29. États-Unis
Le soutien accordé aux agriculteurs américains est toujours inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE. Le soutien aux producteurs a reculé, passant de 19.5 % des recettes agricoles brutes en 2000-02 à 12 % en 2018-20. La part des mesures pouvant créer le plus de distorsions s’élevait à 32 % en 2018-20, ce qui est également inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE et au niveau relevé en 2000-02. Durant cette période, les prix payés au secteur agricole étaient supérieurs de 4 % en moyenne aux prix observés sur les marchés mondiaux, ce qui s’explique en grande partie par le soutien des prix du marché (SPM) du lait, du sucre et, dans une moindre mesure, de la viande ovine. Des mesures aux frontières (dont des contingents tarifaires) protègent ces produits de base. Les prix à la production des autres produits sont pour la plupart alignés sur les prix à la frontière.
La part du SPM dans le soutien à l’agriculture baisse peu à peu, tandis que le soutien budgétaire s’accroît progressivement, du fait principalement de l’augmentation des paiements assortis d’une exigence de production (ce qui reflète bien l’accent mis sur l’assurance agricole et la gestion des risques) et celle des paiements au titre des intrants. L’assurance récolte et les programmes par produit relatifs aux cultures primaires étant contracycliques par rapport aux prix du marché, le soutien budgétaire est en relation inverse avec l’évolution de ces derniers. Le soutien budgétaire a atteint son niveau maximal lorsque les prix mondiaux (en USD) des produits de base étaient en baisse, tandis que les prix élevés observés après 2007-08 expliquent en partie les plus faibles niveaux de soutien.
Le soutien à la consommation représente près de la moitié du soutien total à l’agriculture américaine, en raison des programmes intérieurs d’aide alimentaire. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (comptabilisées dans l’ESSG) équivalaient à 6.1 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2018-20, contre 5.2 % en 2000-02, ce qui est légèrement supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE. Le soutien total à l’agriculture s’est établi à 0.5 % du PIB en 2018-20.
La mise en œuvre de la loi de 2018 sur l’amélioration de l’agriculture (loi agricole 2018) s’est poursuivie en 2020, au même titre que celle des programmes d’atténuation des effets commerciaux de 2019 et des plans d’aide exceptionnels en cas de catastrophe instaurés en 2018 et 2019 puis complétés en 2020 par le Congrès. S’agissant de l’atténuation des effets commerciaux, le ministère de l’Agriculture des États-Unis (United States Department of Agriculture - USDA) a annoncé en février 2020 le versement de la troisième et dernière tranche du Programme de facilitation de l’accès au marché (Market Facilitation Program - MPF) mis en place en 2019. Le MPF a versé jusqu’à 14.5 milliards USD aux agriculteurs touchés par des mesures douanières de rétorsion, qui leur ont fait perdre les marchés à l’exportation auxquels ils avaient auparavant accès. Les paiements de février 2020 correspondaient aux 25 % d’aides restantes accordées au titre du programme.
S’agissant des aides en cas de catastrophe, la nouvelle loi de codification des crédits de 2020 a affecté, en décembre 2019, 1.5 milliard USD supplémentaires à la mise en œuvre des programmes d’aide en cas de catastrophe et a étoffé la liste des événements couverts par le Programme d’indemnisation des victimes d’incendies et d’ouragans (Wildfire and Hurricane Indemnity Program Plus - WHIP+) et des contribuables pouvant y prétendre. De plus, l’Agence de gestion des risques de l’USDA a mis en place un dispositif d’aide aux producteurs touchés par les ouragans. Le Programme d’assurance contre les vents de force ouragan (Hurricane Insurance Protection-Wind Index - HIP-WI) concerne 70 cultures et s’applique dans les comtés situés à proximité du golfe du Mexique et de l’océan Atlantique, ainsi qu’à Hawaï. Ce dispositif couvre uniquement les pertes occasionnées par des vents soutenus et survenus dans le cadre d’un événement qualifié d’ouragan.
Plusieurs accords commerciaux sont entrés en vigueur en 2020, à savoir l’accord de libre-échange Japon-États-Unis, l’accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM) et l’accord commercial de « Phase 1 » conclu avec la république populaire de Chine (Chine).
L’USDA a mis en œuvre toute une série de mesures de lutte contre la pandémie de COVID-19. Du point de vue des producteurs, le Programme d’aide alimentaire en temps de COVID-19 (Coronavirus Food Assistance Program - CFAP) a accordé quelque 23.5 milliards USD aux agriculteurs et aux éleveurs sous la forme de paiements directs. Le CFAP a consisté en une aide financière fondée sur les pertes réelles subies par les agriculteurs qui ont été confrontés à des baisses de prix consécutives à la pandémie de COVID-19 et à d’importants surcoûts de commercialisation engendrés par une baisse de la demande, un surplus de production et la perturbation des réseaux de transport et du fonctionnement régulier des marchés des produits de base. Ce programme a couvert jusqu’à 300 produits, allant de l’élevage aux cultures sarclées en passant par les cultures spécialisées et l’aquaculture. La mise en œuvre du CFAP s’est articulée autour de deux versements (CFAP-1 et CFAP-2) et selon des critères d’attribution et des modalités de paiement distincts. L’Agence de services agricoles (Farm Service Agency, - FSA) de l’USDA a élargi le programme de gel du remboursement des crédits en cas de catastrophe (Disaster Set-Aside Program, - DSA) pour permettre aux agriculteurs touchés par la pandémie de COVID-19 et titulaires d’un crédit auprès de l’USDA de suspendre le remboursement de leurs mensualités. À titre exceptionnel, la FSA permet également de reporter les mensualités annuelles des prêts relatifs au financement des infrastructures de stockage agricoles. Enfin, l’Agence de gestion des risques de l’USDA a assoupli les règles des programmes d’assurance récolte pour venir en aide aux producteurs touchés par les perturbations du marché liées au COVID-19.
