Résumé

Le droit d’accès à l’information est essentiel dans les pays démocratiques. Il améliore, en faveur des citoyens, la transparence de l’action publique, l’accessibilité de l’information et des services publics. La recommandation de l'OCDE sur le gouvernent ouvert et les travaux connexes du comité de l'OCDE sur la Gouvernance publique soulignent l'importance de ce droit pour créer un environnement favorable à la participation citoyenne et à la redevabilité. Si ce droit se trouve reconnu et appliqué, depuis parfois longtemps, dans certains pays membres de l’OCDE, il est relativement nouveau dans la région MENA.

La première partie de ce rapport traite des institutions garantissant l’accès à l’information (IGAI) dans les pays de l’OCDE. La deuxième partie traite des IGAI de la Jordanie, de la Tunisie, du Liban et du Maroc.

Le droit d’accès à l’information (DAI) dans les pays membres de l’OCDE a des fondements constitutionnels et conventionnels. Les lois fondamentales de certains pays prévoient l’instauration des IGAI mais la plupart d’entre elles ont été créées par le législateur. La nature unitaire, fortement décentralisée ou fédérale des États détermine l’existence et les compétences des IGAI nationales, locales ou fédérées. Les pays de l’OCDE tendent également à instituer des agents particulièrement responsables de l’application du DAI et pouvant assurer le rôle de correspondants des IGAI. Les IGAI prennent la forme d’entités unipersonnelles, tel l’ombudsman ou le Commissaire à l’information, ou d’institutions collégiales, comme la Commission d’accès à l’information. Elles constituent des institutions publiques ou administratives, délégataires de pouvoirs publics et bénéficiant d’une large autonomie. La tendance pour les personnes formant l’IGAI consiste à faire appel à des personnalités qualifiées dans le domaine de l’accès à l’information et à des magistrats. Les membres des IGAI sont soumis à des obligations déontologiques fortes, et jouissent de certaines protections.

Les IGAI exercent des missions de portée générale, telles la promotion et la coordination de l’action de l’administration en faveur de l’accès à l’information. Elles sont également responsables du traitement des demandes ayant motivé un refus, et se prononcent sur l’application du DAI.

Dans certaines situations, en dépit des ressources financières, humaines et matérielles dont elles disposent, les IGAI sont confrontées à des risques d’engorgement. Elles sont également soumises, selon leur nature et leur degré d’autonomie, à des contrôles administratifs et politiques. Dans tous les cas, il convient que les Parlements ainsi que les citoyens et la société civile suivent leur action.

La création des IGAI dans la région MENA étant relativement nouvelle (L’IGAI jordanienne a été créée en 2007 et tunisienne en 2017. Celles du Liban et du Maroc n’ont pas encore été créées), ce rapport examine le DAI, sa mise en œuvre et le fonctionnement des IGAI, lorsque celles-ci existent.

Le cycle révolutionnaire de 2011 a contribué à renforcer le DAI dans la région MENA. Au Maroc et en Tunisie, il a conduit à l’intégration explicite de ce droit dans les nouvelles Constitutions. Dans certains cas, d’autres institutions constitutionnelles, notamment de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption, peuvent intervenir dans sa mise en œuvre.

La participation des quatre pays de la région MENA examinés dans ce rapport à des conventions et enceintes internationales a favorisé le renouveau du DAI. La législation de ces pays en matière de droit à l’information demeure toutefois, de manière générale, complexe et sous-utilisée. Il est donc important de veiller, d'une part, à la mise en œuvre réelle du DAI, et d'autre part à ce que le principe de liberté d'accès à l'information soit reflété dans l’ensemble du cadre légal de chaque pays.

Les quatre pays observés ont choisi d’instaurer des institutions collégiales, qui ne jouissent pas toutes du même degré d’autonomie. La composition des IGAI existantes ou prévues par la législation est variée, et résulte souvent de la nomination de professionnels des secteurs de l’information et des archives par le pouvoir exécutif.

Hormis l’IGAI libanaise, également compétente pour la lutte contre la corruption, les trois autres IGAI sont exclusivement compétentes pour l’accès à l’information. Leurs missions de portée générale consistent à veiller au DAI et agir en faveur de la publication spontanée de l’information. Elles s’interrogent sur les notions d’information, de personne assujettie à l’obligation de communication de l’information, de limite au droit d’accès à l’information, et de sanction encourue en raison d’une atteinte au droit de communication ou pour la divulgation indue d’informations. Dans certains pays, les personnes chargées de l’accès à l’information dans les structures assujetties assurent également la coordination entre l’organisme auquel ils sont rattachés et l’IGAI. Assurer une formation et une sensibilisation continues de ces agents publics, de ceux rattachés aux services détenteurs de l'information, ainsi que du top mangement constitue une condition à la mise en œuvre du DAI.

En dépit de quelques exceptions importantes, le régime des demandes d’accès à l’information est relativement simple à mettre en œuvre. Les modalités de la saisine de l’IGAI et de la prise de décision par l’IGAI relatives à un recours contre une décision de refus se rapprochent de celles des pays de l’OCDE. Il reste à mettre en exécution les textes de création des IGAI libanaise et marocaine et de mettre à disposition de l'IGAI tunisienne les moyens humains et matériels pour lui garantir un fonctionnement optimal. De manière générale, il conviendrait de donner aux IGAI les pouvoirs d’enquête, et de créer les conditions garantissant l'exécution de leurs décisions, ce qui pourrait, dans certains cas, nécessiter de conférer à ces décision un caractère obligatoire.

Si l’IGAI jordanienne est juridiquement soumise au contrôle du gouvernement, celles tunisienne, libanaise et marocaine sont, selon les textes de loi, indépendantes du gouvernement. Le contrôle juridictionnel, enfin, reviendra aux tribunaux administratifs dans les quatre pays.

Il conviendrait pour les IGAI de renforcer le lien avec les structures assujetties à travers les chargés d'accès à l'information, avec les autres institutions concernées par l’accès à l’information, notamment les institutions en charge de la protection des données individuelles, la bonne gouvernance, la prévention et la lutte contre la corruption ainsi que la médiation, avec le parlement, et avec la société civile.

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