1. К водной безопасности Беларуси – обзор прогресса, достигнутого в рамках осуществления проекта Водная инициатива Европейского союза плюс
В данной главе кратко представлен контекст водной политики Республики Беларусь, всеобъемлющей целью которой является обеспечение водной безопасности. В общих чертах представлена работа, осуществленная в рамках Водной инициативы Европейского союза плюс для стран Восточного партнерства (ВИЕС+) с целью оказания поддержки процессу гармонизации политики управления водными ресурсами стран Восточного партнерства (ВП) с принципами Водной рамочной директивы ЕС и комплексного (интегрированного) управления водными ресурсами, в том числе посредством оказания содействия проведению национальных диалогов о водной политике. В главе также представлены реализуемые мероприятия, разработанные с целью совершенствования стратегического и среднесрочного планирования на национальном, бассейновом и местном уровнях. Другие мероприятия, осуществляемые в рамках ВИЕС+, речь о которых идет в данной главе, нацелены на укрепление сотрудничества в области охраны и использования трансграничных водных объектов, совершенствование управления данными и национальной системы мониторинга водных ресурсов, наращивание местного потенциала и реализацию пилотных проектов для повышения водной безопасности страны.
Для достижения Целей устойчивого развития (ЦУР) и перехода к «зеленой» экономике Республика Беларусь (далее – Беларусь) приступила к реформированию водного сектора. Формально у Беларуси нет обязательств по внедрению положений Водной рамочной директивы (ВРД) Европейского союза (ЕС), тем не менее страна на добровольной основе намерена гармонизировать водное законодательство и практику управления водными ресурсами с таковыми ЕС. В Водной стратегии Республики Беларусь на период до 2020 года (далее - Водная стратегия до 2020 года) этот процесс определен в качестве приоритетного. В этой связи Водный кодекс Республики Беларусь от 30 апреля 2014 года определил необходимость разработки планов управления речными бассейнами (ПУРБ), в том числе бассейнами Днепра и Припяти (их части, которая расположена на территории Беларуси). Цели государственной водной политики Беларуси совпадают с целями проекта Водная инициатива Европейского союза плюс для стран Восточного партнерства (ВИЕС+), который направлен на оказание поддержки странам Восточного партнерства (ВП)1 в гармонизации национальных водной политики и стратегий с ВРД ЕС (Вставка 1.1), принципами интегрированного (комплексного) управления водными ресурсами и обязательствами по многосторонним природоохранным соглашениям.
Принятая в октябре 2000 года, Водная рамочная директива ЕС (ВРД) признана эталонной моделью, определяющей основы водного законодательства и регулирования и направляющей реформирование водной политики в странах ЕС и за его пределами.
В ответ на обеспокоенность населения Европы, Европейская комиссия поставила цель сделать загрязненные воды Европы снова чистыми, отводя гражданам и группам гражданского общества ключевую роль в решении этой задачи. В частности, в сфере охраны водных ресурсов ВРД преследует следующие цели:
распространение водоохранной деятельности на все водные ресурсы, включая поверхностные и подземные воды;
обеспечение «надлежащего состояния» всех водных ресурсов к заданному сроку: устанавливается ряд целей, по которым определяется степень защиты качества вод. Необходимо наблюдать за прогрессом в достижении всех поставленных целей в каждом речном бассейне для приближения состояния всех водных объектов к «надлежащему»;
организация УВР на уровне речных бассейнов: естественная географическая и гидрологическая единица считается эталонной для единой системы управления водными ресурсами;
введение «смешанного подхода» к предельным значениям сбросов и стандартам качества вод;
установление обоснованных цен: установление обоснованных цен на водопользование выступает в качестве стимула к устойчивому использованию водных ресурсов и, следовательно, способствует достижению природоохранных целей ВРД;
активное участие граждан: существуют две основные причины для привлечения граждан к участию в управлении водными ресурсами. Во-первых, принятие решений, касающихся выбора наиболее подходящих мер для достижения целей планов управления речными бассейнами, повлечет за собой потребность в нахождении баланса интересов различных групп гражданского общества. Во-вторых, реализация таких решений с большей вероятностью будет более эффективной, а результаты – более устойчивыми в долгосрочной перспективе при поддержке управленческих решений общественностью;
оптимизация законодательства: подход, берущий за основу Водную рамочную директиву, позволяет оптимизировать водное законодательство ЕС, заменяя семь предыдущих правовых актов, в которых больше нет необходимости.
