1. Auf dem Weg zu nachhaltiger Entwicklung

Abstract

Dieses Kapitel bietet einen Überblick über die deutsche Energiewende, die Auswirkungen der globalen Energiekrise, wichtige ökologische Entwicklungen und die Fortschritte auf dem Weg zur Treibhausgasneutralität. Es analysiert die ökologische Wirksamkeit und die wirtschaftliche Effizienz des umweltpolitischen Maßnahmenmix, einschließlich regulatorischer und freiwilliger Instrumente, fiskalischer und ökonomischer Instrumente sowie öffentlicher und privater Investitionen in umweltbezogene Infrastruktur. Darüber hinaus werden die Wechselbeziehungen zwischen der Umweltpolitik und anderen Politikbereichen untersucht, um die Chancen und Hemmnisse für ein umweltfreundliches und sozial gerechtes Wachstum zu benennen.

1.1. Umgang mit wesentlichen ökologischen Herausforderungen

Die Umweltergebnisse haben sich in Deutschland in den vergangenen zehn Jahren weiter verbessert. Trotz des großen Industriesektors und der hohen Bevölkerungsdichte konnten viele Umweltbelastungen reduziert werden. Die Luftqualität hat sich verbessert und bei der nachhaltigen Abfallwirtschaft zählt Deutschland zu den führenden Ländern Europas. Die Bundesrepublik strebt eine stärker kreislauforientierte Wirtschaft und nachhaltigere Lieferketten an. Es ist gelungen, das Wirtschaftswachstum vom Gesamtenergieaufkommen und von den CO₂-Emissionen aus der Verbrennung fossiler Energieträger zu entkoppeln. Der Energiemix des Landes beruht jedoch nach wie vor überwiegend auf fossilen Energieträgern, die 2020 rd. drei Viertel des Gesamtenergieaufkommens deckten. Deutschland verfolgt eine ehrgeizige Klimapolitik und strebt Klimaneutralität bis 2045 und Negativemissionen nach 2050 an.

Trotz aller Fortschritte sind die Natur und das Wasser in Deutschland zahlreichen Belastungen ausgesetzt, die die Biodiversität und das natürliche Kapital des Landes bedrohen. Die Wasserverschmutzung durch Nitrateinträge aus der Landwirtschaft ist nach wie vor ein gravierendes Problem. Die Nord- und Ostsee sind akut durch Eutrophierung belastet. Viele deutsche Gewässer erfüllen die Umweltziele nicht. Deutschland muss seine Bemühungen zur Verbesserung der Wasserqualität verstärken. Nur etwa ein Drittel der Waldfläche in Deutschland ist naturnah und mehr als 90 % der Moore sind entwässert (BMUV, 2022[1]). Der Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen verschlechtert sich zusehends. Deutschland ist zunehmend von den Auswirkungen des Klimawandels betroffen, wie die Flutkatastrophe von 2021 gezeigt hat. Dementsprechend verstärkt das Land seine Anstrengungen, sich an den Klimawandel anzupassen und klimaresilienter zu werden (Kapitel 2).

Der Konjunktureinbruch aufgrund der Coronapandemie bewirkte 2020 einen drastischen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts (BIP) um 3,7 %. 2021 wuchs das BIP wieder um 2,6 %. Danach sorgten die wirtschaftlichen Auswirkungen des unprovozierten Angriffskriegs Russlands gegen die Ukraine jedoch erneut für ein unerwartet niedriges reales BIP-Wachstum von 1,9 %. Die Projektionen gehen von einer langsamen Erholung aus (2023 um 0,3 % und 2024 um 1,7 %) (OECD, 2023[2]). 2022 verzeichnete Deutschland eine hohe Inflationsrate von 8,8 %. Die Krise offenbarte strukturelle Schwächen der deutschen Energieversorgung wegen der starken Abhängigkeit von russischem Öl und Gas, die die Bundesregierung zwang, ihre Energiestrategie zu überdenken. Die deutsche Wirtschaft hat die globale Energiekrise jedoch wesentlich besser bewältigt als erwartet (OECD, 2023[3]). Deutschland hat als Reaktion auf die Energiekrise eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, deren Größenordnung und Reichweite historisch sind. Sie dürften die Energiewende in den kommenden Jahren erheblich beschleunigen.

1.1.1. Fortschritte bei der Erfüllung der Ziele für nachhaltige Entwicklung

Deutschland rangiert bei der Umsetzung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung auf Platz 6 von 163 überprüften Ländern (Sachs et al., 2021[4]). Trotz seiner Fortschritte bei der Umsetzung der Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDG) bleiben zahlreiche Herausforderungen zu überwinden, insbesondere bei SDG12 (nachhaltige/r Konsum und Produktion) und SDG13 (Maßnahmen zum Klimaschutz) (Abbildung 1.1).

Das Engagement für die Umsetzung der Agenda 2030 im In- und Ausland hat für Deutschland hohen politischen Stellenwert. 2016 wurden die SDG in die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie integriert, die u. a. ökologische Indikatoren umfasst. Die weiterentwickelte Nachhaltigkeitsstrategie von 2021 benennt sechs Transformationsbereiche, zu denen auch der Klimaschutz zählt. Deutschland ist eines der wenigen Länder, die das international vereinbarte Ziel, 0,7 % ihres Bruttonationaleinkommens für die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit bereitzustellen, erfüllt haben (Abschnitt 2.4.3).

Bei der Umsetzung der Agenda 2030 verfolgt Deutschland einen ressortübergreifenden Ansatz, der vom Bundeskanzleramt koordiniert wird. Bei jedem Gesetz- und Verordnungsvorschlag müssen die Ministerien vor Beschlussfassung eine Nachhaltigkeitsprüfung vornehmen (Bundesregierung, 2021[5]). Elf Bundesländer haben zudem eigene Nachhaltigkeitsstrategien verabschiedet. Deutschland war eines der ersten Länder, die freiwillige Staatenberichte (Voluntary National Reviews – VNR) zur Umsetzung der Agenda 2030 veröffentlicht haben (2016 und 2021). Darüber hinaus wurden z. T. auf kommunaler Ebene freiwillige kommunale Berichte (Voluntary Local Reviews – VLR) erstellt. Die Spending Review 2022 bildet die Grundlage für eine stärkere Ausrichtung auf eine mit Nachhaltigkeitsaspekten verknüpfte ergebnisorientierte Haushaltsführung, die die Bundesregierung in den kommenden Jahren unter der Ägide des Finanzministeriums entwickeln will (Abschnitt 1.3.5).

