28. Royaume-Uni
Le Royaume-Uni est sorti de l’Union européenne (UE) le 31 janvier 2020. Dans le cadre de la période de transition qui a suivi, les mesures de soutien de la Politique agricole commune (PAC) ont continué de s’appliquer en 2021 en attendant que de nouvelles mesures internes de politique agricole soient progressivement mises en place. Les nouvelles mesures annoncées visent à encourager une agriculture durable, la résilience au changement climatique, l’amélioration de l’environnement, la santé et le bien-être des animaux et la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). Près des quatre cinquièmes du soutien aux producteurs et environ un cinquième du soutien aux services d’intérêt général sont liés à de précédentes mesures financées par la PAC. Les chiffres de l’année 2021 montrent que les nouvelles mesures internes de soutien équivalent à environ 3 % du soutien aux producteurs et aux trois quarts des services d’intérêt général fournis au secteur.
Pour la période 2019-21, le soutien aux producteurs (ESP) est estimé à environ 20 % des recettes agricoles brutes et demeure relativement stable depuis 2017. Les premières estimations montrent que l’ESP a progressé en 2021, sous l’effet principalement d’une hausse du soutien des prix de marché (SPM), qui a atteint 30 % du soutien dispensé aux agriculteurs. Cette augmentation du SPM s’explique essentiellement par les mesures européennes aux frontières appliquées au cours de la période 2019-21. Le soutien à l’agriculture prend la forme de paiements découplés de la production (graphique 28.4) et de paiements fondés sur l’utilisation d’intrants, à hauteur de presque 50 % et 12 % respectivement.
En 2019-21, le soutien aux services d'intérêt général (ESSG) est estimé à environ 3 % de la production agricole en valeur, ce qui est inférieur à la moyenne de l’OCDE. Les dépenses au titre du système de connaissances et d'innovation agricoles forment un peu plus de la moitié de l’ESSG et ont peu fluctué au cours des cinq dernières années. L’ESSG est par ailleurs constituée, pour près d’un tiers, de dépenses relatives aux services d'inspection et de contrôle destinées à l’élevage et aux cultures, tandis que les dépenses consacrées à la commercialisation et à la promotion des produits agricoles entrent dans sa composition à hauteur de 12 % environ. En moyenne, le soutien total à l'agriculture (indiqué par l’EST) s’est élevé à environ 0.3 % du PIB en 2019-21, soit moins de la moitié de la moyenne de l’OCDE.
Au Royaume-Uni, la politique agricole est déléguée aux administrations de l'Écosse, du Pays de Galles et de l’Irlande du Nord. La responsabilité de la politique agricole de l’Angleterre relève quant à elle du gouvernement britannique.
En Angleterre, la loi sur l’agriculture (2020) donne aux pouvoirs publics la possibilité de rémunérer les agriculteurs en contrepartie d’améliorations environnementales telles que la réduction des émissions de GES. Comme suite au retrait de la PAC de l’UE, les pouvoirs publics ont mis en place un programme de transition agricole fin 2020 (Department for Environment, Food and Rural Affairs, 2020[1]), axé sur la mise en place progressive de nouveaux dispositifs nationaux, qu’ils ont mis à jour en 2021 (Department for Environment, Food and Rural Affairs, 2021[2]). Ces mesures, en cours de déploiement et d’expérimentation, remplaceront les subventions et dispositifs appliqués jusqu’alors en vertu des premier et second piliers de la PAC.
Plus précisément, les mesures de soutien aux agriculteurs appliquées en Angleterre auront pour objectif d’améliorer l’environnement ainsi que la santé et le bien-être des animaux, de réduire les émissions de GES, d’encourager la résilience face aux risques liés au changement climatique et de renforcer la productivité et la durabilité des entreprises agricoles. Les nouvelles mesures instaurées durant la période de transition seront assorties d’objectifs précis. Par exemple, entre 2021-22 et 2024-25, les financements destinés à l’environnement ainsi qu’à la santé et au bien-être des animaux devraient progresser pour passer de 23 % à 57 % du soutien, tandis que les paiements directs issus de la PAC, qui atteignaient 68%, devraient baisser pour s’établir à 34 %.
De plus, les modifications apportées aux paiements directs devraient simplifier le système en place, en supprimant les obligations de verdissement et les règles d’utilisation des droits aux paiements. Les paiements directs seront par ailleurs découplés à compter de 2024, et l’obligation d’exploiter les terres sera levée. Dans le cadre de ces mesures, un dispositif de sortie de l’activité agricole reposant sur le versement d’une aide forfaitaire exceptionnelle sera mis en place.