Источник: Европейская комиссия (2019[1]), “Introduction to the EU Water Framework Directive” («Введение в Водную рамочную директиву ЕС») https://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/info/intro_en.htm
Начиная с 2016 года, партнеры-исполнители проекта ВИЕС+2 активно поддерживают усилия Беларуси по проведению реформ, включая выполнение национальной рабочей программы, подготовленной в рамках проекта ВИЕС+, разработанной и согласованной с Беларусью, Европейской комиссией и партнерами-исполнителями по завершении шестимесячной установочной аналитической фазы проекта. Так, проект новой Водной стратегии страны – Стратегии управления водными ресурсами в условиях изменения климата на период до 2030 (далее – Водная стратегия до 2030 года) – был подготовлен при поддержке ВИЕС+. Проект стратегии разработан таким образом, чтобы соответствовать национальным документам, имеющим отношение к управлению водными ресурсами, в том числе Водному кодексу РБ и Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития РБ на период до 2030 года. Проект также учитывает международные обязательства страны, как например, по достижению ЦУР, целей Водной конвенции Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН), Протокола по проблемам воды и здоровья ЕЭК ООН / Европейского регионального бюро Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) (далее – Протокол по проблемам воды и здоровья), а также двусторонних соглашений о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов.
Основной стратегической целью проекта Водной стратегии до 2030 года является обеспечение долгосрочной водной безопасности, и ставятся конкретные стратегические задачи, сформулированные на основе задач ЦУР 6.
На начало проекта ВИЕС+ в Беларуси отсутствовала платформа для ведения многостороннего диалога о водной политике, которая объединяла бы представителей разных секторов экономики и уровней системы управления водными ресурсами. При поддержке ВИЕС+ в 2018 году в стране был создан Межведомственный комитет по управлению (МКУ) выполнением в Республике Беларусь проекта ВИЕС+. Одновременно МКУ служит платформой для ведения диалога по вопросам управления водными ресурсами с привлечением ключевых заинтересованных сторон, представляющих разные уровни системы управления водными ресурсами. В рамках мероприятия также были определены и запущены межсекторальные пилотные проекты, включающие проведение исследования управления использованием воды в орошаемом земледелии на юге страны, где наблюдается ее нехватка.
Беларусь использует различные способы стратегического и среднесрочного планирования. ВИЕС+ оказала стране поддержку в подготовке проекта Водной стратегии до 2030 года и проведении его стратегической экологической оценки (СЭО). Принятие стратегии ожидается до конца февраля 2021 года. Также в рамках ВИЕС+ был проведен ряд исследований с целью формирования основы для разработки будущей Национальной стратегии по водоснабжению и водоотведению (канализации). Исследования фокусировались на улучшении условий водоснабжения сельского населения питьевой водой, а также на вариантах улучшения способов обращения с осадком КОС. Разработка проекта Стратегии по водоснабжению и водоотведению (канализации) должна начаться во второй половине 2020 года. Дополнительно проводится исследование экологического налогообложения с целью содействия совершенствованию использования инструментов отраслевой политики для реализации стратегических и среднесрочных планов в водном секторе. И наконец, были организованы мероприятия по наращиванию местного потенциала в области применения экономических инструментов для управления водными ресурсами, объектами и водохозяйственными системами (Раздел 3.2.1).
Проект ВИЕС+ также поддержал разработку планов управления бассейнами (ПУРБ) Днепра и Припяти (их частей, которые расположены на территории Республики Беларусь3, Вставка 1.2). ПУРБ Днепра был одобрен 31 декабря 2019 года, а по проекту ПУРБ Припяти сначала должно закончится проведение открытых слушаний, которые были проведены в ходе второго заседания Припятского бассейнового совета в октябре 2020 года. Утверждение ПУРБ Припяти планируется осуществить до конца февраля 2021 года, к моменту завершения проекта ВИЕС+.
Многие поверхностные водные объекты вовлечены в хозяйственную деятельность, являясь одновременно и источниками водоснабжения для различных отраслей экономики (промышленность, сельское хозяйство, энергетика и др.), и приемниками сточных вод; их ресурс используется для гидроэнергетики, водного транспорта, удовлетворение духовных, культурных и рекреационных потребностей населения.
