaria o secundaria. El Salvador tiene una de las tasas más altas de niños y niñas que sobrepasan la edad estándar de la región y entre países comparables, como se muestra en el Cuadro 7.3.. En educación primaria, 13.5 % de los niños y niñas tienen al menos dos años de sobreedad, así como 19.9 % en educación secundaria baja (tercer ciclo de educación básica). Teniendo en cuenta que las tasas de repetición son relativamente bajas en El Salvador, la sobreedad está asociada a entradas tardías en la escuela, escolaridad a tiempo parcial, trabajo infantil y otros factores que perturban la participación en la escuela (UNICEF/UIS, 2011[37]).8 Estas tasas de sobreedad son, respectivamente 60 % y 40 % más altas que el promedio de ALC. En primaria, las tasas de sobreedad son mucho más altas que en países de la región, como Guatemala y Costa Rica. En casi todos los países con un alto porcentaje de estudiantes de edad alta (más del 10 %), incluido El Salvador, es más probable que los varones sobrepasen la edad estándar que las niñas en niveles tanto primarios como secundarios bajos.9 Los niños y niñas en situación de pobreza también son doblemente propensos a sobrepasar la edad estándar en la escuela (SETEPLAN/MINEC-DIGESTYC, 2019[40]).
Las niñas y los niños enfrentan obstáculos diferentes para completar los niveles educativos
Los desafíos ligados a la matriculación y progresión escolar de niños, niñas y jóvenes en El Salvador requieren un enfoque de género. Completar la educación obligatoria plantea dificultades tanto para niños como para niñas, pero los desafíos a los que se enfrentan son diferentes, ligados a la falta de equidad de género en la escuela y las comunidades.
Las altas tasas de embarazo en niñas y adolescentes caracterizan El Salvador, comparado con los países vecinos. Entre 14 % y 16 % de las escuelas reportaron embarazos en 2017 en primaria y en secundaria.10 Tanto la Ley General de Educación como la principal ley de protección de la niñez y la adolescencia (Ley Crecer Juntos para la Protección Integral de la Primera Infancia, Niñez y Adolescencia) protegen a las estudiantes embarazadas de la expulsión. Sin embargo, se estima que 75 % de adolescentes embarazadas abandonaron la escuela en 2017. En promedio habían completado cinco años de escolaridad, cuatro menos que el promedio nacional (UNFPA, 2019[41]). La violencia sexual en El Salvador está relacionada con la deserción escolar. Los embarazos adolescentes son tan solo una de las facetas de la violencia a la que se enfrentan las niñas y adolescentes y que pueden llevar al abandono escolar. Alrededor de un tercio de todos los abandonos en 2017 estuvieron ligados a la violencia en sus comunidades, lo que da cuenta del riesgo que puede suponer para algunas niñas asistir a la escuela (UNFPA, 2019[41]).11
En El Salvador, los niños también enfrentan numerosos obstáculos en su progresión escolar y para completar la educación básica. Ellos comienzan la escuela primaria con desventaja en comparación con las niñas. Una proporción menor de ellos ha participado en la educación preprimaria (96 % comparado con un 91 %) y están menos preparados para la escuela formal (UNESCO, 2020[29]). Desde la educación primaria, ser varón es un factor importante de desventaja entre los indicadores de progresión. Los niños son más propensos que las niñas a repetir años en la escuela primaria y secundaria baja. En 2019, el 58 % de todos los repetidores de 7 a 15 años de edad eran varones. Casi el 60 % de estos demostraron poco interés por el estudio como la razón principal para no asistir a la escuela, en comparación con un 47 % de repetidoras niñas (DIGESTYC, 2020[35]). Una mayor proporción de varones sobrepasan la edad oficial en comparación con las niñas en la educación primaria (16.0 % comparado con un 10.7 %) y la brecha de género crece a un 9 % en la secundaria baja (Cuadro 7.3).
El bajo nivel de asistencia escolar de los varones se observa mediante la probabilidad de no completar un grado importante. La brecha de género en las tasas de graduación en el último grado de la educación primaria (Grado 6, Segundo ciclo) ha estado en alza desde el 2000 en El Salvador (Gráfico 7.8, Panel A). Mientras que la retención y la graduación femenina en ese último grado ha mejorado un 8 %, no ha habido diferencias en las mejoras entre los varones. El final de la educación primaria se ha relacionado con una edad en la que los varones comienzan a trabajar o en la que son reclutados por pandillas.
Un patrón similar también puede observarse en el último grado de la educación secundaria baja (Tercer ciclo), que los varones son menos propensos a completar y a graduarse que las niñas; la situación ha ido empeorando con el pasar de los años (Gráfico 7.8, Panel B). Los beneficios de la asistencia escolar, en lugar de tomar otras oportunidades (p. ej., el trabajo formal o informal, pertenecer a una pandilla, responsabilidades familiares), parecen estar deteriorándose para los varones desde hace varios años, y a una edad más temprana. El logro educativo de los varones de 15 a 24 años es menor que el de las mujeres en el mismo rango etario y no se está reduciendo la brecha (DIGESTYC, 2019[30]).
Notas: Las tasas de graduación se calculan a partir del porcentaje de estudiantes que aprobaron el último grado del nivel educativo específico como una parte de aquellos que se inscribieron en dicho grado.
Fuentes: (MINED, 2022[25]), Estadísticas educativas, Ministerio de Educación, San Salvador.
El gasto público en educación ha sido demasiado bajo para alcanzar las metas educativas internacionales y nacionales
El gasto público en educación en El Salvador ha sido relativamente bajo comparado con los estándares internacionales durante décadas. El Marco educativo de 2030 para la Acción propone dos puntos de referencia para la distribución gubernamental de la educación, en la cual el gasto público en educación debería alcanzar al menos del 4 % al 6 % del PIB, o al menos del 15 % al 20 % del gasto público total (UNESCO, 2015[42]). Durante la mayor parte de los últimos 20 años, El Salvador ha tenido dificultades para aumentar la prioridad dada al gasto en educación. El gasto público en educación en el país se ha ubicado por debajo de estos puntos de referencia mínimos, con un promedio del 3.7 % del PIB entre el 2000 y el 2018, y bajando de un 4.7 % en 2009 a un 3.6 % en 2018. La educación como parte del gasto total del gobierno promedió 15.8 % durante el mismo período, con un pico del 19.4 % en 2008 y el punto más bajo del 14.9 % en 2018 (UNESCO, 2020[27]). En relación con países de comparación, El Salvador se encontraba hasta 2018 entre los que menos gastan en educación en proporción del gasto público, por debajo de la media de los países de ingresos medianos bajos (Gráfico 7.9).
Una estimación sugiere que, para el 2030, todos los países con ingresos bajos y medianos deberán aumentar sus gastos totales en educación al menos un 5.5 % del PIB para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) relacionados con la educación, a saber, el Objetivo 4 para “Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos” (Comisión Educativa, 2016[43]).
La respuesta a la crisis del COVID-19 se tradujo en un importante aumento del presupuesto público en educación. El presupuesto 2020 ya incluía un aumento del gasto en el ramo de educación, con un presupuesto aprobado de 1 039 millones de USD (MH, 2021[44]). A finales de 2020, la ejecución presupuestaria del ramo llegó a 4.07 % a pesar de la modificación a la baja del presupuesto. Ante la crisis del COVID-19, una parte importante de la respuesta ha sido canalizada a través del sistema educativo, con un aumento de 29.8 % del presupuesto del ramo en 2021. El presupuesto para 2022 mantenía un gasto educativo de casi 5 % del PIB proyectado. Durante la crisis de 2008/2009 también se dio un importante aumento del gasto educativo a través del plan nacional de educación 2021, aunque en aquella ocasión, fue tan solo transitorio (Gráfico 7.10). Es necesario mantener los niveles de inversión en la educación a futuro para cumplir los objetivos educativos y de desarrollo del país.
Notas: El promedio para América Latina y el Caribe se calculó como promedio del último dato disponible para cada país. Los últimos datos disponibles para Sri Lanka y Honduras son de 2018. El promedio OCDE es de OCDE (2023[45]).
Fuentes: UNESCO (2023[46]), SDG4 Indicators (base de datos), UNESCO Institute of Statistics, http://sdg4-data.uis.unesco.org/; OECD (2023[45]), Public spending on education (indicador), https://doi.org/10.1787/f99b45d0-en.
Nota: Presupuesto ejecutado en el ramo de educación para 2002-20, presupuesto votado para 2021, propuesta de presupuesto para 2022.
Fuente: Leyes de presupuesto e informes de ejecución presupuestaria, portal de transparencia fiscal (https://www.transparenciafiscal.gob.sv/), los datos de PIB para 2021 y 2022 son proyecciones del World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional a fecha de octubre de 2021.
La distribución del gasto por niveles educativos refleja las prioridades del gobierno que se combinan con el espacio fiscal disponible. El gasto público en relación al PIB en los niveles primario y secundario refleja los esfuerzos realizados para aumentar la cobertura. Por otro lado, el gasto en educación preprimaria, comparado con el de países de la región centroamericana e incluso algunos países de la OCDE refleja el empuje en este sector (Gráfico 7.11). Sin embargo, la financiación pública de la educación terciaria (0.34 % del PIB en 2019) está muy por debajo de la inversión pública en los países de comparación, incluso en países como Chile en los que el gasto público es minoritario en la financiación de la educación superior.12 La inversión por alumno en proporción del PIB per cápita en El Salvador está a la par con otros países de la región al nivel de preprimaria y primaria. Sin embargo, la inversión en educación por estudiante en secundaria está por debajo del promedio regional y del de los países de ingreso medio (Gráfico 7.12).
Notas: Los datos para Chile, Colombia, Costa Rica y Estonia corresponden al año 2018. La inversión pública en educación preprimaria en Sri Lanka es cero o prácticamente cero. Los datos para Estonia incluyen todos los programas de desarrollo de la primera infancia en la categoría de preprimaria
Fuente: OCDE (2021[47]) para Chile, Colombia, Costa Rica, y el promedio OCDE; UNESCO (2022[24]) Education dataset (base de datos), UNESCO Institute for Statistics, http://data.uis.unesco.org para los demás países.
Nota: Para educación terciaria, el promedio ALC incluye tan solo 8 países, y el promedio de países de ingreso medio-bajo incluye 8 países.
Fuente: (UNESCO, 2020[29]), Global education monitoring report, 2020: Inclusion and education: all means all.
Desarrollar el sistema de atención y educación de la primera infancia en El Salvador es necesario para darles a todos los niños y niñas las bases para el aprendizaje a lo largo de la vida y reforzar el sistema educativo. El Salvador ha progresado mucho en el acceso maternal y de la primera infancia a servicios médicos en las dos últimas décadas, pero es necesario poner mayor énfasis en la oferta y el acceso a educación preprimaria de calidad.13 Décadas de análisis y políticas públicas al nivel internacional muestran que la primera infancia (desde el nacimiento hasta 7 años en El Salvador) es una fase esencial para proporcionar las bases de un desarrollo cognitivo, emocional, físico y social óptimo para la vida (Britto et al., 2016[48]; Clark et al., 2020[49]).14
La inversión en la primera infancia a través de programas de AEPI de calidad se repercutiría positivamente en los resultados educativos posteriores. Los niños y niñas que participan en educación inicial y van a la escuela preprimaria tienen mayor probabilidad de empezar la escuela a la edad oficial, llegar a un mayor logro educativo y tener mayor éxito en la escuela (Busso et al., 2017[50]; Schady, 2006[51]). Los factores externos socioeconómicos tales como la nutrición, la salud, la pobreza y la geografía están ligados a la brecha de logro temprano de niños y niñas antes de ingresar a la educación primaria, con efectos permanentes en las oportunidades futuras (Engle et al. (2011[52]), Naudeau et al. (2011[53]) y Neuman, Josephson y Chua (2015[54])). La combinación de factores de marginalización y de vulnerabilidad durante la primera infancia pueden exacerbar los efectos negativos en el desarrollo de niños y niñas, incrementando así las probabilidades de mayor marginalidad en el ciclo de vida (Britto et al., 2016[48]). La participación en la educación de primera infancia contribuye a compensar estos factores.
El acceso a la educación preprimaria no es universal ni equitativo en El Salvador a pesar de su naturaleza gratuita y obligatoria garantizada por la Ley General de Educación de 2011. Un tercio de los niños y niñas de 4 a 6 años de edad no asisten a la educación preprimaria.15 Los niños y niñas más jóvenes de este grupo de edad participan menos en la escuela que los mayores: solo un 34.9 % de los niños y las niñas de 4 años de edad asisten a la parvularia, comparado con 91.9 % de niños y niñas de 6 años (Gráfico 7.13). Los niños y niñas que vienen de hogares vulnerables, tales como aquellos con madres con muy pocos logros educativos, que viven en zonas rurales, y que pertenecen al 20 % más pobre, asisten en menor proporción que los demás.
La combinación de factores de vulnerabilidad reduce aún más la probabilidad de asistir a educación preprimaria en El Salvador. Los niños y las niñas provenientes del 20 % de hogares más pobres que viven en zonas rurales son los menos propensos a asistir a la escuela (54 %), mientras que una mayor proporción de niños y niñas de hogares acomodados y que viven en zonas urbanas asisten a la escuela (77 %). Además, los niños y las niñas provenientes de hogares más privilegiados son más propensos a comenzar la escuela a tiempo (a los 4 años) que otros, lo que les da una base de desarrollo más fuerte para la educación primaria (DIGESTYC, 2020[35]).16 Es también más probable que los niños y niñas que no asisten enfrenten entornos de aprendizaje desfavorables en casa y, por lo tanto, pueden sacar más provecho del acceso a servicios de AEPI de calidad, lo cual podría mitigar los factores de desigualdad presentes incluso antes de comenzar la escuela (MINSAL/UNICEF, 2016[55]).
Nota: La asistencia escolar puede ser de cualquier nivel en la escuela formal. Q1 y Q5 son los quintiles de ingreso de los hogares más bajo y más altos (20%), respectivamente.
Fuente: Cálculos en base a DIGESTYC (2020[35]) Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2019 (base de datos), Dirección General de Estadística y Censos, https://onec.bcr.gob.sv/encuesta-de-hogares-de-propositos-multiples-ehpm/.
Los próximos pasos para El Salvador son comprometerse a planificar la expansión de la educación preprimaria a todos los niños, especialmente los que se encuentran en situación de vulnerabilidad, e invertir recursos suficientes para desarrollar una educación de la primera infancia universal y de calidad. Debería contemplarse también un esfuerzo por expandir la educación inicial. La inversión en AEPI tiene beneficios de corto y largo plazo para niños, niñas y padres en términos de bienestar, y puede además ofrecer beneficios socioeconómicos amplios y apoyar los objetivos nacionales de desarrollo: la AEPI permite que niños y niñas aumenten sus competencias y habilidades para ser ciudadanos productivos, que pueden contribuir a aumentar la productividad laboral y el crecimiento económico. En países de la OCDE, los niños y niñas que asistieron a educación preprimaria de tiempo completo tienen mejores resultados en lectura, ciencias y matemáticas a los 15 años (OCDE, 2020[56]). En El Salvador, el 36 % de los niños y las niñas que asistían a programas de aprendizaje temprano se encontraban en el nivel de desarrollo apropiado para la alfabetización y los conocimientos básicos de aritmética tempranos, comparado con un 13 % que no asistía (Ministerio de Salud y UNICEF (2016[55])).
Aprovechar los objetivos internacionales para apoyar la expansión de la AEPI pública
Una de las reformas más prometedoras en El Salvador fue la inclusión de tres años de educación preprimaria dentro de la educación gratuita y obligatoria. A nivel global, documentos de política internacionales como el Marco de Acción para la realización del Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 hacen un llamado a los países para que todos los niños y niñas tengan acceso a atención y desarrollo en la primera infancia y enseñanza preescolar de calidad. Asegurar al menos un año de educación preescolar de calidad, volviéndolo gratuito y obligatorio, es la recomendación mínima para implementar la meta 4.2 de los ODS.
En la práctica, sin embargo, implementar el derecho a la educación preprimaria gratuita y obligatoria en El Salvador ha sido un desafío, a pesar de los marcos legislativos y políticas nacionales de primera infancia adoptados en las últimas décadas (Recuadro 7.4.). Las políticas y planes de AEPI en El Salvador han articulado un enfoque integral de la prestación de servicio y una visión integral del desarrollo infantil temprano. El MINED ha trabajado en coordinación con otros sectores (Salud, Justicia, Hacienda), para desarrollar un marco para la educación integral de calidad y progresiva en condiciones de igualdad y equidad para toda niña y niño. Asimismo, el Estado proporcionará asistencia alimentaria gratuita en los centros públicos de educación inicial y parvularia.
En 1990, El Salvador ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño.
En 1992, se creó el Instituto Salvadoreño de Protección al Menor, que coordinaba los programas de educación y atención temprana (Centros de Bienestar Infantil).17
La Ley General de Educación de 1996, actualizada en el 2005, establece que la educación inicial comienza con el nacimiento de la niña o el niño hasta los cuatro años de edad.
En el 2009 se adopta la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA), que marca en su articulado el derecho a la educación gratuita, obligatoria e incluye la educación inicial, parvularia, básica, media y especial.
En 2010, se instaura el Programa de Educación Inicial y Parvularia y se adopta la Política Nacional de Educación y Desarrollo Integral para la Primera Infancia.
En 2010, se oficializó la Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia (PNDINA), cuya finalidad fue operativizar los contenidos de la Convención sobre los Derechos del Niño.
En 2016, el Consejo Nacional de Educación (CONED) presentó el Plan El Salvador Educado por el derecho a una educación de calidad.
En 2018 el CONNA implementó la Estrategia Nacional para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia.
En 2021, el gobierno de El Salvador adopta Crecer Juntos, una Política Nacional de Apoyo al Desarrollo Infantil Temprano.
En junio de 2022 se adopta la Ley Crecer Juntos para la Protección Integral de la Primera Infancia, Niñez y Adolescencia, que expande y sustituye a la ley LEPINA y lleva a cabo reformas institucionales en la gestión de los servicios de atención a la primera infancia.
El Ministerio de Educación creó la primera Política Nacional por el Desarrollo y la Educación Integral de la Niñez en la Primera Infancia en 2010 con la ayuda de la oficina local de una organización internacional no gubernamental (Plan Internacional El Salvador) y con la ayuda técnica y financiera de UNICEF. Formaba parte del programa gubernamental de 2009-2014 y estaba dirigido a proporcionar servicios de Desarrollo Infantil Temprano (DIT) universales desde el nacimiento hasta los 7 años de edad bajo la coordinación del ministerio de Educación (MINED, 2010[57]). Se hicieron muchos esfuerzos concretos para el desarrollo de los servicios DIT (p. ej., aumentos de suministros, programas de apoyo a la familia, formación docente), pero la capacidad de entrega y la coordinación intersectorial se mantuvieron bajos. En 2015, se creó un departamento de Educación de la Primera Infancia dentro del Ministerio de Educación al mismo nivel que otros niveles educativos, que refleja su importancia creciente dentro del sector educativo.
Los esfuerzos para coordinar enlaces programáticos y operativos dentro de otros sectores que trabajan con la niñez y sus familias (p. ej., salud, asuntos sociales, protección, justicia, asuntos femeninos y gobierno local) se institucionalizaron recientemente en 2020. En 2018, el Consejo Ejecutivo del Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia (CONNA) aprobó una Nueva estrategia nacional para el desarrollo integrado de la primera infancia, que incluía funcionarios de alto nivel y la sociedad civil, pero no se implementó completamente antes de las últimas elecciones presidenciales.
En 2019, la nueva administración identificó a la AEPI como elemento central en la agenda de desarrollo del país (Plan Cuscatlán 2019‐2024) y desarrolló una nueva política nacional llamada “Crecer Juntos” con la asistencia técnica de UNICEF, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. La formulación de la política fue un esfuerzo intersectorial e interinstitucional, con miembros de los sectores público y privado, al nivel nacional y territorial, en los ámbitos de salud, educación y protección a derecho. El Plan intersectorial para la primera infancia fue presentado por la primera dama en febrero de 2020 y el trabajo ha avanzado con el apoyo técnico y financiero del Banco Mundial. Como parte del marco intersectorial creado por Crecer Juntos, el gobierno desarrolló estándares de desarrollo y aprendizaje de primera infancia para instituciones públicas y privadas, planes para la formación profesional docente y de directores en centros de AEPI, la construcción de 110 centros públicos, y mejoras de calidad en 400 centros (Banco Mundial, 2019[58]). La entidad responsable de la AEPI está ubicada dentro del Ministerio de Educación (Dirección Nacional de Educación de Primera Infancia), pero sigue sin un marco de coordinación intersectorial o un mecanismo de toma de decisiones.
La Ley Crecer Juntos para la Protección Integral de la Primera Infancia, Niñez y Adolescencia establece un nuevo marco institucional para la AEPI (Asamblea Legislativa, 2022[59]). La Ley Crecer Juntos se aprobó en junio de 2022 y está vigente desde enero de 2023. Esta ley sustituye a la LEPINA y expande sus disposiciones en algunas áreas. Entre otras reformas, la Ley Crecer Juntos crea un Consejo Nacional de la Primera Infancia, Niñez y Adolescencia (CONAPINA) como ente rector del sistema de protección integral de la primera infancia, niñez y adolescencia, absorbiendo las competencias del CONNA y del ISNA. También crea un Instituto Crecer Juntos como referente para la definición e implementación de un modelo de atención integral a la primera infancia.