Abbildung 1.1. Fortschritte bei der Umsetzung der Agenda 2030, es besteht aber noch Handlungsbedarf

1.1.2. Energiewende

Mit der in den frühen 2010er Jahren begonnenen Energiewende will Deutschland seine Energieversorgung grundlegend umstellen: weg von nuklearen und fossilen Brennstoffen, hin zu erneuerbaren Energien und mehr Energieeffizienz. Die Transformation zeigt Wirkung: Deutschland hat sein Wirtschaftswachstum vom Energiebedarf und den CO₂-Emissionen entkoppelt und zählt zu den G20- und EU27-Ländern mit der höchsten Energieeffizienz (Brüggemann, 2018[6]). Der Anteil der erneuerbaren Energien wurde in den letzten zehn Jahren beachtlich gesteigert. Mit dem Gesetz zur Reduzierung und zur Beendigung der Kohleverstromung (Kohleausstiegsgesetz) von 2020 wurde der Kohleausstieg auf den Weg gebracht. Neben der rechtlich bindenden Verpflichtung, die Kohleverstromung in Deutschland bis spätestens 2038 zu beenden, umfasst das Gesetzespaket zum Kohleausstieg auch gezielte Unterstützungsmaßnahmen für den Strukturwandel in den Kohleregionen. Darüber hinaus sieht der Koalitionsvertrag vor, den Kohleausstieg idealerweise bis 2030 vorzuziehen. Die drei verbliebenen Kernkraftwerke gingen Mitte April 2023 vom Netz. Damit ist der vor zehn Jahren begonnene Atomausstieg abgeschlossen (Kasten 1.2).

Trotz aller Fortschritte muss Deutschland seine Energiewende wesentlich schneller vorantreiben, um eine „sichere, umweltverträgliche und wirtschaftlich erfolgreiche Zukunft“ zu erreichen (BMWK, o. J.[7]). Konkret gilt es, drei wesentliche Herausforderungen zu bewältigen, nämlich 1. Energieversorgungssicherheit zu gewährleisten, 2. die nationalen Klimaziele zu erfüllen und 3. die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit des Landes zu fördern. Die Versorgungssicherheit ist durch die russische Invasion in der Ukraine und die darauf folgende globale Energiekrise zur zentralen Priorität der Bundesregierung geworden. Der Klimawandel ist ein Leitmotiv des Koalitionsvertrags und die Steigerung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit ist Kernstück der deutschen Industriepolitik. Deutschland muss jedoch Wege finden, den Strukturwandel durch eine ganzheitliche Bewältigung der Energie-‍, Klima- und Biodiversitätskrise zu fördern.

In der Praxis müssen verschiedene Zielkonflikte überwunden werden. Beispielsweise wird die Erfüllung der Klima- und Umweltziele z. T. durch die Krisenmaßnahmen behindert, mit denen die Energiepreisschocks abgefedert und eine Gasmangellage verhindert werden sollten (z. B. die Wiederinbetriebnahme von Kohlekraftwerken, die Senkung der Kraftstoffpreise oder die für 2023 ausgesetzte Anhebung des CO₂-Preises für den Verkehrs- und Gebäudesektor). Krisenmaßnahmen sind zwar notwendig, um Versorgungssicherheit und Systemstabilität zu gewährleisten, einige der Reaktionen der Bundesregierung auf die Energiepreisschocks haben aber die Wirkung der nationalen Klimapolitik beeinträchtigt. Angesichts der drängenden Umwelt- und Klimaherausforderungen kann sich das Land keine weiteren Verzögerungen bei der nachhaltigen Energiewende erlauben.

Verringerung des Energieverbrauchs

Die Steigerung der Energieeffizienz ist eine zentrale Säule der Energiewende. Deutschland hat es geschafft, sein Wirtschaftswachstum vom Energiebedarf und den CO₂-Emissionen zu entkoppeln. Sowohl das Gesamtenergieaufkommen als auch der Endenergieverbrauch haben sich verringert, während das BIP gewachsen ist (bis zur Coronapandemie, Abbildung 1.2). Dadurch ist die Energieintensität in Deutschland, ebenso wie im OECD-Durchschnitt, weiter zurückgegangen. Der Energieverbrauch brach 2020 infolge der Pandemie deutlich ein und dürfte sich in den kommenden Jahren wieder erhöhen.

Die globale Energiekrise ist eine Gelegenheit, die Energieeffizienz zu steigern. Die Unternehmen und Haushalte haben bereits große Energieeinsparungen erzielt: Im Januar 2023 lag der Gasverbrauch rd. 23 % unter dem Durchschnitt der Jahre 2018–2021 (OECD, 2023[3]). Die Verringerung des Energieverbrauchs durch technische Verbesserungen und verhaltensorientierte Maßnahmen ist wichtiger als je zuvor, um ein Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage zu vermeiden (IEA, 2022[8]). Im August 2022 führte die Bundesregierung zusätzliche Energieeinsparmaßnahmen auf Basis des Energiesicherungsgesetzes (EnSiG) ein, um die Versorgung mit Wärme in den Heizperioden 2023 und 2024 sicherzustellen.

In den letzten zehn Jahren erzielten der Sektor Gewerbe, Handel und öffentliche Dienstleistungen sowie die privaten Haushalte erhebliche Energieefﬁzienzsteigerungen. Die privaten Haushalte haben ihren Energieverbrauch um mehr als 10 % reduziert, was vor allem auf technologische Fortschritte zurückzuführen war (Abbildung 1.2). Auch im Verkehrssektor wurden Einsparungen erzielt. In der Industrie blieb der Energieverbrauch hingegen konstant, was z. T. durch einen höheren Energieverbrauch in der chemischen Industrie bedingt war. Insgesamt hat sich der Endenergieverbrauch daher seit 2005 um 7,7 % verringert – mehr als im OECD-Durchschnitt (6,7 %) (IEA, 2021[9]).

Deutschland hat sein Energieeffizienzziel, bis 2020 den Primärenergieverbrauch gegenüber 2008 um 20 % zu senken, nicht erreicht (Abbildung 1.3). Da der Verbrauch 2020 infolge der Coronapandemie stark einbrach, wurde die Zielmarke aber nur knapp verfehlt. Zwar wurden technische Effizienzsteigerungen erzielt, diesen stand jedoch ein gestiegener Energieverbrauch gegenüber (etwa durch Wirtschaftswachstum, stärkeres Verkehrsaufkommen, Veränderungen des Lebensstils und der Konsumgewohnheiten). Deutschland wird seine nationalen Klima- und Energieziele nur einhalten können, wenn es größere Anstrengungen unternimmt, seinen absoluten Energieverbrauch nachhaltig zu senken. Um die Energiesparlücke zu schließen, müssen neue Maßnahmen vor allem auf gegenwärtige Schwachstellen wie z. B. die Sanierung des Gebäudebestands abstellen (Abschnitt 1.3.2). Auch die Elektrifizierung des Verkehrssektors wird erheblich zur Effizienzsteigerung beitragen.

Abbildung 1.2. Das Wirtschaftswachstum wurde vom Energiebedarf und den CO2-Emissionen entkoppelt

Die Bundesregierung hat sich das Ziel gesetzt, „die deutsche Wirtschaft weltweit zur energieeffizientesten Volkswirtschaft zu formen“ (BMWK, 2019[10]). Die Energieeffizienzstrategie 2050 trifft die langfristigen Weichenstellungen für die Stärkung der deutschen Energieeffizienzpolitik (BMWK, 2019[10]). Die neuen Einsparziele sind noch ambitionierter als zuvor. Bis 2030 soll der Energieverbrauch um 30 % und bis 2050 um 50 % gegenüber 2008 verringert werden. Die Strategie umfasst Zielwerte für den Primär- und Endenergieverbrauch und wird von einem breit angelegten Dialogprozess begleitet. Die Ziele sollten mit den nationalen Klimazielen in Einklang stehen und werden an die novellierte EU-Energieeffizienzrichtlinie angepasst werden müssen. Die Bundesregierung hat die Arbeiten an einem nationalen Energieeffizienzgesetz parallel zu der nun abgeschlossenen Novellierung der EU-Richtlinie vorangetrieben. Viele Maßnahmen und Instrumente des Nationalen Aktionsplans Energieeffizienz (NAPE 2.0) werden zur Senkung der CO₂-Emissionen beitragen, wie z. B. privatwirtschaftliche Effizienznetzwerke (Kasten 1.1).