Реки также являются естественной средой обитания, поддерживающей множество экосистем, поэтому планирование использования водных ресурсов рек не является тривиальной задачей. Все чаще воды рек используются чрезмерно, что приводит к изъятию из них слишком больших объемов воды, загрязнению, проникновению чужеродных видов, изменению гидрологического режима пойм и разрушению естественной среды обитания. Как правило, подобные ситуации – результат принятия непродуманных решений, неграмотного управления и ненадлежащего планирования. Для минимизации таких последствий отправной точкой устойчивого управления речными бассейнами служит эффективное бассейновое планирование.
Многие международные игроки склоняются к принципу управления водными ресурсами на бассейновом уровне, поскольку такой подход открывает ряд экологических и экономических возможностей. В Рекомендации Совета ОЭСР по воде, принятой в декабре 2016 года, значится, что водная политика должна устанавливаться и проводится на основе долгосрочных планов управления водными ресурсами, предпочтительно на уровне речного бассейна или водоносного горизонта. Другие организации, включая Глобальное водное партнерство, Международную сеть бассейновых организаций и ЮНЕСКО, выпустили руководства по бассейновому управлению водными ресурсами. Согласно этим руководствам обычно роль бассейновых институтов заключается в осуществлении трех основных функций:
Важнее всего то, что эти руководства советуют речным бассейновым организациям видеть «целостную» картину, стремиться к лидерству в вопросах управления водными ресурсами на бассейновом уровне и одновременно полноценно информировать и вовлекать в процесс лиц и разработчиков отраслевой политики, представляющих все сектора экономики и уровни системы управления водными ресурсами, как частный, так и государственный сектор. В частности, руководства ЮНЕСКО входят в серию документов по стратегическому планированию управления водными ресурсами и включают рекомендации по планированию распределения водных ресурсов в пределах речного бассейна.
Составление планов управления речными бассейнами – требование Водной рамочной директивы Европейского союза (ВРД), представляет собой всеобъемлющий комплексный подход к управлению водными ресурсами и экосистемами. ПУРБ используются для целей улучшения здоровья населения и повышения качества водных ресурсов и экосистем, а также содействия экономическому развитию и согласованности отраслевых политик. Выходной документ – это ясный и понятный не только техническим специалистам план управления речным бассейном (ПУРБ), ПУРБ готовят по хорошо отработанной методике, с участием заинтересованной общественности для повышения степени ее информированности, и для информирования лиц, принимающих решения. Процесс подготовки ПУРБ в соответствии с Приложением VII к ВРД показан во Вставке 3.2. ПУРБ обычно состоит из нескольких глав, к которых представлены: основные характеристики рассматриваемого бассейна (существующее положение, основные движущие силы и негативные факторы, влияющие на водные ресурсы и экосистемы бассейна); диагностика основных проблемных вопросов и вызовов, сложившиеся тренды и цели, программа мер и приложения с представлением итоговой информации.
Источники: ОЭСР (2016[2]), OECD Council Recommendation on Water (Рекомендация Совета ОЭСР по воде), OECD, Paris, https://www.oecd.org/environment/resources/Council-Recommendation-on-water.pdf; ОЭСР (2015[3]), Water Resources Governance in Brazil (Управление водными ресурсами в Бразилии), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264238121-en.
В 2020 году Беларусь намеревается принять национальный план действий по достижению национальных целевых показателей в области водоснабжения, водоотведения и санитарии, общественной гигиены и здравоохранения, установленных в соответствии с Протоколом по проблемам воды и здоровья (ПВЗ). Установление таких национальных показателей – обязательное требование, выдвигаемое ко всем сторонам Протокола; Беларусь присоединилась к ПВЗ в 2009 году. При поддержке ВИЕС+ страна пересмотрела изначально установленные в 2013 году национальные целевые показатели для приведения их в соответствие с целями и принципами Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года и соответствующими компонентами водной политики ЕС, такими как профилактика; обеспечение безопасности; управление, основанное на оценке рисков; равноправный доступ к санитарно-гигиеническим средствам и уделение внимания этому вопросу.
Проект ВИЕС+ также поддержал среднесрочное планирование на местном уровне в пилотном районе. Таким районом был выбран Копыльский район Минской области. Беларусь проработала рекомендации по развитию систем питьевого водоснабжения в сельских населенных пунктах (снп), что является значительным вкладом в будущую районную схему водоснабжения и водоотведения (ВСиВО) на среднесрочную перспективу. И наконец, в исследовании, проводимом ОЭСР, были рассмотрены варианты восстановления гидромелиоративных систем в пилотных районах Гомельской области (в бассейне реки Припять), где воздействие изменения климата на водные ресурсы более ощутимо, чем в других областях страны.