A pesar de la larga historia de desarrollo de políticas públicas de AEPI, la provisión de educación preprimaria no está suficientemente desarrollada en El Salvador si se compara con la mayoría de los países de la región y con niveles similares de ingreso (Gráfico 7.3). Aunque el impulso para promover y expandir la educación preprimaria es global, en especial en el marco de la meta 4.2 de los ODS, la implementación está rezagada en El Salvador. Se podría beneficiar de las lecciones aprendidas de la experiencia de otros países de renta media, como Ecuador, Indonesia, Jamaica o México (Gertler et al. (2013[60]), Jung y Hasan (2014[61]), Paxson y Shady (2005[62]), Yoshikawa et al (2007[63])).
La expansión de servicios de AEPI formales puede asumir una variedad de modalidades, desde programas de educación comunitaria con apoyo a los padres como También soy persona y Círculos de familia al desarrollo de las escuelas preprimarias. Educadores de la primera infancia calificados son esenciales para que los niños y las niñas desarrollen las habilidades sociales y emocionales desde el nacimiento al promocionar relaciones fuertes con niños y sus padres y al movilizar las experiencias de aprendizaje prácticas y didácticas (OCDE, 2015[64]).
Los países de renta media-baja a menudo expanden los servicios de la AEPI mediante el acceso universal para grupos etarios limitados o la distribución focalizada de servicios a hogares vulnerables. Los desafíos ligados a la situación geográfica (lugares remotos o aislados), desigualdad de género y vulnerabilidad ante riesgos naturales se combinan y dificultan la expansión y la efectividad de la educación preprimaria. En El Salvador, la pobreza, la maternidad adolescente, la discapacidad y la violencia en la comunidad son factores que dificultan a las familias el proporcionar cuidados de apoyo desde el nacimiento para satisfacer las necesidades de desarrollo de la primera infancia o para tener acceso a servicios públicos básicos. Las dificultades pueden empeorar cuando las familias y las comunidades experimentan emergencias como desastres naturales, conflictos, el desplazamiento o una pandemia como la de COVID-19. Focalizar esfuerzos en los niños y las niñas de familias vulnerables o de ambientes inseguros durante el proceso de expansión de la educación preprimaria es una medida efectiva para darle a cada niño una oportunidad para tener éxito en el aprendizaje y en la vida. La disponibilidad de servicios de la primera infancia también puede ayudar a más mujeres a entrar en el mercado laboral, y así generar ingresos para sus familias y beneficios para el desarrollo social y económico del país. Se han articulado planes con el Banco Mundial para mejorar los entornos físicos de aprendizaje, pero el componente de identificación de necesidades basado en la vulnerabilidad no está asociado a un proceso de expansión de la oferta (Banco Mundial, 2020[65]).
Teniendo en cuenta el marco normativo de El Salvador para la educación preprimaria obligatoria, se podría elegir expandir los servicios de la AEPI ―en una primera fase― en las municipalidades más pobres. Podría apoyarse el sistema de focalización del programa de transferencias condicionadas (conocido anteriormente como programa Red Solidaria) que puede identificar a los niños y las niñas, y las familias vulnerables. Los programas y experiencias piloto de escalada que han tenido resultados de pruebas positivas en El Salvador o en otros lados, tales como el programa Triple E, pueden ser fuentes de oportunidades de expansión rápida de la preprimaria (Recuadro 7.5.).
El programa piloto Triple E estuvo apoyado por UNICEF y por el Ministerio de Educación, y lo llevaron a cabo organizaciones de base comunitarias en cuatro municipios priorizados del Plan El Salvador Seguro (PESS, principalmente para la prevención de la violencia al nivel comunitario). El programa basado en la comunidad buscaba mejorar los servicios de AEPI y reducir la violencia familiar y en las comunidades, mediante un enfoque triple basado en tres “e”: educación y desarrollo integral; empoderamiento de familias y jóvenes; y entorno protector comunitario. El programa operó en cuatro municipalidades (Ciudad Delgado, Cuscatancingo, Ilopango y San Martín) que fueron seleccionadas de acuerdo con los altos niveles de violencia. Las intervenciones modificaron las prácticas de crianza de niños sobre la base de una perspectiva cultural y derechos del niño, y ayudaron a preparar a los niños y las niñas para la educación preprimaria. Este programa llenaba una brecha de cobertura en servicios de AEPI que existía por la falta de recursos para el funcionamiento de los Centros de Desarrollo Integral (CDI) y su capacidad para expandirse a través del país.
La evaluación del programa Triple E midió los patrones de crianza, desempeño académico de niños y niñas de 4 a 6 años, y la articulación intersectorial. Los padres y madres que participaron en el programa emplearon niveles más bajos de violencia física con los niños y niñas, utilizaron técnicas de disciplina positivas, pasaron más tiempo leyéndoles y tenían más libros en casa. Los niños y niñas se beneficiaron de la intervención, según indican niveles más altos de desarrollo socio-emocional (como comunicación, motivación, sociabilidad), y estaban mejor preparados para la educación primaria. Los padres participantes jugaban más con sus hijos e hijas. El programa también mejoró la coordinación intersectorial a nivel nacional y local y reforzó la capacidad local para operaciones programáticas. Por último, la evaluación proporcionó información sobre la costo-efectividad de utilizar programas basados en la comunidad para expandir la oferta de AEPI en el país. En este proceso, es posible utilizar espacios comunitarios, recursos disponibles y voluntarios al tiempo que se aprovechan competencias de las instituciones en contacto con la comunidad.
Fuente: (UNICEF, 2017[66]), Country Office Annual Report 2017 El Salvador; (Rodríguez Montano, 2018[67]), Evaluación del programa triple E: Educación y desarrollo integral de primera infancia, empoderamiento de familias y jóvenes y entorno protector comunitario en comunidades seleccionadas.
La expansión de la oferta de educación preprimaria supone tomar en cuenta la diversidad de organizaciones de AEPI. En 2018, 83.3 % de la matrícula preprimaria está en el sector público, y 16.7 % en el sector privado, que incluye organizaciones comunitarias, ONG internacionales, empresas comerciales y entidades religiosas (DIGESTYC, n.d.[23]). Según estimaciones del Banco Mundial, se ofrecen servicios educativos de preprimaria en 4 557 escuelas públicas y 742 centros privados (Banco Mundial, 2020[65]). La determinación de los servicios existentes es un componente esencial, para determinar qué está disponible, con qué escala y qué proveedores podrían cerrar las brechas de servicio.
Un componente esencial de la expansión de la educación preprimaria es el desarrollo de un enfoque participativo a través del cual se escuchen las voces y necesidades de los padres. Hay que considerar las técnicas que alienten a los padres y las comunidades a valorar los derechos de los niños y las niñas a la educción. El interés parental salvadoreño en la educación preprimaria es muy bajo a pesar del marco gratuito y obligatoriamente legal establecido. Casi la mitad (47 %) de los padres no están interesados en la educación preprimaria para sus hijos de 4 a 6 años de edad, y otro 40 % citó que consideran que sus hijos son demasiado jóvenes para ir a la escuela (DIGESTYC, 2019[30]). El valor agregado de la AEPI en relación con otros niveles de educación tiene un reconocimiento limitado entre los hogares en muchos países de América Latina y el Caribe. En promedio, todos los hogares, sin importar sus ingresos, aumentan el gasto en educación al triple durante la edad primaria y la secundaria en relación con las etapas anteriores y siguientes de educación (Busso et al., 2017[50]).
Asegurar la financiación pública suficiente para darles a todos los niños y las niñas vulnerables un ambiente de aprendizaje propicio
Expandir la oferta de la AEPI para que sea universal y de alta calidad es un objetivo clave para mejorar el rendimiento educativo y la igualdad social general. Un gasto público más alto durante el período de la primera infancia se justifica en términos de retorno en inversión relativo a los siguientes períodos (niñez, adolescencia), y en términos de productividad durante la adultez (Heckman et al. (2010[68]), Heckman, Pinto y Savelyev (2012[69])). Aunque la mayor parte de los estimados están basados en los Estados Unidos, la evidencia reciente de los países en vías de desarrollo demostraron que cada dólar (USD) gastado en la educación preprimaria resulta en 9 USD de beneficios para la sociedad (Muroga et al., 2020[70]). Estos se miden en términos de ganancias monetarias a partir del aumento de años de escolaridad (conectados con más altas expectativas de ingresos) y ahorro de costos en el sistema educativo debido a las tasas reducidas de repetición en la educación primaria.
Aumentar la oferta de educación preprimaria para hacer posible el acceso y la matriculación universal en El Salvador requiere financiación pública suficiente y sostenible. La inversión del gobierno en la educación preprimaria ha sido muy baja en El Salvador en relación con otros niveles educativos y los estándares internacionales, así como en muchos otros países.18 La distribución de los gastos en educación por nivel en El Salvador a partir de los datos disponibles refleja, como en muchos otros países, la falta de inversión en la educación preprimaria en relación con otros niveles educativos. A pesar de las recomendaciones de que los países destinen al menos un 2 % de los gastos gubernamentales a la educación preprimaria (UNICEF, 2019[71]; UNICEF, 2019[72]; Comisión Educativa, 2016[43]), el gasto público y las donaciones a la educación preprimaria en El Salvador se mantienen por debajo de ese nivel.19 El 1.5 % del gasto público total se dirigió a la educación preprimaria en 2018 (UNESCO, 2020[27]). El gasto público por estudiante en educación preprimaria (como parte del PIB per cápita) sigue siendo menor que en educación primaria y secundaria (Gráfico 7.12).
La inversión en primera infancia ha sido baja en El Salvador, pero ha aumentado recientemente a través de gasto en salud. El presupuesto dedicado a actividades de AEPI aumentó 21.5 % entre 2012 y 2019 en términos nominales, pero se ha mantenido por debajo de 0.30 % del PIB en el periodo (Diálogo interamericano y UNICEF (2021[73])). El monto total destinado a financiar la política de primera infancia se multiplicó por 2 en 2020, con un ligero aumento (de 4 %) de las partidas destinadas a educación inicial y parvularia y las partidas específicas para la implementación de la Política Nacional de Apoyo al Desarrollo Infantil Temprano en el Ministerio de Salud y FOSALUD, llegando a un total de 161.1 millones de USD.
Aunque diferentes modelos de costeo dan un abanico amplio de estimados de la inversión necesaria para universalizar la educación preprimaria de calidad, todos suponen un aumento importante para El Salvador. Una serie de modelos han sido desarrollados para simular el costo de proyectos de extensión de programas de AEPI (como UNICEF WCARO, Van Ravens and Aggio, UNESCO, la herramienta SECT [Standardized Early Childhood Development Costing Tool] de Brookings Institution y el Banco Mundial). Un estimado de costo del suministro de un año de educación universal preprimaria (la meta 4.2 de los ODS) en países de ingresos medianos bajos y bajos demostró que los gobiernos deberían aumentar los gastos anuales totales de cuatro a seis veces los niveles de 2012.20 En consecuencia, la inversión debería casi triplicar los actuales como porcentaje del PIB, lo que supone una amplia brecha de financiación interna (UNESCO, 2015[42]). Según el modelo global utilizado por la Comisión de Educación, alcanzar dos años de educación preprimaria gratuita y universal para el 2030 requerirá de 40 000 millones de USD por año en todos los países de ingresos medianos bajos. Esto equivale a aumentar el gasto en educación a 8.5 % del PIB en países de renta baja y media para alcanzar la meta ODS 4.2 en 2030, con un gasto de 0.45 % del PIB en educación preprimaria, es decir, un aumento de 0.15 puntos porcentuales del PIB adicional en El Salvador (Comisión Educativa, 2016[43]). Un estudio reciente proyecta un costo de 359 millones de USD anuales para un programa de universalización de la educación preprimaria (de los 3 a los 5 años) en El Salvador, que expandiría la matrícula hasta a 277 000 niños y niñas, creando 33 600 puestos de trabajo (UNICEF, 2018[74]). Esto supondría una inversión en educación preprimaria de 1.46 % del PIB, por encima del promedio de la OCDE (0.54 %) e incluso del país de la OCDE con el gasto en educación preprimaria más elevado (Suecia invierte 1.21 % del PIB en educación preprimaria).
La inversión pública durante la primera infancia puede ser una fuerza poderosa en la reducción de desigualdades nacionales, especialmente cuando se dirigen los recursos de manera eficiente, efectiva y sostenible. Como en muchos otros países, el financiamiento de la educación preprimaria necesita mayor atención de fuentes nacionales e internacionales. La comunidad internacional gasta menos de 1 % de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en educación preprimaria, y esa cifra no ha subido sustancialmente desde 2015. En El Salvador, la proporción de AOD dedicada a educación ha aumentado casi constantemente desde 2002, situándose en 2019 al 19.7 %, muy por encima del promedio mundial (7.5 %) y de América Latina y el Caribe (7.8 %). Sin embargo, la proporción dedicada a la AEPI se ha mantenido relativamente baja (0.09 % en promedio entre 2002 y 2019) (Zubairi y Rose (2017[75]), Zubairi, Rose y Moriarty (2019[76]) y OCDE (2021[77])). Una estrategia de financiación sostenible necesita complementar diferentes fuentes. Algunos países han incrementado los fondos destinados a la educación preprimaria a través de mecanismos innovadores de financiación (Recuadro 7.6). Para garantizar el financiamiento de la política Crecer Juntos, se ha desarrollado una estrategia fiscal que incluye alianzas con cooperantes, empresa privada, ONG y asignaciones presupuestarias para programas específicos.
Los bonos de impacto social se utilizan en algunos países (como Sudáfrica) para reforzar la inversión nacional en AEPI, y están especialmente adaptados a este sector. Estos bonos, comprados por inversores y combinados con ayuda de gobiernos o fundaciones, se invierten en sectores focalizados (en este caso, educación). Los resultados educativos, como retención escolar, asistencia o resultados de aprendizaje, están asociados con el reembolso de los bonos. El marco teórico para estos bonos de impacto social está fundamentado en obtener reducciones de costos a través de medidas preventivas, es decir inversiones iniciales que permiten evitar costos futuros para el erario. El caso de la AEPI entra en este supuesto. Si se cumplen los objetivos, los ahorros para el gobierno pueden usarse para reembolsar la inversión inicial y un dividendo. El uso de bonos de impacto social puede apalancar la inversión pública, y se pueden considerar adaptados a la expansión de AEPI por el reducido costo político que suponen, comparado con los resultados esperados.
Otras categorías y modelos de financiación incluyen: la financiación directa del gobierno, a través de transferencias condicionadas o subsidios, el uso de recursos de impuestos específicos u otros recursos con destino determinado (impuestos a bienes nocivos, o loterías), contribuciones voluntarias de actores privados o no gubernamentales.
Fuente: Gardiner y Gustafsson-Wright (2016[78]), South Africa is the first middle-income country to fund impact bonds for early childhood development y UNESCO (2019[79]), Regional Guidelines on Innovative Financing Early Childhood Care and Education (ECCE).
El aumento de participación más allá de la educación primaria es parte de las metas nacionales de la política educativa en El Salvador para apoyar el desarrollo socioeconómico del país. En El Salvador, uno de cada seis jóvenes de edad secundaria baja (13 a 15 años) y uno de cada tres de edad secundaria alta (16 a 18 años) estaban fuera de la escuela en 2018.21 La educación obligatoria se detiene al final de la educación secundaria baja, aunque el acceso garantizado por el marco legislativo a la educación secundaria alta se haya generalizado en la mayoría de los países de la región.
El objetivo detrás del aumento de los años de escolaridad (logro educativo) es que todos los jóvenes alcancen habilidades básicas más allá de la alfabetización y de los conocimientos básicos de aritmética, incluidas las habilidades sociales y emocionales críticas para el éxito en el mercado laboral. Tales habilidades incluyen la creatividad, el pensamiento crítico y la colaboración, así como la resiliencia, la perseverancia y el autocontrol (OCDE, 2015[64]). Desde una perspectiva económica, se podría lograr mucho si todos los estudiantes desarrollasen estas habilidades. Una estimación para los países de ingresos medianos bajos sugiere que el PIB podría aumentar 13 veces su valor actual si este fuera el caso (OCDE, 2015[80]). El aumento de la escolarización secundaria de buena calidad es un paso importante para lograrlo, aunque no suficiente.
La pobreza y la violencia en las escuelas y en las comunidades están conectadas con la reducción de demanda de educación. Los factores detrás de la alta tasa de niño/as fuera de las escuelas en El Salvador han cambiado con el tiempo. En 1997, la primera razón para abandonar la escuela era el costo, mientras que es la séptima razón citada en 2019 entre los niños y las niñas de 7 a 15 años de edad que no van a la escuela (Cox y Ureta (2003[81]) y DIGESTYC (2020[35])). La relevancia y pertinencia de la educación son las preocupaciones más resaltadas en 2019: La falta de interés se cita como el factor más importante para la inasistencia para el 40 % de los niños y las niñas no escolarizados.22 Los factores de inasistencia también difieren por género y reflejan los enfoques tradicionales por género a las oportunidades educativas: las niñas no escolarizadas son más propensas que los niños y las niñas a informar la negación de sus padres como razón para la no asistencia (segunda razón más común en el 11 %, comparada con la cuarta entre los varones), mientras que los varones son más propensos a informar que necesitan trabajar (segunda razón más común al 10 %, comparada con la novena entre las niñas).
Abordar el abandono escolar requiere de incentivos y apoyo dirigidos a los estudiantes y sus familias para fomentar la progresión y finalización de la educación básica. Estas medidas deben ser acompañadas por reformas en la escuela y el aula para aumentar el compromiso y la motivación de los estudiantes y ayudar a integrar alumnos con necesidades diferentes (Lyche, 2010[82]). Esta sección repasa la evidencia sobre el impacto de la duración de la escolaridad obligatoria y se focaliza después sobre cómo contrarrestar algunos obstáculos clave a la progresión escolar como son los costos y la violencia.
Expandir la escolaridad obligatoria garantizando la oferta
Adoptar los últimos tres años de escolaridad secundaria como obligatorios en El Salvador sería una oportunidad para atraer a la juventud salvadoreña, pero solamente si se puede suponer un valor educativo de calidad. La evidencia global de la expansión de la escuela obligatoria encuentra un efecto positivo en el logro educativo creciente y en la reducción de deserción escolar (Smidova, 2019[83]). La expansión de la duración de la escolaridad obligatoria fue un componente importante del aumento del logro educativo durante el siglo pasado. Muchos países europeos y de la OCDE extendieron la escolaridad obligatoria paulatinamente a partir de los años 1950. La evidencia empírica señala que cada año de escolaridad obligatoria adicional aumentó el logro educativo alrededor de 0.4 años (Smidova (2019[83]), Braga, Checchi y Meschi (2013[84])).
La obligatoriedad de la educación secundaria, combinada con medidas complementarias, puede conducir a un aumento de la escolaridad. En la región latinoamericana, casi todos los países con 12 años o más de educación obligatoria tienen tasas netas de matrícula más altas en el nivel secundario alto que El Salvador. En Colombia, por ejemplo, en donde la educación secundaria alta forma parte de la educación obligatoria, las tasas netas de matrícula son 13 puntos porcentuales más altas que las de El Salvador (79 % y 66 % respectivamente) (Gráfico 7.14). Combinada con las políticas del lado de la demanda, tales como las transferencias de efectivo que están dirigidas a cambiar los comportamientos de los hogares, la expansión de la escolaridad obligatoria puede aumentar la inscripción de los estudiantes y reducir el trabajo infantil (como, por ejemplo, se ha observado en Brasil o en México). La experiencia en países con ingresos medianos y bajos sugiere que también pueden ocurrir beneficios entre grupos, como la reducción de desigualdades entre grupos socioeconómicos y el aumento de la participación femenina en el mercado laboral.23
Nota: Códigos ISO para los países. Los años totales de la educación obligatoria incluyen años de educación preprimaria en algunos casos (entre ellos El Salvador).
Fuente: (UNESCO, 2020[29]), Global education monitoring report, 2020: Inclusion and education: all means all.
El gasto de los hogares en educación depende de su situación financiera y geográfica
Los hogares salvadoreños contribuyen al costo de educación para cubrir las cuotas escolares, los insumos, los uniformes, la comida, el transporte y otros costos asociados. Las familias de El Salvador pagaron en promedio 783 USD y 985 USD (en dólares internacionales a Paridad de Poder Adquisitivo) en escuelas primarias y secundarias, respectivamente, en 2018 (Gráfico 7.15). Entre 2012 y 2018, el gasto del hogar por estudiante en educación primaria fue del 7.7 % al 9.1 % del PIB per cápita, equivalente a casi 200 USD. Esto es casi diez veces los niveles observados en el mundo, donde los gastos de los hogares en educación sumaban una media de 1.1 % del PIB (UNESCO, 2020[29]).24
Las circunstancias socioeconómicas y la ubicación de los hogares son determinantes para sus contribuciones con los gastos de la escuela. Los hogares más ricos gastan una parte mayor de sus gastos en educación (29 %) que los hogares más pobres (8 %). Los hogares en zonas rurales también gastan una mayor proporción de sus gastos en educación en comparación con hogares en zonas urbanas, probablemente debido a los costos de transporte (DIGESTYC, 2020[35]). Los altos niveles de gasto del hogar en educación pueden ser una carga significativa para los hogares más vulnerables, lo que genera límites en el acceso a la educación relacionados con una barrera financiera. Tal escenario contribuye a agrandar la desigualdad escolar entre estudiantes de hogares ricos y pobres y según la zona de ubicación. Como el costo de los gastos del hogar en educación en El Salvador aumenta entre la educación primaria y secundaria de unos 200 USD por estudiante, las consideraciones financieras pueden ser una barrera aún más relevante en la transición entre los dos niveles (Gráfico 7.15).