Abbildung 1.3. Deutschland hat sich ehrgeizige Energieeinsparziele gesetzt

Kasten 1.1. Politik in der Praxis: Energieeffizienz- und Klimaschutz-Netzwerke

Deutschland hat – aufbauend auf einer Schweizer Initiative – einen Netzwerkansatz entwickelt, der den systematischen Erfahrungs- und Ideenaustausch von Unternehmen über Energieeffizienz- und Klimaschutzfragen einfach und unbürokratisch fördert. Energieeffizienz- und Klimaschutz-Netzwerke bestehen aus durchschnittlich 8–15 Unternehmen, die sich gemeinsame Energie- und Klimaziele setzen und zusammen an deren Umsetzung arbeiten.

Bislang haben sich bundesweit mehr als 3 000 Unternehmen aus Industrie, Handel, Gewerbe und Handwerk zu über 350 Netzwerken zusammengeschlossen. Das 2014 ausgerufene Ziel von 500 Netzwerken bis 2020 wurde demnach verfehlt. Diese Netzwerke haben sich jedoch als erfolgreiches Instrument der Zusammenarbeit erwiesen, um gemeinsame Energie- und Klimaziele zu erreichen. Bis Ende 2025 sollen 300–350 neue Netzwerke gegründet werden, die zusammen 9–‍11 Terawattstunden Endenergie bzw. 5–6 Millionen Tonnen Treibhausgasemissionen einsparen sollen.

Viele Netzwerke übertreffen ihre ursprünglichen Einsparziele. Zudem profitieren die Netzwerkmitglieder von den Erfahrungen anderer Unternehmen und der größeren Wahrnehmbarkeit, die mehr gesellschaftliche Akzeptanz für Veränderungen schafft. Die Initiative hat Erfolgsgeschichten aus verschiedenen Regionen und Branchen zusammengetragen. Andere Länder entwickeln mittlerweile ähnliche Initiativen.

Quelle: Effizienznetzwerke: www.effizienznetzwerke.org.

Für Unternehmen wird die Einführung von Energieaudits bzw. Energiemanagementsystemen verbindlich vorgeschrieben. Rechenzentren werden zur Wiederverwendung von 40 % ihrer Abwärme verpflichtet. Die Bundesregierung stellt 1 Mrd. EUR für Energieeffizienzmaßnahmen bereit, u. a. für die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung und der Unternehmen. Öffentliche Einrichtungen aller staatlichen Ebenen werden verpflichtet, sich in Abhängigkeit von ihrer Größe stärker an Energieeinsparungen zu beteiligen. Privathaushalte erhalten durch die Informationskampagne „80 Millionen gemeinsam für Energiewechsel“ Tipps zum Energiesparen.

Der systematische Ansatz, Energiesparmaßnahmen auf allen Ebenen zu ergreifen, geht in die richtige Richtung und wird Deutschland helfen, Energieverluste einzudämmen und zugleich seine Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen zu verringern. Zur Förderung des Systemwechsels ist jedoch gezieltere Unterstützung notwendig, wie z. B. Hilfen für vulnerable Haushalte, um erdgasbefeuerte Heizsysteme und Gasboiler durch klimafreundliche Alternativen zu ersetzen (Abschnitt 1.3.2). Auch verhaltensbasiertes Effizienzpotenzial könnte viel stärker ausgeschöpft werden (z. B. Anreize für Shared Mobility, Verringerung der Heiztemperatur in Gebäuden) (ERK, 2022[11]).

Dekarbonisierung der Energieversorgung und Atomausstieg

Trotz beträchtlicher Investitionen in erneuerbare Energien wird der Energiemix in Deutschland nach wie vor von fossilen Energieträgern dominiert, die etwa drei Viertel des Gesamtenergieaufkommens ausmachen (Abbildung 1.4). Dies ist ein ähnlich hoher Anteil wie vor zehn Jahren. Öl und Gas sind weiterhin die Hauptquellen für Deutschlands Gesamtenergieaufkommen. Durch den Ausbau der erneuerbaren Energien wurde vor allem die Lücke geschlossen, die durch den Atomausstieg entstand (Kasten 1.2). Folglich müssen die erneuerbaren Energien deutlich stärker ausgebaut werden, um die Energieversorgung weiter zu dekarbonisieren (Kasten 1.3).

Abbildung 1.4. Trotz einer größeren Rolle der Erneuerbaren ist das Gesamtenergieaufkommen weiterhin CO2-intensiv

Kasten 1.2. Atomausstieg

Ein wichtiger Teil der Energiewende ist der Ausstieg aus der Kernenergie bis Ende 2022, der durch eine Änderung des Atomgesetzes beschlossen wurde. Die Entscheidung, aus der Kernenergie auszusteigen, fiel 2011 nach der Reaktorkatastrophe im japanischen Kernkraftwerk Fukushima Daiichi. Der Atomausstieg fand in der Öffentlichkeit breite Unterstützung und war bis zu einem gewissen Grad politischer Konsens. Angesichts der Herausforderungen bei der Energieversorgung und -sicherheit flammen jedoch immer wieder Debatten über den Atomausstieg auf. So beschloss die Bundesregierung aufgrund der globalen Energiekrise, die drei verbliebenen Kernkraftwerke (Isar 2, Neckarwestheim 2 und Emsland) für einen befristeten Zeitraum im Streckbetrieb weiterlaufen zu lassen, um den Wegfall von Gaslieferungen aus der Russischen Föderation zu kompensieren. Die Abschaltung der drei Kraftwerke erfolgte letztlich Mitte April 2023 und beendete den vor zehn Jahren gestarteten Atomausstieg.

Die Frage, was mit einer erheblichen Menge an Atommüll aus Deutschlands Kernkraftwerken geschehen soll, ist noch ungeklärt. Das ehemalige Bergwerk Schacht Konrad im niedersächsischen Salzgitter wurde als Endlager für schwach- und mittelradioaktive Abfälle aus Kernkraftwerken genehmigt. Die Einlagerung soll 2027 beginnen. Für hochradioaktive Abfälle wird noch ein Endlager gesucht, seit der Salzstock in Gorleben für ungeeignet befunden wurde.

Wegen des Atomausstiegs ist es für Deutschland eine Herausforderung, sowohl kurz- als auch langfristig eine stabile und verlässliche CO₂-arme Energieversorgung zu gewährleisten. Ohne einen verstärkten Einsatz fossiler Energieträger wird die Umstellung auf erneuerbare Energien wie Wind- und Sonnenenergie beträchtliche Herausforderungen für die Stabilität und Sicherheit der Stromnetze mit sich bringen.