Toujours dans le contexte de la pandémie de COVID-19, les mesures de soutien aux consommateurs ont reposé sur des programmes de distribution de produits de base et l’affectation de fonds supplémentaires aux programmes d'aide alimentaire intérieure gérés par l’USDA. Pour assurer la distribution de produits de base, l’USDA s’est associée à des distributeurs régionaux et locaux, dont les effectifs ont été lourdement touchés par la fermeture des restaurants, des hôtels, et d’autres entités du secteur des services alimentaires, et a consacré 4 milliards USD à l’achat et à la distribution de paniers alimentaires à destination des familles (Farmers to Families Food Box Program). Face à l’urgence nationale liée à la pandémie, le secrétaire à l’Agriculture des États-Unis a par ailleurs alloué 470 millions USD supplémentaires à l’achat de denrées alimentaires à distribuer à la population en application de la section 32. L’USDA a également mis en place un programme d’aide alimentaire destiné aux ménages en cas de catastrophe (Disaster Household Distributions), dont l’objectif est de répondre à des besoins précis lorsque les réseaux de distribution habituels sont interrompus.
Du point de vue des programmes d’aide alimentaire intérieure, l’USDA a autorisé les États à verser un complément d’aides aux ménages qui ne bénéficient habituellement pas du niveau maximal de prestations accordées dans le cadre du Programme d’assistance supplémentaire à l’alimentation (Supplemental Nutrition Assistance Program - SNAP) et à assouplir les modalités d’octroi des aides liées au SNAP ainsi que les critères de demande et de production de rapports. Dans le cadre de sa stratégie de lutte contre le COVID-19, l’USDA a également donné plus d’ampleur à un projet pilote de plateforme d’achats prévisionnels en ligne, qui s’adresse aux participants au programme SNAP. Le Programme spécial d’assistance supplémentaire à l’alimentation maternelle et infantile (Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children - WIC) a reçu une enveloppe supplémentaire de 500 millions USD durant la crise sanitaire liée au COVID-19. Enfin, l’USDA a permis aux États d’autoriser les parents ou responsables légaux à emporter chez eux les repas servis dans le cadre du Programme alimentaire à destination des enfants et adultes bénéficiaires d’aides sociales (Child and Adult Care Food Program) et à faire en sorte que les enfants qui profitent en temps normal de repas gratuits ou à tarif réduit à l’école puissent avoir accès à ces repas par un autre biais.
Le soutien aux producteurs et la protection aux frontières ont diminué au début des années 2000. Toutefois, le déclin observé s’expliquait surtout par la hausse des cours mondiaux des produits de base, car nombre des programmes de soutien agricole sont contracycliques par rapport aux prix du marché. Le soutien aux producteurs s’est par ailleurs accru ces dernières années.
En théorie, il est louable de privilégier les systèmes d’assurance et de gestion des risques pour apporter un soutien aux producteurs lorsque cela est nécessaire. Cependant, la plupart des programmes d’assurance continuent à cibler des productions particulières. Le passage à une approche entièrement fondée sur les revenus agricoles tirerait parti des différences de prix et de la variabilité des rendements selon les produits, réduirait les coûts supportés par la sphère publique pour un objectif donné et mettrait également un terme aux distorsions dans tous les secteurs de production. Les instruments de gestion des risques devraient également être évalués pour faire en sorte que leur incidence sur les incitations à l’échelle des exploitations s’adaptent et se transforment pour répondre à l’évaluation des risques et veiller à ce que les risques qui devraient être pris en charge par les agriculteurs ne soient pas transférés au budget public.
Les programmes de conservation volontaire, tels que le programme en faveur de la qualité de l’environnement (Environmental Quality Incentives Program - EQIP) et les dispositifs rassemblés au sein du programme de servitudes écologiques agricoles (Agricultural Conservation Easement Program - ACEP) paraissent efficaces face aux problèmes de préservation des sols et de pollution de l’eau. Toutefois, ces programmes de conservation pourraient être davantage mis à profit pour améliorer la gestion des risques naturels en amont et faciliter le retour à la normale à la suite d’une catastrophe naturelle (Gray et Baldwin, 2021[1]).
Les dernières lois agricoles continuent de soutenir les revenus agricoles et de renforcer le système de gestion des risques pour aider les agriculteurs à faire face aux catastrophes naturelles et aux bouleversements des marchés. Il faudra donc reconsidérer le récent retour à des mesures de soutien exceptionnelles pour ne pas discréditer les mesures nécessaires d’adaptation au changement climatique et aux nouvelles conditions du marché ou nuire au cadre instauré en amont par les mesures de gestion des risques agricoles et les mesures d’aide en cas de catastrophe.
Bien qu’une croissance rapide de la productivité – due à l’agrandissement des exploitations et à l’innovation – ait permis aux exportations américaines de produits agroalimentaires de rester compétitives, la compétitivité future de ces produits dépendra de leur accès préférentiel aux marchés, lui-même rendu possible par des accords commerciaux. Il importera de lever les incertitudes qui entourent actuellement l’accès aux marchés, de manière que les agriculteurs puissent tirer parti des débouchés commerciaux existants.
Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.
Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Référence
[1] Gray, E. et K. Baldwin (2021), « Building the resilience of the United States’ agricultural sector to extreme floods », OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n° 161, Editions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/edb6494b-en.