En Écosse, la mise en œuvre des dispositifs européens s’est poursuivie en 2021, mais une nouvelle loi sur l’agriculture se substituera à la PAC à partir de 2023. Le gouvernement écossais a publié sa Vision pour l’agriculture écossaise le 2 mars 2022. Des mesures définissant la réponse de l’agriculture écossaise au changement climatique ont par ailleurs été définies dans le Programme 2018-2030 pour la neutralité en matière de GES dans le contexte du changement climatique (Net Zero Climate Change Plan 2018-2030). Ce programme, dont l’élaboration s’est poursuivie en 2021 (Gouvernement de l’Écosse, 2021[3]), met en avant des mesures de transformation du soutien apporté à l’agriculture et à la production alimentaire en Écosse, cette dernière ambitionnant de se positionner parmi les chefs de file de l’agriculture durable et régénératrice à l’échelle mondiale. Cet engagement s’inscrit dans un cadre plus large sur lequel reposera le régime de soutien de l’agriculture écossaise mis en place à compter de 2025.
Du côté du Pays de Galles, la loi sur l’agriculture sera présentée au Parlement (Senedd) en 2022, tandis que le principe de gestion durable des terres (Sustainable Land Management) encadrera l’ensemble des futures mesures de soutien à l’agriculture, et permettra la création d’un Dispositif pour une agriculture durable (Sustainable Farming Scheme). Dans le cadre de ce dispositif, les agriculteurs seront accompagnés dans la production durable de denrées alimentaires et des mesures seront prises pour favoriser la mise en œuvre des engagements pris par l’administration galloise dans le domaine du changement climatique et des urgences naturelles ainsi que du Programme pour la neutralité en matière de GES du Pays de Galles (Net Zero Wales). De plus amples informations seront communiquées autour de ce dispositif à l’été 2022.
Le Programme de développement rural (PDR) 2014-20 du Pays de Galles, mené sous l’égide de l’UE, continuera d’être appliqué jusqu’en 2023. Un plan de soutien à destination des agriculteurs, des sylviculteurs, des gestionnaires fonciers et des entreprises du secteur alimentaire pour favoriser la résilience de l’économie rurale et de l’environnement a été annoncé en avril 2022 pour accompagner la transition vers le Dispositif pour une agriculture durable.
En mars 2021, le Pays de Galles a soumis de nouvelles dispositions réglementaires au Senedd pour formaliser son engagement pris à l’égard de l’objectif juridiquement contraignant d’atteindre la neutralité GES à l’horizon 2050. Parallèlement, le Pays de Galles a également actualisé ses objectifs de moyen terme. Dans son Programme pour la neutralité en matière de GES (Gouvernement du Pays de Galles, 2021[4]), lancé le 28 octobre 2021, le Pays de Galles définit les étapes à franchir (de 2021 à 2025) pour ramener à zéro ses émissions de GES à l’horizon 2050. Un chapitre est par ailleurs consacré spécifiquement à l’agriculture et détaille toute la palette de mesures à mettre en œuvre pour atténuer les émissions de GES du secteur. Le document décrit de quelle manière les mesures prises doivent contribuer à la neutralité GES, en visant à un secteur agricole plus robuste, plus juste et plus respectueux de l’environnement.
En 2021, l’Irlande du Nord a ouvert des consultations à propos de Propositions de mesures pour l’avenir (Future Policy Proposals), qui tablent sur une simplification des mesures de soutien à l’agriculture durant la période de transition. L’Assemblée d’Irlande du Nord a examiné un nouveau texte législatif relatif au combat contre le changement climatique, qui inclut des objectifs précis de réduction des émissions de GES. Les diverses propositions relatives aux emissions de l’agriculture figurent dans le rapport intitulé « Consultations sur les propositions relatives à l’avenir de la politique agricole en Irlande du Nord » (Consultation on Future Agricultural Policy Proposals for Northern Ireland) (Department for Agriculture, Environment and Rural Affairs, 2021[5]).