Los programas gubernamentales contribuyen a reducir el costo educativo. Los estudiantes de educación primaria y secundaria en establecimientos públicos reciben una dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares con cobertura universal. También reciben alimentación escolar, con una cobertura algo más baja (89 % en Educación básica y 75 % en Educación media, según datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (DIGESTYC, 2022[85])). Como resultado, el gasto por estudiante de primaria en establecimientos públicos (77 USD) es mucho más bajo que en establecimientos privados laicos (734 USD) o religiosos (482 USD). Sin embargo, incluso en establecimientos públicos, el gasto sigue siendo elevado, situándose en 1.1 % del PIB per cápita en educación básica y en 3.3 % en educación media.
Muchas escuelas en zonas rurales son de difícil acceso o se encuentran lejos de los hogares de los estudiantes. Los problemas de transporte son una realidad para muchos de los niños y las niñas escolarizados en El Salvador, y los accesos a la escuela pueden ser infranqueables, especialmente en temporada de lluvias. En 2016, 307 escuelas unidocente no tenían medios de transporte público para llegar a la escuela; otro 42 % de las escuelas tienen rutas de acceso pobres (MINED, 2016[86]). Otra consecuencia de la brecha urbano-rural en insumos escolares es la débil tasa de transición que se observa de la secundaria baja a la alta (tercer ciclo a educación media), que varía según el municipio. la tasa relativa de escuelas alimentadoras a escuelas secundarias (es decir, el número de escuelas de secundaria baja ―tercer ciclo de educación básica― cuyos alumnos convergen en una escuela secundaria) es de un promedio de 4 a 1 a nivel nacional y llega a 8 a 1 en algunos municipios, como Colón y Metapán (FUSADES, 2019[87]).25 Algunos niños, niñas y jóvenes optan por no asistir a la escuela, cuando está más lejos que su escuela anterior y requieren transporte adicional u otros costos. El bajo nivel de oferta escolar también se ha citado como una causa para la migración interna (Taddei et al., 2016[88]). La inversión en proyectos de infraestructura rural en El Salvador, como pavimentar rutas de acceso críticas, está asociado a aumentos en la escolarización en secundaria y a la disminución de tiempo y costo de transporte para llegar a la escuela (ver Corral y Zane (2021[89])).
Fuente: UNESCO (2020[27]) Education dataset (base de datos), UNESCO Institute of Statistics, http://data.uis.unesco.org/.
Comparando con otros países, los hogares en El Salvador tienen un nivel alto absoluto de la carga de financiación de la educación, especialmente en el nivel secundario. Los hogares gastan 985 USD (en PPA constante) en El Salvador comparados con 111 USD en Serbia y 326 USD en México (Gráfico 7.16). Cuanto más alto es el nivel de gasto privado en educación más probable es que el ingreso del hogar sea un factor sensible en la inscripción de los niños, niñas y jóvenes. Las crisis económicas y las situaciones de emergencia, incluidos los desastres naturales y la pandemia de COVID-19, exacerban las presiones económicas sobre las familias desfavorecidas. En el corto plazo, la asistencia escolar puede verse contrapuesta a la satisfacción de las necesidades básicas del hogar a través del trabajo infantil o la participación en actividades de pandillas (Jaramillo, 2020[90]).
Fuente: UNESCO (2020[27]) Education dataset (base de datos), UNESCO Institute of Statistics, http://data.uis.unesco.org/.
Las remesas tienen un rol importante en la financiación de los gastos de los hogares en educación: aproximadamente la mitad (54 %) de los hogares salvadoreños que reciben remesas gastan en promedio 98 USD por mes en gastos para la educación, los cuales están compuestos en mayor parte de costos de matrícula, comida y transporte (DIGESTYC, 2019[30]). El incremento de las remesas tiene un efecto más fuerte en los resultados de la educación que el incremento del ingreso de los hogares por otros medios, quizás debido a las condiciones de los remitentes o a una mayor inclinación hacia la educación en los hogares que reciben remesas. Un estudio realizado en 2003 encontró que los niños y las niñas en hogares salvadoreños que reciben un nivel promedio de remesas son significativamente menos propensos a dejar la escuela, un 54 % en el nivel primario y un 27 % después del nivel primario, y es más probable que se inscriban en la escuela. Esto contrasta con el impacto del nivel general de ingresos del hogar, que no tiene casi ningún o poco efecto en la reducción del riesgo de deserción escolar más allá de la educación primaria (Cox y Ureta (2003[81])). Además, los hogares que reciben remesas son significativamente menos propensos a vivir en situaciones vulnerables en múltiples dimensiones (p. ej., los estándares de vida, la salud, el trabajo, el ambiente) que aquellos que no los reciben (SETEPLAN/MINEC-DIGESTYC, 2019[40]).
Varios programas de administraciones sucesivas han apoyado a las familias desfavorecidas con una serie de transferencias en especie y en bonos para promover la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación y disminuir las desigualdades debidas al nivel de ingresos o de género. El Gobierno de El Salvador, con acciones del Ministerio de Educación o de organizaciones asociadas, tiene la capacidad de ayudar a familias pobres a comprar o cubrir los costos asociados con los insumos necesarios para asistir a la escuela, incluidos los uniformes, zapatos y costos de matrícula. Desde 1984 existe el Programa de Alimentación y Salud Escolar (PASE) que entrega una ración diaria a los alumnos en los centros educativos públicos. El programa Un Vaso de Leche (enriquecido) con un alcance creciente desde el 2011 tuvo dificultades para cubrir la necesidad en zonas rurales (Alvarado y Lazo (2019[91])). El Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia (ISNA) brinda los servicios logísticos de almacenamiento, conservación, registro y despacho de alimentos para un promedio de 9 167 niños, niñas y adolescentes en 115 Centros de Atención Inicial.
En El Salvador, como en muchos países de América Latina y el Caribe, los programas de transferencias condicionadas o incondicionales han sido un elemento programático fundamental para promover la equidad en la matriculación, finalización y logro educativo en la educación primaria y secundaria. Varios programas de transferencias monetarias en forma de bonos para la educación (p. ej., Comunidades Solidarias Rurales y Urbanas, Familias Sostenibles) han buscado incentivar la matrícula, la asistencia regular, la permanencia en el sistema educativo y la culminación del Ciclo 3 de educación básica de niñas, niños y jóvenes en los municipios desfavorecidos seleccionados. En El Salvador, la fase inicial del programa de transferencias condicionadas de efectivo para los hogares que viven en extrema pobreza en zonas rurales (Red Solidaria) conducida en 2005-08 probó que las transferencias reducían las tasas de repetición.26
El Salvador podría expandir los programas de transferencias condicionadas para apoyar la matrícula y la asistencia escolar de los estudiantes. El principal programa de transferencias condicionadas del país (Comunidades Solidarias Urbanas y Rurales) tuvo efectos positivos demostrados en la asistencia escolar de niños de edad preescolar. Seis años después del inicio del programa, los niños y niñas de 5 años con acceso al programa tenían una probabilidad de asistir a la escuela casi 30 % más alta que los que no tenían acceso (Sanchez Chico et al., 2020[92]). Estos efectos son incluso mayores que los encontrados al inicio del programa (15 % para niños y niñas de 6 años, 9 % para niños y niñas de 7 años) (De Brauw y Gilligan (2011[93])). Sin embargo, la cobertura del programa ha sido muy limitada desde sus inicios en 2005. Según estimaciones de la CEPAL, cubría a 6.8 % de los hogares hacia 2015 (Cecchini y Atuesta (2017[94])), muy por debajo de la cobertura en países como Argentina (24 %) o México (24 %). Con el cierre de la entidad ejecutora del programa de transferencias condicionadas (el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local) a enero del 2022, la continuidad del programa parece estar en entredicho, aunque no haya habido un anuncio formal de su clausura. Sería por lo tanto necesario focalizar específicamente el componente de bono educativo hacia hogares y alumnos en riesgo de abandono escolar.
En el periodo 2019-20, el Estado entregó bonos para la salud y la educación por 5.7 millones de USD en transferencias monetarias de efectivo para que niños y niñas que están matriculados en tercer ciclo y bachillerato, asistan regularmente a la escuela y se mantengan en el sistema educativo. Algunas municipalidades, con apoyo de la sociedad civil local (p. ej., organizaciones no gubernamentales e iglesias) han adoptado sistemas de becas que ayudan a mantener el acceso a la educación a poblaciones específicas, incluidas adolescentes embarazadas, madres adolescentes, niños y niñas con discapacidades, o víctimas de violencia, y quienes viven en extrema pobreza (UNICEF, 2017[66]). Estos programas han aportado ayuda financiera y nutricional a familias de bajos ingresos. Sin embargo, su efectividad como instrumentos para mejorar los resultados educativos de manera sostenible debe ser examinada. Pocos de los programas mencionados han tenido evaluaciones rigurosas con relación a su impacto sobre el acceso y progresión escolar. Sistemas sólidos para la implementación, seguimiento y evaluación de tales programas son componentes esenciales para facilitar la focalización y la adaptación de los programas a los objetivos individuales y comunitarios (como en el caso del programa Oportunidades en México, Recuadro 7.7).
El programa de transferencias condicionadas de México, Oportunidades, tenía como objetivo mejorar las condiciones de vida de familias pobres a través de intervenciones en salud, nutrición y educación. Fue uno de los primeros y mayores programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC) y ha sido la base de programas de TMC a través del mundo, incluidas Colombia (Familias en Acción), Ecuador (Bono de Desarrollo Humano), o Guatemala (Mi Familia Progresa). En México, más de dos millones de familias en 31 estados participaron en el programa. Fueron seleccionas dentro de comunidades focalizadas y asignadas al programa por asignación aleatoria, lo que facilitó la implementación de una evaluación formal rigurosa.
Las transferencias fueron otorgadas a las jefas de hogar y estaban condicionadas a la asistencia escolar de los niños y niñas y la participación en cuidados médicos preventivos y la participación en pláticas. Se obtuvieron impactos positivos en asistencia escolar, con impactos mayores en la matriculación en secundaria baja y alta. El logro educativo también aumentó ligeramente, pero sin impacto en el aprendizaje. Los jóvenes participantes también tenían menor probabilidad de trabajar mientras estaban escolarizados (retardando la entrada en el mercado laboral), y participaron en más actividades extraescolares.
El diseño experimental de la implementación permitió la comparación de grupos de tratamiento y control, antes de que Oportunidades se expandiese a nivel nacional. Habida cuenta de la duración del programa y la recolección de datos, las comparaciones pueden hacerse en cuanto a sus impactos a largo plazo y comparando cohortes iniciales y tardías del programa. Su duración también permite examinar los impactos a largo plazo del programa de TMC.
Fuentes: Cecchini y Madariaga (2011[95]), Programas de Transferencias Condicionadas Balance de la Experiencia Reciente en América Latina y el Caribe y Millán et al. (2019[96]), Long-Term Impacts of Conditional Cash Transfers: Review of the Evidence.
La violencia en las escuelas y en las comunidades reduce la demanda de escolaridad
Muchos niños y jóvenes de El Salvador crecen rodeados de una cultura persistente de violencia en todas las esferas de sus vidas, incluidas sus familias, escuelas y comunidades. Combinadas con el peso acumulado de la historia política de El Salvador y el autoritarismo, las oportunidades escasas del mercado laboral y las pandillas, los niños, niñas y jóvenes desfavorecidos tienen una visión desoladora del futuro (UNICEF, 2014[97]). Más allá de la pérdida de vidas, los costos estimados de consecuencias directas e indirectas de décadas de violencia en El Salvador son del 16 % del PIB (Centro de Desarrollo de la OCDE, 2017[98]). Enfrentar el impacto de la violencia en la escolaridad requiere una comprensión de las múltiples maneras en las que la violencia en las comunidades perpetúa el bajo logro educativo de los niños, niñas y jóvenes del país.
En primer lugar, asistir a la escuela puede ser visto como peligroso, incluso potencialmente para la vida. Mientras el 5 % de los niños y las niñas que no asisten a la escuela afirmaron que la violencia era la razón principal, otro 10 % dice que sus padres no quieren que asistan (DIGESTYC, 2020[35]). Los padres de los niños, niñas y jóvenes pueden sentirse amenazados en la escuela o en el camino a la escuela y decidir que no asistan (Díaz Alas, 2018[99]). En una encuesta, se descubrió que en 2013 el 23 % de los estudiantes de 13 a 15 años de edad no habían asistido a la escuela al menos un día el mes pasado debido a preocupaciones relacionadas con la seguridad (MINSAL, 2013[100]). Las escuelas mismas no se encuentran exentas de la violencia extrema en las comunidades salvadoreñas. El 64 % de las escuelas experimentaron violencia relacionada con pandillas en 2015 y 72 estudiantes y 15 docentes fueron asesinados ese mismo año (Bautista et al., 2017[101]). En 2018, 507 escuelas (8.4 % del total) reportaron la presencia de pandillas en la escuela; las escuelas rurales reportan un número ligeramente más elevado de incidentes de amenazas que las escuelas urbanas (55 % comparado con 45 %) (MINED, 2022[25]). Las familias pueden también percibir que las escuelas públicas son menos seguras que las escuelas privadas y matricular a los alumnos en la escuela privada, cuando es posible desde el punto de vista financiero. En áreas peri-urbanas afectadas por la violencia, uno de cada cinco alumnos en educación básica asiste a una escuela privada (Francis, Martin y Burnett (2018[102])).
En segundo lugar, los ambientes violentos durante la niñez pueden incitar a los jóvenes a acercarse a las pandillas, que parecen refugios protectores de familias y comunidades disfuncionales (Bolaños y León (2008[103])). Cuando el valor percibido de una educación es más bajo que el riesgo de seguridad de asistir a la escuela, la violencia se vuelve una barrera indirecta para la educación en El Salvador. Las preocupaciones sobre los altos niveles de impunidad y la falta de reconocimiento oficial del efecto en el desplazamiento interno de las familias se mantienen prominentes en los últimos informes de la adherencia del país a la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (UNCRC, 2018[104]). Los hogares optan por migrar internamente o al extranjero en reacción a la violencia. Estos desplazamientos están ligados al abandono escolar: los tres motivos principales para abandonar un establecimiento educativo son el cambio de residencia (37.7 %), la emigración (12.1 %) y el cambio de escuela (11.0 %) (ver MINED (2020[105]) y Edwards, Martin y Flores (2015[11])).27
En tercer lugar, el ambiente de violencia general experimentado por los niños, niñas y jóvenes salvadoreños en el día a día puede tener un efecto negativo en sus resultados de desarrollo, incluidos el aprendizaje fundamental, la adquisición de competencias y la finalización escolar. Desde una perspectiva del desarrollo, los ambientes violentos inhiben las relaciones positivas y se relacionan con la baja autoestima, la ansiedad emocional y la depresión entre los niños, niñas y jóvenes. Los entornos escolares pobres se asocian con niveles más bajos de aprendizaje, tal como lo miden los exámenes de aprendizaje regionales (Treviño et al., 2016[106]).
En cuarto lugar, el entorno violento en familias y comunidades en El Salvador aumenta el riesgo de abandono escolar especialmente para las niñas. A pesar de la protección legal contra la violencia relacionada con el género en las escuelas y en las comunidades, la violencia sexual afecta de manera desproporcionada a las niñas y las hace más propensas a no asistir a la escuela o a abandonarla sin intenciones de regresar (Moreno Uriza, 2014[107]). La mitad de los niños y las niñas menores de 14 años de edad han sufrido alguna forma de disciplina violenta (p. ej., agresión psicológica o castigo físico) (UNICEF, 2019[108]). Informes recientes indican un aumento de violencia sexual relacionada con el género en niñas, con casi dos tercios de las víctimas identificadas que hayan sufrido violencias en la casa de sus familias o amigos (UNFPA, 2019[41]). Los embarazos de adolescentes son más comunes en El Salvador en comparación con otros países de la región: el 28 % de todos los embarazos son de mujeres de 10 a 19 años de edad, comparado con un 15 % en América Latina y el Caribe (UNFPA, 2019[41]). Aunque se garantiza el derecho a la educación a las adolescentes embarazadas en la Ley General de Educación de 2011, a menudo se sienten forzadas a dejar la escuela y no volver debido a la falta de medidas de contención (ISNA, 2019[109]). Como tal, el costo económico del embarazo adolescente es alto (estimado a 352 millones de USD28) debido a las limitadas oportunidades educativas y laborales y a futuras trasmisiones intergeneracionales de pobreza (UNFPA, 2019[41]). Los programas globales basados en la comunidad, como el programa Ciudad Mujer (desarrollado en 2011) ofrecen un paquete de servicios, orientación y apoyo a las mujeres que lo necesitan. El programa Ciudad Mujer ofrece a las mujeres servicios sociales integrados en un mismo espacio físico, que incluyen empoderamiento y desarrollo económico, salud sexual y reproductiva, cuidado infantil y atención a la violencia de género (Bustelo et al., 2016[110]). Actualmente existen centros en seis departamentos con altos niveles de violencia contra la mujer.29
Las experiencias en América Latina y el Caribe identifican una serie de factores de riesgo para la violencia escolar tanto a nivel del individuo, como de la escuela o de la comunidad. Los programas exitosos de prevención de la violencia suelen incluir actividades a varios de estos niveles, aunque la evidencia originada en programas evaluados de manera rigurosa es escasa en la región. Sin embargo, las siguientes conclusiones están fundamentadas en la evidencia a nivel global de programas que buscan reducir la violencia juvenil en la escuela y alrededor de la misma (Alda (2007[111]), Atienzo, Baxter y Kaltenthaler (2017[112]), Chaux et al (2017[113]), Moestue, Moestue y Muggah (2013[114]), WHO Collaborating Centre for Violence Prevention (2010[115])) (Alda, 2007[111]; Atienzo, Baxter and Kaltenthaler, 2017[112]; Chaux et al., 2017[113])).
Los programas basados en la comunidad parecen ser sistemáticamente eficaces en la prevención de la violencia.
Los programas basados en la escuela que se focalizan en ampliar horarios, vincular a los jóvenes con oportunidades laborales e implicar a niños, niñas y jóvenes en actividades recreativas, culturales y deportivas ofrecen resultados prometedores en la prevención.
Cambiar las normas del entorno escolar empoderando a los jóvenes, ampliando oportunidades para incluir a los padres y la gestión positiva del aula reduce comportamientos violentos.
El desarrollo de habilidades para la vida en niños y adolescentes y la formación de competencias socioemocionales reduce la manifestación de patrones de violencia juvenil.
Los programas basados en la escuela que abordan actitudes y normas de género pueden prevenir la violencia contra las mujeres.
Los gobiernos sucesivos han hecho esfuerzos para reducir la violencia en las comunidades debido a las pandillas y la escuela inclusiva de tiempo pleno (EITP) es un modelo de programa prometedor que podría beneficiarse de una actualización y monitoreo. En las comunidades en las que se focalizaba el Plan El Salvador Seguro se reconocieron los beneficios de la escuela de tiempo pleno para frenar la entrada de jóvenes en pandillas. Otras experiencias salvadoreñas están en línea con la experiencia internacional: uno de los efectos de la violencia es fomentar la matrícula en escuelas privadas en zonas particularmente afectadas por la violencia. En la implementación del Plan El Salvador Seguro (PESS), vigente hasta 2019, la experiencia de asocios entre gobierno y escuelas de gestión privada asequibles puede ofrecer lecciones sobre cómo mitigar el impacto del conflicto y la violencia en las escuelas. Las escuelas de gestión privada consiguen crear un sentimiento de comunidad entre directores, docentes y padres. Su compromiso con la seguridad y la calidad educativa es una fortaleza en la creación de espacios educativos seguros en comunidades con altos niveles de violencia (Francis, Martin y Burnett (2018[102])). En efecto, la violencia está más generalizada en las escuelas públicas que en las privadas (MINED, 2022[25]).
Los análisis de políticas de prevención de la violencia en el ámbito educativo en El Salvador identifican varias áreas donde son necesarios avances. La primera es la predominancia de un enfoque de seguridad pública ante un enfoque integral de prevención de la violencia. Aunque este es importante, obvia la necesidad de establecer la escuela no solo como un lugar seguro sino como un lugar de aprendizaje de la convivencia, lo que supone disponer tanto de herramientas de seguridad como pedagógicas, centradas en el alumnado, pero dirigidas también al entorno familiar y comunitario. En segundo lugar, se resalta la multiplicidad de intervenciones, en muchos casos focalizadas en un número limitado de centros educativos o municipios. En tercer y último lugar, se resalta la falta de evaluación de las iniciativas implementadas, lo que dificulta la toma de decisiones, especialmente teniendo en cuenta la necesidad de focalizar intervenciones más integrales por límites presupuestarios (Cuéllar-Marchelli y Góchez (2017[116]), Alas, Linares y Ramos (2019[117])).
Sería deseable ampliar las intervenciones tanto en la gestión de violencia en el ámbito escolar como en el uso de herramientas que puedan prevenir la violencia en el entorno. Por ejemplo, consejeros escolares pueden proveer asistencia psicosocial a víctimas de violencia en el marco de un enfoque integral que incluya también la participación de padres y comunidades. Esto último es importante para evitar que el enfoque puramente de seguridad pública lleve a dejar de lado problemas relevantes para los estudiantes que no son prioritarios en términos de seguridad pública (como el acoso escolar). Un programa de atención psicosocial se ha implementado en este sentido en los últimos años a través de las Consejerías Escolares, priorizando 505 centros educativos (de los 6 025 que hay en el país) para brindar atención y apoyo a estudiantes, docentes, madres y padres, esfuerzo que merecería ser reforzado. Por otro lado, la experiencia de las escuelas inclusivas de tiempo pleno debería evaluarse sobre el impacto de la jornada extendida en cuanto a la violencia y los factores de riesgo. Con base en esta evaluación podría extenderse este elemento del modelo de EITP que parece haberse estancado en su generalización.