Der deutsche Atomausstieg fällt in eine Zeit, in der die Kernenergie weltweit wieder an Bedeutung gewinnt. Mehrere Länder investieren in den weiteren Ausbau der Kernenergie. Japan beispielsweise setzt seit Kurzem verstärkt auf Kernenergie, um bis 2050 klimaneutral zu werden. Geplant ist, möglichst viele Reaktoren wieder in Betrieb zu nehmen und die Laufzeiten der bestehenden Reaktoren über die derzeitige Höchstgrenze von 60 Jahren hinaus zu verlängern. Im Februar 2023 schlossen sich elf EU-Staaten (Bulgarien, Finnland, Frankreich, Kroatien, Niederlande, Polen, Rumänien, Slowakische Republik, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn) zu einer Atomallianz zusammen. Ihr Ziel ist es, den Einsatz der Kernenergie als wichtiges Instrument zum Erreichen von Klimaneutralität in der Europäischen Union zu fördern. Frankreich verpflichtete sich 2022 zum Bau von mindestens sechs großen Reaktoren.

Quelle: NEA (2023), www.oecd-nea.org.

Energieversorgungssicherheit

Deutschland ist in hohem Maße von importierten fossilen Energieträgern abhängig. Diese machen mehr als 60 % des Gesamtenergieaufkommens aus, etwas mehr als im europäischen Durchschnitt (Abbildung 1.5). Bei kritischen Mineralien und Metallen für den Ausbau der erneuerbaren Energien ist das Land komplett auf Importe angewiesen und somit dem Auf und Ab der Märkte und geopolitischen Entwicklungen ausgesetzt (Kasten 1.10). Mit Blick auf die künftige europäische Energieinfrastruktur tritt Deutschland für gemeinsame europäische Lösungen zur Überwindung der europaweiten Energiekrise ein. Das Land würde sehr von einer engeren Integration des europäischen Energiemarktes profitieren.

Russlands Invasion in der Ukraine am 24. Februar 2022 und die darauffolgende globale Energiekrise zwangen die Bundesregierung, ihre Energiestrategie zu überdenken. Die Energiekrise machte deutlich, dass die deutsche Energieversorgung wegen ihrer starken Abhängigkeit von russischem Öl und Gas strukturelle Anfälligkeiten aufweist. Die frühere Energiepolitik des Landes wird mittlerweile als „kurzsichtig“ kritisiert, da sie die Risiken für die Versorgungssicherheit im Zusammenhang mit den geopolitischen Realitäten der deutschen Russlandpolitik unterschätzte.

Die Bundesregierung hat sich jedoch rasch auf die neuen Realitäten eingestellt und ihre Bezugsquellen diversifiziert, um Versorgungssicherheit zu gewährleisten (Kasten 1.3). Sie veranlasste die Befüllung der Gasspeicher (mit den höchsten Speicherverpflichtungen in der EU), handelte Lieferverträge für Flüssigerdgas (LNG) aus, nahm Kohlekraftwerke vorübergehend wieder in Betrieb und rief die Bevölkerung zum Energiesparen auf. Die Gasspeicher waren im Oktober 2022 voll und verzeichneten dank eines relativ milden Winters auch Anfang Februar 2023 noch einen Füllstand von 77 % (OECD, 2023[3]). Der Direktimport von russischem Gas nach Deutschland über die Pipelines Nord Stream 1 und 2 wurde gestoppt.

Abbildung 1.5. Deutschland ist stark von Importen fossiler Brennstoffe abhängig

Kasten 1.3. Abkehr von fossilen Energieträgern

Verringerung der Ölabhängigkeit

Erdöl ist mit einem Anteil von fast einem Drittel am Energiemix nach wie vor Deutschlands wichtigster Primärenergieträger (IEA, o. J.[12]). Da das Land über fast keine inländische Ölförderung verfügt, ist es in hohem Maße von Importen abhängig. Vor dem Angriffskrieg gegen die Ukraine deckte die Russische Föderation den Großteil des deutschen Ölbedarfs durch Lieferungen über die Druschba-Pipeline. Insgesamt ist der Ölmarkt stärker globalisiert als der Gasmarkt. Eine Diversifizierung der Lieferquellen ist daher einfacher. Deutschland muss seine Bezugsquellen für Öl noch weiter streuen, zugleich aber auch den Bedarf verringern, und zwar durch die Elektrifizierung des Verkehrswesens, den Einsatz von alternativen Brenn- und Kraftstoffen sowie Energieeffizienzmaßnahmen.

Alternative Gaslieferquellen – Flüssigerdgas (LNG)

Erdgas macht rd. ein Viertel des deutschen Energiemix aus und ist nach Erdöl der zweitwichtigste Energieträger. Mehr als 90 % des Gasverbrauchs entfallen auf den Wärmesektor. Etwa 44 % der privaten Haushalte heizen mit Gas (BMWK, o. J.[13]). Als Reaktion auf die Energiekrise schrieb die Bundesregierung per Gesetz Mindestfüllstände für Gasspeicheranlagen vor. Sie ließ zwei öffentliche LNG-Terminals errichten, die in weniger als einem Jahr Bauzeit fertiggestellt wurden; insgesamt sollen bis zum Winter 2023/2024 sechs LNG-Terminals in Betrieb sein (LNG-Beschleunigungsgesetz). Zusammengenommen entspricht die Importkapazität dieser Terminals ungefähr einem Drittel der früheren Gasimporte aus der Russischen Föderation. Das rasche Handeln der Bundesregierung ist zwar zu begrüßen, die schnelle Errichtung der Terminals kostete jedoch mit 6,6 Mrd. EUR mehr als doppelt so viel wie ursprünglich veranschlagt. Zudem besteht angesichts der Energiewende das Risiko von Stranded Assets. Die Bundesregierung sollte daher den Importbedarf genau prüfen, um Überkapazitäten zu vermeiden. Außerdem sollte eine transparente Diskussion über die Kosten, Konditionen und Dauer der Lieferverträge stattfinden. Dadurch würde gewährleistet, dass die Krisenmaßnahmen der Bundesregierung mit ihren Klimazielen vereinbar sind und keine Lock-in-Effekte erzeugen (G7, 2022[14]). Gemäß LNG-Beschleunigungsgesetz kann die Genehmigung für den Weiterbetrieb der LNG-Infrastruktur über 2043 hinaus nur für einen Betrieb mit klimaneutralem Wasserstoff und Derivaten hiervon erteilt werden.

Kohleausstieg

Deutschland hat sich mit dem Kohleausstiegsgesetz verpflichtet, bis spätestens 2038 aus der Kohleverstromung auszusteigen. Als Reaktion auf die Energiekrise beschloss die Bundesregierung, mit Steinkohle, Braunkohle und Öl befeuerte Reservekraftwerke mit einer Kapazität von 10,4 Gigawatt vorübergehend wieder ans Netz zu nehmen. Zwei Braunkohlekraftwerke von RWE, Deutschlands größtem Stromerzeuger, werden bis März 2024 am Markt bleiben – 15 Monate länger als ursprünglich vorgesehen. Dadurch werden die CO₂-Emissionen in Deutschland kurzfristig steigen. Der Braunkohleausstieg im nordrhein-westfälischen Rheinischen Revier wurde jedoch auf das Jahr 2030 vorgezogen – acht Jahre früher als das vorgesehene Enddatum für den deutschlandweiten Kohleausstieg 2038. Dies erfüllt z. T. das Versprechen aus dem Koalitionsvertrag, den Kohleausstieg zu beschleunigen und idealerweise bis 2030 vorzuziehen. Regierungsquellen zufolge werden durch den vorgezogenen Kohleausstieg in Nordrhein-Westfalen 280 Millionen Tonnen CO₂ eingespart. Kohle ist jedoch nach wie vor ein wichtiger Energieträger für die Stromerzeugung in Deutschland. Das Land zählt weltweit zu den größten Kohlenutzern und weist den höchsten Kohleverbrauch pro Kopf auf. Der Kohleausstieg geht zudem mit erheblichen sozialen Auswirkungen auf die Beschäftigung einher (OECD, 2023[3]).