Le Royaume-Uni traverse une période de transition de sept ans, initiée en 2021, au terme de laquelle sa politique agricole ne reposera plus sur la PAC mais sur des mesures internes. Le pays vise à ce que son secteur agricole participe à la Stratégie pour la neutralité en matière de GES (Net Zero Strategy) (GOV.UK, 2021[6]), en mettant l’accent sur une agriculture durable et productive, les paiements au titre de biens d’intérêt public, l’environnement, la santé animale et végétale et la lutte contre les maladies. La responsabilité de l’agriculture étant déléguée aux administrations de l’Angleterre, de l'Écosse, du Pays de Galles et de l’Irlande du Nord, la transition vers des mesures internes au cours des sept années prévues dans le calendrier de retrait de la PAC s’opèrera à un rythme variable selon les nations.
Les attentes formulées quant au rôle et à la contribution de l’agriculture dans la réalisation des engagements de la Stratégie pour la neutralité en matière de GES du Royaume-Uni sont ambitieuses. Cette dernière propose une trajectoire de réduction des émissions de GES pour l’agriculture, la foresterie et les autres affectations des terres (AFAT). Pour suivre cette trajectoire, les émissions devront chuter de 17 à 30 % par rapport à 2019 à l’horizon 2030 et de 24 à 40 % d’ici à 2035. Des mesures de soutien précises sont en cours d’élaboration dans le cadre des programmes de transition agricole de chacune des nations constitutives du Royaume-Uni. Pour suivre la progression du secteur vers la neutralité GES à l’horizon 2050, des indicateurs de suivi devront être mis au point pour réexaminer régulièrement les contributions visées et de veiller à ce qu’elles restent accessibles sur le long terme.
À court terme, les pouvoirs publics auront pour défi de simplifier les dispositifs et les mesures de soutien existants ainsi que d’expérimenter les nouvelles mesures internes qui devront être peaufinées avant tout déploiement à grande échelle. L’abandon des mesures relatives à la PAC au profit de nouveaux dispositifs internes va s’avérer complexe pour le secteur à court terme. Il va notamment être difficile pour les pouvoirs publics de trouver la panoplie de mesures qui permettra d’atteindre les objectifs fixés tout en renforçant la cohérence des dispositifs en vigueur dans le secteur.
Tout un éventail de mesures est en cours d’élaboration et de déploiement pour veiller au respect des engagements pris pour ramener à zéro les émissions de GES, tout en garantissant la productivité et la durabilité du secteur. Au-delà des paiements découplés, les pouvoirs publics insistent de plus en plus sur l’amélioration de la formation et des systèmes d’information agricoles pour encourager l’adoption des technologies numériques.
Le SPM, qui a quelque peu augmenté en 2021, devra rester sous surveillance à mesure que les programmes de transition agricole parviennent à maturité.
En 2021, le Royaume-Uni a conclu de nombreux accords commerciaux bilatéraux, en vue d’élargir les marchés à l’exportation de toute une gamme de produits agricoles et alimentaires, tout en renforçant sa sécurité alimentaire. Depuis la précédente édition du présent rapport, le pays a par ailleurs signé huit accords de continuité commerciale et trois nouveaux accords commerciaux (avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande et la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein réunis). Ces accords ambitieux et de grande envergure auront probablement des répercussions importantes pour les produits agroalimentaires dans les années à venir. Le suivi et l’évaluation de ces dispositifs sera essentiel, notamment du point de vue de leurs conséquences non anticipées, qui pourront être positives comme négatives.
Références
[5] Department for Agriculture, Environment and Rural Affairs (2021), Consultation on Future Agricultural Policy Proposals for Northern Ireland, https://www.daera-ni.gov.uk/consultations/consultation-future-agricultural-policy-proposals-northern-ireland.
[2] Department for Environment, Food and Rural Affairs (2021), Agricultural Transition Plan: June 2021 progress update, https://www.gov.uk/government/publications/agricultural-transition-plan-june-2021-progress-update.
[1] Department for Environment, Food and Rural Affairs (2020), Agricultural Transition Plan 2021 to 2024, https://www.gov.uk/government/publications/agricultural-transition-plan-2021-to-2024.
[3] Gouvernement de l’Écosse (2021), Securing a green recovery on a path to net zero: climate change plan 2018-2032 - update, https://www.gov.scot/publications/securing-green-recovery-path-net-zero-update-climate-change-plan-20182032/.
[4] Gouvernement du Pays de Galles (2021), Net Zero Wales, https://gov.wales/net-zero-wales.
[6] GOV.UK (2021), Net Zero Strategy: Build Back Greener, https://www.gov.uk/government/publications/net-zero-strategy.