El Gobierno actual, con el Plan de Control Territorial intenta recuperar el control administrativo de los territorios controlados por pandillas y reducir la violencia general en 262 municipalidades. Este plan de cuatro fases se inició en junio de 2019, con una fase de refuerzo policial, seguida de una fase que se centraba en proporcionarles a los jóvenes alternativas para no unirse a pandillas. Esta fase de “bienestar social” incluye la recuperación de espacios comunitarios y el desarrollo de habilidades en los jóvenes mediante becas y programas de formación, como en el PESS.
El modelo de escuela inclusiva a tiempo pleno se implementó en El Salvador a manera de piloto entre 2015 y 2018 en 750 escuelas de 25 municipios para, aproximadamente, 136 000 estudiantes (FEDISAL; FUSALMO; AIS; Universidad Don Bosco; EDYTRA; FUNPRES; FHI 360, 2015[118]). El modelo de EITP, construido con base en experiencias internacionales (de Argentina, Chile, México y Uruguay), busca reducir el impacto de la criminalidad y la violencia al tiempo que enfrentar las cuestiones de la retención y la finalización escolar. La expansión de pequeñas escuelas comunitarias a través del modelo de Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO) había logrado aumentar la matriculación, pero las escuelas tenían escasos recursos y los alumnos tuvieron un nivel de desempeño bajo. El modelo de EITP añade 15 horas a las 25 horas lectivas en la educación secundaria baja (tercer ciclo de educación básica), proporciona formación a los docentes en metodología (p. ej. aprendizaje colaborativo, estrategias de inclusión, aprendizaje activo, autonomía del estudiante), implementa almuerzos escolares y comparte recursos entre escuelas públicas para una distribución más eficiente. El modelo EITP busca facilitar la co-construcción de un entorno educativo en la escuela en colaboración con la comunidad local para proporcionar oportunidades para actividades deportivas y extracurriculares accesibles y concretas como alternativas a la violencia y el aislamiento social (Banco Mundial, 2019[3]). Además, los jóvenes son vinculados a programas comunitarios de formación de competencias para el mercado laboral local. Una evaluación inicial encontró evidencia de que las intervenciones enfrentaban de manera eficaz múltiples factores asociados a la prevención de la criminalidad juvenil y que contribuían a aumentar la seguridad en la escuela (Mendez England & Associates, 2017[119]).
Mejorar la calidad en el nivel de escuela obligatoria para mejorar los resultados de aprendizaje es un desafío clave de las políticas del sistema educativo en El Salvador. Los resultados de evaluaciones de aprendizaje nacionales y regionales evidencian los niveles inadecuados del logro de aprendizaje básico.30 En segundo y tercer grado, el 49 % y el 40 % de los estudiantes no pueden leer al nivel de su grado de acuerdo con los estándares internacionales, respectivamente (Castro et al., 2018[120]).31 Los estudiantes que llegan al final de la educación secundaria salen de la escuela con logros bajos en matemáticas, estudios sociales, ciencias, y lengua y literatura. En la PAES (Prueba de Aprendizaje y Aptitudes para Egresados de Educación Media) nacional, que se llevaba a cabo como un examen de graduación decisivo hasta 2020, los estudiantes tuvieron un puntaje promedio de 5.5 sobre 10 en las cuatro asignaturas cuando se requiere un 6 para aprobar una materia. Además, 23 %, 26 % y 41 % de los estudiantes obtuvieron el nivel de logro más bajo en lengua, ciencias y matemáticas, respectivamente (MINED, 2018[121]) (Gavin et al., 2017[122]; Novella et al., 2018[123]; MINED, 2018[121]).
Los resultados de la reciente prueba internacional ERCE (Estudio Regional Comparativo y Explicativo 2019) evidencian las dificultades en el logro de aprendizaje en primaria, especialmente en matemáticas. ERCE analizó el nivel de desempeño de alumnos de 3.º y 6.º grado en lectura y matemáticas, y de 6.º grado solamente en ciencias. Los resultados muestran que la mayoría de estudiantes no alcanzan niveles básicos de competencia. En lectura, los resultados en el Salvador son comparables con los del conjunto de países de la región: 56 % de alumnos de 3er grado están por encima del nivel mínimo esperado (niveles II y más), y 29 % de alumnos de 6.º grado están por encima del nivel mínimo esperado (niveles III y más) (Gráfico 7.17). Para la región de América Latina y el Caribe, las proporciones correspondientes son, respectivamente 56 % y 31 %. Sin embargo, en matemáticas 50 % de alumnos de 3er grado están por encima del nivel mínimo esperado (niveles II y más) pero tan solo 7.6 % de alumnos de 6.º grado están por encima del nivel mínimo esperado. Las proporciones correspondientes para la región son de 52 % y 17 %. Hay, por lo tanto, un déficit en el aprendizaje de las matemáticas que se acumula entre el 3.º y 6.º grado. Mientras que en lectura la distribución de estudiantes por nivel entre los dos grados es similar en El Salvador y en el promedio regional; en matemáticas se observa cómo no solo el número de estudiantes en niveles III y más decrece, sino que aumenta el número de los que se sitúan en el nivel más bajo de logro de aprendizaje.
Las brechas específicas de aprendizaje en matemáticas ya eran identificables en uno de los pocos estudios de evaluación educativa internacionales en los que participó El Salvador en años pasados. En el Estudio de las Tendencias en Matemáticas y Ciencias (TIMSS) internacional de 2007, El Salvador se encontró entre los países con desempeño más bajo: el 22 % y el 47 % de los estudiantes de 4.° grado o no llegaron u obtuvieron el nivel de punto de referencia más bajo indicativo de conocimientos básicos, en matemáticas y ciencias (Martin, Mullis y Foy (2008[124]), Vegas y Petrow (2008[125])).32
Fuente: UNESCO (2021[126]) Estudio Regional Comparativo y Explicativo (ERCE 2019), Reporte nacional de resultados El Salvador, Oficina de UNESCO en Santiago y Oficina Regional para la Educación en América Latina y el Caribe y Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación.
Los resultados de aprendizaje resultan de una variedad de factores, que incluyen la calidad de la enseñanza y el ambiente de aprendizaje. En El Salvador, la fuerza laboral docente debe enfrentarse a bajos niveles de motivación. Además, dada la ausencia de formación docente orientada específicamente a las dificultades que enfrentan, los docentes no están suficientemente preparados para enfrentar los desafíos diarios en el aula. El ambiente de aprendizaje en El Salvador, marcado por importantes y desiguales brechas de infraestructura y dotaciones perpetúa las desigualdades basadas en nivel de ingresos, género o territorio. Esta sección se focaliza en la mejora de la calidad de la enseñanza y en cómo reducir inequidades entre ambientes de aprendizaje.
Reforzar el sistema de evaluación educativa
La evaluación educativa juega un papel fundamental en el mejoramiento de la calidad de la educación y la gestión educativa. La evaluación del aprendizaje es una herramienta clave para poder realizar los objetivos educativos de la Agenda 2030. La evaluación puede perseguir fines múltiples: certificar y validar el aprendizaje, proporcionar una base de evidencias para la formulación de políticas, rendir cuentas o configurar prácticas de enseñanza y aprendizaje (UNESCO, 2017[127]). El desarrollo de la evaluación educativa en los últimos años ha estado marcado por varias tendencias entre las que cabe resaltar el gran aumento de la actividad de evaluación educativa en numerosos países, el desarrollo de indicadores centrados en el estudiante y los resultados de aprendizaje, el uso de evaluaciones con propósitos más diversos y la importancia de estándares educativos como base de la evaluación (OCDE, 2013[128]).
En El Salvador, el interés por la evaluación educativa surge con la reforma educativa de los años 90 como medio para lograr una educación de calidad, pero su desarrollo ha sido irregular. En el país ha predominado la evaluación de los aprendizajes, centrada en los resultados de aprendizaje de los estudiantes más que en los docentes o el proceso de enseñanza. La evaluación de aprendizajes de la educación media se inició de manera periódica en 1997 a través de la PAES, que desde 2002 fue una prueba referida a criterio que medía el dominio de competencias establecidas en programas de estudio de asignaturas básicas (y más tarde también habilidades socioemocionales). La nota mínima en la PAES era una condición de acceso a la universidad y la obtención de becas. En cuanto a la educación básica, entre 1996 y 2014 se realizaron evaluaciones a los estudiantes de 3.º, 6.º y 9.º grado, es decir, a cada final de ciclo. Se aplicaron anualmente hasta 2004 y de manera censal en 2005 y 2008 (evaluándose solo lenguaje y matemática), pero estas dejaron de aplicarse en 2010, y se aplicaron de manera muestral en años subsiguientes. A partir de 2014 se inician esfuerzos para implementar pruebas diagnósticas en 3er, 6.º y 9.º grado, así como en 2.º de bachillerato. Estas pruebas se diseñaron para ser trimestrales, pero se ejecutaron de manera irregular por restricciones presupuestarias. A partir de 2018, estas pruebas muestrales (se aplican a una muestra de Centros Educativos) adoptan el nombre de Evaluaciones de Capacidades Productivas y Ciudadanas (ECPYC) y toman un enfoque de capacidades productivas más allá de los resultados del aula33 (Cuéllar-Marchelli, Góchez y López (2019[129])).
El marco institucional para la evaluación educativa aún no ha podido consolidarse. Desde que se instaló en 1993 una Unidad de Análisis de Calidad Educativa en el MINED, el marco institucional ha sufrido múltiples refundaciones, lo que le ha privado de la estabilidad necesaria. En 2001 se creó el Sistema Nacional de Evaluación de los Aprendizajes, que dejó de existir en 2010. En 2014, el MINED plantea la creación de un Sistema Nacional de Evaluación Educativa como uno de los ejes del plan estratégico del quinquenio (MINED, 2015[20]). Aunque durante el periodo 2014-19 se dieron avances importantes en el establecimiento de la práctica de evaluación educativa, no se llegó a establecer institucionalmente el Sistema Nacional de Evaluación Educativa ni sus componentes principales (unidades de evaluación por nivel educativo y creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa).
La evaluación de los aprendizajes sigue siendo un eje prioritario para El Salvador. El plan estratégico del MINED para el quinquenio 2019-2024 establece la evaluación como apuesta fundamental (MINED, 2021[19]). Se ha creado en el MINED una unidad específica dedicada a la evaluación a nivel de dirección nacional (Dirección Nacional de Evaluación Educativa). En el año 2020 se inició la creación del Sistema nacional de Evaluación Educativa con la finalidad de avanzar hacia un sistema que permita a los distintos actores tener información holística sobre el conjunto del sistema educativo, buscando no solo evaluar aprendizajes sino también la gestión educativa institucional y el currículo.
Desde 2020 se ha modificado la prueba estandardizada aplicada a los estudiantes de segundo año de bachillerato. La nueva prueba (AVANZO) es una prueba aplicada en línea que busca una evaluación más integral de las habilidades de los estudiantes. Su desarrollo busca proporcionar a las instituciones, docentes, familias y al conjunto del sistema educativo, información sobre las habilidades del estudiantado explorando las áreas cognitivas, de estado socioemocionales y vocacionales, con la finalidad de fomentar la reflexión y la toma de decisiones.
El Salvador también ha participado recientemente en pruebas internacionales, lo que permite enriquecer la información disponible para el diseño de políticas educativas. El país participó en la prueba regional ERCE 2019 y está participando en la prueba PISA (Programme for International Student Assessment) en 2022. La participación en evaluaciones internacionales ofrece, además de resultados comparables internacionalmente, oportunidades para reforzar las capacidades técnicas para la evaluación educativa. El Salvador está en camino de publicar los resultados de la evaluación en diciembre de 2023 en total conformidad con los estándares técnicos de PISA. Además de los datos que se recopilarán a través de PISA, El Salvador también ha desarrollado capacidades para implementar una evaluación internacional a gran escala y para analizar los datos de la evaluación, interpretar los resultados y preparar un informe nacional orientado a mejorar políticas.
Para seguir reforzando el sistema de evaluación educativa, es necesario establecer una institucionalidad sólida con la necesaria capacidad técnica y financiera para desarrollar un programa de evaluación educativa integral. Teniendo en cuenta la historia reciente en este sentido, es deseable en primer lugar centralizar las funciones evaluativas del MINED. Sin embargo, en un segundo paso, El Salvador debería considerar el establecimiento de un ente autónomo responsable de la evaluación. Los entes autónomos están menos sujetos a presiones políticas y la autonomía financiera permitiría respetar la periodicidad de las evaluaciones, que ha sido problemática en el pasado y reducen el valor de la evaluación, por ejemplo cuando esta evalúa competencias de manera rotatoria y no se completa el ciclo (Diálogo Interamericano, 2016[130]; OCDE, 2013[128]). La ley de creación del INFOD le atribuye una función de apoyo al MINED en procesos de evaluación de docentes activos. Sería importante que la construcción de un sistema de evaluación educativa pueda apoyarse en el INFOD, pero mantenga una visión global de la evaluación educativa.
También es necesario reforzar la difusión y el uso de los resultados de evaluaciones. Análisis de pruebas específicas identifican la falta de difusión como un elemento importante en El Salvador que limita el uso de las pruebas y su consiguiente limitada efectividad para mejorar la práctica docente y las políticas educativas (Cuéllar-Marchelli, Góchez y López (2019[129])). Por ejemplo, las instituciones de formación docente pueden usar los resultados para informar acerca de las fortalezas y las debilidades de los enfoques y las pedagogías de enseñanza para alcanzar los objetivos de aprendizaje del programa nacional, el INFOD está bien posicionado para cumplir esta función. Los programas de enseñanza pueden entonces reevaluar la capacidad de la formación inicial y permanente. Las pruebas, tanto nacionales como internacionales también son un elemento importante de rendición de cuentas (OCDE, 2013[128]). Es por lo tanto necesaria una estrategia de difusión y uso de los resultados de las diferentes pruebas dirigida a los docentes, pero también a responsables de políticas públicas, académicos y al público en general.
Teniendo en cuenta la cantidad de niños, niñas y jóvenes no escolarizados, el sistema de evaluación educativa podría completarse con evaluaciones de aprendizaje fuera de la escuela. Experiencias internacionales han movilizado encuestas de hogares centradas en la inclusión y con la participación de la comunidad o la sociedad civil (p. ej., ASER en India y Pakistán, Uwezo en Kenia, Tanzania y Uganda) como complemento del sistema de evaluación educativa escolar. El programa PISA ha desarrollado un instrumento específico para la evaluación de competencias de jóvenes de 15 años fuera de la escuela, que se ha implementado como piloto en países de la región (Guatemala, Panamá, Paraguay) dentro del programa PISA para el Desarrollo (PISA-D) (Ward, 2020[131]). Esta herramienta, disponible como módulo optativo para participantes en PISA a partir de 2022 estará disponible para implementarse en El Salvador a partir de su siguiente participación en PISA (en 2025). Esta opción ha sido implementada recientemente por Guatemala, Honduras, Panamá y Paraguay y está diseñada para los países PISA que tienen un número significativo de jóvenes de 15 años que no asisten a la escuela. Al tomar la opción de evaluación fuera de la escuela, El Salvador se aseguraría de que esta población ya no esté fuera del alcance de PISA y del Ministerio de Educación, ya que evaluaría el éxito de su sistema educativo en la educación de todos los niños y jóvenes, no solo en aquellos que han sido capaces de mantenerse en la escuela hasta los 15 años. También podría servir de base a la elaboración de una evaluación nacional de logro educativo entre jóvenes no escolarizados.
Construir una fuerza laboral docente más motivada y mejor equipada, especialmente en zonas difíciles
Dado que la calidad de la enseñanza es uno de los determinantes más importantes del aprendizaje en el sistema educativo (Hanushek and Woessmann, 2015[132]), proporcionarles a los estudiantes profesores motivados y entrenados es una prioridad inmediata para El Salvador. En el país, la calidad de la formación docente, su relevancia en las condiciones de enseñanza y el nivel de formación se han considerado débiles durante muchos años (AED, 2005[133]). Sucesivas reformas de la formación docente han permitido ordenar y fijar estándares de calidad en la formación docente. Sin embargo, la calidad de la enseñanza sigue siendo un desafío. El desfase entre las especialidades que necesita el sistema educativo y las que están disponibles entre docentes egresados también sigue siendo un problema importante (Cuéllar-Marchelli, 2015[134]).
Las reformas para aumentar la motivación de docentes en países de ingresos bajos han mostrado que satisfacer sus necesidades básicas (p. ej., pago puntual de salarios, disponibilidad de alojamiento en zonas rurales) y mejorar los programas de desarrollo docente son factores clave (Richardson, 2014[135]). Motivar a los docentes sigue siendo un desafío en El Salvador, que ha intentado fortalecer la capacidad de la fuerza laboral en muchos puntos (p. ej., la Política Nacional de Desarrollo Profesional Docente de 2012, el plan quinquenal de desarrollo 2014-2019). La creación del INFOD en 2018 se ve como un avance positivo para establecer pautas y guías de formación, pero la implementación ha sido lenta debido a la resistencia de los sindicatos y a las asignaciones de presupuesto limitadas.
El Plan Nacional de Formación de Docentes en Servicio en el Sector Público (2015-2019) articula los elementos para fortalecer las capacidades de los docentes. Una gestión apropiada de la carrera docente, combinada con formación permanente pertinente, y mecanismos pedagógicos para la gestión de aulas diversas deberían equipar a los docentes con el conocimiento y las competencias necesarias para utilizar el tiempo de enseñanza en el aula de manera eficaz, permitiéndoles apoyar el desarrollo de los estudiantes a través de prácticas de instrucción y evaluación de alta calidad (Best, Tournier y Chimier (2018[136])). Los docentes necesitan apoyo técnico sólido y recursos proporcionados por formadores docentes para sentirse preparados para lidiar con circunstancias difíciles tanto dentro como alrededor de sus aulas. Además, los salarios y la progresión de carrera en El Salvador no están claramente ligados a la dificultad del entorno de la enseñanza, a la formación continua completada o a evaluaciones positivas. Al contrario, en El Salvador, los docentes son ascendidos con base en su antigüedad, sin tener en cuenta la actuación o la capacidad docente.
El Estudio Internacional sobre la Enseñanza y el Aprendizaje (TALIS por sus siglas en inglés) de la OCDE, sobre docentes de nivel secundario bajo, identificó un ambiente profesional colaborativo y observaciones o evaluaciones de la práctica docente como factores de motivación para el cambio. En El Salvador, existen pocas investigaciones sobre las capacidades de los docentes dentro del salón de clase, lo que lleva a una falta de información que puede ser útil para mejorar la práctica docente, así como para ascensos, progresión de carrera u otras formas de motivación y de reconocimiento de un buen desempeño (Cuéllar-Marchelli, 2015[134]). Los estándares de actuación o las competencias docentes no se articulan de manera tal que puedan ser utilizadas por los docentes mismos o por examinadores externos para evaluar el trabajo de los docentes. La evaluación de aprendizaje PAES y su sucesora AVANZO se limitan a los estudiantes que están finalizando la educación secundaria, y sus resultados no tienen utilidad en la evaluación de las prácticas docentes, como la tendrían un programa de evaluación de aprendizaje que mide las clases o un programa de observación en el aula.
Los docentes salvadoreños tienen niveles de formación relativamente elevados: tres cuartos de los profesores completaron un programa de enseñanza de nivel universitario de tres años (CINE 6) y el 12 % tiene un diploma de enseñanza de escuela secundaria (bachillerato) (Taddei et al., 2016[88]). La formación inicial docente se lleva a cabo principalmente en universidades privadas, aunque gran parte de los estudiantes están matriculados en la Universidad de El Salvador (pública). El Instituto Nacional de Formación Docente (INFOD) fue creado en 2018 con una doble función de formación y de coordinación del sistema de formación docente y no se han realizado procesos de formación inicial docente hasta ahora. Todos los programas siguen un programa común de formación nacional regulado por ley, pero los pobres resultados de aprendizaje evidenciados por la PAES subrayan la necesidad de reforzar la formación docente en pedagogías de enseñanza.
La formación inicial docente adolece de muchos de los problemas del sistema público de enseñanza. Entre ellos una falta de especialistas que conduce a 53 % de los formadores de docentes a impartir asignaturas en áreas para las que no fueron formados. También adolece de una falta de desarrollo de la actividad de investigación, con un número muy reducido de formadores con doctorado y dos tercios no ha llevado a cabo investigación académica. Por último, a pesar del rol rector del MINEDUCYT, existe una importante dispersión curricular en la formación docente, reflejo de reformas curriculares inacabadas (González and Avelar, 2019[137]).
A pesar de tener un sistema de formación docente relativamente sólido, El Salvador se enfrenta a varias dificultades para mantener una fuerza de trabajo motivada. La gestión y la distribución de docentes, y sus perspectivas de carrera, son temas fundamentales. El ingreso a la carrera docente en El Salvador está reglado por la Ley de la Carrera Docente. La ley estipula que solo pueden ejercer la docencia personas inscritas en el Registro Escalafonario. Pueden inscribirse en este los graduados de programas universitarios de formación docente y otros profesionales con título universitario tras haber aprobado un curso de formación pedagógica de un año. En la práctica, el sistema ha generado una gran sobreoferta de docentes, documentada desde hace décadas (Cuéllar-Marchelli (2015[134]), Merino y Galdámez (2019[138])).