Ausbau der erneuerbaren Energien

Der Anteil der erneuerbaren Energien am Gesamtenergieaufkommen ist mit 17 % noch deutlich ausbaufähig (Abbildung 1.6), während die Stromerzeugung aus Erneuerbaren in den letzten zehn Jahren beträchtlich gesteigert wurde und 2021 41 % erreichte (Abbildung 1.7). Der größte Anteil der erneuerbaren Energien am Gesamtenergieaufkommen entfällt nach wie vor auf Bioenergie. Die Solarenergie wird seit den frühen 2010er Jahren landesweit stark ausgebaut. Der Anteil der Windenergie hat sich seit 2010 nahezu verdreifacht. Deutschland verfügt über die größten Kapazitäten für Windkraft an Land in Europa. Insgesamt belief sich die installierte Windkraftkapazität 2022 auf 57 Gigawatt (GW) an Land und 7,8 GW auf See. Ziel der Bundesregierung ist es, bis 2030 die Windkraftkapazität an Land auf 115 GW zu verdoppeln und auf See 30 GW zu erreichen (Tabelle 1.1). Die Prognosen für den Ausbau der erneuerbaren Energien im Zeitraum 2022–2027 sind optimistisch und gehen von einem deutlichen Anstieg bei Photovoltaik und Windkraft an Land aus (IEA, 2022[15]).

Mit dem Osterpaket 2022 wurden ambitionierte Ziele und signifikante Veränderungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen beschlossen. Dazu zählen Maßnahmen zur Erhöhung der Ausschreibungsmengen und zur Beschleunigung der langwierigen und komplizierten Genehmigungsverfahren, die ein wesentliches Hindernis für den Ausbau der Windkraft an Land darstellen. Die Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes von 2023 (EEG 2023) schreibt als neues rechtlich bindendes Ziel vor, den Anteil erneuerbarer Energien am Bruttostromverbrauch bis 2030 auf 80 % zu steigern (vorheriger Zielwert: 65 %). Zudem soll der Anteil der erneuerbaren Energien bis 2030 auf 30 % des Bruttoendenergieverbrauchs, 50 % im Wärmesektor sowie 30 % im Verkehrssektor gesteigert werden (Abbildung 1.7). Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz arbeitet an Maßnahmen, um die Dekarbonisierung des Wärme- und Kältesektors zu beschleunigen. Ziel ist es, den Anteil CO₂-neutraler Heizungen bis 2030 auf 50 % zu erhöhen (NAPE 2.0).

Abbildung 1.6. Der Anteil der erneuerbaren Energien in Deutschland ist gestiegen und liegt über dem OECD-Durchschnitt

Abbildung 1.7. Deutschland hat sich ehrgeizige Ziele für den Ausbau der erneuerbaren Energien gesetzt

Tabelle 1.1. Neue Ziele und Maßnahmen für den Ausbau der Solar- und Windenergie
Energieträger	Ausbaupfade	Maßnahmen
Windenergie an Land	Aktuell (Stand 2022): 57 GW Ziel: 115 GW bis 2030 Technisch machbar: 165 GW, wenn 2 % der Landesfläche genutzt werden.	Neue gesetzliche Regelungen für die Raumplanung: mindestens 2 % der Landesfläche müssen für die Windenergie an Land ausgewiesen werden; bislang ist nur 1 % der Landesfläche für Windkraft an Land erschlossen und lediglich 0,5 % werden tatsächlich genutzt. Flächenziele für die Bundesländer: Bis 2027 müssen 1,4 % der jeweiligen Landesfläche ausgewiesen werden (0,25 % im Fall von Stadtstaaten). Bis 2032 müssen, je nach länderspezifischem Flächenziel, 1,8–‍2,2 % erreicht werden (0,5 % im Fall von Stadtstaaten). Neue Regeln für den Mindestabstand zwischen Windkraftanlagen und militärisch genutzten Bereichen Gestraffte Verfahren bei der Erfüllung von Umweltvorschriften Finanzielle Beteiligung der Kommunen an Windparks
Windenergie auf See	Aktuell (Stand 2022): 7,8 GW Ausbauziele: mind. 30 GW bis 2030 mind. 40 GW bis 2035 mind. 70 GW bis 2045	Erhöhung der Ausschreibungsmengen Bündelung von Umweltprüfungen und Beteiligungsverfahren Beschleunigte Vergabe der Offshore-Netzanbindungen im Rahmen der Flächenentwicklungspläne
Photovoltaik	Aktuell (Stand 2021): 60 GW Ziel: 215 GW bis 2030	Bürgerenergiegesellschaften werden von Ausschreibungen befreit. Solardachpflicht für alle neuen Wohngebäude in einigen Bundesländern (z. B. Baden-Württemberg); finanzielle Beteiligung der Kommunen an Freiflächen-Solaranlagen
Quelle: Osterpaket (2022) und zugehörige Gesetzentwürfe.

Diese Ziele sind ambitioniert. Deutschland muss nicht nur die Nutzung von grünem Strom verdoppeln, sondern auch dem steigenden Strombedarf gerecht werden, der mit der zunehmenden Elektrifizierung des Verkehrs- und Gebäudesektors einhergeht. Der Ausbau der erneuerbaren Energien wurde zum „überragenden öffentlichen Interesse“ erklärt (BMWK, 2022[16]). Das bedeutet, dass die erneuerbaren Energien bei Abwägungsentscheidungen Vorrang haben. Zugleich muss die Bundesregierung Engpässe im Zusammenhang mit dem Stromnetz, der Fachkräftelücke und Lieferkettenrisiken beseitigen.

Aufbau eines klimaneutralen Stromnetzes

Um die Ziele für den Ausbau der erneuerbaren Energien zu erreichen, muss in großem Umfang in die Modernisierung und den Ausbau der Stromnetze und der Energieinfrastruktur investiert werden. Bis 2030 bzw. 2050 sind Investitionen von rd. 32 Mrd. bzw. 110 Mrd. EUR für den Ausbau und die Modernisierung der Stromverteilnetze in Deutschland notwendig (E.ON, 2020[17]). Ohne massive langfristige Investitionen drohen Deutschland Probleme durch überlastete Stromnetze, die den Strom aus erneuerbaren Energien nicht mehr aufnehmen können. Die Kosten für die Netzstabilisierung könnten sich zwischen 2017 und 2050 von 1,4 Mrd. EUR auf 4,2 Mrd. EUR pro Jahr verdreifachen (E.ON, 2020[17]).

Der Aufbau eines klimaneutralen Stromnetzes ist komplex, bedingt durch die große und wachsende Zahl an kleinen, dezentralen Kraftwerken und neue Bedarfe für Elektromobilität und klimafreundliche Heizsysteme. Eine gleichmäßigere räumliche Verteilung der Windkraftanlagen an Land würde durch mehr verbrauchsnahe Erzeugung zur Entlastung des Stromnetzes beitragen. Auch die Digitalisierung (z. B. durch Smart Meter) ist entscheidend für eine bessere räumliche und zeitliche Steuerung der Stromflüsse.

