2. Evaluar y potenciar la economía circular en Valladolid, España
Este capítulo detalla los principales componentes de las estrategias e iniciativas de economía circular existentes promovidas por el Gobierno español, la Comunidad Autónoma de Castilla y León y la ciudad de Valladolid, España. El capítulo también identifica los actores, las políticas y las herramientas de cooperación en las zonas urbanas y rurales que pueden fomentar la economía circular. Por último, describe los principales retos a los que se enfrenta la ciudad de Valladolid en su transición de una economía lineal a una circular.
La Estrategia Española de Economía Circular a 2030 (España Circular 2030) fue desarrollada en 2018 pero aún no ha sido aprobada. La Estrategia Española de Economía Circular (2018[1]) fue impulsada conjuntamente en 2018 por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad. A ello contribuyó una comisión interministerial formada por nueve ministerios1 y la Oficina Económica del Presidente en ese momento, junto con las comunidades autónomas y la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Tras las elecciones de noviembre de 2019, la comisión interministerial añadió nuevos ministerios (por ejemplo, el Ministerio de Educación y Formación Profesional) a los nueve anteriores, al tiempo que cada ministerio afrontó cambios organizativos en sus áreas de responsabilidad.2 La estrategia tiene una visión a largo plazo que se espera implementar a través de planes de acción a corto plazo, permitiendo los ajustes necesarios para completar la transición para 2030 (Recuadro 2.1). El Plan de Acción Nacional para 2019-20 anexo a la estrategia prevé un presupuesto de 630 millones de euros para 4 áreas temáticas (producción y diseño, consumo, gestión de residuos, materiales secundarios y reutilización del agua) y 3 áreas transversales (sensibilización y participación, investigación y desarrollo, y empleo y formación) (Government of Spain, 2018[1]).
Un paso clave para el desarrollo de la estrategia nacional sobre la economía circular fue el Pacto por una Economía Circular, comprometiendo a los principales actores económicos y sociales de España en modelos de negocio circulares. El pacto fue el resultado de un taller organizado en 2017 por los Ministerios de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, y de Economía, Industria y Competitividad. En él se reunieron funcionarios de la Unión Europea (UE), representantes nacionales, regionales y municipales, instituciones especializadas en la economía circular y organizaciones de la sociedad civil (Government of Spain, 2018[1]). En septiembre de 2019 un total de 347 partes interesadas se adhirieron al pacto. La adhesión sigue abierta a nuevas partes interesadas.
La parte firmante del Pacto por una Economía Circular se comprometió a impulsar la transición hacia una economía circular a través de diez acciones:
1. Reducir el uso de recursos no renovables y promover la reutilización de materiales secundarios.
2. Fomentar el análisis del ciclo de vida de los productos y el diseño ecológico.
3. Promover la aplicación de los principios de la jerarquía de residuos.
4. Avanzar en la innovación y la eficiencia de los procesos de producción.
6. Promover un modelo de consumo responsable mediante medidas de transparencia y ecoetiquetas.
7. Establecer canales institucionales para crear sinergias entre las administraciones públicas, la comunidad científica y los agentes económicos y sociales.
8. Difundir la importancia de la transición hacia una economía circular.
9. Promover el uso de indicadores comunes para medir el grado de avance de la economía circular.
10. Incluir indicadores de impacto social y medioambiental derivados de la actuación de las empresas.
En 2018, tras el pacto, la Estrategia Española de Economía Circular incorporó casi 2.000 observaciones de las comunidades autónomas, de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y de los ciudadanos. Durante el proceso de elaboración de la estrategia se creó una comisión interministerial para la economía circular. Está previsto que la comisión interministerial siga reuniéndose al menos una vez al año para evaluar y supervisar la aplicación de la estrategia nacional. La comisión interministerial creó un grupo de trabajo para las comunidades autónomas, encargado de formar otros grupos de trabajo para seguir aplicando la estrategia. Por último, una de las acciones del Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueba la Declaración del Gobierno ante la emergencia climática y ambiental, aprobado por el Gobierno de España en enero de 2020, insta a “avanzar en la circularidad de la economía en sectores y procesos económicos e industriales, y adoptar la Estrategia de Economía Circular y una Ley de Residuos que aborde, entre otras cuestiones, el problema de los plásticos de un solo uso, para alcanzar ‘residuo cero’ en el horizonte 2050”.
Fuente: Government of Spain (2018[1]), España Circular 2030, Estrategia Española de Economía Circular, http://www.miteco.gob.es/images/es/180206economiacircular_tcm30-440922.pdf (accessed on 31 May 2019); Ministry for Ecological Transition and the Demographic Challenge (2018[2]), Información pública de la estrategia Española de Economía Circular, https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/participacion-publica/Residuos-2018-Nota-sobre-proceso-informacion-publica-estrategia-espanola-economia-circular.aspx; Government of Spain (2020[3]) Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se aprueba la Declaración del Gobierno ante la emergencia climática y ambiental, https://www.miteco.gob.es/es/prensa/declaracionemergenciaclimatica_tcm30-506551.pdf (accessed 26 February 2020); Ministry for Ecological Transition and the Demographic Challenge (2020[4]), El Gobierno declara la emergencia climática, https://www.miteco.gob.es/es/prensa/200121cmindeclaracionemergencia_tcm30-506549.pdf (accessed 20 February 2020).
La Estrategia Española de Economía Circular refleja los objetivos del Paquete de Economía Circular de la UE e identifica los sectores prioritarios (Recuadro 2.5). La estrategia nacional tiene 12 objetivos estratégicos generales y pretende reducir en un 30% el consumo nacional de materiales en relación con el producto interior bruto (PIB) para 2030, tomando 2015 como año de referencia. En 2019 se ha incorporado el objetivo específico de aumentar la eficiencia de los materiales (por ejemplo, reducir las materias primas utilizadas durante la producción). El Gobierno se centra en cinco sectores: construcción, agroalimentación, industria, turismo y bienes de consumo. Los resultados de la estrategia se supervisarán y evaluarán mediante indicadores que reflejen los definidos por la UE con el fin de aumentar la coherencia entre ambos enfoques. Además, ocho indicadores específicos, correspondientes a las áreas del Plan de Acción Nacional, completan el sistema de seguimiento. Estos indicadores se refieren a: producción y consumo; materias primas secundarias; reparación, reutilización y reciclaje; fiscalidad de la reutilización del agua; investigación, innovación y competitividad; participación y sensibilización; y empleo y formación (Tabla 2.1).
La Agenda Urbana Española incluye el fomento de la economía circular como uno de sus diez objetivos estratégicos. La Agenda Urbana Española (AUE) es un documento estratégico de carácter voluntario que persigue la consecución de la sostenibilidad en las políticas de desarrollo urbano en España, promovido por el Ministerio de Fomento en 2019 (2019[5]). El cuarto objetivo de la Agenda Urbana Española consiste en “la gestión sostenible de los recursos y favorecer la economía circular” (Ministry of Development, 2019[5]). En la actualidad, 1.362 millones de euros del eje urbano del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado están disponibles para financiar proyectos relacionados con los Objetivos Estratégicos de la Agenda Urbana Española, entre los que se encuentra favorecer la economía circular (Ministry of Development, 2019[5]). En 2020, el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) crearon un foro permanente de ciudades (Foro Ciudades) para reuniones bilaterales entre los gobiernos nacionales y locales sobre la Agenda Urbana.
Para orientar a los municipios y provincias hacia la transición a la economía circular, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) ha desarrollado un Modelo de Estrategia Local de Economía Circular (2019[6]). El modelo de estrategia es un documento no vinculante realizado por y para los municipios y provincias como guía para avanzar hacia la circularidad y la sostenibilidad en varios sectores. El documento está estrictamente vinculado a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Recuadro 2.2). En un sistema descentralizado como el de España, donde hay más de 8.131 municipios (INE, 2020[7]) cada municipio puede desarrollar su propio programa de sostenibilidad, en función de sus necesidades y capacidades. La estrategia define cuatro ejes estratégicos de trabajo e identifica áreas transversales:
Uso de los recursos naturales: Consiste en acciones de prevención y reutilización de materiales secundarios y de gestión sostenible de residuos.
Gestión del consumo de agua: Implica la optimización de las redes de suministro de agua y de alcantarillado y la reutilización de las aguas residuales.
Sostenibilidad de los espacios urbanos: Promueve un enfoque urbanístico preventivo y regenerativo para recuperar los barrios antiguos de la ciudad, mejorar la resiliencia y la eficiencia energética y la movilidad sostenible para cumplir con las normas de la UE y de la Organización Mundial de la Salud sobre la calidad del aire.
Hábitos y espacios saludables: Tiene como objetivo fomentar los territorios saludables (por ejemplo, el desarrollo sostenible rural y urbano, los hábitos saludables), el consumo responsable y la minimización del desperdicio de alimentos.
Áreas transversales: Consiste en medidas que abarcan la contratación pública sostenible e innovadora, el desarrollo y la aplicación de nuevas tecnologías digitales, la transparencia y la gobernanza compartida, y la comunicación y la sensibilización.
El Modelo de Estrategia Local de Economía Circular de la FEMP ofrece un cuestionario de autoevaluación para que cada municipio pueda medir lo avanzado que está en materia de circularidad. La metodología aplicada en la estrategia comienza con una etapa de diagnóstico. Esta etapa consiste en un cuestionario “sí/no” que enumera las 175 acciones de la estrategia detalladas en 4 ejes estratégicos y 25 medidas. De acuerdo con el Modelo de Estrategia Local de Economía Circular de la FEMP, cada municipio, atendiendo al número de acciones que están en marcha, puede evaluar su nivel de circularidad: bajo (0-1 acciones), moderado (2-3 acciones), alto (4-5 acciones), muy alto (6 -7 acciones). Este diagnóstico puede ser el primer paso para la elaboración de un programa de economía circular a nivel local y el diseño de un plan de seguimiento (FEMP, 2019[6]).
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada en 2015 por los Estados miembros de las Naciones Unidas (ONU), incluye 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La finalidad de la Agenda 2030 es establecer un plan de 15 años para acabar con la pobreza y otras privaciones, al tiempo que se aplican estrategias que mejoran la salud y la educación, reducen la desigualdad, promueven el crecimiento económico y hacen frente al cambio climático.
La economía circular es un interesante vehículo de aplicación del ODS 12, que se compromete a establecer modelos de consumo y producción más sostenibles y responsables. Además, es relevante para la consecución de los ODS 6 (agua), 7 (energía), 11 (ciudades y comunidades sostenibles), 13 (acción por el clima) y 15 (vida de ecosistemas terrestres) (Figura 2.1).
Fuente: OECD (forthcoming[8]), The Circular Economy in Cities and Regions, Synthesis Report, OECD Publishing, Paris.
El ODS 12 se compone de 11 metas y 13 indicadores (Tabla 2.2).
El programa de la OCDE “Un enfoque territorial para los ODS” ha desarrollado un marco integral de indicadores para medir en qué punto se encuentran las ciudades y regiones en su trayectoria de implementación de los ODS. En lo que respecta específicamente al ODS 12, el programa ha identificado tres indicadores para medir el progreso sobre este objetivo (Tabla 2.3).