La sobreoferta y el régimen de atribución de plazas limita la motivación de los potenciales docentes y dificulta una distribución eficiente del recurso humano. La atribución de plazas o traslados se hace de manera centralizada a través del Tribunal Calificador de la Carrera Docente, aunque la administración de los centros educativos sea la que emite la oferta de empleo y recibe las candidaturas. Por ley, la atribución de plazas (al menos de plazas titulares, inscritas en la Ley de Salarios) por parte del Tribunal Calificador de la Carrera Docente debe considerar la antigüedad de graduación, lo que genera una lista de espera para acceder a puestos de docente. Los recién egresados pueden permanecer hasta tres años en situación de desempleo o subempleo, y 40 % pasaron más de un año sin puesto tras su graduación. Como respuesta, en 2012 se ajustó la normativa de la formación inicial docente imponiendo requisitos a la admisión a las carreras que llevan a la docencia. Si bien la matrícula en programas de formación inicial docente ha disminuido desde los 20 000 reportados en 1997, sigue siendo elevada, manteniéndose alrededor de 12 500 desde 2015 (MINED, 2021[139]). Como contraste, en 2017 solo quedaron vacantes por jubilación 1 105 plazas (Quiñónez, Lizama y Narváez (2018[140])).
A pesar de la sobreoferta global de docentes, existe un importante desfase en cuanto a oferta y demanda de especializaciones. La demanda de profesores formados en materias clave como matemáticas y ciencias es alta, mientras que hay excedente en otras materias (Quiñónez, Lizama y Narváez (2018[140])). Este desfase genera desafíos de enseñanza en las aulas, ya que los docentes son enviados a las escuelas, a menudo sin considerar su formación y experiencia en cuanto a su rol profesional, al primar el criterio de antigüedad (Taddei et al., 2016[88]). Por ejemplo, aproximadamente el 84 % de los docentes de preprimaria no han recibido formación especializada en ese nivel, que requiere de pedagogías y actitudes específicas para promover el desarrollo de la primera infancia, así como también desarrollar la alfabetización y los conocimientos básicos de aritmética (Banco Mundial, 2019[58]). Los docentes destinados a la educación secundaria (tercer ciclo y educación media) pueden también no estar preparados para enseñar en esos niveles o esas asignaturas, y perciben esto como un gran desafío para realizar sus tareas y disfrutar haciéndolo.
Ante la sobreoferta de docentes, es importante revisar los procesos de gestión del personal docente, así como los criterios de entrada, avance y desarrollo de la carrera. La importancia del criterio de antigüedad en el escalafón debería ponderarse por criterios de mérito y de adecuación a las necesidades en términos de especialidades y de competencias de los docentes. También existe margen para revisar la composición de la remuneración docente. Según datos recopilados por Candray Menjívar (2019[141]) los salarios docentes en el sector público son significativamente más elevados que los del sector privado, lo que lleva a la sobreoferta para puestos disponibles en el sector público. Además, los aumentos por antigüedad limitan el impacto de incentivos por ejemplo a docentes que trabajan en zonas remotas. También limitan los incentivos a adquirir mayor formación. Por ejemplo, un docente con licenciatura puede optar a entrar en el escalafón con un nivel II, que supone un aumento de 10 % del salario. Sin embargo, puede obtener el mismo aumento salarial con 5 años de antigüedad. Teniendo en cuenta que la formación inicial docente no tiene nivel de licenciatura, el incentivo financiero no tiene mucho peso ya supone demorar el ingreso en el mercado laboral por hasta tres años. Además, no existe reconocimiento salarial a mayor formación más allá de este sistema. En contraste, más de la mitad de los países de la OCDE contemplan remuneraciones adicionales para docentes que obtienen formaciones o cualificaciones más allá de los mínimos establecidos (OCDE, 2019[142]).
Los programas apoyados por la cooperación internacional, tales como la Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP) articulada en la estrategia del sector educativo de 2009-2014, han sido instrumentales para llenar las brechas de formación y para proporcionar cursos de formación continua, así como materiales de enseñanza y de aprendizaje para apoyar a la fuerza laboral docente, pero no siempre han estado ligados a mejoras sostenibles en las condiciones laborales (Recuadro 7.9).
El modelo de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP) es una propuesta que supone un cambio radical en la organización de la enseñanza. Suponía un cambio de paradigma en la organización del tiempo lectivo y además la extensión de la jornada escolar y del campo de actividades como instrumento para favorecer vínculos entre la escuela y la comunidad y prevenir la violencia. El modelo se implementó como una serie de pilotos desde 2009 y en particular como un proyecto piloto financiado por el Banco Mundial en El Salvador entre 2012 y 2018. Los salones de clase de la secundaria baja (de 7.° a 9.° grado) se mejoraron con materiales y equipos de aprendizaje (p. ej., libros y computadoras) y los equipos y las instalaciones de las escuelas se renovaron o construyeron. La jornada escolar se extendió de 25 a 40 horas semanales para que los estudiantes pudieran pasar más tiempo trabajando con el programa.
Los docentes recibieron formación y certificaciones basadas en contenido de las materias, llevando a cabo el programa y utilizando nuevos materiales de aprendizaje mediante el uso del modelo cascada de formación de formadores. Los salarios de los docentes aumentaron para cubrir las 20 horas semanales adicionales. Los directores y los docentes de las escuelas aceptaron la responsabilidad de reducir las tasas de deserción escolar y de aumentar el acceso a la educación al comunicarse con los padres y con la comunidad y de colaborar para remover las barreras de los niños y las niñas en riesgo.
Durante el período del proyecto, 1 150 formadores maestros y docentes recibieron formación y certificación sobre reformas pedagógicas y 436 directores de escuelas recibieron formación y certificación sobre el modelo EITP. Una evaluación de impacto determinó que el proyecto tuvo resultados positivos por un aumento de la tasa de graduación en educación secundaria baja de un 4.1 %. Un mayor número de estudiantes hicieron una transición a la educación secundaria alta (educación media) (Taddei et al., 2016[88]; Banco Mundial, 2020[5]; Banco Mundial, 2019[3]) .
Además de la extensión de la jornada, el modelo propuesto de Sistema Integrado de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (SI EITP) supone cambios en el modelo de gestión, pedagógicos y de organización docente. Algunos de esos elementos se han generalizado más que otros. A 2018, algo más de un tercio de centros educativos formaba parte del SI EITP (1 950 centros, 38 % del total), pero tan solo un tercio de estos (es decir, 11 % del total de centros educativos) tenía jornada extendida (MINED, 2018[143]). El modelo como tal parece haber quedado relegado en la planificación estratégica. Era el elemento central del Plan Vamos a la Escuela (2009-2014), pero tan solo se recoge una mención en el plan de Educación 2014-2019 y ninguna en el reciente Plan Togoroz (2019-2024). El Plan Togoroz sí recoge elementos del modelo como objetivos, como el desarrollo de actividades presenciales o virtuales para el uso positivo del tiempo libre en 3 300 centros educativos.
Las escuelas unidocentes y escuelas con clases multigrado son una parte importante del panorama educativo rural en El Salvador (Cuadro 7.4). Cerca de la mitad de los docentes del sector público ejerce en el área rural, en gran parte en centros educativos pequeños. En el área rural, la mayoría de los centros educativos son pequeños, 54 % tienen 4 docentes o menos y 30 % tienen uno o dos. Casi todas las escuelas unidocentes y bidocentes están en áreas rurales (92 %) y en escuelas públicas (98 %) en 2018 (MINED, 2019[144]). En 2014, se estimaba que 3 % de los estudiantes estaban en escuelas unidocentes y bidocentes (Edwards, Martin y Flores (2015[11])).
Los docentes en zonas rurales a menudo enseñan en asignaturas para las que no han recibido formación específica y tan solo 23 % de docentes han recibido formación específica para clases multigrado (MINED, 2016[86]; MINED, 2019[144]).34 Las escuelas unidocentes también se caracterizan por proporcionar menos horas de enseñanza a los estudiantes y menor acceso a materiales de enseñanza y aprendizaje, incluyendo la tecnología (Quiñónez, Lizama y Narváez (2018[140])).35 Los docentes en zonas rurales también reciben menos visitas de consejeros técnicos tales como inspectores y compañeros consejeros técnicos que los docentes en zonas urbanas (Cuéllar-Marchelli, 2015[134]). Estas condiciones tienen un impacto importante sobre la calidad de la enseñanza. Los estudiantes salvadoreños de escuelas unidocentes tienen un desempeño en lectura significativamente inferior a los de estudiantes en las otras escuelas rurales o de estudiantes de bajos ingresos (Castro et al., 2018[120]).
Proporcionar apoyo mutuo y formación continua a los docentes en zonas rurales puede ayudar a incrementar la calidad de la enseñanza y los resultados de aprendizaje de los estudiantes, especialmente en escuelas con aulas multigrado. La docencia en aulas multigrado requiere competencias específicas como una planificación más cuidadosa. La atención especial a la diversidad de necesidades de aprendizaje en ese contexto se añade a los desafíos pedagógicos de la enseñanza. El MINED y muchos otros ofrecen cursos de formación permanente, pero no siempre están disponibles para personal docente (especialmente aquellos destinados en áreas rurales), y no siempre corresponden a las necesidades de los docentes actuales (p. ej., actualizaciones de programas de enseñanza, aprendizaje a distancia, gestión de clases multigrado, enfoques a la lectura y la aritmética tempranas, educación inclusiva) y no mejoran la motivación (Quiñónez, Lizama y Narváez (2018[140])). Las lecciones aprendidas de las “Escuelas Nuevas” de Colombia podrían ser beneficiosas para reformas que apoyen a los docentes, mejoren el aprendizaje en aulas multigrado y reduzcan el abandono escolar (Recuadro 7.10).
Las “Escuelas Nuevas” se desarrollaron inicialmente como iniciativas comunitarias en los años 1970 como respuesta a los problemas asociados con escuelas multigrado en zonas rurales aisladas en Colombia. Varios componentes caracterizan este modelo exitoso que se ha replicado en muchos otros países de América Latina.
En primer lugar, los docentes reciben una formación adecuada durante su primer año de enseñanza en un entorno multigrado (tres sesiones de una semana). En segundo lugar, materiales de aprendizaje pertinentes ―instructivos y libros de texto apropiados para un entorno multigrado― son un elemento esencial. Los estudiantes pasan más tiempo trabajando de manera autónoma, y los docentes aprenden a crear sus propios materiales cuando son necesarios. En tercer lugar, los docentes tienen oportunidades de interactuar profesionalmente con colegas de otras escuelas con regularidad, lo que da respuesta a su situación de aislamiento y necesidades de formación continua. En cuarto lugar, las reformas subrayan que los estudiantes son partícipes activos de su proceso de aprendizaje y se les anima a trabajar de manera independiente y en pequeños grupos hacia logros de aprendizaje específicos.
Varias evaluaciones apuntan a mejoras significativas en resultados de aprendizaje en matemáticas, lengua (español) e inglés, así como en competencias socioemocionales. Para los docentes, una de las variables explicativas más importantes del uso exitoso de técnicas de enseñanza multigrado es la participación en sesiones de formación para el uso de libros de texto. Las escuelas nuevas también mejoraron notablemente la participación comunitaria y redujeron la tasa de abandono.
Fuentes: Kline (2002[145]), Martin et al. (2016[146]), McEwan (2015[147]), McEwan (2008[148]), Psacharopoulos, Rojas y Velez (1992[149]).
Hay pruebas sólidas del papel que los grupos de apoyo mutuo de docentes pueden desempeñar, aumentando la motivación de los docentes, especialmente en entornos de conflicto, y en centros escolares rurales o aislados (Falk et al., 2019[150]). Las redes de apoyo pueden organizarse por grupos de escuelas o apoyarse en formadores de docentes móviles, en el caso de zonas de difícil acceso, pero requieren recursos suficientes y equivalencias de calificación para la motivación de los docentes (Singh and Sarkar, 2012[151]). En El Salvador el modelo de Sistema Integrado de Escuela inclusiva de Tiempo Pleno (SI-EITP) promovió la organización de docentes en redes dentro de un territorio definido. Aunque el SI-EITP cubre solo una parte de los centros educativos, es una base importante para construir los mecanismos de apoyo que necesitan los docentes. El Salvador debería proporcionar a los docentes en áreas rurales apoyo continuo a través de tutoría (mentoring), formación continua y apoyo psicosocial. El monitoreo y la ampliación de iniciativas prometedoras, como los círculos de aprendizaje docente, pueden facilitar la formación continua. Estos apoyos aumentan el bienestar de los docentes a través de estrategias de concientización y capacidades socioemocionales, lo que aumenta la motivación, satisfacción en el trabajo y resiliencia de los docentes (FHI 360, 2016[152]).
Crear ambientes de aprendizaje motivadores dentro y fuera de las escuelas para una educación inclusiva
La calidad del ambiente de aprendizaje en El Salvador puede ser un factor para mejorar la progresión escolar y los resultados de aprendizaje, especialmente para los grupos vulnerables.36 Las desigualdades del ambiente escolar ―particularmente la infraestructura básica, los materiales pedagógicos, la cobertura escolar y el ambiente escolar― entre regiones en El Salvador profundizan las desigualdades existentes en oportunidades de aprendizaje ligadas a la situación geográfica, género o el nivel de ingreso.
La desigualdad de la calidad general de las escuelas crea desigualdades fuertes entre las zonas urbanas y rurales. De acuerdo con un índice de datos públicamente disponibles para 13 indicadores en cinco áreas temáticas (actuación institucional, actuación de los estudiantes, materiales de aprendizaje, atmósfera escolar, ambiente escolar), las escuelas con los niveles más bajos de calidad se encuentran en las regiones costeras de La Paz, La Libertad y Usulután, en regiones centrales de la mayor parte del país y en la mayor parte de Santa Ana y de La Unión (Gráfico 7.18).
Fuente: (FES, 2016[153]), ¿Qué es una buena escuela? Una propuesta de índice de calidad escolar.
Específicamente, la infraestructura de las escuelas en zonas rurales no ha tenido la financiación necesaria en comparación con las de las zonas urbanas: las escuelas primarias suelen tener condiciones peores que las escuelas de tercer ciclo y secundaria (Álvarez, 2020[154]; UNESCO, 2020[27]). La infraestructura no es inclusiva para todos los niños y las niñas, especialmente en el nivel primario, donde menos de un tercio de las escuelas tienen materiales e infraestructura adaptadas a niños con discapacidad. No todas las escuelas salvadoreñas proveen un entorno seguro y sano para los estudiantes: alrededor de 18 % de las escuelas no tenía acceso a agua potable y 12 % no tenía servicio básico de saneamiento en 2019. La cobertura del servicio de agua potable es más baja en áreas rurales a pesar de progresos recientes. Los últimos datos disponibles indican que la proporción de escuelas rurales sin fuente de agua mejorada se redujeron de 19 % a 3 % entre 2011 y 2021. Según los últimos datos disponibles, en 2015, 19 % de escuelas rurales carecían de agua potable mejorada y disponible. Hasta 14 % de las escuelas rurales (y 8 % de escuelas urbanas) no tiene suficientes aseos (UNICEF/WHO, 2022[155]). Las escuelas también están regularmente sujetas a riesgos naturales (p. ej., terremotos, tormentas tropicales) y muchos estudiantes asisten a escuelas que se consideran peligrosas e inadecuadas. Una encuesta mostró que 830 000 estudiantes aprenden en espacios con alta vulnerabilidad sísmica, donde el 16 % de los espacios de aprendizaje tenían un alto potencial de colapsar y el 84 % tenía un alto potencial de sufrir daños estructurales durante un terremoto (Banco Mundial, 2019[58]).
También faltan o se encuentran obsoletos el entorno de aprendizaje y los materiales pedagógicos. Solo 13.6 % y 24.6 % de las escuelas tenían biblioteca y laboratorio de ciencias, respectivamente (FES, 2016[153]). Aunque el alcance de la electricidad es alto y llega al 95 % de las escuelas en todos los niveles educativos, el uso de materiales de enseñanza modernos es débil. Casi dos tercios de las escuelas tenían computadoras en 2018, una cifra que seguramente haya aumentado con el esfuerzo para proveer computadoras a estudiantes y docentes tras la pandemia de COVID-19. Sin embargo, a 2018, solo 23.2 % de escuelas primarias y 35.8 % de escuelas de tercer ciclo de educación básica (secundaria baja) tenían acceso a internet para fines pedagógicos (UNESCO, 2020[27]; UIS/TCG, 2020[156]).
La evidencia en El Salvador muestra que muchos estudiantes y docentes, como en la mayoría de los países, todavía tenían problemas de acceso a la información en línea para el aprendizaje remoto. Mientras el 94.5 % de los hogares tienen teléfonos móviles, solo el 16.7 % tenían computadoras y otro 23.5 % acceso a internet, entre los niveles más bajos de la región (Cuadro 7.5). Comparando con otros países de la región, los hogares salvadoreños tenían un nivel de conectividad bajo, dejando a 1 330 417 alumnos sin conectividad posible durante la cuarentena por COVID-19 en El Salvador (UIT, 2020[157]).37
Además, existe una gran brecha digital entre los hogares por riqueza y por geografía. Los hogares más pobres tienen tres veces más probabilidad de no tener acceso a internet en casa que los hogares más ricos (el 31 % en comparación con el 92 %) y los hogares rurales están en desventaja en comparación con los urbanos (DIGESTYC, 2020[35]). El acceso público a internet es limitado en zonas rurales, donde 35 % de las personas de 10 años y más tienen acceso a internet (incluso considerando el acceso fuera del hogar) comparado con 59.7 % en zonas urbanas (UIT, 2021[158]). Esfuerzos recientes buscan reducir la brecha digital, con el desembolso de 450 millones de USD para equipar 1.2 millones de estudiantes con tabletas conectadas (en grados del 1 al 4) o computadoras (en grados del 5.° al final de la educación secundaria). Los docentes también tendrán acceso gratuito a internet y a dispositivos electrónicos. La experiencia internacional en casos como el Plan Ceibal (un laptop por niño) en Uruguay subraya la importancia de la formación de los docentes para incorporar las computadoras en su práctica de enseñanza para mejorar los resultados de aprendizaje de los estudiantes (de Melo, Machado y Miranda (2014[160]), de Melo et al. (2013[161]), Cuéllar-Marchelli (2021[162])).
El cierre de escuelas en respuesta a la pandemia de COVID-19 subrayó los problemas ya existentes y desató desafíos adicionales para el entorno escolar. El Salvador cerró sus escuelas en marzo de 2020, dejando aproximadamente a 1.06 millones de estudiantes matriculados en educación preprimaria, primaria y secundaria con el aprendizaje a distancia. MINED organizó el aprendizaje a distancia con “Aprendemos en casa” en tres etapas: la producción de materiales escolares, la distribución de materiales de la mano de los docentes y de los miembros de la comunidad y la creación de programas de radio y de televisión. El programa “Aprendamos en casa” por la televisión está organizado por materia para las clases de primaria y secundaria y, para los niños y las niñas en parvularia, había un programa de radio de una hora diaria, “Crecer leyendo”. MINED luego añadió por televisión y YouTube unos programas de forma divertida con temas artísticos (artes plásticas, música, danza, teatro), inclusivas (lengua de señas, indígenas) y psicosociales (emociones). En el contexto del cierre de escuelas por COVID-19, las plataformas de educación a distancia, en papel y digitales se volvieron esenciales en El Salvador para la provisión continua de educación para todos (Ministerio de Cultura, 2020[163]; UNDP, 2021[4]).
El cambio del modo de aprendizaje que supuso el cierre de las escuelas durante más de un año en El Salvador planteó desafíos importantes y mostró la capacidad de reacción de los docentes y las familias salvadoreños. Las encuestas de directores y docentes realizadas acerca del periodo de confinamiento confirman que estos encontraron medios para seguir comunicados y mantener canales de comunicación con los alumnos y sus familias (91 % de docentes participantes en la encuesta afirman que pudieron mantener canales de comunicación fluida con sus alumnos) (Pineda et al., 2021[164]). También se evidencia el progreso en el uso de las herramientas: en una encuesta realizada a mediados de 2020 por el MINED, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) e Innovations for Poverty Action (IPA) un cuarto de los docentes utilizaba las guías de aprendizaje virtuales (Näslund-Hadley, 2020[165]), mientras que para 2020 en su globalidad la gran mayoría de docentes (79 %) y de estudiantes (90 %) las utilizaron. Cabe señalar, no obstante, que ambas encuestas se realizaron de manera digital y fueron autoadministradas, por lo que es posible que entre la población no cubierta (casi 50 % de docentes) el uso haya sido menor por la brecha digital.
El cierre de escuelas por la pandemia puede haber aumentado la desigualdad frente a la educación. La gran mayoría (87 %) de los estudiantes necesitaron ayuda para realizar las guías de aprendizaje durante 2020, ayuda que en su mayoría recibieron de sus padres o madres (Pineda et al., 2021[164]). La preocupación expresada por algunos docentes (15 %) de que sus alumnos no estuvieran siguiendo las actividades educativas se complementa con las dificultades que, según estos, tienen los padres para ayudar a sus hijos, ya sea por falta de tiempo (68 %) o por actitudes relativas a la educación que no favorecen el aprendizaje (59 %) (Näslund-Hadley, 2020[165]). Teniendo en cuenta que 27 % de los docentes encuestados por el MINED no pudieron dar clase virtual durante 2020, es posible que el efecto del cierre escolar durante la pandemia haya tenido efectos muy desiguales en la población (Pineda et al., 2021[164]). Entender las aptitudes digitales de los hogares es esencial para dirigir el apoyo y el desarrollo de habilidades en casa, especialmente para que los niños y las niñas que provienen de hogares con poca aptitud digital tengan menos probabilidades de atrasarse. Además, la puesta en escena y el alcance de los programas nacionales de aprendizaje a distancia requieren vigilancia y apoyo de la mano de educadores formados. Durante la ejecución de “Aprendemos en casa”, el 53 % de los docentes experimentó estrés y el 17 % sintió que estaba fracasando en su trabajo de educar a los niños y las niñas, lo que muestra tanto la dedicación de los docentes como la necesidad de proporcionarles la formación adecuada para el uso de las herramientas implementadas (Näslund-Hadley, 2020[165]).