Das Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz von 2019 stellte Ziele auf, darunter Übertragungsleitungen für den Transport von überschüssigem Strom aus Windkraft im Norden in die großen Stromverbrauchsregionen im Westen und Süden. Dabei wurden jedoch vor allem wegen der komplizierten Planungs- und Genehmigungsverfahren nur langsame Fortschritte erzielt. Im 3. Quartal 2021 befanden sich laut Bundesnetzagentur von den geplanten 12 250 km an vordringlichen Netzausbauprojekten weniger als 2 000 km in Betrieb. Die überwiegende Mehrheit der Ausbauprojekte (9 700 km) war noch in der Planungs- und Genehmigungsphase (BMWK, 2022[16]). Unter anderem wurden dabei Bedenken über Bodenschäden und entsprechende Kompensationsmaßnahmen für Landwirt*innen und Bürger*innen vorgebracht.

2022 verabschiedete die Bundesregierung neue Maßnahmen, um die Planungsverfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen und eine gleichmäßigere Verteilung der Windkraft an Land sicherzustellen (Tabelle 1.1). Planungszuständigkeiten wurden von der Landes- auf die Bundesebene übertragen, um den Prozess zu rationalisieren und eine Fragmentierung von Aufgaben zu vermeiden. Alle neuen Netzausbaupläne müssen zu einem klimaneutralen Stromnetz beitragen. Eine stärkere Einbindung der Bürger*innen durch mehr Mitsprache und materielle Beteiligung der Kommunen an Windkraftanlagen könnte die Akzeptanz vor Ort steigern und dazu beitragen, dass seltener juristisch gegen Windkraftanlagen vorgegangen wird.

Abbau der Fachkräftelücke

Deutschland muss außerdem dringend den Fachkräftemangel im Bereich der erneuerbaren Energien adressieren, in dem mehr als 200 000 Arbeitskräfte (Elektriker*innen, Heiz- und Klimatechniker*innen, IT-Fachkräfte) fehlen (Monsef und Wendland, 2022[18]). Die Beschäftigtenzahl im Bereich erneuerbare Energien ging von 2011–2021 um 17 % zurück (Abbildung 1.8). Vor allem in der Solarindustrie gingen grüne Arbeitsplätze verloren, was auf den globalen Wettbewerb, insbesondere mit Asien, zurückzuführen war. Obwohl der Aufbau der deutschen Solarindustrie mit erheblichen öffentlichen Innovationsinvestitionen gefördert wurde, verfügt Deutschland über keinen führenden Hersteller von Solarpanelen oder Solarzellen mehr. Eine ähnliche Entwicklung war einige Jahre später in der Windkraftindustrie zu beobachten. Aktuell fehlen vor allem im Bausektor Fachkräfte für klimafreundliches Bauen.

Der Beschäftigungstrend in klimaschutzrelevanten Berufen kehrte sich ab 2020 dank des im März 2020 in Kraft getretenen Fachkräfteeinwanderungsgesetzes um. Das Gesetz schuf den rechtlichen Rahmen, um die Einwanderung von Fachkräften aus Nicht-EU-Ländern zu erleichtern, und führte u. a. ein beschleunigtes Fachkräfteverfahren ein. Es bestehen jedoch nach wie vor zahlreiche bürokratische Hürden, etwa hinsichtlich der Anerkennung von Qualifikationen und der Sprachvoraussetzungen.

Abbildung 1.8. Die Beschäftigtenzahl im Bereich erneuerbare Energien wächst langsam wieder

Durch die aktuelle Reform des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes sollen die administrativen Verfahren weiter vereinfacht und beschleunigt werden und zugleich die Arbeits- und Lebensbedingungen attraktiver gemacht werden, damit die Zuwanderung von Fachkräften deutlich gesteigert werden kann. Ein neues Punktesystem soll Drittstaatsangehörigen mit guten Beschäftigungschancen eine Einwanderung zur Arbeitsuche ermöglichen. Bislang müssen ausländische Fachkräfte einen Arbeitsvertrag vorweisen. Das Online-Portal „Make it in Germany“ informiert ausländische Fachkräfte über die Möglichkeiten, in Deutschland zu arbeiten. Entscheidend ist auch, die Bildungsangebote für Erwachsene auszuweiten und die Arbeitsmarktteilnahme von Frauen zu fördern. In klimaschutzrelevanten Berufen ist das Geschlechtergefälle in Deutschland besonders ausgeprägt. Der Frauenanteil in grünen Jobs beträgt lediglich 26,9 %, verglichen mit 28,3 % im OECD-Durchschnitt (OECD, 2023[19]).

1.1.3. Fortschritte auf dem Weg zur Klimaneutralität

Nationale und internationale Klimaziele

Deutschland verfolgt eine ambitionierte Klimapolitik, und die Bundesregierung hat sich vor Kurzem noch ehrgeizigere Ziele gesetzt: Sie möchte die erneuerbaren Energien massiv ausbauen, die Energieeffizienz steigern und eine klimaneutrale Industriepolitik erarbeiten. Die Treibhausgasemissionen der gesamten Wirtschaft sollen bis 2030 um mindestens 65 % und bis 2040 um mindestens 88 % sinken. 2045 soll das Ziel der Klimaneutralität verwirklicht sein (fünf Jahre früher als laut der Vorgabe der EU) und ab 2050 sollen negative Treibhausgasemissionen erreicht werden (Abbildung 1.9). Die nationalen Klimaschutzziele sind im 2019 verabschiedeten und 2021 geänderten Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) verankert. Parallel dazu hat sich die Bundesregierung auch vorgenommen, den Beitrag des Sektors Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) zu steigern: Bis 2030 soll dieser Bereich der Erdatmosphäre mindestens 25 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente, bis 2040 mindestens 35 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente und bis 2045 mindestens 40 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente entziehen (Abschnitt 2.3.2). Darüber hinaus haben sich manche Bundesländer noch ambitioniertere Klimaziele gesetzt. Beispielsweise strebt Baden-Württemberg an, schon 2040 klimaneutral zu sein. Zu diesem Zweck hat der Landtag im Februar 2023 das Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz Baden-Württemberg verabschiedet.

Deutschlands Klimapolitik ist auf die Klimaschutzgesetzgebung der Europäischen Union (EU) abgestimmt; dies umfasst u. a. das Europäische Emissionshandelssystem (ETS), die Lastenteilungsverordnung und die Verkehrs- und Landnutzungsgesetzgebung. Die Emissionsminderungsziele nach der Lastenteilungsverordnung decken die nicht vom ETS erfassten Sektoren ab und sind rechtlich bindend. Für 2020 lag die Zielvorgabe für diese Sektoren in Deutschland bei minus 14 % gegenüber dem Niveau von 2005. Im Rahmen des EU-Pakets „Fit für 55“ ist nun für 2030 ein Ergebnis von minus 50 % vorgesehen.