En la Comunidad Autónoma de Castilla y León se han puesto en marcha varias iniciativas para promover la transición hacia la economía circular. Desde 2015, la economía circular se incluyó como parte del programa del Gobierno como medio para impulsar la economía regional (Castile and León Environment Department, 2018[12]). Posteriormente, se sucedieron varias iniciativas:
Estrategia: La Estrategia de Economía Circular de Castilla y León 2020-30 está en proceso de elaboración. El proceso de elaboración de la estrategia se inició en 2016 con la creación de un grupo de expertos y la presentación de una hoja de ruta, que incluía los siguientes pasos: estructura de participación; análisis de recursos disponibles, sectores estratégicos y actores; identificación de necesidades e instrumentos existentes; acciones e indicadores de seguimiento (Castile and León Environment Department, 2018[12]). La región se caracteriza por tres actividades económicas principales: la ganadería, la minería y la bioeconomía. La bioeconomía tiene un papel clave en la estrategia como forma potencial de sustituir los materiales no renovables importados. El aumento de la productividad en el uso de materiales será clave para la región (usar menos, reutilizar más). Finalmente, la estrategia presenta varios objetivos relacionados con un cambio en los modelos económicos, productivos y de consumo como son: ir más allá de las soluciones de gestión de residuos; reducir el uso de materiales vírgenes, sustituyéndolos por materiales secundarios de base biológica; aumentar la reutilización; promover el comercio local, como uno de los principales promotores de la economía circular; y avanzar en el trabajo a través de un enfoque sectorial.
Investigación: La estrategia regional de economía circular identificó seis sectores prioritarios y cuatro áreas de acción prioritarios para la economía circular. Los sectores prioritarios son: agroalimentación, automoción, salud y calidad de vida, turismo y patrimonio, energía y medio ambiente, y hábitat. Los temas de acción prioritarios son: investigación sobre ecoinnovación, concepción de los residuos como recurso, nuevos modelos de consumo, creación de capacidades, sensibilización y participación, financiación, y seguimiento y medición del impacto socioeconómico (Castile and León Environment Department, 2018[12]). En 2018, Castilla y León ha incluido la economía circular en el proyecto en curso Estrategias de Investigación e Innovación para la Especialización Inteligente (RIS 3) de la UE. Se ha realizado un análisis del flujo de materiales a pesar de la falta de indicadores de datos adecuados a nivel regional.
Desarrollo de capacidades: Durante 2017-19, el programa regional de formación y apoyo a la investigación, desarrollo e innovación denominado Centr@tec impartió ocho talleres sobre la economía circular a empresas y emprendedores con sede en la región. Los talleres se centraron en: ecoinnovación, nuevos modelos de negocio, materia orgánica y bioeconomía, residuos como recurso, el sector de la automoción, el sector de la construcción, oportunidades de negocio agroalimentario e industria y materias primas (Castile and León Environment Department, 2018[12]). La Fundación Patrimonio Natural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León también organiza formación sobre Compra Pública Verde (Natural Heritage of Castile and León, 2018[13]). El “Circular Lab” ofrece espacios de coworking y emprendimiento en la ciudad de Valladolid, así como programas de capacitación para emprendedores.
Sensibilización: Se han puesto en marcha una serie de iniciativas como: los eventos “Circular Deals”, cuyo objetivo es identificar las barreras a la transición circular en las regiones; y el “Living Lab”, que promueve acciones de consumo sostenible entre los ciudadanos.
En Valladolid, las actividades relacionadas con la economía circular son promovidas por la Concejalía de Innovación, Desarrollo Económico, Empleo y Comercio y por su brazo técnico, la Agencia de Innovación y Desarrollo Económico. Los principales objetivos de la agencia son promover el desarrollo económico y sostenible de la ciudad y apoyar el empleo, el emprendimiento y la innovación. Desde 2017, la agencia se encarga de desarrollar las líneas estratégicas de trabajo de la economía circular. La agencia considera que la transición hacia una economía circular es clave para lograr el objetivo de reducir los residuos, al tiempo que se crean nuevos puestos de trabajo y se potencia la innovación (Agency of Innovation and Economic Development, 2019[14]). Desde junio de 2019, el nuevo gobierno municipal ha incluido la definición de una estrategia de economía circular como uno de sus objetivos programáticos 2019-23 (Agency of Innovation and Economic Development, 2019[14]).
La ciudad de Valladolid promueve proyectos de economía circular a través de subvenciones municipales. En 2017 y 2018, la ciudad lanzó dos convocatorias de proyectos para financiar iniciativas de economía circular con el objetivo de estimular a las empresas locales y las actividades emprendedoras, al tiempo que se sensibiliza sobre la economía circular. El gobierno local financió un total de 61 proyectos (22 y 39 en 2017 y 2018 respectivamente), asignando un presupuesto de 960.000 euros (400.000 y 560.000 euros en 2017 y 2018 respectivamente). La ciudad financió entre el 40% y el 85% del coste total del proyecto. Los beneficiarios de las ayudas fueron empresas privadas, asociaciones de empresas privadas, entidades sin ánimo de lucro y centros de investigación con sede en el municipio de Valladolid (Anexo A). Para la convocatoria 2019-21 se asignan 600.000 euros adicionales (este importe representa el 0,17% del presupuesto anual de la ciudad). Se han actualizado las normas de financiación para las convocatorias 2019-20, previendo la cofinanciación (10%) por parte de los proyectos ganadores y una transferencia de la subvención en dos fases, por la que el 80% se concede en la fase de inicio del proyecto y el 20% restante una vez mostrados los resultados del mismo (en convocatorias anteriores el 100% de la financiación se daba al inicio del proyecto). En Recuadro 2.3 se ilustran ejemplos de otros instrumentos de financiación para la economía circular e iniciativas relacionadas en curso.
Existen varias iniciativas (a nivel local, nacional e internacional) que tratan de acelerar la transición hacia una economía circular mejorando el acceso a la financiación de proyectos de economía circular:
Fondos rotatorios: La ciudad de Ámsterdam (Países Bajos), a través del Fondo de Clima y Energía de Ámsterdam (ACEF, por sus siglas en inglés) y del Fondo de Sostenibilidad, invirtió en más de 65 proyectos relacionados con el clima, la sostenibilidad y la calidad del aire por un total de 30 millones de euros. Los fondos rotatorios permiten reinvertir los ingresos en un plazo de 15 años para financiar otros proyectos de producción de energía sostenible, eficiencia energética o economía circular. Cada uno de los proyectos financiados debe contribuir a los objetivos de la Agenda de Sostenibilidad aprobada por el Ayuntamiento en 2015. En cuanto a la naturaleza de la financiación, el ACEF ofrece financiación en forma de préstamos, garantías y/o capital social, con un máximo de 5 millones de euros por proyecto.
Capital riesgo y capital de crecimiento: La Junta de Residuos y Reciclaje de Londres (LWARB, por sus siglas en inglés) apoya a las empresas circulares a través del Programa de Apoyo a las Empresas de la Economía Circular. El fondo de capital riesgo apoya a las pequeñas y medianas empresas (PYMES) de la economía circular en varias etapas de la financiación inicial y en la ampliación de las empresas que ya están en el mercado. Además, el LWARB, a través del Fondo Europeo de Crecimiento Circularity 1, operado por Circularity Capital, busca oportunidades de inversión en empresas circulares con flujo de caja y beneficios probados, que necesitan un capital significativo para escalar.
Préstamos y fondos: El Banco Europeo de Inversiones (BEI) ofrece préstamos a medio y largo plazo para proyectos de economía circular a gran escala y financiación indirecta a través de bancos locales y otros agentes para proyectos más pequeños, especialmente relacionados con las pymes. Otros nuevos modelos de proyectos de economía circular también pueden ser financiados por el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE),3 y InnovFin4 . En 2020, el BEI, en el marco de la Asociación de la Agenda Urbana para la Economía Circular, lanzó la “Guía de Financiación de Ciudades Circulares” para proporcionar una visión general de las herramientas de financiación disponibles para las ciudades, las empresas y las partes interesadas que deseen avanzar hacia una economía circular. Los diferentes tipos de herramientas de financiación se organizan en las siguientes categorías: garantías, capital, deuda, subvenciones y fuentes de financiación alternativas.
Bonos: Los bancos privados están mostrando un creciente interés en la transición a la economía circular. En 2019, por primera vez, un banco privado italiano emitió un “bono sostenible” para proyectos de economía circular (se destinaron 750 millones de euros a este fin). Un banco holandés tiene previsto destinar 1.000 millones de euros en los próximos cinco años para financiar proyectos circulares con el objetivo de ahorrar un millón de toneladas de CO2 en cinco años. Los proyectos seleccionados reciben una evaluación circular inicial y son guiados en la identificación de oportunidades circulares. La red FinanCE, creada en 2014, reúne a bancos comerciales y públicos e inversores institucionales interesados en apoyar la transición circular.
Fuente: C40 Cities (2016[15]), C40 Good Practice Guides: Amsterdam - Sustainability Fund and Amsterdam Climate and Energy Fund, http://www.c40.org/case_studies/c40-good-practice-guides-amsterdam-sustainability-fund-and-amsterdam-climate-energy-fund (accessed on 6 June 2019); London Waste and Recycling Board (2019[16]), London Waste and Recycling Board Website, http://www.lwarb.gov.uk/ (accessed on 6 June 2019); EC (2019[17]), Improving Access to Finance for Circular Economy Projects, https://doi.org/10.2777/983129; EIB (2019[18]), The EIB Circular Economy Guide: Supporting the Circular Transition, http://www.eib.org/attachments/thematic/circular_economy_guide_en.pdf (accessed on 2 August 2019); London Waste and Recycling Board (2019[19]), Circular Economy Investment for Businesses in London, http://www.lwarb.gov.uk/what-we-do/circular-london/circular-economy-investment-for-businesses/ (accessed on 5 August 2019); OECD (2019[20]), OECD Highlights of the 1st OECD Roundtable on the Circular Economy in Cities and Regions, OECD, Paris; Urban Agenda Partnership for Circular Economy (2020[21]), The Circular City Funding Guide, European Investment Bank, https://www.circularcityfundingguide.eu/ (accessed on 6 February 2020); OECD (forthcoming[8]), The Circular Economy in Cities and Regions, Synthesis Report, OECD, Paris.
Para ser elegibles, se pedía que los proyectos relacionados con la economía circular creasen empleo y retorno económico en la ciudad de Valladolid. Los criterios de elegibilidad fueron los siguientes: fomento del empleo, dimensión económica y social, calidad técnica y metodológica, relevancia ambiental, ecoinnovación y ecodiseño, carácter innovador, alcance del impacto cuantitativo y cualitativo, diversificación de los soportes y productos prioritarios (bioplásticos y residuos alimentarios). En la convocatoria de ayudas 2019-20 se han aplicado los mismos criterios para la selección de proyectos (detallados en el Anexo B). Sin embargo, se incorporaron nuevos aspectos como el textil y el caucho como sectores prioritarios a considerar por los solicitantes, además de los anteriores, como los plásticos, los bioplásticos y los residuos alimentarios. Durante el primer año de la subvención, en 2017, se seleccionaron un total de 23 proyectos de un total de 38. Los 15 proyectos que no fueron seleccionados no cumplían los criterios de calidad, medidos a través de umbrales predefinidos. En el segundo año, en 2018, el número de solicitudes aumentó hasta 60. Esto se debió muy probablemente a una mayor concienciación sobre el tema, así como a la mejora de las condiciones de solicitud (por ejemplo, un plazo más largo para poder participar en la convocatoria). En 2019, se seleccionaron un total de 32 proyectos de entre 70 proyectos candidatos.