Además de recursos adaptados, es necesario desarrollar herramientas pedagógicas adaptadas al medio rural y fomentar su uso. El reducido tamaño de muchas escuelas rurales supone un desafío por la multitud de aulas multigrado. Sin embargo, también es una oportunidad para adaptar métodos más personalizados. Al mismo tiempo, en ambientes rurales, la escuela juega un papel fundamental en la articulación social, lo que puede permitir mayor participación de los padres, pero también suponer una carga adicional para el docente. Es necesario contextualizar la práctica docente y las políticas educativas para equipar a las escuelas y los docentes con las herramientas que necesitan. El análisis de la OCDE también resalta la importancia de integrar escuelas rurales en redes de escuelas y de docentes para constituir un sistema de apoyo y utilización eficaz de recursos (Echazarra and Radinger, 2019[166]).
Las trayectorias de los niños, niñas y jóvenes en el sistema educativo salvadoreño determinan su aptitud para adquirir competencias y habilidades, a participar con éxito en el mercado laboral y a contribuir con los objetivos de desarrollo del país. Mantener a los niños, niñas y jóvenes en escuelas de calidad suficiente tiempo para obtener las habilidades necesarias es una primera barrera a una exitosa preparación para el mercado laboral. Las perspectivas de empleo formal de aquellos que no asisten a la escuela o la abandonan demasiado pronto se ven debilitadas. Una segunda barrera tiene que ver con la capacidad del sistema educativo para enseñar competencias prácticas para el mercado laboral y para ajustar los programas de estudios acorde con las necesidades cambiantes de los empleadores. Las dos barreras están interrelacionadas: los niños, niñas y jóvenes no tienen motivación para quedarse en escuelas que no se perciben como relevantes o que no proveen oportunidades prometedoras de ingresos o empleo. El papel de la educación de calidad para el desarrollo de competencias es fundamental para aumentar el acceso a niveles educativos más altos y al empleo formal. Sin embargo, en El Salvador, la desconexión entre el sistema educativo y los empleadores refuerza el débil apego a la escuela, especialmente más allá de la educación obligatoria.
Para cuando los jóvenes salvadoreños alcanzan la edad en la cual pueden obtener habilidades académicas o técnicas a través de la educación, la mayoría ya ha abandonado la escuela, y muchos no trabajan. Aproximadamente un cuarto de los jóvenes de 15 a 24 años de edad en El Salvador ni estudian, ni reciben formación, ni trabajan (nini). En comparación con los países de la región y del grupo de comparación, la inclusión de la juventud salvadoreña es problemática: la tasa total de ninis en El Salvador es 27.9 %, 7 puntos porcentuales más alta que el promedio (20.5 %) para América Latina y el Caribe (ALC) (Gráfico 7.19) y se ha mantenido a niveles elevados en los últimos 10 años.
Fuente: OIT (2021[167]), Share of young persons not in employment, education or training (indicator), Organización Internacional del Trabajo, https://ilostat.ilo.org/topics/youth/.
La falta de oportunidades educativas se distribuye de manera desigual en el país, con una desventaja significativa para las poblaciones vulnerables que tienen tasas desproporcionadamente elevadas de jóvenes que no estudian, ni trabajan, ni siguen una formación. La brecha de género es 12 puntos más alta que para el promedio en ALC, lo que corresponde a casi el doble de la brecha media en ALC (Gráfico 7.19). A nivel nacional, esto se traduce en una brecha de género de 22.8 puntos porcentuales entre mujeres y hombres ninis. Además, los jóvenes de zonas rurales y aquellos de familias en los quintiles con ingresos más bajos tienen tasas de ninis más altas que el promedio nacional (Gráfico 7.20).
Fuente: (DIGESTYC, 2019[30]), Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2018.
El estatus de los ninis ha empeorado durante la última década, con una proporción mayor que se encuentra desempleada en vez de inactiva (Centro de Desarrollo de la OCDE, 2017[98]). Desde 2008, el desempleo de jóvenes ha estado subiendo en relación con el desempleo de adultos, y los jóvenes que están trabajando tienen mayor propensión que los adultos a trabajar en el mercado laboral informal (Novella et al., 2018[123]). La falta de oportunidades educativas y de empleo adecuadas para la población joven ha contribuido a la formación de pandillas (Centro de Desarrollo de la OCDE, 2017[98]; OCDE/CAF/CEPAL, 2018[168]) .
Los jóvenes no perciben que la educación les otorgue un retorno suficiente en el mercado laboral para compensar los costos de la educación. Entre los jóvenes de 15 a 24 años que no asisten a la escuela u otro programa educativo, 21 % dicen no hacerlo por falta de interés, 33 % porque necesitan trabajar y 23 % porque es muy caro, según la EHPM de 2019. La falta de interés es la razón principal para los de 15 a 17 años (40 %), mientras que para los adultos jóvenes la necesidad de trabajar (34 %) y el costo directo (25 %) son las razones más importantes.
El retorno financiero a la educación es relativamente bajo en El Salvador. Como se podría esperar en un país con logro educativo relativamente bajo, el retorno a la educación primaria es relativamente elevado. Los trabajadores con educación primaria tienen salarios casi 30 % más altos que los que no terminaron la primaria ―comparando con trabajadores de la misma edad y región. Sin embargo, a pesar del logro educativo relativamente bajo en el país, el retorno a la educación secundaria se encuentra entre los más bajos de la región (22 %). Es más, en general los países con menor proporción de población con educación universitaria suelen tener retornos más altos para la educación superior. En El Salvador, aunque el retorno a la educación superior es mucho más alto que el de niveles educativos más bajos, es modesto comparado con otros países, incluso países con niveles de logro educativo superiores (Gráfico 7.21).
Nota: La gráfica muestra el retorno marginal de cada nivel educativo en el salario horario de trabajadores varones, calculado a partir de una ecuación de Mincer. Las ecuaciones de Mincer plantean problemas de selección de muestra para las mujeres por el peso de las tareas de cuidados en la participación en el mercado laboral. Por lo tanto, es práctica habitual estimar los retornos educativos de manera separada. Para Brasil, el retorno a la educación primaria coincide con el valor para la educación secundaria.
Fuente: Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean (CEDLAS y Banco Mundial). https://www.cedlas.econo.unlp.edu.ar/wp/en/estadisticas/sedlac/.
Aumentar la pertinencia de la educación requerirá esfuerzos en múltiples áreas. Por un lado es necesario establecer mecanismos institucionales que permitan identificar las habilidades y perfiles que necesitan el sector productivo y el mercado laboral, y que los traduzcan en planes de estudios apropiados en todos los niveles de educación, especialmente en aquellos que dan paso a la actividad, es decir, educación secundaria, especialmente técnica, y educación superior. Por otro lado, la educación y formación técnica y profesional (EFTP) tiene el potencial de generar competencias aplicables más rápidamente para la población. Además, aumentar la capacidad del sistema de EFPT y acercar los sistemas de EFPT y de formación para el trabajo ofrece pautas para reforzar las habilidades de la población en edad de trabajar.
Los desajustes de cualificaciones penalizan la productividad y el encaje en el mercado laboral
El nivel de formación y las cualificaciones de la mano de obra son también un determinante importante de la productividad. Los trabajadores con mayor formación y cualificaciones facilitan la adopción de nuevas tecnologías y avances tecnológicos. En países en desarrollo y mercados emergentes como El Salvador, la mejora de la educación y el incremento de los niveles de cualificación pueden favorecer una transición hacia sectores que precisan mayores cualificaciones y competencias, lo que permite ascender en la cadena de valor y pasar a producir bienes más complejos y de mayor valor añadido. Según concluye un informe del Banco Mundial, entre 1960 y 2018 la productividad de las economías con un mayor nivel educativo creció cerca de un punto porcentual más rápido que la productividad de aquellas con inferiores niveles educativos, tras controlar los niveles de productividad iniciales38 (Banco Mundial, 2020[169]).
El Salvador presenta desajustes en materia de cualificaciones. El nivel de cualificación de un número importante de jóvenes salvadoreños o bien es insuficiente (trabajan en sectores que precisan un mayor nivel de cualificación del que tienen en realidad) o bien resulta excesivo (su cualificación es excesiva o irrelevante para los sectores en los que trabajan): en 2017, la brecha negativa en materia de cualificaciones de los jóvenes de entre 15 y 19 años de El Salvador se estimaba que ascendía a un 35 % y la brecha positiva era próxima a un 50 % (ESEN, 2019[170]). Hay que tener cuenta que estas brechas ―positiva y negativa― se calcularon asignando niveles arbitrarios de educación a los diferentes sectores económicos.
Mayores desajustes de cualificaciones se asocian con niveles de productividad laboral más bajos. Tanto la infracualificación como la sobrecualificación resultan especialmente costosas. Los trabajadores infracualificados reducen de manera considerable los niveles de productividad de las empresas. Un elevado porcentaje de trabajadores sobrecualificados puede disminuir también la eficiencia de la distribución de recursos en la economía, puesto que la mano de obra cualificada se mantiene en empresas menos productivas y las empresas más productivas podrían encontrar dificultades para contratar trabajadores cualificados. Los desajustes en materia de cualificaciones explican un porcentaje no insignificante de la fluctuación observada entre los distintos países en cuanto a productividad laboral. Por ejemplo, Italia y España podrían aumentar la productividad un 10 % reduciendo los desajustes en materia de cualificaciones a los niveles de las mejores prácticas (ver Adalet McGowan y Andrews (2017[171]; 2015[172])). En los países con mercados en desarrollo y emergentes, como El Salvador, los incrementos de productividad que se obtienen al reducir los desajustes en materia de cualificaciones probablemente sean aún mayores, pues tales discordancias suelen ser más acusadas en dichos países que en los países desarrollados y de la OCDE.
En El Salvador, escasean las cualificaciones técnicas y digitales, los conocimientos de idiomas extranjeros y las habilidades sociales. En el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial de 2019, dentro de la dimensión de competencias, El Salvador presenta peores resultados en la categoría de competencias digitales de la población activa (puesto 131 de 141 países, puntuación 36 de 100) y competencias de la futura mano de obra (112 de 141 países, puntuación 52.7 de 100) (WEF, 2019[173]). Para potenciar el desarrollo del sector de servicios empresariales de El Salvador, se necesitan más personas que hablen inglés y también expertos en computación. Asimismo, para el desarrollo del sector turístico, se necesita más personal que hable idiomas extranjeros (ESEN, 2019[170]). De hecho, menos de un 1 % de los estudiantes de programas de formación técnicos de El Salvador están inscritos en carreras como aeronáutica, electromecánica, logística de aduanas, desarrollo de software, agricultura, patrimonio cultural y servicios turísticos (FUSADES, 2018[174]).
En El Salvador, escasean también los conocimientos técnicos especializados y la formación en habilidades sociales y creativas.39 En el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial de 2019, El Salvador, se sitúa en el puesto 129 de 141 países en cuanto al pensamiento crítico en la enseñanza, con una puntuación de solo 26.4 de 100 (WEF, 2019[173]). El pensamiento crítico es muy importante para fomentar la creatividad desde una edad joven. De acuerdo con la Encuesta sobre Competitividad Empresarial de 2019 de FUSADES, las principales prioridades de las empresas salvadoreñas en materia de formación son: estrategias de comercialización y ventas, técnicas de producción, control de calidad, tecnologías de la información, contabilidad y finanzas y cargos gerenciales y administrativos (FUSADES, 2021[175]).
Actualmente, las expectativas de los empleadores no coinciden con las competencias académicas estipuladas en los diplomas. De acuerdo con el análisis de Vaquerano-Amaya (2017[176]), la brecha puede ser tan amplia como el 70 % de las competencias genéricas (con base en un listado de 27 competencias genéricas establecidas para la región) (Proyecto Tuning América Latina, 2007[177]). Los empleadores de El Salvador presentan una preferencia por estudiantes con títulos educativos más altos (diplomas secundarios y terciarios), habilidades en lengua inglesa y puntajes de exámenes superiores. También expresan la necesidad de que los jóvenes estén más equipados con habilidades socioemocionales, tales como “comunicación, trabajo en equipo, ética laboral, construcción de relaciones, toma de decisiones, liderazgo, autonomía, responsabilidad, flexibilidad, adaptabilidad, iniciativa, autocontrol, conciencia social, resolución de conflictos y autoestima”, que son críticas en procesos de producción avanzados (Florez y Jayaram (2016[178])).
A consecuencia de los insuficientes niveles de formación y los desajustes en cuanto a cualificaciones, muchas empresas privadas de El Salvador tienen dificultades para encontrar personal debidamente cualificado. En 2016, un 25.6 % de las empresas de El Salvador identificaron como un obstáculo principal la insuficiente formación de la mano de obra. Fueron el sector textil y las industrias de servicios los que asignaron mayor importancia a la deficiente formación de los trabajadores (Gráfico 7.22) (Banco Mundial, 2016[179]). Los servicios a empresas, los servicios digitales y financieros, el sector turístico, la manufactura de bienes complejos y la agricultura orgánica se sitúan también entre los sectores más afectados por la falta de cualificaciones.40
Muchas empresas organizan cursos de formación y capacitación técnica para sus empleados con la finalidad de compensar las deficiencias en materia de cualificación. En 2016, un 53.8 % de las empresas que participaron en la Enterprise Survey del Banco Mundial de 2016 ofrecían cursos de formación formales a sus empleados, frente a un promedio de 43.2 % en América Latina y el Caribe. Esta cifra es aún más importante en el comercio y otros servicios, así como en el sector de los textiles y la confección y otras industrias (Banco Mundial, 2016[179]) (Gráfico 7.22). Según la Encuesta sobre Competitividad Empresarial de FUSADES de 2019, un 89 % de las grandes empresas de El Salvador ofrecen capacitación a los nuevos empleados y también un 66 % de las MIPYME. La principal fuente de financiamiento de las empresas para formar a sus empleados son sus fondos propios (89.5 %) y con frecuencia las empresas organizan cursos para empleados a través del Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP) (FUSADES, 2021[175]). El INSAFORP se financia con contribuciones del sector privado y ofrece formación en competencias técnicas, administrativas, computación e idiomas a empleados de empresas privadas. Dependiendo de la formación de la que se trate, las empresas privadas han de sufragar el costo íntegro del curso de INSAFORP o solo una parte, además de las aportaciones obligatorias al presupuesto del INSAFORP para empresas con más de 10 empleados (INSAFORP, n.d.[180]).
El nivel de colaboración entre las empresas privadas y las universidades y otros centros educativos es bastante bajo. Según la Encuesta sobre Competitividad Empresarial de FUSADES de 2019, un 70 % de las empresas privadas de El Salvador no colabora con instituciones educativas y esta cifra es incluso mayor en el caso de las MIPYME (80 %) (FUSADES, 2021[175]). En el Índice Global de Innovación de 2020, El Salvador se sitúa en el puesto 120 de 131 países en cuanto a colaboración en investigación entre industria y universidades, con una puntuación de solo 27.2/100 (Cornell University, INSEAD, and WIPO, 2020[181]).
Fuente: Banco Mundial (2016[179]), Enterprise Surveys - El Salvador.
Aumentar la relevancia y la resiliencia de la educación para hacerla más atractiva y más pertinente
Las discusiones y los informes con la participación de los empleadores y educadores en El Salvador revelan la desconexión entre el sistema educativo y el mercado laboral. Los empleadores salvadoreños piensan que las instituciones educativas, los docentes y los investigadores en educación terciaria son responsables de la preparación de los jóvenes para el empleo mediante el desarrollo de programas de formación de calidad, ofreciendo desarrollo personal y profesional y adaptándose a las necesidades del mercado laboral. Una de las funciones del sistema educativo es promover las habilidades que responden a las necesidades de la economía – incluidas la iniciativa empresarial, el liderazgo, las habilidades digitales, las habilidades socioemocionales – a las de la sociedad, y ante todo a las de los y las jóvenes.41
Elaborar una estrategia de competencias integral.
Las necesidades cambiantes de la economía y la sociedad suponen cambios en el sistema de desarrollo de competencias. La combinación de tendencias globales de digitalización, globalización, envejecimiento demográfico y migraciones, suponen cambios en las competencias que necesita cada sociedad. A su vez, requieren adoptar una estrategia de aprendizaje a lo largo de la vida en la que cada sociedad y economía utilice al máximo las competencias disponibles. Ello supone la implicación en la formación de competencias no solo de los jóvenes y del sistema educativo, sino también del sector productivo, de los trabajadores y empleadores organizados, de las instituciones del mercado laboral, del sistema de innovación, ciencia y tecnología, y de la sociedad civil, entre otros.
El Salvador debería adoptar una estrategia de competencias integral como base para la reforma de la formación. La coordinación interinstitucional y los marcos de financiación son los mayores desafíos de los sistemas de formación de competencias en todo el mundo (OCDE, 2019[182]). Una estrategia de competencias con una perspectiva de la administración en su conjunto, basada en un mapeo del conjunto de actividades de formación de competencias permitiría asignar objetivos claros al conjunto del sistema de formación y establecer mecanismos de coordinación y gestión de la información apropiados.
Identificar las necesidades de competencias actuales y futuras para un mejor desarrollo de la oferta formativa
A fin de adaptar la oferta educativa a la demanda de competencias del sector privado, El Salvador podría mejorar las iniciativas destinadas a identificar de manera periódica las necesidades actuales y futuras en materia de competencias. Las personas, las instituciones educativas y las empresas de El Salvador precisan información sobre las cualificaciones que se encuentran disponibles en el mercado de trabajo y las que no, para tomar decisiones sobre qué competencias mejorar y en qué sectores invertir. El Gobierno precisa esta información para diseñar programas y políticas pertinentes en materia educativa (OCDE, 2019[182]).
Disponer de un observatorio laboral consolidado y con capacidades técnicas suficientes es un insumo importante para la identificación de necesidades. En el marco de un proyecto del Banco Mundial, se creó un Observatorio de Mercado Laboral en 2015 dirigido a mejorar la calidad de la información del mercado laboral para guiar los procesos de formulación de políticas (Banco Mundial, 2019[183]). Sin embargo, este Observatorio se creó inicialmente con condiciones de sostenibilidad y capacidad limitadas (Riveros Rojas, 2013[184]). En la actualidad, en colaboración con otras instituciones públicas, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, está desarrollando la plataforma virtual Sistema de Información Laboral (SIMEL), que posee información e indicadores claves para medir la evolución real del empleo en el mercado laboral. SIMEL incluye informaciones sobre el estado actual y real del mercado laboral, sus tendencias a futuro, características de la fuerza de trabajo y la demanda y oferta de mano de obra.
En el futuro, construyendo sobre la base documental que constituye el SIMEL, se podrían identificar las cualificaciones actuales y las que se prevé que serán necesarias de cara al futuro en El Salvador mediante ejercicios periódicos de previsión y evaluación de competencias, con miras a recabar información y datos sobre los tipos de profesiones, las cualificaciones y los campos de estudio que demanda el mercado de trabajo, así como mediante un seguimiento periódico del mercado de trabajo a través de un observatorio del mercado de trabajo con capacidad analítica contrastada (OCDE, 2019[182]). En Noruega y Portugal, se han llevado a cabo ejercicios de previsión y evaluación de competencias que han tenido buenos resultados y se han utilizado para la elaboración y el desarrollo de políticas en materia de competencias (Recuadro 7.14).
Es importante mejorar de forma periódica la comunicación y coordinación entre el Gobierno, el sector privado y las instituciones educativas para que los ejercicios de previsión y evaluación de competencias den sus frutos y se identifiquen las necesidades existentes en cuanto a cualificaciones. Para tal fin, los colectivos interesados de El Salvador, entre ellos empresarios y empresas, sindicatos, instituciones educativas y entidades públicas, podrían entablar un diálogo periódico a través de un comité o consejo dedicado (OCDE, 2019[182]). El proyecto FOMILENIO II (el proyecto de Millenium Challenge Corporation en El Salvador) intentó adaptar la formación y la capacitación técnica a la demanda del mercado de trabajo y ha respaldado la creación de comités sectoriales para reunir a instituciones educativas y del sector privado. A finales de febrero de 2019, se habían creado nueve comités de este tipo (de textil-confección, turismo, plástico, avícola, construcción, azúcar, café, tecnologías de la información y comunicación y un comité específico para micro, pequeñas y medianas empresas [mipymes] lideradas por mujeres) (FOMILENIO II, 2020[185]). Estos comités servirían para identificar las necesidades educativas de diferentes sectores (FUSADES, 2018[174]). Esta prometedora iniciativa debería institucionalizarse, incluyendo tanto al INSAFORP como al MINED y a las instancias formadoras. También podría completarse con un aumento de la capacidad para realizar estudios de prospectiva en cuanto a necesidad de cualificaciones, por parte del Ministerio de Trabajo, el INSAFORP o el MINED. Resulta fundamental que las instituciones públicas y privadas participen activamente en esta iniciativa para garantizar la obtención de buenos resultados a largo plazo. Tanto Noruega como Portugal crearon organismos específicos para coordinar entre diferentes colectivos interesados e identificar las necesidades y mejoras en materia de competencias, iniciativas que podrían servir de ejemplo para El Salvador (Recuadro 7.14).