Auf internationaler Ebene fördert Deutschland stärkere Allianzen zur Erzielung von Fortschritten beim Klimaschutz. Im Rahmen ihres G7-Vorsitzes im Jahr 2022 initiierte die Bundesrepublik einen internationalen Klimaclub, der u. a. bei der Festlegung einheitlicher Standards für die Messung von Emissionen und die CO₂-Bepreisung helfen soll. (Kasten 1.4). Außerdem ist Deutschland ein großer Geldgeber der weltweiten Klimafinanzierung, der seinen Beitrag zur Erfüllung des kollektiven Ziels von 100 Mrd. USD leistet (Abschnitt 2.4.3).

Abbildung 1.9. Deutschland muss schneller handeln, um seine Klimaziele für 2030 und 2045 zu erreichen

Kasten 1.4. Der internationale Klimaclub

Auf Deutschlands Initiative hin verabschiedeten die G7-Länder im Dezember 2022 die Satzung für einen offenen und kooperativen internationalen Klimaclub. Eine informelle Task Force unter dem Vorsitz von Deutschland und Chile wird seine Aktivitäten steuern; die OECD und die IEA fungieren gemeinsam als Interims-Sekretariat. Der Klimaclub wird voraussichtlich 2023 formell seine Arbeit aufnehmen.

Der Klimaclub wird als „ambitioniertes zwischenstaatliches Diskussionsforum“ dienen und „förderliche Rahmenbedingungen für eine intensivere Zusammenarbeit, bessere Abstimmung und potenzielles kollektives Handeln“ bieten (G7, 2022[20]). Er setzt sich für eine sozial gerechte Transformation der Industriezweige hin zur Klimaneutralität ein. Abgesehen von den G7-Ländern sind auch die Entwicklungs- und Schwellenländer eingeladen, sich an der Initiative zu beteiligen.

Der Klimaclub beruht auf drei thematischen Säulen:

Ehrgeizige und transparente Klimaschutzmaßnahmen vorantreiben
Industriezweige umbauen
die internationale Zusammenarbeit und internationale Partnerschaften im Bereich des Klimaschutzes stärken

Zunächst wird der Schwerpunkt auf der zweiten Säule liegen, um das Potenzial in Industriesektoren, in denen sich die Reduzierung des CO₂-Ausstoßes schwierig gestaltet, zu erschließen und dem Risiko der Verlagerung von CO₂-Emissionen ins Ausland (Carbon Leakage) zu begegnen. Der Club beabsichtigt, die Arbeiten an gemeinsamen Standards, Methoden und Strategien für die betreffenden Sektoren zu beschleunigen. So könnten beispielsweise klimafreundliche Grundstoffe, z. B. grüner Stahl, rascher auf den Markt kommen und weltweite Verbreitung finden.

Quelle: G7 (2022), Terms of reference for the international Climate Club.

Klimagovernance und Klimafinanzierung

Seit Ende 2021 teilen sich vier wichtige Bundesministerien die wesentlichen Aufgaben des Bundes im Bereich Klimaschutz und Klimaanpassung: das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK), das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV), das Auswärtige Amt und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Seit seiner Integration in den Aufgabenbereich des BMWK erfährt der Klimaschutz größere Aufmerksamkeit seitens der Politik, während die Anpassung an den Klimawandel nach wie vor zu den Kernaufgaben des BMUV gehört. Das Auswärtige Amt ist für die internationalen Klimaverhandlungen zuständig und das BMZ verwaltet Deutschlands weltweite Klimafinanzierung für die Entwicklungs- und Schwellenländer. Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel werden aber in allen Regierungsressorts systematisch berücksichtigt, und viele weitere Ministerien und Gebietskörperschaften sind an der Umsetzung von Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen in ihren jeweiligen Arbeitsgebieten beteiligt. Ein Klimakabinett erleichtert die ressortübergreifende Abstimmung und überwacht die Effektivität, Effizienz und Zielgenauigkeit neuer Maßnahmen. Umgesetzt werden klimabezogene Maßnahmen in erster Linie auf Länderebene, ggf. mit Unterstützung des Umweltbundesamts und verschiedener Forschungsinstitute. 2019 wurde ein unabhängiger Expertenrat für Klimafragen eingerichtet, der die Entwicklung der jährlichen Treibhausgasemissionen und die Effektivität der Maßnahmen bewertet. Außerdem berät er die Bundesregierung hinsichtlich der Umsetzung des Bundes-Klimaschutzgesetzes.

Kasten 1.5. Der Politikrahmen für die deutsche Klimapolitik (2014–2023)

2014 Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 mit Fokus auf der Senkung der Treibhausgasemissionen um mindestens 40 % im Jahr 2020 verglichen mit dem Niveau von 1990.

2016 Klimaschutzplan 2050, einschließlich Sektorzielen für die Verringerung der Treibhausgasemissionen.

2019 Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) mit rechtlich bindenden Emissionszielen bis 2030 laut EU-Lastenteilungsverordnung und im Einklang mit dem Pariser Klimaabkommen. Mit diesem Gesetz wurde das Instrument der Sofortprogramme eingeführt und ein Expertenrat für Klimafragen errichtet.

2019 Klimaschutzprogramm 2030 zur praktischen Umsetzung des Klimaschutzplans 2050; es sieht u. a. eine CO₂-Bepreisung für die Sektoren Verkehr und Wärme vor.

2019 Einrichtung eines „Klimakabinetts“ durch das Bundeskanzleramt, in dem die Bundesministerien für Umwelt, für Wirtschaft, der Finanzen, für Verkehr, für Landwirtschaft und des Innern zusammenkommen.

2021 Das Bundesverfassungsgericht erklärt das Bundes-Klimaschutzgesetz in Teilen als verfassungswidrig, da eine „genügende Regelung über die Fortschreibung der Minderungsziele für Zeiträume ab dem Jahr 2031“ fehle.

2021 Der Bundestag beschließt die Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes; dabei werden die zulässigen Jahresemissionsmengen der einzelnen Sektoren für den Zeitraum 2023–2030 gesenkt und auch für 2031–2040 jährliche Minderungsziele im Gesetz verankert (Kasten 1.6).

2021 Klimaschutz-Sofortprogramm 2022 mit weiteren Finanzmitteln im Umfang von 8 Mrd. EUR.

2023 Verabschiedung des Aktionsprogramms Natürlicher Klimaschutz mit Finanzmitteln im Umfang von 4 Mrd. EUR.

2023 Klimaanpassungsgesetz (in Arbeit) (Kapitel 2).

Dem Bundesministerium der Finanzen zufolge wurden im Rahmen des Klimaschutz- und Konjunkturprogramms für 2020 und 2021 über 80 Mrd. EUR für Klimaschutzinvestitionen bereitgestellt. 2022 wurde der Energie- und Klimafonds in den neuen Klima- und Transformationsfonds (KTF) umgewandelt, der für den Zeitraum 2023–2026 über ein Budget von rd. 178 Mrd. EUR verfügt, davon 36 Mrd. EUR für 2023. Beim KTF liegt das Hauptaugenmerk auf der Sanierung von Gebäuden, der Elektromobilität, dem Aufbau der Wasserstoffwirtschaft und der Energieeffizienz. Die Bundesregierung hebt hervor, dass es zur Finanzierung der Klimaschutzanstrengungen eines breiten Instrumentenmix bedarf, um die Flexibilität bei der Umsetzung ihres Klimaschutzziels zu erhöhen. Dies bedeutet aber, dass Klimamaßnahmen aus verschiedenen Quellen finanziert werden (z. B. Bundeshaushalt, KTF, sektorspezifische Programme, Ländermittel, EU-Mittel). Die Ausgabeneffizienz könnte durch einen besseren Einsatz von Spending Reviews und Wirkungsanalysen gesteigert werden (OECD, 2023[3]).