Los proyectos en economía circular financiados en Valladolid se refieren a varios sectores, como los residuos, el agua y la energía. Los proyectos se centran en diferentes áreas como: i) la educación y la formación, mediante el desarrollo de habilidades y capital humano (por ejemplo, prácticas artesanales, talleres y tutorías); ii) la difusión, que consiste en sensibilizar y llevar el concepto de economía circular a la vida cotidiana (por ejemplo, compartir y reutilizar productos y bienes); iii) los estudios de investigación, que producen datos sobre el statu quo y el potencial de la economía circular en la ciudad que pueden informar las decisiones de política pública (por ejemplo, un estudio sobre el nivel de concienciación de las empresas y los ciudadanos hacia la economía circular, o una guía sobre cómo incluir en las licitaciones públicas de la ciudad el uso de residuos reciclados procedentes del sector de la construcción y la demolición); y iv) proyectos de aplicación, consistentes en el fomento de nuevas tecnologías (por ejemplo, bioenergía, paneles solares, reutilización de residuos de la industria del pistacho), el refuerzo de la participación ciudadana (por ejemplo, una plataforma en línea para compartir experiencias) y la creación de una comunidad de economía circular (por ejemplo, eventos de tutoría y creación de redes). Se está realizando un estudio de evaluación de los resultados del programa, pero la ciudad ha expresado la necesidad de establecer sinergias entre los proyectos y ampliarlos (Valladolid City Council, 2018[22]).
La ciudad fomenta la conexión entre las partes interesadas mediante el apoyo a los eventos de creación de redes. El Circular Weekend, uno de los proyectos municipales de subvención de la economía circular, consiste en un evento de dos días de duración celebrado en las instalaciones de la ciudad, para promover el aprendizaje entre iguales, lanzar ideas circulares, compartir modelos de negocio existentes y crear una red de personas interesadas en impulsar el enfoque de la economía circular. En las ediciones de 2017 y 2018 el evento acogió a casi 100 participantes que ofrecieron presentaciones, talleres y sesiones de tutoría. El Circular Weekend ha sido una oportunidad para conectar a las partes interesadas locales y estimular nuevos proyectos. Por ejemplo, algunos de los proyectos premiados (Anexo A) se presentaron a la convocatoria municipal de subvenciones tras participar en el Circular Weekend. En marzo de 2019, el municipio reunió a todos los proyectos ganadores de 2017 para presentar sus principales resultados y compartirlos con los ganadores de 2018. El último Circular Weekend tuvo lugar en junio de 2019 y atrajo a 50 participantes (Valladolid City Council, 2019[23]).
En 2018, la Agencia de Innovación y Desarrollo Económico desarrolló una Hoja de Ruta de la Economía Circular para la ciudad de Valladolid, como resultado de la experiencia de las subvenciones municipales. La Hoja de Ruta de la Economía Circular establece objetivos y acciones relacionadas (Tabla 2.4). La hoja de ruta es el resultado de las buenas prácticas recogidas a través de los proyectos de economía circular que se beneficiaron de las subvenciones municipales desde 2017, así como de los intercambios con otras ciudades y redes (por ejemplo, Pacto de Alcaldes, Eurocities, Ciudades Michelin, Red Española de Ciudades Inteligentes-RECI, etc.).
Un Circular Lab tiene como objetivo crear capacidades entre los empresarios. En particular, este Laboratorio Circular se beneficia de los intercambios con otras ciudades de Portugal y España (Valladolid City Council, 2019[25]). Proporciona a los emprendedores y a las empresas de nueva creación especializadas en negocios de economía circular recursos operativos (espacios físicos, redes, etc.); ayuda a desarrollar capacidades adecuadas y a crear una actitud favorable entre los emprendedores hacia nuevas oportunidades profesionales e ideas de negocio; promueve la integración de la economía circular en la cultura empresarial y las ideas innovadoras en todas las fases de las cadenas de valor, a través de la creación de nuevos productos y procesos. El Circular Lab se creó en 2019. Está gestionado por la Agencia de Innovación y Desarrollo Económico del Ayuntamiento de Valladolid. Además, otro Circular Lab está gestionado por la Fundación Patrimonio Natural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Los laboratorios circulares son proyectos financiados por la UE. Además, el gobierno local concede premios a las tesis de grado y máster que se centran en diez temas que la ciudad identificó como estratégicos, entre ellos la economía circular.
El marco analítico utilizado en este informe se basa en tres dimensiones que ayudan a identificar soluciones a medida para las ciudades y regiones que desean pasar de una economía lineal a una circular (Figura 2.2):
El nivel de avance de las ciudades y regiones en la transición a la economía circular: Avanzado, En proceso, Principiante.
Herramientas e instrumentos para la transición según el marco de las 3P: En inglés, People- Policies-Places (Personas-Políticas-Lugares).
Funciones de las ciudades y regiones para promover, facilitar y habilitar la economía circular.
Fuente: OECD (forthcoming[8]), The Circular Economy in Cities and Regions, Synthesis Report, OECD Publishing, Paris.
Según el nivel de avance hacia la transición a una economía circular, es posible identificar tres grupos de ciudades y regiones:
Avanzadas: Ciudades y regiones que han desarrollado y puesto en marcha estrategias de economía circular. Estas ciudades muestran fuertes iniciativas innovadoras, así como una firme voluntad política a favor de la economía circular. Una importante prioridad futura para estas ciudades sería crear parámetros para medir los avances y evaluar sus políticas en vigor. Bruselas y la región de Flandes (Bélgica), París (Francia), Ámsterdam (Países Bajos) y Londres (Reino Unido) pertenecen a este grupo.
En progreso: Las ciudades “en progreso” son aquellas que están tomando medidas hacia la economía circular, siguiendo iniciativas ad hoc. Las ciudades o regiones de este grupo han establecido recientemente programas específicos sobre la economía circular y/o están iniciando su aplicación. Están menos avanzadas en comparación con las avanzadas, pero ya han dado pasos clave hacia la economía circular. Es el caso de Rotterdam (Países Bajos), el Área Metropolitana de Barcelona (España) y Glasgow (Reino Unido), entre otros.
Principiantes: Las ciudades de este grupo reconocen la importancia y el potencial de la economía circular y están explorando opciones para su aplicación. Estas ciudades ya han logrado buenos resultados en los niveles de reciclaje de residuos (Oslo, Noruega); reutilización del agua (Granada, España); han firmado compromisos políticos para avanzar hacia una economía circular (Milán y Prato, Italia); están empezando a desarrollar una estrategia de economía circular (Groningen, Países Bajos; Umeå, Suecia); o han incluido la economía circular en planes políticos más amplios (Helsinki y Oulu, Finlandia). Estas ciudades ven en la economía circular un medio para reducir el impacto medioambiental en las ciudades y aumentar al mismo tiempo el atractivo y la competitividad. La ciudad de Valladolid está incluida en este grupo.
Cada ciudad y región, independientemente de su nivel de avance, puede identificar las condiciones necesarias para la transición a una economía circular, asegurándose de que las personas se comprometen, las políticas se coordinan y los vínculos entre los lugares se establecen para cerrar los bucles (Marco de las 3P) (OECD, 2016[26]) :
Personas: La economía circular es una responsabilidad compartida entre los niveles de gobierno y las partes interesadas. Como tal, es clave identificar a los actores que pueden desempeñar un papel en la transición y permitir el cambio cultural necesario hacia diferentes vías de producción y consumo, y nuevos modelos empresariales y de gobernanza. Por ejemplo, el sector empresarial puede determinar el cambio hacia nuevos modelos de negocio (por ejemplo, alquilar, reutilizar, compartir, etc.). Los ciudadanos, por su parte, toman constantemente decisiones de consumo y pueden influir en la producción.
Políticas: La economía circular requiere un enfoque holístico y sistémico que atraviese las políticas sectoriales. Como los residuos de alguien pueden ser un recurso para otro, la economía circular ofrece la oportunidad de fomentar la complementariedad entre las políticas. La variedad de actores, sectores y objetivos hace que la economía circular sea sistémica por naturaleza. Implica un amplio enfoque político a través de la integración de políticas a menudo aisladas, desde las medioambientales, de desarrollo regional, agrícolas e industriales. Identificar estos sectores clave y las posibles sinergias es el primer paso para evitar la ejecución de proyectos fragmentados a corto y medio plazo debido a la falta de un enfoque sistémico.
Lugares: Las ciudades y las regiones no son ecosistemas aislados, sino espacios de entrada y salida de materiales, recursos y productos, en conexión con las zonas circundantes y más allá. Por tanto, adoptar un enfoque funcional que vaya más allá de los límites administrativos de las ciudades es importante para la gestión de los recursos y el desarrollo económico. Los vínculos entre las zonas urbanas y rurales (por ejemplo, los relacionados con la bioeconomía, la agricultura y los bosques) son clave para promover la producción local y el reciclaje de los residuos orgánicos que se utilizarán en la proximidad de donde se producen, para evitar las externalidades negativas debidas al transporte. A nivel regional, se pueden cerrar y ralentizar los bucles relacionados con una serie de actividades económicas (por ejemplo, con la bioeconomía).
En consecuencia, y de acuerdo con los objetivos predefinidos a corto, medio y largo plazo, las ciudades y regiones pueden desempeñar un papel de promotoras, facilitadoras y habilitadoras en la transición de una economía lineal a una circular. En la práctica:
Las ciudades pueden promover la economía circular, como ilustran las hojas de ruta y las estrategias establecidas en ciudades como Bruselas (Bélgica), París (Francia), Ámsterdam (Países Bajos) y Londres (Reino Unido). Estas estrategias identificaron prioridades, promovieron una serie de proyectos específicos e involucraron a las partes interesadas.
Las ciudades pueden facilitar las conexiones entre empresas, ciudadanos y niveles de gobierno. Ayudan a dirigir y facilitar los contactos, informan sobre los proyectos existentes y proporcionan infraestructuras blandas y duras para las nuevas empresas circulares. La ciudad de Phoenix (Estados Unidos), por ejemplo, creó junto con la Universidad Estatal de Arizona una incubadora de la Red de Soluciones y Recursos de Innovación (RISN) para acompañar a las empresas en el cambio hacia una economía circular. En 2017, la ciudad de París (Francia) puso en marcha una incubadora de la economía circular que acoge a 19 empresas de nueva creación.