Эффективное трансграничное сотрудничество – ключевая цель водной политики Беларуси, которая имеет общие речные бассейны с рядом стран – членов ЕС, стран ВП и Российской Федерацией (далее – Россия). Проект ВИЕС+ поддержал деятельность межправительственных органов и их рабочих групп по верхнему Днепру и Припяти; а также обеспечил участие Беларуси в рабочих группах, созданных в рамках Конвенции ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер.
При поддержке Европейского союза в рамках проекта ВИЕС+ ЕЭК ООН также оказала содействие участию белорусских делегаций в переговорах об охране и использовании трансграничных рек и проведении экспертной работы с сопредельными с Республикой Беларусь Латвией и Литвой. Дополнительно, в рамках ВИЕС+, стране была оказана методологическая поддержка и содействие в наращивании потенциала для выполнения положений Водной конвенции и ведения отчетности по показателю ЦУР 6.5.2 по трансграничному сотрудничеству в области водопользования (в 2018 и 2020 годах).
Для отслеживания прогресса в достижении Целей устойчивого развития (ЦУР), связанных с водой и закрепленных в проекте Водной стратегии до 2030 года, требуется национализация показателей (индикаторов) и создание соответствующей системы мониторинга. Для решения этих задач Беларусь при поддержке ВИЕС+ разработала методики расчета показателей (индикаторов) и мониторинга прогресса в реализации ЦУР 6.3–6.5 и интегрировала их в Государственный водный кадастр. Это позволило автоматизировать расчёт показателей для различных уровней (территориально-административный, по речным бассейнам, по видам экономической деятельности) и расширить возможности обмена информацией по показателям ЦУР со всеми заинтересованными сторонами. Национальный статистический комитет Республики Беларусь (далее – Белстат) одобрил эти показатели (индикаторы) и методики, которые затем были утверждены Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды РБ в ноябре 2019 года. Параллельно ВИЕС+ оказала поддержку в наращивании экспертного потенциала и совершенствовании национальной системы отчетности по показателю (индикатору) ЦУР 6.5.2.
До участия в проекте ВИЕС+ у Беларуси имелись надежные системы мониторинга поверхностных и подземных вод по сравнению с другими странами ВП4, однако им не хватало соответствия стандартам ВРД. Беларусь нуждалась в наращивании потенциала в области управления данными, лабораторного оборудования и в развитии компетенций сотрудников для осуществления гидрохимического, гидробиологического и гидроморфологического мониторинга в полевых и лабораторных условиях. Поэтому в рамках проекта ВИЕС+ были проведены тренинги для повышения квалификации сотрудников лабораторий и была поставлена линейка современного лабораторного оборудования5. К моменту завершения проекта лабораторное оборудование должно быть установлено и полностью введено в эксплуатацию, а сотрудники лаборатории – пройти обучение по его использованию и по управлению качеством в целом. Ожидается, что это мероприятие значительно повысит уровень доверия к аналитическим данным страны, приведет их в соответствие с надлежащей практикой ЕС и требованиями ВРД.
Для наращивания потенциала в области формирования качественных аналитических данных Беларусь стремилась совершенствовать управление данными по водным ресурсам. Целью являлось достижение максимальной прозрачности и качества собранных данных, служащих основной для принятия управленческих решений. В рамках проекта ВИЕС+ было осуществлено картирование всех соответствующих лиц, участвующих в управлении данными, а также планировалось оказать поддержку в приобретении сервера базы данных. Это могло бы заложить основу для создания платформы по обмену данными между множеством заинтересованных сторон. Такая платформа могла бы обеспечить доступ к имеющимся базам данных, сформированным и управляемым государственными организациями. Беларуси понадобится национальная стратегия управления данными для обеспечения надлежащего управления данными и укрепления доверия к ним.
Для Беларуси приоритезация и управление реализацией Водной стратегии до 2030 года, ПУРБ, Протокола по проблемам воды и здоровья (ПВЗ), будущей Стратегии по водоснабжению и водоотведению (канализации), а также связанных с ними среднесрочных планов и программ мероприятий станут вызовом. Для оказания поддержки этому процессу в рамках ВИЕС+ реализован ряд местных пилотных проектов по нескольким направлениям.