Ejercicios de previsión y evaluación de competencias y coordinación de políticas en Noruega
El Comité de Necesidades en cuanto a Competencias de Noruega se constituyó para conocer, a partir de pruebas empíricas, las competencias que necesitará el país de cara el futuro. Este órgano desempeña una importante función de coordinación entre diferentes ministerios y entidades interesadas en evaluar y dar respuesta a las necesidades en cuanto a competencias. El comité se financia con fondos del Ministerio noruego de Educación e Investigación, su secretaría tiene la sede en la dirección de aprendizaje de por vida de dicho ministerio (Skills Norway) y está formado por 18 miembros que representan a asociados del ámbito social, ministerios e investigadores. Su labor consiste en recabar pruebas sobre las futuras necesidades del país en materia de competencias, contribuir al mantenimiento de diálogos abiertos y a una mejor utilización de los recursos entre los colectivos interesados, así como elaborar un informe anual con análisis y una evaluación de las competencias que necesitará el país en el futuro.
El Comité de Necesidades en cuanto a Competencias utiliza un completo conjunto de métodos y herramientas, como encuestas a empleadores, encuestas a trabajadores o graduados, modelos de previsión cuantitativos, estudios sectoriales, métodos cualitativos y sistemas de información sobre el mercado de trabajo. El comité también hace uso de previsiones: Noruega prevé las competencias que se necesitarán dentro de entre 10 y 80 años, en el sector sanitario, y dentro de 35 años, en el sector educativo. Además, realiza previsiones profesionales de carácter general a 20 años y calcula las tendencias en cuanto a empleo en industrias específicas con un año de antelación, a modo de información directa para planificar la política de formación y empleo. Por lo general, las previsiones de las necesidades en materia de competencias se realizan a nivel nacional y regional.
Ejercicios de previsión y evaluación de competencias y coordinación de políticas en Portugal
El sistema de evaluación de las necesidades en materia de competencias de Portugal se denomina Sistema de Anticipação de Necessidades de Qualificações (SANQ) y se creó en 2014. El SANQ está coordinado por la Agencia Nacional para la Cualificación y Formación Profesional y cuenta con un consejo consultivo formado por el Servicio Público de Empleo, representantes de los trabajadores y los empresarios, y recibe además asistencia técnica de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Sus ejercicios de diagnóstico evalúan las necesidades en cuanto a competencias, tanto mediante un análisis retrospectivo de las tendencias del mercado de trabajo como a través de una previsión de la demanda de determinadas cualificaciones. El sistema se utiliza para planificar cómo impartir los cursos de formación profesional para jóvenes y el país se está planteando utilizarlo también para planificar la oferta de programas de aprendizaje para adultos. Portugal también recurre a la información de las evaluaciones de las necesidades en cuanto a competencias para prestar asesoramiento profesional a jóvenes a través de su red de Centros Qualifica.
Fuente: OCDE (2019[182]), Estrategia de Competencias de la OCDE 2019: Competencias para construir un futuro mejor, Publicaciones de la OCDE, París, https://doi.org/10.1787/e3527cfb-es basado en (2016[186]) Desarrollando las habilidades correctas: Evaluar y anticiparse a los cambios en las necesidades, https://doi.org/10.1787/9789264278677-es; OCDE (2018[187]) Skills Strategy Implementation Guidance for Portugal: Strengthening the Adult-Learning System, https://doi.org/10.1787/9789264298705-en; Norwegian Committee on Skills Needs (2018[188]), Mandate of Official Norwegian Committee on Skill Needs, https://kompetansebehovsutvalget.no/mandate-of-official-norwegian-committee-on-skill-needs/.
Reforzar la cooperación y los órganos de coordinación entre el sector privado, las instituciones formadoras y las instituciones públicas
Promover la coordinación, la cooperación y la colaboración en materia de formación supondrá un cambio importante. El trabajo de FOMILENIO II ha preparado el camino, apoyando al Gobierno de El Salvador mediante la creación de una serie de consejos sectoriales y una estructura de gobierno destinada a conectar entre sí a las instituciones responsables de la formación técnica y profesional. La Política de articulación de la educación técnica, la formación profesional y el aparato productivo, elaborada en el marco de FOMILENIO II, establece una estructura institucional de coordinación encabezada por el Consejo de Coordinación de la Educación Técnica y la Formación Profesional (CCETFP). El consejo está constituido por el ministro de Educación, el presidente del INSAFORP y dos miembros de la Junta de Comités Sectoriales del sector privado (FOMILENIO et al., 2019[18]). Es un espacio de diálogo y coordinación permanente y consultivo para articular acciones entre el sistema de educación técnica (regentado por el MINED) y el sistema de formación profesional (a cargo de INSAFORP) y de ambos con el sector productivo. El CCETFP se instaló en 2019 y fue una de las instancias receptoras de los productos finales de FOMILENIO II. El Consejo está trabajando en una hoja de ruta para la implementación de un marco nacional de cualificaciones en El Salvador (INSAFORP, 2020[189]). Garantizar la sostenibilidad del marco institucional resultará esencial para aprovechar el trabajo realizado con miras a conseguir un marco nacional de competencias.
De cara al futuro, El Salvador debería plantearse ampliar la membresía del CCETFP para fomentar un enfoque de las competencias en el que se implique todo el gobierno. Las estructuras institucionales similares que existen en países de la OCDE suelen contar además con la participación de otros ministerios pertinentes, así como de los habituales mandantes tripartitos, pero también de otros actores del ámbito de la formación en competencias. En países como Irlanda o Noruega, estos consejos de competencias se crearon con el mandato explícito de cumplir los objetivos fijados en políticas nacionales en materia de competencias (OCDE, 2019[182]).
Para ampliar el campo de acción coordinada entre instituciones de formación y sectores productivos también es necesario seguir apoyando la creación de Comités sectoriales más allá de los sectores iniciales, y asegurar la permanencia de las nuevas instancias creadas, con el desarrollo de capacidad en las instancias normativas (MINED e INSAFORP) para apoyar a la Junta de Comités Sectoriales y al CCETFP y con un plan de financiación de actividades sostenible.
La cooperación entre el sector productivo y las instituciones educativas puede ser beneficiosa en otras configuraciones. La colaboración entre el sector privado y las instituciones educativas (p. ej., a través de programas de colaboración y prácticas laborales) puede ayudar a generar las competencias adecuadas y a desarrollar nuevas cadenas de valor (OCDE, 2017[190]; OCDE, 2015[191]): en el sector aeronáutico de El Salvador, la participación de instituciones educativas en la cadena de valor ha permitido crear un plan de estudios técnicos en aeronáutica y formar a personal técnico de acuerdo con las normas internacionales de aeronáutica, lo que ha contribuido al éxito de este sector en el país. Los estudiantes en El Salvador pueden dedicarse a dos años de estudios universitarios reconocidos internacionalmente que los preparan para ser técnicos calificados en el campo de la aeronáutica. El país alberga el centro de mantenimiento de aeronaves más grande de América Latina. El centro fue establecido en 1983 y es operado por la empresa Aeroman. Aeroman emplea aproximadamente a 3 000 trabajadores salvadoreños y ha tenido un efecto multiplicador económico significativo en términos de la creación de miles de empleos indirectos (Colantuoni, 2020[192]). Plycem, una empresa manufacturera de El Salvador que produce fibrocemento es también un caso de éxito (Estrategia & Negocios, 2013[193]): esta empresa local logró convertirse en un importante exportador de fibrocemento a países latinoamericanos mediante una automatización total y la incorporación de inteligencia artificial y nuevas tecnologías en su proceso de producción. Para ello colaboró con la Facultad de Robótica de una universidad local de El Salvador con el objetivo de formar a una cantidad suficiente de personal técnico necesario (López, 2015[194]). Si se incrementan las alianzas entre empresas privadas e instituciones educativas siguiendo estos ejemplos, se podría impulsar el desarrollo de nuevas industrias en El Salvador y aumentar la productividad de las que ya existen.
Las políticas públicas pueden promover vínculos permanentes e integrados entre proveedores e instituciones de capacitación y formación, empresas e industria y la sociedad civil para adaptar los programas educativos a las necesidades empresariales (OCDE, 2015[191]). Nuevos marcos regulatorios pueden facilitar la participación de la industria y la sociedad civil en los consejos de administración de las instituciones de educación superior e instituciones públicas de investigación y promover consultas con las partes interesadas de industria y sociedad civil en los procesos de toma de decisiones de estas instituciones. Otra estrategia es la “co-creación” que involucra a la industria, la sociedad civil, la academia y el gobierno, y que además tiene como objetivo resolver desafíos sociales más amplios. Ejemplos de co-creación son laboratorios de investigación conjuntos de instituciones de educación e investigación y de la industria (p. ej., CoLABS en Portugal); la movilidad de los investigadores en los dos sentidos (p. ej., a través de doctorados industriales) o el establecimiento de nuevas instituciones intermediarias (p. ej., Catapult Centres en el Reino Unido) (OCDE, 2019[195]).
Los esfuerzos recientes de FOMILENIO y el desarrollo de los MEGATEC sugieren que la coordinación es posible con la existencia de marcos institucionales más fuertes. La experiencia de FOMILENIO subraya la necesidad de que el sistema educativo desarrolle planes de estudio modernos en coordinación con el sector privado. Las mesas sectoriales se establecieron para desarrollar marcos basados en competencias para cada sector. Los empleadores definieron tipologías de habilidades críticas por incluir en el plan de estudios, y pudieron identificar tecnologías, maquinaria y técnicas específicas correspondientes a situaciones de trabajo reales.
Otras iniciativas en el sistema educativo salvadoreño han intentado acercar la brecha de competencias entre las instituciones de formación y los empleadores. El camino técnico en la educación secundaria alta ha agregado nuevo material al programa relacionado con habilidades socioemocionales en la fuerza laboral. La expansión reciente al sistema de evaluación AVANZO (que ha sustituido a la PAES) medirá las competencias de los estudiantes al momento de la graduación con respecto a las habilidades cognitivas, socioemocionales y las orientaciones vocacionales, y proporcionará un mejor diagnóstico sobre reformas de programa necesarias. El posible desarrollo de marcos de competencia puede llevar a cambios en los programas de estudio de secundaria, pero el desfase entre las necesidades cambiantes del mercado laboral salvadoreño y los procesos de desarrollo de programas pueden dañar su eficiencia.
El Marco Nacional de Cualificaciones: una herramienta clave para articular el sistema de formación de competencias
Un complemento esencial a los procesos de identificación de necesidades es un marco nacional de cualificaciones (MNC), que serviría de base para traducir las competencias identificadas en perfiles y planes de estudio. Un MNC es un instrumento que permite desarrollar y clasificar cualificaciones conforme a una serie de criterios sobre niveles de aprendizaje alcanzados. Esta serie de criterios puede hallarse implícita en los descriptores de las cualificaciones o definirse explícitamente mediante un conjunto de descriptores de nivel (OCDE, 2008[196]). El marco nacional de cualificaciones (MNC) constituye un eje central para los sistemas de educación técnica y formación profesional, en tanto identifica las cualificaciones profesionales más significativas o relevantes para el entorno económico, las describe, clasifica y ordena conforme a criterios acordados (sectoriales, funcionales, niveles de competencias u otros) entre los sectores productivos y los respectivos sistemas, y señala aquella formación asociada a estas cualificaciones que debería corresponder a la oferta que emana de ambos sistemas.
La adopción de un marco nacional de cualificaciones también sería un insumo importante para que haya trayectorias educativas más flexibles. Eso ya posible en alguna medida: los MEGATEC, por ejemplo, permiten a egresados de secundaria técnica continuar sus estudios para obtener diplomas de educación superior. Un marco que sirva de base para reconocer habilidades permitiría a trabajadores reforzar sus habilidades en instituciones de educación superior, incluso universitaria, más allá de la situación actual que ofrece trayectorias diferenciadas según decisiones tomadas en la escuela secundaria.
Un MNC es una herramienta fundamental para el desarrollo de un sistema de certificación de competencias, particularmente relevante en El Salvador cuando se tiene en cuenta el alto nivel de informalidad en algunos sectores ligados a la artesanía o servicios profesionales. En el país se ha presentado una propuesta de Sistema General de Certificación de Competencias para El Salvador, que incluye la posibilidad de impulsar la certificación de competencias desde varias vías que permitan diversas salidas del sistema educativo formal, pero también entradas para la progresión académica de las personas que están en el período de población económicamente activa. El desarrollo de un sistema de estas características sería un gran insumo para la generación ordenada de competencias en el país.
Mejorar la oferta de educación y formación y adaptarla a las necesidades de competencias
La educación y formación técnica y profesional puede potenciar la empleabilidad
Reforzar la vía técnica y vocacional en la educación secundaria (Bachillerato técnico) es un esquema práctico para atraer a jóvenes en riesgo de deserción escolar. Los altos niveles de ninis en El Salvador, especialmente en las poblaciones más vulnerables, resaltan la urgencia de aumentar sus capacidades y sus perspectivas de empleo rápidamente. En lo que respecta al desarrollo humano, las escuelas secundarias tienen la responsabilidad de desarrollar un sistema educativo relevante y de calidad que atraiga a la juventud, la mantenga en la escuela y construya habilidades para oportunidades locales de empleo.
La formación dual en la EFTP es una oportunidad para aumentar la empleabilidad de los jóvenes. En El Salvador, como en muchos países de ingresos medianos bajos, la emergencia de nuevos mercados y los paradigmas económicos cambiantes generan desafíos en el sistema educativo, que debe adaptarse y adecuar la formación de la fuerza de trabajo. Los países que han combinado el aprendizaje escolar y basado en el trabajo (la mayoría en el nivel secundario alto) son aquellos con las tasas de empleo más altas entre los adultos (OECD, 2020[197]). Combinar oportunidades de formación laboral a través del trabajo dentro del nivel educativo es esencial para promover la inserción de jóvenes en el mercado laboral. Los esfuerzos organizados entre la educación y formación técnica y profesional (EFTP) y la empresa privada pueden beneficiarse de un enfoque basado en la comunidad que refuerza la demanda del mercado laboral, promueve emprendimientos y desarrolla la ética de trabajo (Centro de Desarrollo de la OCDE, 2017[98]).
Los planes de formación técnicos y vocacionales tienen la capacidad de responder rápidamente a oportunidades de empleo en todas las regiones de El Salvador, como ponen de relieve varias experiencias piloto de fortalecimiento de la EFTP desarrollados por FOMILENIO en colaboración con el MINED en las zonas Norte y Costera desde 2007. El proyecto piloto incluyó varias actividades que iniciaron con un inventario y una evaluación de necesidades para entender los requisitos de formación por parte de los empleadores. Se seleccionaron tres sectores para el desarrollo prioritario de nuevos programas de estudio de EFTP secundaria y módulos de formación (agroindustria, innovación y servicios) en la zona Costera. Las actividades de proyecto incluyeron grandes inversiones en infraestructura, formación docente, módulos de formación basados en competencias y evaluación de planes de estudios (incluidas habilidades técnicas y socioemocionales) y de estudiantes.42 La evaluación por asignación aleatoria mostró que la matriculación aumentó, los resultados de aprendizaje mejoraron, con puntajes generales y en ciencias más altos en la PAES que en grupos de comparación, y que las becas fueron cruciales para aumentar las tasas de progresión y graduación en EFTP. Las tasas de empleo fueron ligeramente más bajas de lo previsto, pero se explican porque graduados eligieron seguir sus estudios en otras instituciones en vez de entrar en el mercado laboral (Campuzano et al., 2016[198]).
Más allá de la EFTP en el nivel secundario, la creación del Modelo Educativo Gradual de Aprendizaje Técnico (MEGATEC) respondió a la necesidad de satisfacer la demanda de trabajo local y de formar a los jóvenes sobre las habilidades y competencias necesarias para la industria o para un empleador. Los MEGATEC actúan como puentes entre la EFTP y la educación postsecundaria y terciaria, que dotan a los estudiantes con competencias técnicas de más alto nivel, adaptadas al mercado laboral local (Recuadro 7.15). Como los estudiantes llegan de escuelas secundarias de EFTP mejoradas, los estudiantes matriculados en los MEGATEC están mejor preparados para la educación postsecundaria. Según la evaluación del MEGATEC Chalatenango, creado en la zona Norte, la matriculación aumentó y las becas fueron cruciales para la sostenibilidad de ese aumento. Las tasas de graduación aumentaron incluso más de lo esperado y llegaron a 85 % (Campuzano et al., 2016[198]).
Hay 7 MEGATEC establecidos en el país para proporcionar una educación especializada secundaria y terciaria (técnico superior y título de Ingeniería) en las áreas de ciencias, construcción, turismo, tecnología y comercio para aproximadamente 6 000 estudiantes, de los cuales más del 50 % reciben estipendios de transporte, alimentación y conectividad. Los MEGATEC operan en gran coordinación con los empleadores y están organizados de tres maneras posibles:
Separados entre el secundario alto (educación media) y la educación superior donde los programas están ligados a la transición de un nivel al otro. Se pueden completar con un diploma en la universidad, con maestrías o doctorados.
Una combinación de educación y de formación, donde se une un mapa de habilidades al programa técnico.
Una combinación de habilidad y competencias técnicas alineadas definidas por el empleador o el sector productivo.
Los MEGATEC se establecieron con el objetivo doble de formar al capital humano local de manera tal que se ayude a la economía local y regional. Las características principales de los programas de educación (certificaciones de calidad, alineación normativa con otros diplomas nacionales, modulables, flexibles) aseguran que los empleadores se asocien con la institución. Los estudiantes provenientes de hogares pobres pueden obtener becas y otras medidas de apoyo financiero para asistir a las escuelas. Cada MEGATEC está ubicado en una parte específica de la industria, servicio o producción del país, que orienta las competencias de cada instituto particular, que incluyen turismo, agricultura, ecología, construcción y el puerto.
Para ser atractivos y eficaces, los sistemas de EFTP tienen que ampliar el abanico de competencias que enseñan. Los sistemas de EFTP en El Salvador y otros lugares reciben a menudo críticas por su rigidez, el enseñar un abanico limitado de competencias (restringido a competencias técnicas, alfabetización y aritmética básica), y por no responder rápidamente a las necesidades cambiantes del mercado laboral.
La EFTP también tiene el potencial de salvaguardar a los estudiantes de los efectos negativos de las crisis económicas, que de otra manera podrían forzarlos a abandonar la educación general por razones financieras. Hacer un programa de formación laboral genera conexiones con el mercado laboral, y en algunos casos, ingresos y, por lo tanto, reduce el efecto de los golpes económicos en la educación. Hacer que la oferta de EFTP sea más flexible tiene los beneficios de atraer a diferentes grupos de alumnos, que pueden responder a las necesidades cambiantes de las comunidades. Los sistemas de EFTP necesitan ir más allá de proporcionar formación de habilidades no especializadas y de baja calidad en industrias que ya no están alineadas con el mercado económico local (Marope, Chakroun y Holmes (2015[199])). El programa Entra 21, conducido en El Salvador en la década del 2000, se centró en comprometer a los jóvenes con el trabajo, integrar las habilidades de vida y el desarrollo de las microempresas en el sector informal y fue particularmente exitoso en la atracción de poblaciones vulnerables, incluidos los jóvenes de hogares más pobres y que eran desempleados o no tenían suficiente trabajo (BID, 2009[200]). Todos los sectores económicos, ya sean formales o informales, pueden beneficiarse del desarrollo de habilidades en un sistema coordinado de EFTP.
Desarrollar una oferta formativa para la inclusión laboral y la mejora de cualificaciones
El Salvador debería ampliar su oferta de formación técnica y adaptarla a las necesidades identificadas en materia de competencias. Es necesario crear más institutos de formación técnica que ofrezcan los planes de estudios demandados por las empresas privadas, y las universidades deben adaptar su oferta formativa a las necesidades del sector privado. También debería promocionarse la formación profesional dual, que combina la formación con un largo período de prácticas en empresas. El aprendizaje práctico basado en el trabajo puede facilitar la transición de los centros escolares al mundo laboral (OCDE, 2019[182]). Es necesario transformar el INSAFORP con miras a promover el desarrollo de capital humano a través de las profesiones técnicas principales más demandadas (inglés, habilidades sociales, carreras técnicas específicas) (ESEN, 2019[170]). El Salvador también precisa mejorar la divulgación de información sobre la oferta de formación técnica disponible, asegurarse de que las personas tengan los incentivos adecuados e información suficiente para invertir en las competencias demandadas por el mercado de trabajo y mejorar la evaluación de los programas de educación técnica (FUSADES, 2018[174]; OCDE, 2019[182]; OCDE, 2015[191]).
El uso de formas novedosas de formación puede contribuir a reducir brechas de competencias en el Salvador de manera ágil. El desarrollo de “credenciales alternativas” a los programas universitarios en la educación postsecundaria se ha acelerado con el desarrollo de plataformas digitales de enseñanza y con su expansión durante la pandemia de COVID-19 (Kato, Galán-Muros and Weko, 2020[201]). Estas incluyen microcarreras, credenciales digitales y certificados profesionales. Las microcarreras o nanocarreras se distinguen por su currículo acotado43 y por lo tanto corta duración, de menos de 12 meses. Al ofrecer formación generalmente aplicada, las nanocarreras pueden apoyar la actualización rápida de competencias, aunque la evidencia en cuanto a su éxito es aún escasa (OCDE, 2021[202]) Como respuesta al impacto de la pandemia de COVID-19 en el mercado laboral, varios países han incrementado el apoyo a la formulación y realización de formaciones cortas para mejorar las capacidades de los trabajadores, tanto apoyando a formadores (Hungría, Portugal, Costa Rica, Noruega y Japón, entre otros) como apoyando a estudiantes a través de becas (Australia, Hungría, Dinamarca o la provincia de Ontario en Canadá) (OCDE, 2021[203]) .