Las ciudades pueden ser habilitadoras en la transición a la economía circular proporcionando las herramientas económicas y de gobernanza adecuadas. Las ciudades pueden establecer incentivos, catalizar fondos, adaptar sus normativas, etc. Por ejemplo, el London Waste and Recycling Board (LWARB) de Londres (Reino Unido) propuso desarrollar un fondo de capital riesgo, buscando socios del sector privado para que se sumen; la ciudad de Ámsterdam (Países Bajos) creó un fondo rotatorio de sostenibilidad para que las empresas lo devuelvan en 15 años con un tipo de interés muy bajo.
Este marco analítico aplicado al caso de Valladolid, España, identificará las principales oportunidades y desafíos (Capítulo 2), así como recomendaciones de políticas a medida para promover, facilitar y habilitar la economía circular (Capítulo 3).
En Valladolid existe una comunidad emergente de emprendedores circulares que podrían actuar como “embajadores” temáticos. Las subvenciones municipales para la economía circular de 2017 y 2018 han sido un importante motor para crear una comunidad de la economía circular en Valladolid. Según esta comunidad, formada por emprendedores, microempresas y pequeñas empresas y la sociedad civil, la subvención municipal sirvió para estimular la innovación, los prototipos y los proyectos, al tiempo que se compartían los riesgos relacionados con este tipo de actividades experimentales. Aunque el grupo es todavía relativamente pequeño en tamaño, puede actuar como catalizador del cambio para difundir el mensaje a sus conciudadanos y a otras empresas.
Los emprendedores circulares están desarrollando nuevos modelos de negocio y prácticas para estimular la transición hacia una economía circular (véase el Anexo A). Por ejemplo:
Promover la reutilización y el reciclaje de bienes y productos. Algunos proyectos, por ejemplo, se centran en el reciclaje de las baterías de los ordenadores portátiles y los componentes de los extintores o en la reutilización del material electrónico. Aunque se reducen los residuos enviados a los vertederos, el principal problema es la falta de un mercado rentable para estos productos secundarios.
Conectar a los actores de la oferta y la demanda de material secundario, a través de una plataforma online (una app) que pretende poner en contacto a los productores de residuos (lado de la oferta) y a las empresas que buscan residuos como recurso (lado de la demanda), para que se pongan en contacto y lleguen a un acuerdo, ya sea como cesión gratuita o fijando un precio.
Desarrollar una certificación para los procesos industriales relacionados con la economía circular. Los representantes de las empresas locales consideran que un certificado que premie las actividades relacionadas con la economía circular podría estimular a las empresas, al tiempo que informaría a la administración durante el proceso de selección de un concurso público. Esta certificación podría ser completa o parcial, teniendo en cuenta las diferentes fases de la producción (por ejemplo, diseño ecológico, uso de material reciclado, etc.) El desarrollo de un protocolo sobre los requisitos para obtener la certificación circular está en curso.
Estimular el ecodiseño. Varios proyectos se centran en el diseño ecológico: desde aparatos eléctricos hasta un diseño modular para que los componentes de los productos sean fácilmente reutilizables.
Las organizaciones de la sociedad civil y las asociaciones de consumidores también están fomentando la transición a la economía circular. Durante 2018 y 2019, la Federación de Asociaciones Vecinales de Valladolid creó un observatorio circular en línea para compartir información sobre la economía circular y supervisar el nivel de compromiso de los ciudadanos. La organización también desarrolló un “juego de monitorización” en línea para promover la reutilización, concienciar sobre la economía circular y señalar la localización de objetos de segunda mano (Federation of neighbourhood associations of Valladolid, 2019[27]).
Las universidades, los centros de investigación y los parques tecnológicos pueden aportar conocimientos técnicos y no técnicos sobre la economía circular. La Universidad de Valladolid (UVa) y el Instituto Tecnológico Agrario de Castilla y León (ITACYL) colaboran en proyectos de investigación sobre la bioeconomía, mientras que está en marcha también un proyecto sobre la economía circular. La UVa y la Universidad de Salamanca trabajan conjuntamente en soluciones para digitalizar la cadena de valor del sector agroalimentario. Un estudio de metabolismo de la Universidad de Valladolid apoyó la elaboración de la estrategia alimentaria de la ciudad (Lomas and Carpintero, 2017[28]). La Escuela Universitaria de Ingeniería Agrícola (INEA) creó una planta de compostaje para reutilizar los residuos agrícolas, un banco de semillas, un banco de aperos de labranza y un banco de alimentos para compartir entre productores y minimizar el desperdicio de alimentos. La escuela también contribuyó a crear una tienda situada en el centro de Valladolid para promover los alimentos locales de kilómetro cero. Varias fundaciones (por ejemplo, CARTIF, CIDAUT) promueven la investigación y los proyectos piloto sobre la biomasa, la biotecnología y la valorización de residuos para reutilizar materiales en los sectores de la construcción y la automoción. Todas estas actividades allanan el camino para un mayor compromiso con la economía circular, tanto en lo que respecta a la creación de conocimientos como a la estimulación de la colaboración con los sectores público y privado.
Las agrupaciones tecnológicas y el sector empresarial de Valladolid y de Castilla y León pueden contribuir a la transición hacia una economía circular. La Agrupación Empresarial Innovadora para la Construcción Eficiente (AEICE) reúne a más de 100 socios dentro de la cadena de valor de la construcción. La agrupación tiene como objetivo fomentar la innovación y encontrar soluciones colaborativas entre sus socios y otros actores privados y públicos, al tiempo que promueve la práctica de la economía circular entre sus miembros. En 2017, la AEICE se comprometió con la reutilización de los residuos de construcción y demolición. La Agencia de Innovación y Desarrollo Económico apoyó a la AEICE en la elaboración de la “Guía para el uso de áridos reciclados” (AEICE, 2018[29]) que ofrece recomendaciones al Ayuntamiento de Valladolid sobre cómo incluir los áridos reciclados en las licitaciones públicas (por ejemplo, introduciendo la condición de sustituir los áridos naturales por los artificiales). El proyecto de la agrupación “Bioeconomía: estrategia de bioeconomía para la industria alimentaria de Castilla y León” pretende ayudar a sus empresas asociadas a adoptar estrategias de economía circular. Está promovida por la Asociación de la Industria Alimentaria de Castilla y León (VITARTIS), que representa el 47% del sector regional agroalimentario y pretende aumentar la productividad del sector con un enfoque especial en la bioeconomía (VITARTIS, 2019[30]).
El sector artesanal puede desempeñar un papel importante en la transición de una economía lineal a una circular. El sector puede ser especialmente clave en las actividades de reutilización y reparación que requieren competencias específicas, por ejemplo, en el sector textil. Además, como sostiene el Centro Regional de Emprendedores, que agrupa a unas 1.000 pequeñas empresas (<10 empleados), las empresas utilizan cada vez más materiales reciclados en sus procesos de producción. Sin embargo, existen varios obstáculos relacionados con la normativa (por ejemplo, el largo proceso de obtención de permisos) y el precio de los productos y bienes que podrían no ser competitivos.
La Cámara de Comercio de Valladolid desarrolló programas de capacitación sobre la economía circular. En 2018, la Cámara de Comercio puso en marcha un curso máster sobre “Transformación digital y economía circular”. El plan de estudios incluía el análisis del ciclo de vida de los productos, el ecodiseño, las cadenas de valor circulares y la minería de datos ((Valladolid Chamber of Commerce, 2019[31]). El objetivo del máster, más allá de crear habilidades específicas sobre la economía circular, era también aumentar la concienciación entre los profesionales. La Cámara de Comercio, junto con socios de investigación, está creando modelos de consultoría para las empresas que deseen adoptar procesos de economía circular.
Todos los sectores están implicados en una economía circular, pero algunos tienen un mayor potencial. A menudo, la economía circular en las ciudades y regiones se considera un sinónimo de reciclaje de residuos, pero es más que eso. Las ciudades y regiones, en sus estrategias de economía circular, han identificado los sectores clave que muestran el mayor potencial en términos de beneficios económicos, sociales y medioambientales. Estos sectores incluyen el entorno construido, la alimentación, el agua y el textil, entre otros. En función de las especificidades locales, las ciudades y regiones están poniendo en marcha iniciativas de economía circular para sectores menos tradicionales, como la moda y la cultura.
Hacer que un sector sea “circular” implica repensar las cadenas de valor y los procesos de producción y consumo. La “circularidad” implica que cualquier producto puede ser un insumo para otra cosa dentro y entre sectores. Su objetivo es: hacer que los productos y bienes duren más tiempo gracias a un mejor diseño; producir bienes utilizando materiales secundarios y reutilizables, y energía renovable, al tiempo que se reducen las emisiones atmosféricas; producir y distribuir productos localmente y consumirlos de forma consciente y sostenible; y transformar los residuos en un recurso (Figura 2.3).
Fuente: OECD (forthcoming[8]), The Circular Economy in Cities and Regions, Synthesis Report, OECD Publishing, Paris.
Son varios los sectores que se pueden tener en cuenta a la hora de fomentar la transición de una economía lineal a una circular en Valladolid, España. Según los resultados de la encuesta de la OCDE sobre la economía circular en ciudades y regiones (2019[32]) la ciudad identificó los siguientes sectores como de interés para una estrategia de economía circular en Valladolid: uso del suelo y ordenación del territorio, industria manufacturera, residuos, textil, movilidad, agua, alimentos y bebidas, comercio minorista, saneamiento, y construcción y demolición (Figura 2.4). A continuación, se dedicará una atención específica a los sectores que más destacan en el debate con los distintos agentes de Valladolid. Esto es clave para establecer el papel de los “habilitadores” (por ejemplo, emprendedores, PYMES, empresas privadas, OSC, etc.) en la transición de una economía lineal a una circular y prever políticas coherentes para el futuro. En Recuadro 2.5se presenta información sobre los sectores incluidos en las iniciativas de economía circular de otras ciudades y regiones.
Fuente: Elaboración propia a partir de las respuestas de la ciudad de Valladolid a la OCDE ( 2019[32]) OECD Survey on the Circular Economy in Cities and Regions.
La ciudad dio el primer paso para identificar los sectores económicos que tienen potencial para la economía circular. La ciudad financió un estudio denominado “Valladolid es Circular” (Enviroo, 2019[33]) , con el fin de identificar el potencial de actividades económicas específicas, tales como: agricultura, administración pública, hostelería, educación, fabricación de otros minerales no metálicos, metalurgia, industria minorista, suministro de energía, actividades inmobiliarias, industrias alimentarias y fabricación de vehículos de motor, remolques y semirremolques. La evaluación tuvo en cuenta tres factores: el valor añadido, la creación de empleo y el impacto medioambiental (por ejemplo, el consumo de agua y energía, la producción de residuos, etc.) La agricultura se considera el sector con mayor potencial para la economía circular, impulsado principalmente por sus impactos ambientales. La administración pública ocupa el segundo lugar, principalmente por su importancia como principal empleador en la ciudad (21.370 empleados); seguida del sector de la hostelería por su contribución de valor añadido a la economía local (6,71% del total) (Enviroo, 2019[33]). El estudio concluye con algunas recomendaciones, como:
Llevar a cabo un procedimiento innovador de contratación pública añadiendo cláusulas sociales y medioambientales en las licitaciones.
Promover la implantación de sistemas de gestión medioambiental en las empresas mediante la información y la formación.
Etiquetado de productos según los criterios de la economía circular.