Пилотный проект в Копыльском районе Минской области ориентирован на комплексное решение местных проблем в области устойчивого водопользования. В этом преимущественно сельском районе местная администрация поддержала проведение глубокого анализа ситуации с целью решения проблем, связанных с управлением водными ресурсами. Мероприятие включало разработку новых технологических нормативов водопотребления и водоотведения для водоемких предприятий, а также рекомендаций в отношении будущей схемы питьевого водоснабжения сельских населенных пунктов. В случае успешной реализации пилотных мероприятий в Копыльском районе, может быть рассмотрена возможность реплицирования этого опыта в ряде других районов страны.
Планы управления суббассейнами, как например те, которые были поддержаны в рамках ПУРБ Днепра (река Уза и система малых водотоков на территории города Могилева), также могли бы способствовать решению местных вопросов в контексте более масштабного процесса бассейнового планирования.
В течение шестимесячной установочной фазы проекта ВИЕС+ была выявлена потребность в наращивании местного потенциала в ряде областей, таких как стратегическое планирование и применение экономических инструментов управления водными ресурсами, а также отчетность по ЦУР 6.5.2. На уровне речного бассейна ВИЕС+ укрепила экспертный потенциал посредством проведения семинаров и исследований по вопросам планирования, мониторинга, управления данными и привлечения общественности.
Для развития местного экспертного потенциала в области использования экономических инструментов управления водными ресурсами ВИЕС+ оказала поддержку в разработке учебных материалов, в которых приводятся примеры как из Беларуси, так и стран – членов ЕС и других стран региона ВЕКЦА. Заинтересованные государственные университеты уже начали использовать эти материалы в качестве дополнительных к основной программе подготовки будущих экономистов, специализирующихся в области водного хозяйства, и специалистов по разработке и практическому проведению отраслевой политики.
Проект ВИЕС+ также оказал стране поддержку в наращивании потенциала по проведению стратегической экологической оценки (СЭО) после того, как СЭО стала обязательной в 2017 году. В частности, была оказана поддержка проведению СЭО проекта Водной стратегии на период до 2030 года. Национальные эксперты приняли участие в двух обучающих семинарах в июле 2019 года и марте 2020 года, состоявшихся в Минске, для углубления своих знаний о проведении СЭО и используемых методах, а также для обучения составлению докладов.
Воздействие мероприятий по наращиваю потенциала в области определения границ поверхностных и подземных водных объектов, разработки ПУРБ и проведения полевых исследований (биологических, химических, гидроморфологических характеристик), а также совершенствования проведения лабораторных анализов обсуждается в разделе 2.3.
Ссылки
[1] European Commission (2019), Introduction to the EU Water Framework Directive (Введение в Водную рамочную директиву ЕС), http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/info/intro_en.htm.
[2] OECD (2016), OECD Council Recommendation on Water (Рекомендация Совета ОЭСР по воде), OECD, Paris.
[3] OECD (2015), Water Resources Governance in Brazil, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264238121-en.
Примечания
← 1. Восточное партнерство – это совместная инициатива, запущенная в мае 2009 года на саммите в Праге. Ее целью является углубление и укрепление экономических и стратегических отношений между ЕС и шестью странами Восточной Европы и Кавказа: Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Молдовой и Украиной.
← 2. Партнерами-исполнителями проекта ВИЕС+ являются Агентство по окружающей среде Австрии (UBA, Umweltbundesamt), Международный офис воды Франции (OIEau, Office international de l’eau), ОЭСР и ЕЭК ООН.
← 3. В Республике Беларусь ПУРБ Днепра покрывает ту часть бассейна Днепра, которая находится в пределах страны, за исключением его главного притока - р. Припять, для которой разработан отдельный ПУРБ, Припять впадает в Днепр уже на территории Украины.
← 4. В частности, государственное учреждение «Республиканский центр аналитического контроля и мониторинга окружающей среды» (РЦАК) в Минске был аккредитован в соответствии с международным стандартом EN ISO/IEC 17025.
← 5. РЦАК в Минске получил жидкостные хромато-масс-спектрометры и масс-спектрометры, позволяющие определять содержание в воде дополнительных приоритетных (согласно ВРД) веществ, таких как перфторированные органические соединения, пестициды и гексабромциклододексан. РЦАК в Гомеле получил атомно-флуоресцентный спектрометр для определения остаточного содержания ртути в поверхностных водах. В 2020 году филиал «Центральная лаборатория» РУП «Научно-производственный центр по геологии» получил расходные материалы для проведения лабораторных анализов подземных вод.