En El Salvador, varias instancias gubernamentales están impulsando nanocarreras con el objetivo de cerrar la brecha de competencias. Inicialmente han definido cinco para El Salvador, enfocadas al sector de software (programas en línea reconocidos o recomendados por empresas de Silicon Valley como Microsoft, Google o Amazon). Las nanocarreras tienen por objetivo promover el empleo internacional, freelance y el emprendimiento, y crear la base para una verdadera industria tecnológica en el país. El MINED está actualmente trabajando en un anteproyecto de ley para establecer la base legal y reconocer las nanocarreras. Una iniciativa presidencial pretende otorgar 20 000 becas a jóvenes salvadoreños para seguir una nanocarrera. Está previsto trabajar con la comunidad de empleadores nacional e internacional para estimular el interés en los graduados de estas nanocarreras (Gobierno de El Salvador, n.d.[204]).
La apuesta por las formas alternativas de formación debe acompañarse desde el Estado. Como se trata de un desarrollo novedoso, no existen estándares comúnmente aceptados de calidad o aceptación de las cualificaciones otorgadas por las nanocarreras. Algunos países han establecido estándares de calidad específicos para microcredenciales. Nueva Zelanda, un precursor en esta área, estableció estándares de calidad a través de la autoridad nacional de cualificaciones. Sin embargo, es necesario equilibrar el aseguramiento de calidad y la consiguiente aceptación por el mercado laboral con los beneficios que la agilidad y la flexibilidad de estos nuevos modos de formación pueden aportar (Kato, Galán-Muros and Weko, 2020[201]; OCDE, 2021[203]).
La necesidad de una reforma curricular inclusiva y basada en competencias
Los fundamentos del currículo nacional se plasmaron durante el proceso de Reforma Educativa iniciado a mediados de los años 90. El documento de referencia que marca los Fundamentos Curriculares de la Educación Nacional fue preparado por el MINED en 1997 (MINED, 1997[205]). A finales de la década de los 2000 se llevó a cabo una reforma que supuso la introducción del aprendizaje por competencias según el documento de política “Currículo al servicio del aprendizaje” (MINED, 2008[206]). En ese marco se revisaron la mayoría de los planes de estudios y herramientas pedagógicas para la educación básica y media que están aún disponibles en el MINED (MINED, 2022[207]). A pesar de incluir motivaciones ligadas al desarrollo de competencias, el marco sigue estando regido y organizado por materias.
Tras ese impulso inicial, se han dado procesos de reforma curricular más acotados. Estos se han llevado a cabo a través de proyectos específicos. Por ejemplo, a través del proyecto ESMATE de mejoramiento de aprendizajes en matemática en educación básica y educación media, se actualizó el conjunto de documentos curriculares y herramientas pedagógicas para matemáticas a partir del año 2016. Una importante contribución de estos avances es la inclusión explicita del enfoque por competencias, incluida el aprendizaje y la evaluación de los componentes competenciales (conocimientos, procesos y actitudes). Otros esfuerzos se han focalizado en desarrollar reformas anteriores e implementar nuevos modelos pedagógicos, por ejemplo en el marco del Sistema integrado de escuela inclusiva de tiempo pleno (USAID/MINED, 2013[208]).
Los cambios del entorno global requieren cambios en los sistemas educativos en todo el mundo. Un reciente informe de la OCDE identifica cuatro ejes comunes hacia los que distintos sistemas educativos están tendiendo en los últimos años para adaptar sus currículos a las necesidades del siglo XXI: (i) currículos digitales, (ii) currículos personalizados, (iii) currículos basados en competencias y contenidos transversales y (iv) currículos flexibles (OCDE, 2020[209]). Entre otros objetivos, estas reformas buscan articular la introducción de competencias transformadoras clave (crear valor, tomar responsabilidad, reconciliar tensiones, dilemas, equilibrios y contradicciones), de habilidades cognitivas (como pensamiento crítico y resolución de problemas) y habilidades metacognitivas (aprender a aprender).
Una reforma curricular brindaría la oportunidad de implementar nuevos enfoques pedagógicos al tiempo que actualizar los perfiles de estudiantes para adaptarlos a las necesidades de país. El Gobierno de El Salvador ha anunciado una reforma curricular integral y la implantación de un nuevo modelo pedagógico como una de las estrategias de reforma educativa de la administración (MINED, 2022[210]), aunque al cierre de este informe, los contornos y estrategias de esta reforma no están establecidos.
La reforma deberá diseñarse teniendo en cuenta las dificultades de implementación de reformas pasadas y la experiencia internacional. Entre otros, esto supone una planificación adecuada de la reforma, incluidos los recursos necesarios para su implementación, seguimiento y evaluación. También supone diseñar la reforma de manera participativa, generando una visión común, especialmente con los docentes, y empoderando a aquellos que la implementarán en todos los niveles y especialmente en el aula. También supone compaginar la reforma curricular con otras transformaciones educativas, como la digitalización, y reconocer la necesidad de cambios incrementales y estables aun cuando se persiguen transformaciones radicales (OCDE, 2020[209]).
Recomendaciones para aumentar la pertinencia de la educación
La pertinencia de la educación en El Salvador fue un tema clave tratado en dos de los talleres de políticas públicas realizados en el marco del Estudio Multidimensional de El Salvador, titulados “Del análisis a la acción: educación y competencias” y “Del análisis a la acción: acelerar la transformación productiva de El Salvador”. Este recuadro resume los resultados de ambos talleres bajo forma de un plan de acción para aumentar la relevancia de la educación.
Referencias
[171] Adalet McGowan, M. and D. Andrews (2017), “Skills mismatch, productivity and policies: Evidence from the second wave of PIAAC”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1403, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/65dab7c6-en.
[172] Adalet McGowan, M. and D. Andrews (2015), “Labour Market Mismatch and Labour Productivity: Evidence from PIAAC Data”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1209, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5js1pzx1r2kb-en.
[133] AED (2005), Basic education in El Salvador: Consolidating our foundations for quality and equal opportunities, https://files.eric.ed.gov/fulltext/ED491175.pdf.
[117] Alas, W., M. Linares and C. Ramos (2019), Documento técnico base de propuesta de política pública: Prevención de la violencia en el entorno educativo, FUNDAUNGO, FLACSO Programa El Salvador, UCA y UDB, El Salvador, https://www.fundaungo.org.sv/asset/documents/948.
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[111] Alda, E. (2007), “School-Based Violence Prevention”, Technical Note, No. 11, Inter-American Development Bank, Washington D.C., https://publications.iadb.org/publications/english/document/School-Based-Violence-Prevention.pdf.
[91] Alvarado, J. and R. Lazo (2019), “El vaso de leche medio vacío de los gobiernos del FMLN”, El Faro, 21 August 2019, https://elfaro.net/es/201908/el_salvador/23575/El-Vaso-de-Leche-medio-vacío-de-los-gobiernos-del-FMLN.htm.
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[214] UNESCO (2013), Proposed post-2015 education goals: Emphasizing equity, measurability and finance, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000220033.locale=en.
[41] UNFPA (2019), Mapa de embarazos en niñas y adolescentes en El Salvador 2017 - First edition, United Nations Population Fund, New York, https://elsalvador.unfpa.org/es/publications/mapa-de-embarazos-en-ni%C3%B1as-y-adolescentes-en-el-salvador-2017.
[71] UNICEF (2019), A world ready to learn prioritizing quality early childhood education, United Nations Children’s Fund, New York, https://www.unicef.org/reports/a-world-ready-to-learn-2019.
[108] UNICEF (2019), Global database: Violent discipline 2012-2018, http://data.unicef.org.
[221] UNICEF (2019), Global database: Violent discipline 2012-2018, United Nations Children’s Fund, New York, https://data.unicef.org/topic/child-protection/violence/violent-discipline/.
[72] UNICEF (2019), UNICEF global resource guide on public finance for children in Early Childhood Development, Partners edition, United Nations Children’s Fund, New York, https://www.unicef.org/media/67226/file/Guide-on-public-finance-for-children-in-early-childhood-development-Partners-edition-2020.pdf.
[74] UNICEF (2018), Invertir en nuestros niños: el norte común. Una propuesta de políticas transformadoras centrada en la infancia, United Nations Children’s Fund, New York, https://www.unicef.org/elsalvador/media/411/file/Invertir%20en%20nuestros%20ni%C3%B1os:%20el%20norte%20com%C3%BAn.pdf.
[66] UNICEF (2017), Country Office Annual Report 2017 El Salvador, United Nations Children’s Fund, El Salvador, https://www.unicef.org/about/annualreport/files/El_Salvador_2017_COAR.pdf.
[97] UNICEF (2014), 2014 Informe de la Situacion de la Niñez y Adolescencia en El Salvador: Transformar inequidades en oportunidades para todas las niñas, niños y adolescentes, https://www.unicef.org/elsalvador/sites/unicef.org.elsalvador/files/2018-12/Analisis_de_Situacion_de_la_Infancia_El_Salvador_UNICEF_2014.pdf.
[37] UNICEF/UIS (2011), Global Initiative on Out-of-School Children. Conceptual and Methodological Framework (CMF), United Nations Children’s Fund, and UNESCO Institute for Statistics, https://www.unicef.org/supply/files/LRPS_OSR_2015_9117512_ANNEX_B_CMF.pdf.
[155] UNICEF/WHO (2022), Progress on drinking water, sanitation and hygiene in schools. 2000-2021 Data Update, United Nations Children’s Fund and World Health Organization, New York, https://washdata.org/sites/default/files/2022-07/jmp-2022-wins-data-update.pdf.
[215] UNICEF, UNESCO/IIEP and OEI (2015), La inversión en la primera infancia en América Latina. Propuesta metodológica y análisis en países seleccionados de la región, https://www.unicef.org/elsalvador/media/1026/file/UNICEF_ISPI_full_doc_201512.pdf.
[208] USAID/MINED (2013), Elementos para el desarrollo de modelo pedagógico del sistema educativo nacional, United States Agency for International Development and Ministry of Education of El Salvador.
[176] Vaquerano-Amaya, J. et al. (2017), Una Aproximación al Perfil de Competencias Genéricas de los Graduados Universitarios que Ingresan al Mercado Laboral en El Salvador, Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas", El Salvador, http://hdl.handle.net/11674/754.
[125] Vegas, E. and J. Petrow (2008), Raising student learning in Latin America: the challenge for the 21st century, World Bank, Washington D.C., https://doi.org/10.1596/978-0-8213-7082-7.
[131] Ward, M. (2020), “PISA for Development: Out-of-school assessment: Results in Focus”, PISA in Focus, No. 110, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/491fb74a-en.
[173] WEF (2019), The Global Competitiveness Report 2019, World Economic Forum, Geneva, http://www3.weforum.org/docs/WEF_TheGlobalCompetitivenessReport2019.pdf.
[63] Yoshikawa, H. et al. (2007), Early Childhood Education in Mexico: Expansion, Quality Improvement and Curricular Reform, http://ideas.repec.org/p/ucf/inwopa/inwopa07-41.html.
[216] Yoshikawa, H. et al. (2007), “Early Childhood Education in Mexico: Expansion, Quality Improvement and Curricular Reform”, Innocenti Working Papers, No. 2007-03, UNICEF Innocenti Research Centre, http://ideas.repec.org/p/ucf/inwopa/inwopa07-41.html.
[75] Zubairi, A. and P. Rose (2017), Bright and Early: How financing pre-primary education gives every child a fair start in life Moving towards quality early childhood development for all, Theirworld, https://theirworld.org/resources/detail/bright-and-early-report-on-financing-pre-primary-education.
[76] Zubairi, A., P. Rose and K. Moriarty (2019), Leaving the youngest behind Declining aid to early childhood education, Theirworld, https://s3.amazonaws.com/theirworld-site-resources/Reports/Theirworld-Leaving-The-Youngest-Behind-First-Edition-April-2019.pdf.
Notas
← 1. En 2021, el método de cálculo de las tasas netas de matrícula para la educación media se modificó para contar solo a alumnos de 16 y 17 años de edad, lo que dio como resultado un aumento de 4 puntos porcentuales respecto a 2020, a pesar de una bajada de la matrícula en términos absolutos.
← 2. Un sistema educativo se considera completamente eficiente cuando los niños, niñas y jóvenes ingresan a la escuela a la edad correcta, se mueven de un nivel al siguiente cada año y completan la escolaridad.
← 3. La tasa de deserción escolar al último grado de la educación primaria se define como el 100% menos la tasa de supervivencia al último grado de la educación primaria.
← 4. El MINED publica datos de deserción intra-anual, es decir, la tasa de estudiantes que abandonan los estudios durante el curso en el que están matriculados, pero no de deserción interanual, es decir, la tasa de estudiantes que no siguen estudiando al inicio del curso siguiente. De ahí que las tasas de deserción publicadas por el MINED no coincidan con las tasas de deserción por ciclos derivadas de las tasas de supervivencia.
← 5. Las tasas de asistencia de calculan con base en respuestas a la encuesta de hogares (EHPM) y difieren de las tasas de matriculación oficiales.
← 6. Otras variables incluían el nivel de educación del jefe de familia, la residencia urbana, el género y la riqueza. También se examinaron muchas combinaciones de variables (p. ej., riqueza-geografía, riqueza-género).
← 7. La asistencia escolar de los jóvenes de 15 años de edad provenientes de zonas rurales es de un 65.0 %.
← 8. Las tasas de repetición son generalmente buenos predictores del abandono escolar antes de finalizar primaria, pero las tasas de repetición en El Salvador son relativamente bajas, alcanzando una cifra del 3.7 % y 3.6 % en educación primaria y secundaria en 2017, respectivamente.
← 9. Por ejemplo, el 18 % de los varones de 14 años de edad estaban en la escuela primaria (2 años por encima de la edad) en comparación con el 9.6 % de niñas de la misma edad (MINSAL/UNICEF, 2016[55]).
← 10. Los datos del MINED reportan 14 % y UNFPA 16 %.
← 11. Las categorías incluidas como razón de abandonar son, además de embarazo, “Se fue a otra escuela”, “Abandonó el país”, “Los padres no quieren que asista a la escuela”, “Delincuencia”, “Muerte por asesinato del estudiante”, “Víctima de desplazamiento forzado” y “Víctima de pandillas“.
← 12. En Chile, el gasto público en educación superior supone tan solo un 41 % del gasto total en educación superior, comparado con 70 % en el promedio de la OCDE (OCDE, 2021[47]).
← 13. Por ejemplo, las mejoras en nutrición y las políticas de vacunación llevaron a una reducción de la tasa de mortalidad de menores de 5 años de edad del 32.8 por mil nacimientos en 2000 al 13.3 en 2019 (UNDESA, 2020[217]). Este capítulo se centra en el componente educativo del sistema de AEPI en El Salvador (educación preprimaria) por lo que no detalla las necesidades de la población menor de 3 años, pero cabe resaltar que aproximadamente un 2% de niños y niñas menores de 4 años de edad asistieron a programas de aprendizaje temprano en El Salvador en 2019.
← 14. A nivel internacional, la primera infancia abarca edades de los 0 a los 8 años.
← 15. Las tasas de asistencia derivan de la encuesta anual salvadoreña, Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM). Las tasas de matriculación se basan en censos de la escuela y en datos de la población, respectivamente, recolectados y estimados por el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, MINED, y el Ministerio de Economía, Dirección General de Estadísticas y Censos, (DIGESTYC).
← 16. Las diferencias entre grupos son estadísticamente significativas al nivel del 0.05.
← 17. En 2002, se convierte en el actual Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA).
← 18. Es importante señalar que estimar la inversión pública en primera infancia de manera comparativa es más complejo que para otros niveles educativos, ya que puede tener presupuestos de otros ministerios y es diferente entre países. En muchos países, los estimados se limitan a las apropiaciones del presupuesto para la educación a la educación preprimaria. Para un análisis regional de inversiones ECD incluido El Salvador y otros 8 países, ver (UNICEF, UNESCO/IIEP and OEI, 2015[215]).
← 19. En 2013, la UNESCO recomendó que un 10 % de los gastos públicos totales en educación se dedique a la educación preprimaria y que el 6 % del Producto Nacional Bruto (PNB) se dirija en todos los gastos públicos en educación (UNESCO, 2013[214]). En 2015, la Declaración de Incheon recomendó que al menos de un 15 % a un 20 % de los gastos gubernamentales totales deben utilizarse en educación, se propuso que el 2 % (o del 10 % al 20 %) del total de los gastos gubernamentales se gasten en la educación preprimaria (UNESCO, 2015[42]).
← 20. Los estimados se calcularon asumiendo un aumento significativo de inscripciones a la preprimaria para alcanzar el acceso universal, así como un mayor gasto por estudiante para mejorar la calidad (p. ej., proporción de 20 niños por 1 adulto) y para tratar la marginalización.
← 21. 17 % y 34 %, respectivamente (UNESCO, 2020[29]).
← 22. El jefe de familia responde las preguntas en la EHPM.
← 23. Ver por ejemplo Kirdar, Dayioglu y Koç (2014[219]) y Torun (2018[218]) para Turquía.
← 24. Basado en 72 países con datos disponibles entre 2013 y 2018.
← 25. Para examinar las distancias, los agrupamientos geográficos y los tamaños relativos para cada escuela se requieren datos que no están disponibles para este informe, pero la distancia y los costos de transporte son barreras y desafíos que llevan a la deserción escolar, especialmente para niños que vienen de hogares vulnerables.
← 26. 2005-2008: Red Solidaria 2009-Presente: Comunidades Solidarias Rurales y Urbanas. Los municipios cubiertos por el programa se están incorporando en la Estrategia de Erradicación de Pobreza.
← 27. Desde 2019, El Salvador se unió al Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS) con otros seis países para proteger y ofrecer soluciones a víctimas de desplazamiento forzoso.
← 28. Esta estimación refleja la pérdida de ingresos tributarios ligada a la reducción permanente de ingresos de las mujeres de menos de 20 años embarazadas en un solo año (2015).
← 29. Los Centros Ciudad Mujer se sitúan en Colón, San Martín, Santa Ana, Usulután, San Miguel y Morazán,
← 30. El Salvador no ha participado en muchas evaluaciones de aprendizaje internacionales: se limitan a TIMSS (2007) y al SERCE regional (2006) y más recientemente el ERCE (2019), para el cual solo resultados agregados estaban disponibles al momento de la elaboración de este informe.
← 31. Basado en el test de lectura en los primeros cursos escolares (Early Grade Reading Assessment, EGRA), que mide habilidades tempranas de lectura, como el reconocimiento de las letras, la comprensión y la fluidez de la lectura.
← 32. El nivel más bajo incluye el conocimiento más básico de la materia. En matemáticas, por ejemplo, los estudiantes en este grado saben cómo sumar y restar números enteros e identificar formas geométricas básicas. En El Salvador, solo el 50 % de los estudiantes pudo identificar dos triángulos del mismo tamaño (Martin, Mullis y Foy (2008[124])).
← 33. Por ejemplo, evaluando competencias ligadas a la participación ciudadana o a la habilidad de generar un proceso de diálogo para la resolución de conflictos dentro de una evaluación de lenguaje.
← 34. Janet Lorena de López, directora de Educación Básica (MINED). La enseñanza multigrado requiere metodologías y competencias específicas para enseñar a estudiantes de niveles diferentes, especialmente en los primeros grados para impartir habilidades fundamentales en matemáticas y lectura.
← 35. Según las estimaciones de un informe de 2016, dos tercios de las escuelas unidocentes tan solo tienen clases por la mañana (MINED, 2016[86]).
← 36. Estudios para países en desarrollo han demostrado que los materiales de enseñanza pueden mejorar las tasas de graduación y los resultados de aprendizaje, especialmente cuando se combinan con formación de los docentes en el uso de nuevos materiales, véase por ejemplo (Glewwe y Murlidharan (2015[220]), McEwan (2015[147])).
← 37. La estimación de estudiantes tiene como fuente datos no publicados de UIS (Montoya and Barbosa, 2020[159]); cálculos basados en la proporción de hogares sin acceso a red eléctrica.
← 38. Los países con niveles educativos superiores/inferiores son aquellos que pertenecen al 25 % con mejores/peores puntuaciones en cuanto a nivel educativo, medido como porcentaje de la población adulta en 1960. Las muestras incluyen 26 economías avanzadas y 51 economías en desarrollo y mercados emergentes.
← 39. Entrevista con representantes del sector privado en El Salvador.
← 40. Según entrevistas con miembros del sector privado salvadoreño.
← 41. Ver, por ejemplo, Las habilidades para el progreso social de la OCDE; el Marco para elevar las habilidades hacia el empleo y la productividad (STEP) del Banco Mundial y el Informe de desarrollo mundial de 2013; y el Informe de Aprender Mejor de IDB (Busso et al., 2017[50]; Denboba et al., 2014[211]; OCDE, 2015[64]; Banco Mundial, 2012[222]).
← 42. La formación de formadores se concentró en principios pedagógicos tanto para docentes de áreas generales como para especialistas de la industria.
← 43. No existen estándares comúnmente aceptados, con nanocarreras que van de 1 a 60 créditos ECTS en instituciones de educación superior analizadas por la OCDE (60 créditos corresponden a un año de estudio a tiempo completo) (OCDE, 2021[202]).