Favorecer la separación de residuos, explorar los vínculos entre sectores e identificar las barreras existentes para la reutilización y el reciclaje.
Promover el análisis del ciclo de vida (ACV) de los productos y las estrategias de reducción de la huella de carbono.
Sensibilizar a través de campañas ad hoc, por ejemplo, en los colegios de Valladolid.
Los 61 proyectos que se beneficiaron de las subvenciones municipales en 2017-18 se centran en los siguientes sectores: energía (kit solar portátil; uso de hidrógeno como combustible alternativo); residuos (mejora del sistema de recogida selectiva de residuos mediante datos en tiempo real; plataforma de intercambio de materiales secundarios; compost y biofertilizantes a partir de residuos agrícolas; micro reciclaje, reducción de residuos en la hostelería; prototipos de envases biodegradables); agua (reutilización de aguas pluviales en instituciones públicas; red de dispensadores de agua; juegos educativos), y; construcción (desarrollo de productos cradle-to-cradle) (Anexo A).
Residuos
La ciudad es responsable del sistema de gestión de residuos en Valladolid. Por ley5, el gobierno local es responsable de prestar los servicios de recogida y tratamiento de residuos. El municipio ha implantado un sistema de recogida selectiva de residuos domésticos que recoge por separado los residuos orgánicos y los no orgánicos. En cuanto a los flujos de residuos no orgánicos, la recogida selectiva de papel, vidrio, pilas y aceite doméstico se realiza en contenedores individuales. Los envases de plástico y metálicos se separan en el Centro de Tratamiento de Residuos de Valladolid (CTR), donde se tratan todos los residuos recogidos. Diferentes empresas, inscritas en el Sistema Integrado de Gestión, proporcionan los contenedores de residuos y los vehículos de recogida de residuos. Es el caso de ECOVIDRIO para el vidrio y de Ecoembes para el papel, el cartón, el plástico y los envases metálicos (Recuadro 2.4). La ciudad también ha creado cinco “puntos limpios” donde los hogares pueden depositar los residuos tóxicos o voluminosos. Valladolid es uno de los tres municipios de España que financia el sistema de gestión de residuos a través del sistema general de impuestos (Fundació ENT Catalunya, 2018[34]). En 2015, el gobierno local suprimió la tasa de residuos6 que había estado en vigor de 2013 a 2015. Este impuesto solía recaudar 10 millones de euros al año (Valladolid Municipality, 2015[35]).
La Confederación Vallisoletana de Empresarios (CVE) lleva a cabo un proyecto piloto para reducir los costes de gestión de residuos mediante el fomento de la recogida selectiva. La información relativa a la cantidad y la calidad de los residuos producidos por las empresas participantes en el proyecto se compartió con el departamento de residuos de la ciudad de Valladolid con el fin de reorganizar el sistema de recogida de residuos de una manera más eficiente mediante el uso de datos en tiempo real y poner en marcha un sistema de sanciones en caso de mal comportamiento. En el Anexo A se detallan otras iniciativas de la economía circular relacionadas con el sector de los residuos. Un ejemplo es la plataforma de intercambio de materiales secundarios desarrollada por la Asociación de Empresas y Profesionales de Valladolid, EDUCA.
Ecoembes es una organización medioambiental sin ánimo de lucro encargada en toda España de promover y gestionar el sistema de reciclaje de residuos de envases domésticos. Ecoembes agrupa a más de 12.000 empresas que por ley (Ley 11/1997 de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases)7 están obligadas a financiar un sistema de recogida selectiva y reciclaje de envases domésticos.
Ecoembes promueve la economía circular a través de varias iniciativas en España:
Circular Lab: El laboratorio promueve la colaboración con empresas, administraciones públicas y ciudadanos de la Comunidad Autónoma de La Rioja (España) para desarrollar las mejores prácticas en todas las fases del ciclo de vida de los envases, desde el ecodiseño hasta su reintroducción en el ciclo de consumo a través de nuevos productos.
Barrio de La Victoria: En 2018, el Ayuntamiento de Valladolid y Ecoembes pusieron en marcha un proyecto piloto de economía circular en el barrio de La Victoria. El objetivo del proyecto es lograr la recogida selectiva en un 60% para 2030, en línea con los objetivos europeos. La iniciativa comenzó en marzo de 2018 y concluyó en abril de 2019. El porcentaje de residuos destinados a la recogida selectiva pasó del 32,8% del total en marzo de 2018, cuando comenzó la campaña, al 51,3% en abril de 2019.
Proyecto de reciclaje 5.0: Lanzado en 2019, el proyecto pretende fomentar el reciclaje a través de una aplicación que permite a los ciudadanos conectar sus teléfonos móviles a los contenedores. El usuario hará una foto del código de barras de cada botella depositada en el contenedor amarillo y vinculará la acción con el código QR presente en el contenedor. El sistema registra digitalmente todas las actividades y, en función de la cantidad de botellas recicladas, proporciona a los usuarios créditos para canjear por productos o servicios que contribuyan a alcanzar los objetivos de sostenibilidad. Cuatro municipios, dos universidades y un hospital de Cataluña están probando el proyecto.
Proyecto Sterling: Consiste en la instalación de diez contenedores amarillos inteligentes para envases de plástico y latas en el Campus de Valladolid. Estos contenedores están equipados con sensores de llenado, temperatura y humedad. A través de una app, los contenedores son capaces de identificar automáticamente a los usuarios que los utilizan. Cada vez que se utilice el contenedor Sterling, el usuario recibirá un punto Sterling. Cada mes, los participantes que hayan acumulado diez o más puntos Sterling podrán ganar una de las tres tarjetas regalo (equivalentes a 20 euros) que ofrecen los organizadores del proyecto. El proyecto se benefició de las subvenciones municipales puestas en marcha en 2018.
Fuente: Ecoembes (2019[36]), Homepage, https://www.ecoembes.com/es (accessed on 7 June 2019); The Circular Lab (2019[37]), The Circular Lab (2019), Homepage, http://www.thecircularlab.com (accessed on 7 June 2019); European Circular Economy Stakeholder Platform (2018[38]), Citizen Participation and Circular Economy: A Pilot Project in the City Hall of Valladolid, https://circulareconomy.europa.eu/platform/en/good-practices/citizen-participation-and-circular-economy-pilot-project-city-hall-valladolid (accessed on 7 June 2019); Valladolid Municipality (2018[39]), “El Ayuntamiento y Ecoembes impulsan un proyecto piloto de economía circular para lograr el correcto depósito del 60% de los residuos en un año”, http://www.valladolid.es/es/actualidad/noticias/ayuntamiento-ecoembes-impulsan-proyecto-piloto-economia-cir (accessed on 7 June 2019); University of Valladolid Website (2019[40]), Homepage, http://comunicacion.uva.es/export/sites/comunicacion/98240de9-350c-11e9-b081-d59857eb090a/ (accessed on 7 June 2019).
Valladolid ha sido pionera en la introducción de la separación de residuos orgánicos en el área metropolitana. La recogida de residuos orgánicos, de competencia municipal, se inició hace dos décadas en Valladolid y se ha proyectado una mejora de las instalaciones. Tras el proceso de recogida, los residuos orgánicos se tratan, produciendo compost y biorresiduos estabilizados. El compost producido se utiliza en las zonas rurales situadas en los alrededores de la planta de compostaje, principalmente para el cultivo de cereales. Este compost es de baja calidad y no puede ser certificado en términos ecológicos.8 Por ello, puede ser recuperado gratuitamente por los productores locales. Se está preparando una licitación para construir una moderna planta de compostaje. La nueva planta aumentará la calidad del compost y lo hará rentable. Estará situada en las afueras de Valladolid y debería estar operativa en 2020. Hasta la fecha, no existe un plan de recursos de residuos que defina unos objetivos y una visión claros, aunque se ha elaborado un borrador de plan que pretende ascender en la jerarquía de residuos siguiendo el enfoque de la UE (Recuadro 2.5). Se espera que el borrador se apruebe en julio de 2020.
En los últimos 30 años, la política de residuos de la Unión Europea (UE) ha tenido como objetivo reducir el impacto negativo sobre el medio ambiente y la salud mediante la creación de una economía eficiente en cuanto a energía y recursos, y limitar la cantidad de generación de residuos asociada al crecimiento económico.
La Directiva Marco de Residuos es la piedra angular de la política de residuos de la UE. La Directiva establece una jerarquía de residuos de cinco pasos. La prevención y reducción de los residuos es la máxima prioridad, seguida de la reutilización, el reciclado y otras formas de recuperación, y la eliminación (por ejemplo, el vertido) como último recurso. La legislación de la UE en materia de residuos pretende que la gestión de residuos ascienda en la jerarquía de residuos (Figura 2.5).
Prevención: El éxito de la gestión de residuos consiste en evitar su generación en primer lugar. La prevención y la reducción de residuos son cada vez más importantes a medida que aumentan la población mundial y la demanda de recursos naturales finitos.
Reutilización: Consiste en el uso repetido de productos o sus componentes para el mismo fin para el que fueron diseñados (por ejemplo, frigoríficos, cartuchos de tinta).
Reciclaje: Reduce la cantidad de residuos que acaban en los vertederos, al tiempo que disminuye la cantidad de material que se necesita del entorno natural. En 2016, España solo recicló el 29,7% de sus residuos municipales y este nivel se mantuvo prácticamente igual desde 2010.
Recuperación de energía: La recuperación de energía reduce las emisiones de carbono al reemplazar el uso de fuentes de energía basadas en combustibles fósiles y sustituir las emisiones de metano generadas en los vertederos. Suele aplicarse a diferentes métodos de conversión de residuos en energía (por ejemplo, electricidad, vapor y calefacción para edificios). Sin embargo, la recuperación de energía mediante la incineración no suele ser la forma más eficiente de gestionar los materiales usados. Se fomenta el análisis de ciclo de vida para identificar los beneficios y daños netos para el medio ambiente de la incineración de residuos. En España, un 13% de los residuos municipales se destina a la valorización energética.
Eliminación: El vertido es la opción menos deseable debido a sus numerosos impactos ambientales negativos. El más grave es la producción y liberación de metano al aire (25 veces más potente que el dióxido de carbono). Si se convirtiera en energía, el metano producido por un vertedero municipal medio podría proporcionar electricidad a unos 20.000 hogares durante un año. En España, el 56,7% de los residuos municipales se enviaron al vertedero en 2016 (EAE, 2018[41]).
Fuente: EC (2010[42]), Being Wise with Waste: The EU’s Approach to Waste Management, https://ec.europa.eu/environment/waste/pdf/WASTE%20BROCHURE.pdf (accessed on 29 November 2019).
En diciembre de 2015, la Comisión Europea (CE) adoptó un paquete para apoyar la transición de la UE hacia una economía circular. La iniciativa se diseñó para contribuir a “cerrar el círculo” de los ciclos de vida de los productos mediante un mayor reciclaje y reutilización y aportar beneficios tanto para el medio ambiente como para la economía. En 2018 y 2019 siguieron otras medidas y actualizaciones. El paquete incluía el Plan de Acción de la UE para la Economía Circular, en el que se esbozan 54 medidas que abordan diversos aspectos de la economía circular y se centran en 5 áreas prioritarias (plásticos, residuos de alimentos, materias primas críticas, construcción y demolición, y biomasa y productos de base biológica), así como 4 propuestas legislativas que modifican los siguientes actos jurídicos: Directiva marco sobre residuos; Directiva sobre vertidos; Directiva sobre residuos de envases; Directivas sobre vehículos al final de su vida útil, sobre pilas y acumuladores, y residuos de pilas y acumuladores, y sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.
Fuente: EC (2010[42]), Being Wise with Waste: The EU’s Approach to Waste Management, https://ec.europa.eu/environment/waste/pdf/WASTE%20BROCHURE.pdf (accessed on 29 November 2019); EC (2008[43]), Directive 2008/98/EC on Waste (Waste Framework Directive) - Environment, https://ec.europa.eu/environment/waste/framework/ (accessed on 3 December 2019); EC (2015[44]), Closing the Loop - An EU Action Plan for the Circular Economy, https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:8a8ef5e8-99a0-11e5-b3b7-01aa75ed71a1.0012.02/DOC_1&format=PDF (accessed on 5 February 2020); EAE (2018[41]), Gestión de residuos y Economía Circular, http://marketing.eae.es/prensa/SRC_Residuos.pdf (accessed on 3 December 2019); OECD (forthcoming[8]), The Circular Economy in Cities and Regions, Synthesis Report, OECD Publishing, Paris.
Movilidad
La ciudad de Valladolid está promoviendo la movilidad sostenible. Como “ciudad faro”,9 el municipio forma parte del proyecto financiado con fondos europeos REMOURBAN que tiene como objetivo fomentar la sostenibilidad y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos a través de la eficiencia energética, la movilidad eléctrica y la tecnología digital. Así, pretende aumentar las soluciones de movilidad con bajas emisiones de carbono en un 5% a corto plazo y en un 25% a medio plazo. Este cambio debería reducir las emisiones de CO2 a la mitad. La ciudad se encamina hacia una flota de transporte público eléctrica, al tiempo que ofrece incentivos a las empresas para que utilicen vehículos eléctricos (por ejemplo, para realizar servicios de última milla, conformar sus flotas empresariales o prestar servicios de taxi). La economía circular puede estimular el debate sobre la movilidad sostenible (transporte público ecológico, coches eléctricos), la reutilización y el desmantelamiento de baterías y cargadores para la movilidad ecológica, y la interacción entre el uso del suelo y la movilidad para favorecer un uso más eficiente del espacio público (por ejemplo, el aparcamiento, las zonas verdes). Por ejemplo, la ciudad de París ha previsto desarrollar una planificación urbana local que pretende conservar las instalaciones logísticas existentes y crear 15 “espacios logísticos urbanos” (Espaces Logistiques Urbains, ELU) para mejorar la logística y fomentar los servicios de movilidad compartida (París Municipality, 2017[45]).
Sector de la construcción
Las normativas europeas y nacionales avanzan hacia un sector de la construcción más sostenible. La directiva actualizada de la UE sobre la eficiencia energética de los edificios (EPBD) (2018/844/EU), adoptada en julio de 2018, establece que para 2050 todo el parque nacional de edificios tiene que ser de energía cero. Esto significa que la cantidad total de energía utilizada por un edificio sobre una base anual es igual a la cantidad de energía renovable creada en el sitio (EC, 2018[46]). Los países tendrán que desarrollar un Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) que defina las estrategias de renovación a largo plazo. Se han establecido hitos indicativos para 2030 y 2040 con el fin de evaluar y supervisar los avances. Al mismo tiempo, la directiva establece que a partir de 2021 todos los edificios nuevos de la UE deberán ser edificios de consumo energético casi cero (NZEB). En la actualidad, los países de la UE deben realizar renovaciones de eficiencia energética en al menos el 3% de la superficie total de los edificios de propiedad y uso de la administración central (EC, 2018[46]).
En Valladolid existen iniciativas para mejorar el rendimiento energético de los edificios y experimentar con nuevos esquemas de calefacción urbana. Siguiendo la Directiva de Eficiencia Energética de la UE (2012/27/UE), desde 2014 la ciudad se ha comprometido a realizar renovaciones de eficiencia energética en al menos el 3% de los edificios de propiedad municipal. El municipio se fijó como prioridad maximizar la eficiencia energética del parque de edificios públicos, minimizar los edificios públicos infrautilizados y generar información sobre el consumo de energía para optimizar el uso en cada edificio. Como parte del proyecto REMOURBAN de la UE, el municipio avanzó en la rehabilitación energética de las 398 viviendas, con 1.000 habitantes en un área de 24.000 m2. La calefacción y el agua caliente del distrito se suministran mediante biomasa, mientras que la electricidad se obtiene mediante paneles fotovoltaicos instalados en las fachadas de los edificios (Valladolid Municipality, 2017[47]). En algunos edificios públicos, como la Diputación y el campus de la Universidad de Valladolid, se utiliza la biomasa para la calefacción y el agua caliente. Además, en 2019 se puso en marcha el Centro de Ecodiseño Circular como espacio de colaboración y cocreación de innovación en ecodiseño aplicado a la cadena de valor del hábitat y la construcción (AEICE, 2019[48]).10 En el Anexo A se puede encontrar más información sobre las iniciativas de economía circular existentes en el sector de la construcción.
Agua
La promoción del agua potable, la reutilización del agua y la concienciación sobre el valor del agua pueden formar parte de un enfoque de economía circular. En Valladolid se llevan a cabo acciones para: promover una cultura del agua sin plástico, reutilizar el agua para el riego en las instituciones públicas y utilizar infraestructura verde. La reducción del plástico de un solo uso se promueve mediante la creación de una red de dispensadores de agua en Valladolid y un mapa en línea para compartir su ubicación. La reutilización del agua se fomenta mediante el desarrollo de un sistema de recogida de agua de lluvia en instituciones públicas como los colegios. El objetivo es doble: reducir el riesgo de inundaciones y reutilizar el agua de lluvia para el riego de colegios y jardines urbanos. Un tercer aspecto promovido en el sector es la sensibilización de los estudiantes (desde la escuela hasta la universidad) sobre la infraestructura verde y la importancia del ciclo del agua en Valladolid.
Sector de la hostelería
El sector de la hostelería muestra un alto potencial para aplicar el enfoque de la economía circular. El estudio “Valladolid Circular” (Enviroo, 2019[33]) identificó retos y oportunidades para el sector dentro de la economía circular. Uno de los más destacados es la producción de residuos, el sector es responsable del 70% de los residuos orgánicos o mixtos. Hay margen de mejora en cuanto a la recogida selectiva y la eficiencia energética. Por ello, ya se han puesto en marcha varias iniciativas en hoteles, restaurantes y bares, con el fin de: i) reducir el uso de plásticos individuales y el desperdicio de alimentos; ii) crear un nuevo modelo de negocio para recuperar y transformar los residuos orgánicos recogidos en bares y restaurantes de la ciudad mediante el tratamiento de residuos; y iii) aplicar el modelo de negocio de producto como servicio al sector ofreciendo el alquiler de equipos y maquinaria para el sector de la hostelería. El sector de la hostelería es susceptible de generar valor añadido y creación de empleo. En el Anexo A se enumeran los proyectos circulares específicos relacionados con el sector de la hostelería.
La bioeconomía regional y las estrategias alimentarias municipales tienen potencial para fomentar las sinergias urbano-rurales. La Estrategia Alimentaria Municipal (Alimenta Valladolid, 2018[49]) pretende mejorar la coordinación entre las zonas urbanas y rurales y crear oportunidades de empleo en las que la ciudad pueda actuar como agroincubadora para el consumo responsable y la producción local. Prevé la creación de un “banco de tierras” que la ciudad podría alquilar a los productores locales a costes asequibles. Los eco-mercados situados en la ciudad y sus alrededores (por ejemplo, el mercado ecológico situado en el Centro de Recursos Ambientales, PRAE) son un primer paso para acercar la producción local a los clientes de la ciudad. Además, el municipio está planificando acciones para mejorar la medición, la comercialización y la calidad de los residuos orgánicos procedentes de zonas urbanas (por ejemplo, del sector de la hostelería) y rurales. El Programa de Bioeconomía Circular de Castilla y León (Government of Castile and León, 2019[50]) es la primera estrategia regional de bioeconomía en España. Uno de sus objetivos es promover la demanda y el desarrollo de mercados relacionados con la bioeconomía. Esto puede afectar a la ciudad de Valladolid. En Recuadro 2.6ofrecen más detalles sobre el Programa de Bioeconomía Circular de Castilla y León y la Estrategia Alimentaria Municipal.
El Programa de Bioeconomía Circular de Castilla y León prevé cuatro grandes líneas de actuación:
1. Fomentar la investigación y el desarrollo tecnológico entre el sector público y el privado.
3. Desarrollar una oferta regional de productos y servicios de bioeconomía.
4. Promover la demanda y el desarrollo de mercados relacionados con la bioeconomía.
La Estrategia Alimentaria de Valladolid define 6 áreas de actuación, abarcando 13 medidas y estableciendo un total de 66 acciones a ejecutar en el periodo 2019-23:
5. Protección y revitalización del potencial productivo del suelo agrícola de Valladolid.
6. Acceso a una alimentación sana, ecológica, diversa y de calidad.
10. Buena gobernanza y coordinación inter e intra administrativa.
La estrategia pretende crear un consejo alimentario municipal formado por los actores sectoriales locales (organizaciones públicas, privadas y de la sociedad civil) que han contribuido a la estrategia desde 2017. El futuro consejo alimentario municipal se encargará de supervisar la aplicación de los objetivos de la estrategia. La estrategia trazará un mapa de los actores relevantes que participan en el sector agroalimentario local y de las redes económicas y sociales existentes entre ellos para fomentar posibles sinergias a lo largo de la cadena de valor del sector.
Fuente: Alimenta Valladolid (2018[49]), Valladolid’s Food Strategy, http://www.alimentavalladolid.info/ (accessed on 11 June 2019); Government of Castile and León (2019[50]), Castile and Leon’s Bio-economy Strategy, http://www.redei.es/images/2018/Estrategia_ICE_Bioeconom%C3%ADa.pdf (accessed on 11 June 2019); ITACYL (2019[51]), Plan de Impulso a la Bioeonomía Agroalimentaria para un Entorno Rural Competitivo y Sostenible en Castilla y León, http://www.itacyl.es/documents/20143/0/PlanImpulsoBioeconomiaAgroalimentaria_2019.pdf/34554980-e0c5-bcca-6420-b5c8ec857cd8 (accessed on 18 October 2019).
Existen varios ejemplos de actividades relacionadas con la circularidad en el sector agrícola de Valladolid y su entorno. Se han identificado algunas buenas prácticas de empresas ubicadas en el entorno de Valladolid en el sector agroalimentario y ganadero. Las prácticas consisten en: reducir el desperdicio de alimentos y el consumo de agua durante las fases de procesado y envasado, donar alimentos con defectos visuales a los bancos de alimentos y ponerlos a disposición de familias vulnerables, reutilizar los residuos orgánicos y reducir el uso de aditivos químicos (INEA, 2018[52]). Otras prácticas que pueden vincularse a un enfoque de economía circular están relacionadas con promover la agricultura urbana.
La cohesión metropolitana tiene el potencial de reforzar la prestación de servicios de forma sostenible y circular. La Mancomunidad de Interés General Urbana de Valladolid y Alfoz, antigua Comunidad Urbana de Valladolid (CUVA), tiene como objetivo prestar servicios de forma coordinada a los casi 410.000 habitantes que viven en el área metropolitana de Valladolid. Los 25 municipios miembros están trabajando juntos para conectarse mejor entre sí a través del transporte público, compartiendo instalaciones de tratamiento de aguas residuales y en la aplicación de la estrategia alimentaria. A nivel metropolitano, se puede fomentar la economía circular mediante la identificación de flujos de recursos en la zona, la creación de una comunidad de prácticas y el uso de la contratación pública para estimular los productos circulares, entre otros.
En su mayoría, los retos a los que se enfrentan las ciudades y regiones para construir economías circulares no son de carácter técnico, sino económico y de gobernanza. Las soluciones técnicas existen y son bien conocidas. Sin embargo, para ponerlas en práctica se necesita información y recursos financieros, así como un marco jurídico actualizado. A menudo, sigue faltando una visión holística debido a las políticas aisladas. Las barreras culturales siguen siendo un obstáculo muy importante (OECD, forthcoming[8]). A continuación, se presentan los principales retos de gobernanza para diseñar e implementar la transición circular en Valladolid, España.
El desarrollo y la aplicación de la estrategia de economía circular exigirá una coordinación más eficaz entre los departamentos municipales y una definición más clara de la asignación de funciones y responsabilidades. No existen incentivos institucionales para la coordinación horizontal a nivel técnico, ni mecanismos específicos de coordinación o programas conjuntos entre los departamentos municipales. Esto puede generar duplicidades e ineficiencias en los costes. Por ejemplo, los departamentos municipales coinciden en que el diseño de los carriles bici fue una oportunidad perdida de colaboración entre los departamentos de urbanismo, infraestructuras y vivienda; participación ciudadana, juventud y deportes; y medio ambiente y sostenibilidad. Será necesaria una mayor coordinación entre los departamentos municipales encargados del medio ambiente, la movilidad y las actividades sociales y económicas, con el fin de maximizar las sinergias y las inversiones para la economía circular.
La coordinación entre niveles de gobierno es necesaria para alinear los objetivos de las estrategias de economía circular nacionales, regionales y locales, así como para adaptar el sistema normativo (por ejemplo, la normativa verde) y fiscal (por ejemplo, evitar la doble imposición del IVA para el material secundario) a la transición hacia una economía circular. Algunos ejemplos de coordinación son los siguientes: la Comisión Nacional de Coordinación de Residuos involucra a las autoridades nacionales, regionales y locales, representadas por la FEMP. Esta comisión integra 12 grupos de trabajo técnicos (uno por flujo de residuos), incluido uno específico sobre la economía circular. También existe una Comisión Interministerial para la Economía Circular.
La cuestión de la escala es clave para que la economía circular se desarrolle y pase de la experimentación a la actividad habitual. En el caso de Valladolid, un total de 61 proyectos se beneficiaron de subvenciones municipales para la economía circular en 2017-18. Los proyectos están relacionados con diferentes sectores y tipo de actividades: desde la sensibilización hasta la creación de conocimiento o el desarrollo tecnológico. No obstante, en su mayoría se llevan a cabo a escala de barrio o individual. Para lograr los impactos sociales, económicos y medioambientales esperados de la economía circular, estos proyectos deben ampliarse tras la fase de experimentación.
Debe fomentarse la coherencia política y las iniciativas existentes relacionadas con la economía circular podrían beneficiarse de una mayor coherencia y de una visión a largo plazo. La coherencia política está vinculada a la visión a largo plazo de la ciudad. Se pueden identificar tres retos principales:
Coherencia entre las políticas y planes existentes: Valladolid está aplicando diferentes políticas y programas (por ejemplo, el programa Smart City, la movilidad urbana sostenible, la infraestructura verde, la calefacción urbana y la economía circular) que se beneficiarían de un enfoque más holístico y de una mayor coordinación para cerrar los círculos. En la actualidad, no está claro cómo las políticas mencionadas se conectan entre sí de manera coherente. Por ejemplo, el nuevo Plan General de Ordenación Urbana (2019), que promueve un modelo de ciudad compacta, podría vincularse a diversas actuaciones en sectores complementarios que fomenten la circularidad en la ciudad, desde la movilidad hasta las infraestructuras.
Coherencia entre los proyectos circulares actuales y futuros: Por el momento, existe el riesgo de llevar a cabo acciones aisladas de economía circular sin tener en cuenta la visión a largo plazo. No está claro cómo los proyectos seleccionados contribuirán a la visión global de la ciudad de Valladolid.
Coherencia entre los proyectos financiados por la UE y las iniciativas planificadas de economía circular: La ciudad depende en gran medida de los fondos europeos para la innovación política. Sin embargo, las iniciativas pueden dar lugar a acciones fragmentadas, que podrían orientarse a corto y medio plazo. El municipio concibe los proyectos europeos como una forma de experimentar con nuevas políticas sin utilizar el dinero de los contribuyentes locales y como una oportunidad para fomentar las asociaciones público-privadas bajo el modelo de “acuerdo de consorcio”. Por ejemplo, el mencionado proyecto REMOURBAN, centrado en la mejora de la eficiencia energética de los edificios, se aplicó al distrito residencial FASA, un barrio situado en el sureste de la ciudad, pero no se integró en una estrategia a nivel de ciudad. Lo mismo ocurrió con el sistema de calefacción urbana por biomasa instalado por el municipio en el barrio de FASA, que no formaba parte de un plan más amplio. La ciudad tendría que aclarar cómo maximizar las sinergias entre estas iniciativas y las previstas dentro del enfoque de la economía circular.
Las capacidades en el municipio deben crearse para adaptarse a las necesidades de la transición hacia la economía circular, en términos de habilidades y recursos humanos. Es fundamental adaptar el nivel de capacidad de las autoridades responsables a la complejidad de los retos de la economía circular. La Agencia de Innovación y Desarrollo Económico encargada del desarrollo de la Estrategia de Economía Circular, así como de la ejecución de varios proyectos financiados por la UE sobre sostenibilidad, movilidad y eficiencia energética, está compuesta por un grupo de 17 personas motivadas y competentes. Se prevé que se necesitará más personal para hacer frente a la carga de trabajo sobre la economía circular (por ejemplo, para apoyar a las empresas, organizar eventos, etc.). Asimismo, dado el carácter multidisciplinar de la economía circular, la ciudad debería evaluar si las necesidades de la transición a la economía circular se corresponden con las competencias y los recursos humanos disponibles en los departamentos del municipio.
Los esfuerzos por mejorar la base de datos medioambientales, sociales y económicos están en marcha, pero hay margen de mejora en cuanto a la disponibilidad y frecuencia de los datos. Las fuentes de datos están fragmentadas en diferentes organismos, por ejemplo, el Observatorio Urbano (Valladolid en cifras), la Red de Control de Contaminación Atmosférica del Ayuntamiento de Valladolid (RCCAVA), el Centro de Tratamiento de Residuos de Valladolid (CTR Valladolid), la Sociedad Municipal de Suelo y Vivienda (VIVA), la Sección de Control Ambiental, la empresa pública de autobuses (AUVASA), y la empresa de gestión del agua (Aquavall). Los datos referentes a los sectores de los residuos y la energía, que son clave para la economía circular, no están disponibles públicamente ni se presentan de forma sistemática. El sistema de información municipal (por ejemplo, Valladolid en Cifras) no proporciona datos públicos actualizados sobre la contaminación atmosférica, la producción y el reciclaje de residuos, el consumo y la reutilización del agua; o los riesgos de inundación.
Debe mejorarse la información sobre la economía circular. Existe un desconocimiento de los beneficios potenciales de la economía circular y un escaso interés por parte de las empresas y los ciudadanos. Más del 70% de las empresas de Valladolid de un total de 70 empresas encuestadas en 2018 declaran no conocer el significado de la economía circular. Asocian el término a la minimización de la producción de residuos, el reciclaje y la reutilización y afirman que ya están implementando estos procesos de forma habitual (EDUCA, 2018[53]). Por otro lado, el 85% de los consumidores vallisoletanos desconoce el significado de la economía circular y sólo el 52% de los consumidores expresó que “siempre” o “regularmente” separa los residuos ( EDUCA, 2018[53]). Los ciudadanos no suelen sentirse obligados a separar los residuos porque ya pagan impuestos por ello (no vinculados a su generación de residuos). Aunque la recogida separada es obligatoria, no se aplica la normativa sobre la recogida de residuos. La falta de separación de residuos genera costes adicionales para el municipio en las fases de recogida y tratamiento.
Los fondos públicos para iniciar y ampliar proyectos relacionados con la economía circular son limitados y el acceso a otras fuentes no es fácil. El ayuntamiento subvencionó 61 proyectos en 2017-18. La mayoría de los proyectos relacionados con la economía circular (ya sea en relación con un nuevo diseño de productos más duraderos, el uso de material secundario en los procesos de producción o la transformación de los residuos en recursos) tienen todavía un carácter experimental. Su rentabilidad es incierta. Los emprendedores se enfrentan a un alto riesgo de inversión y a costes de mantenimiento (por ejemplo, los costes de los materiales secundarios en comparación con los vírgenes). Esta situación se suma al hecho de que el acceso a los préstamos no siempre está garantizado. Por ello, los innovadores recurren a business angels dispuestos a promover y financiar proyectos de economía circular, a la banca ética (Fiare,11 Triodos),12 a agencias financieras (Finnova)13 o a empresas de capital riesgo. Tras esta fase inicial, el reto para los innovadores es cómo hacer que sus proyectos sean económicamente sostenibles a medio y largo plazo.
Valladolid, al igual que otros municipios, necesita considerar cómo las herramientas fiscales y económicas podrían incentivar la transición hacia una economía circular. Se puede utilizar una serie de instrumentos económicos y fiscales para cambiar el comportamiento hacia una mayor responsabilidad medioambiental de los ciudadanos y las empresas (Recuadro 2.7). Los impuestos locales (por ejemplo, el impuesto sobre los residuos) o los incentivos específicos (por ejemplo, los descuentos) pueden incentivar el comportamiento en relación con el aumento de la recogida selectiva. Sin embargo, los criterios para definir el nivel de imposición deben ser claros, así como el incentivo para los ciudadanos. Esto requiere también medidas de aplicación. En Valladolid, se introdujo un impuesto sobre los residuos entre 2012 y 2015 y luego se retiró por razones políticas.
Los instrumentos económicos son herramientas para incentivar o desincentivar comportamientos específicos. Por ejemplo, podrían inducir, mediante precios más altos/bajos, un consumo más sostenible; las exenciones del impuesto sobre el valor añadido (IVA) pueden ayudar a las empresas a utilizar tecnologías verdes; los incentivos sobre las energías renovables pueden apoyar su uso más amplio. Según la Agencia Europea de la Energía (2016), hasta la fecha, los esfuerzos se han centrado fundamentalmente en el ámbito de la energía, el transporte y el clima, con una acción limitada en relación con las cuestiones de la contaminación y el uso de los recursos. Sin embargo, hay varios ejemplos de ello:
Descuentos en los impuestos: En 2018, la ciudad de Milán (Italia) desarrolló acciones para hacer frente al despilfarro de alimentos, incluyendo un descuento del 20% en el impuesto sobre residuos para las empresas (supermercados, restaurantes, comedores, productores, etc.) que donaran sus residuos de alimentos a organizaciones benéficas. La acción está coordinada por diferentes departamentos municipales (fiscal, medioambiental, política alimentaria). Alrededor de 10.000 empresas se han beneficiado de esta reducción de impuestos, con un impacto de 1,8 millones de euros. La ciudad de Shanghai (China) ha ofrecido reducciones del IVA a una empresa de reciclaje que trabaja en el proyecto de economía circular de la ciudad. La ciudad de San Francisco concedió descuentos en sus tasas de residuos a las empresas que utilizan contenedores de recogida selectiva, lo que permitió a San Francisco convertirse en la ciudad de Estados Unidos con menos residuos que van a parar a los vertederos. Con el fin de estimular la eliminación separada de los residuos alimentarios, la ciudad de San Sebastián (España) puso a disposición de los hogares un colector específico de residuos orgánicos situado en la calle y desbloqueable mediante una tarjeta magnética personal. El uso de este contenedor especial está asociado a una reducción del 15% en la tarifa del servicio de recogida de residuos. Para obtener el descuento, los usuarios deben utilizar este contenedor al menos 4 veces al mes durante 10 de los 12 meses del año.
Tarifas diferenciadas: El Gobierno neerlandés implantó el sistema DIFTAR, un sistema de recogida basado en tarifas diferenciadas para incentivar la mejora de la separación de residuos en origen. Este sistema permite a las autoridades cobrar por la cantidad de residuos generada, al tiempo que premia el esfuerzo de las personas que minimizan los residuos y maximizan la recogida selectiva. El sistema se ha implantado en varias ciudades pequeñas de los Países Bajos, así como en algunos municipios urbanos de más de 100.000 habitantes, como Apeldoorn, Nimega y Maastricht.
Fuente: Food and Agriculture Organization of the United Nations (2018[54]), Milan: A Comprehensive Food Policy to Tackle Food Waste, http://www.fao.org/3/ca0901en/CA0901EN.pdf (accessed on 7 June 2019); OECD (2013[55]), Scaling-up Finance Mechanisms for Biodiversity, https://dx.doi.org/10.1787/9789264193833-en; European Parliamentary Research Service (2017[56]), Towards a Circular Economy – Waste Management in the EU STUDY Science and Technology Options Assessment, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/581913/EPRS_STU%282017%29581913_EN.pdf (accessed on 5 June 2019); San Sebastian City Council (2016[57]), San Sebastian City Council (2016), “Aprobada la bonificación del 15% en la tasa de basura por utilizar el quinto contenedor”, http://www.donostia.eus/home.nsf/0/DD2431ECEA04493EC1257F4D004D1232 (accessed on 5 June 2019); CNBC (2018[58]), “San Francisco leads the world when it comes to waste management”, http://www.cnbc.com/2018/07/13/how-san-francisco-became-a-global-leader-in-waste-management.html (accessed on 7 June 2019); OECD (forthcoming[8]), The Circular Economy in Cities and Regions, Synthesis Report, OECD Publishing, Paris.
El marco normativo puede mejorarse para permitir la circularidad. La regulación para prevenir el desperdicio de alimentos o hacia criterios más claros para utilizar los residuos como recurso tiene una connotación supranacional o nacional. En España, existe una Estrategia Contra el Desperdicio de Alimentos y un Panel de Cuantificación del Desperdicio Alimentario para una evaluación temprana del desperdicio de alimentos. No obstante, se está debatiendo una metodología de desperdicio de alimentos a nivel de la UE que se incorporará a la estrategia nacional. Al mismo tiempo, según la normativa sobre residuos, las autoridades españolas están avanzando en la evaluación de los subproductos orgánicos para reducir el desperdicio alimentario y mejorar la circularidad.
Aunque se han añadido criterios medioambientales en la licitación pública, en la práctica, el precio sigue siendo el criterio de adjudicación predominante. La ciudad ha aprobado la Instrucción Municipal 1/2018 para impulsar la contratación socialmente eficiente: estratégica, íntegra y sostenible. La ordenanza incluye la dimensión medioambiental, lo que implica que el objeto y el precio de los contratos municipales deben considerar criterios de ciclo de vida o las soluciones más innovadoras, eficientes y sostenibles. Los impactos previstos están relacionados con la reducción de la contaminación atmosférica, el uso de material reciclado y el fomento del reciclaje. El municipio ha incorporado normas medioambientales en las licitaciones a la hora de ofrecer terrenos públicos o edificios antiguos para la inversión privada. En la evaluación de los contratos, los criterios de adjudicación hacen referencias explícitas a la economía circular, en términos de uso de materias primas, productos sostenibles, análisis del ciclo de vida, vida útil, eficiencia energética, menor mantenimiento y embalaje más sostenible. No obstante, la decisión final se rige en un 60% por el precio y en un 40% por un “criterio de mejora” (del que un 20% está relacionado con aspectos sociales). Además, cuando se introducen criterios medioambientales, se corre el riesgo de que las licitaciones queden vacías o de que las empresas se quejen de la posible amenaza de cláusulas anti-rivalidades, alegando que sólo las grandes empresas pueden cumplir algunos requisitos específicos. Por último, también existen dificultades para verificar la información proporcionada por los participantes en las licitaciones, cuando se trata de dimensiones medioambientales.
La innovación en el sector empresarial es clave en la economía circular. Sin embargo, en Valladolid faltan empresas de nueva creación que puedan contribuir a esta innovación. La economía de Valladolid se caracteriza principalmente por el sector terciario con poca capacidad de innovación; las agroempresas están ubicadas en otros lugares de la región, mientras que las grandes empresas de automoción ubicadas en Valladolid tienen su sede en el extranjero. Por ello, estas últimas no lideran la implementación de cambios circulares en los modelos de negocio. La débil vinculación con las universidades y centros de investigación y la falta de incubadoras, junto con las características sociales endógenas (por ejemplo, el envejecimiento de la población), no crean un entorno fértil para la innovación.
El compromiso de las partes interesadas todavía no se aprovecha del todo. A través de los proyectos financiados por la UE y del Circular Weekend mencionado anteriormente, la ciudad de Valladolid ha trabajado para conseguir una mayor implicación de las partes interesadas, especialmente en términos de fomento de la información y la participación. Sin embargo, todavía hay margen para mejorar los niveles de compromiso y colaboración de las partes interesadas. Por ejemplo, no existe una verdadera colaboración entre los actores públicos, privados y académicos. El gobierno local podría mejorar la colaboración con las universidades y las empresas de la zona, y hacer que la ciudad esté disponible como banco de pruebas para la innovación técnica y no técnica.
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[24] Valladolid Municipality (2018), Valladolid Roadmap towards a Circular Economy.
[47] Valladolid Municipality (2017), Plan municipal de vivienda de Valladolid, http://www.smviva.com/anexos/430/1496745970.pdf (accessed on 11 June 2019).
[35] Valladolid Municipality (2015), Ayuntamiento de Valladolid suprime la tasa de basuras y congela el resto de tributos para 2016, https://www.valladolid.es/es/actualidad/noticias/ayuntamiento-valladolid-suprime-tasa-basuras-congela-resto- (accessed on 29 November 2019).
[30] VITARTIS (2019), Estrategia de Bioeconomía para la Industria Alimentaria de Castilla y León - BioEconomIA, https://www.vitartis.es/portfolio-item/estrategia-de-bioeconomia-para-la-industria-alimentaria-de-castilla-y-leon-bioeconomia/ (accessed on 2 August 2019).
Notas
← 1. Ministe1rio de la Presidencia y Administraciones Territoriales; Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital; Ministerio de Empleo y Seguridad Social; Ministerio del Interior; Ministerio de Economía, Industria y Competitividad; Agencia Tributaria y Función Pública; Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad; Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente; y Ministerio de Fomento.
← 2. La nueva composición es la siguiente: Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación; Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico; Ministerio de Economía y Transformación Digital; Ministerio de Educación y Formación Profesional; Ministerio de Hacienda; Ministerio de Sanidad; Ministerio de Industria, Comercio y Turismo; Ministerio del Interior; Ministerio de Trabajo y Economía Social; Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática; Ministerio de Ciencia e Innovación; Ministerio de Política Territorial y Función Pública; Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana; y Ministerio de Universidades. (Ministerio de la Presidencia, 2020[60]).
← 3. Para más información véase: www.eib.org/en/efsi/index.htm
← 4. Para más información véase: www.eib.org/en/products/blending/innovfin
← 5. Reglamento Municipal de Limpieza, Recogida y Eliminación de Residuos Sólidos Urbanos del Ayuntamiento de Valladolid y Ordenanza Municipal de Protección del Medio Urbano del citado Ayuntamiento.
← 6. Para más información véase: https://www.valladolid.es/es/ayuntamiento/ordenanzas-fiscales/ordenanzas-fiscales-2013/ordenanza-fiscal-tasa-reguladora-servicio-recogida-residuos
← 7. Para más información véase: www.boe.es/buscar/pdf/1997/BOE-A-1997-8875-consolidado.pdf
← 8. Un ejemplo de las certificaciones medioambientales existentes es la ISO 14001 “Sistema de gestión medioambiental”. Proporciona herramientas prácticas a las empresas y organizaciones de todo tipo que deseen gestionar sus responsabilidades medioambientales con el fin de alcanzar los requisitos necesarios para obtener la certificación https://www.iso.org/iso-14001-environmental-management.html.
← 9. Las ciudades “faro” forman parte del proyecto Horizonte 2020 de la UE “SmartEnCity”, cuyo objetivo es desarrollar un enfoque sistémico altamente adaptable y replicable para transformar las ciudades europeas en entornos urbanos sostenibles, inteligentes y eficientes en cuanto a recursos. Otras ciudades que participan en el proyecto son Sonderborg en Dinamarca, Tartu en Estonia y Vitoria-Gasteiz en España (SmartEnCity, 2019[59]).
← 10. Hay dos proyectos en marcha: “Habitarte”, un concurso sobre ecodiseño de equipamientos para edificios de uso colectivo; y “Eco design 4 Contract”, una guía para la implantación de procesos de ecodiseño en la “industria del contrato” (un ejemplo creciente del modelo de negocio de producto como servicio que proporciona mobiliario como servicio a través de la firma de un contrato y el suministro de todo el mobiliario necesario en un apartamento durante un periodo de tiempo acordado). ( AEICE, 2019[48]).
← 11. Para más información véase: https://www.fiarebancaetica.coop
← 12. Para más información véase: https://www.triodos.es/es
← 13. Para más información véase: http://web.finnovaregio.org