Emissionsentwicklung und Sektorziele

Deutschland gehörte schon in der Vergangenheit zu den großen Emittenten und auch mit ihrem heutigen Anteil von rd. 2 % an den weltweiten Emissionen zählt die Bundesrepublik zu den zehn Ländern mit dem höchsten Treibhausgasausstoß (Abbildung 1.10). Doch immerhin gelang es dem Land, 2020 seine Emissionen gegenüber 1990 um 41,3 % bzw. 729 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente zu verringern. Damit erreichte es sein 40 %-Ziel für 2020 und eines der besten Reduktionsergebnisse im OECD-Raum. Allerdings erwiesen sich die Emissionsreduzierungen im Zusammenhang mit der Coronapandemie nicht als dauerhaft, vielmehr wurden sie von einem schnellen Anstieg auf das vorherige Niveau abgelöst. Zudem werden die erfassten Emissionen aufgrund der vorübergehenden Ausweitung der Kohleverstromung zunehmend hinter den Zielvorgaben zurückbleiben. Die Bundesregierung zielt darauf ab, ihre Klimapolitik ab 2024 wieder auf Kurs zu bringen. Allerdings wird sie die Umsetzung neuer Klimamaßnahmen beschleunigen müssen, um ihre ambitionierten Ziele für 2030 zu erreichen. Hierfür muss sie die kurz- und mittelfristigen Effekte der Maßnahmen zur Bewältigung der Energiekrise untersuchen, die Treibhausgasprojektionen aktualisieren und zusätzliche Klimamaßnahmen entwickeln, um den Rückstand auf dem Weg zur Treibhausgasneutralität aufzuholen.

Abbildung 1.10. Trotz reduzierter Emissionen bleibt Deutschland einer der größten CO2-Emittenten im OECD-Raum

Die Energiewirtschaft ist weiterhin der größte Treibhausgasemittent, sie konnte ihre Emissionen seit 1990 aber halbieren (Abbildung 1.11), weil der Anteil der Energieträger mit geringerer CO₂-Intensität am Energiemix erhöht und die Energieeffizienz verbessert wurden. Die Emissionen des Verkehrssektors, des zweitgrößten Emissionsverursachers, sind seit 2005 um rd. 3 % gestiegen; 2020 machten sie 20 % der deutschen Treibhausgasemissionen aus. Der Straßenverkehr ist nach wie vor die Hauptemissionsquelle des Verkehrssektors. Die Emissionen der Landwirtschaft (mit einem Anteil von 9 % im Jahr 2020) sind in den vergangenen zehn Jahren nur leicht zurückgegangen. Ihre Hauptemissionsquellen sind Methan aus der Tierhaltung und Stickstoffoxid aus Agrarböden. Etwa die Hälfte der Emissionen der deutschen Landwirtschaft entfällt auf die Viehzucht. Der Gebäudesektor hat sein Ziel 2021 zum zweiten Mal verpasst. Rund drei Viertel der Emissionen entfallen dabei auf Wohngebäude. Deutschland hat 2020 eine Langfristige Sanierungsstrategie entwickelt, um die Gebäudesanierung zu beschleunigen (Abschnitt 1.3.2).

Abbildung 1.11. Deutschlands Sektoren sind auf Kurs, ihre THG-Minderungsziele zu erreichen, mit Ausnahme der Bereiche Verkehr und Gebäude

Gemäß der 2018 verabschiedeten EU-Lastenteilungsverordnung ist Deutschland an jährliche Minderungsziele für Sektoren außerhalb des EU-ETS gebunden (Landwirtschaft, Gebäude, kleine Industrieanlagen, Verkehr und Abfallwirtschaft). Dies bedeutet, dass Deutschland in dem Fall, dass es diese verbindlichen Ziele verfehlt, u. U. überschüssige Emissionsrechte von anderen Ländern erwerben muss. Zwischen 2013 und 2020 verpasste Deutschland Klimaziele in wichtigen Sektoren, namentlich in den Bereichen Verkehr und Gebäude. Um seinen Verpflichtungen nachzukommen, musste Deutschland Emissionsberechtigungen gemäß den Vorschriften der EU-Lastenteilung erwerben. Gelingt es nicht, sektorspezifische Fortschritte zu erzielen, werden weitere Ausgleichszahlungen geleistet werden müssen, was beträchtliche finanzielle Konsequenzen haben wird (OECD, o. J.[21]).

Die Bundesregierung hat für sechs Sektoren zulässige Jahresemissionsmengen bis 2030 festgelegt; auch ein Überprüfungs- und Anpassungsmechanismus ist vorgesehen (OECD, o. J.[21]) (Kasten 1.6). Vier Sektoren (Energiewirtschaft, Industrie, Landwirtschaft sowie Abfallwirtschaft und Sonstiges) haben für das Jahr 2021 die sektorspezifischen nationalen Emissionsreduktionsziele erreicht, nicht jedoch der Verkehrs- und der Gebäudesektor. Die Bundesregierung legte Sofortprogramme auf, um die Emissionspfade dieser beiden Sektoren zu korrigieren. Allerdings bedarf es zusätzlicher Maßnahmen, um in diesen Bereichen raschere Fortschritte zu erzielen (Abschnitte 1.1.4 und 1.3.2).

Kasten 1.6. Politik in der Praxis: Deutschlands jährliche sektorbezogene Minderungsziele

Im Bundes-Klimaschutzgesetz sind quantifizierte, jährliche THG-Minderungsziele für sechs Sektoren festgelegt: Energiewirtschaft, Industrie, Gebäude, Verkehr, Landwirtschaft sowie Abfallwirtschaft und Sonstiges. Die Ziele wurden im Einklang mit den europäischen THG-Minderungsplänen entlang eines linearen Pfads aufgestellt. Die Umsetzung schreitet in den einzelnen Sektoren in unterschiedlichem Tempo voran; im Zuge der Novelle von 2021 wurden die Ziele bis 2030 durchgängig verschärft (Tabelle 1.2). Einige Bundesländer haben darüber hinaus eigene sektorspezifische Ziele festgelegt. Anders als die Vorgaben in vielen anderen Ländern betreffen die deutschen Ziele nicht nur CO₂, sondern auch alle anderen Treibhausgase.

Mit dem Bundes-Klimaschutzgesetz wurde eine Pflicht zur Überprüfung der Emissionen eingeführt; dazu werden die Emissionsdaten der einzelnen Sektoren im Jahresrhythmus erhoben. Verfehlt ein Sektor sein Jahresziel, muss das zuständige Ministerium ein Sofortprogramm vorlegen, das dem unabhängigen Expertenrat für Klimafragen zur Prüfung und dann dem Bundestag vorgelegt wird. Dieser Anpassungsmechanismus soll sicherstellen, dass rechtzeitig Korrekturmaßnahmen eingeleitet werden und dass alle Ministerien ihren Beitrag zu den nationalen Klimaschutzanstrengungen leisten. Im März 2023 haben sich die Regierungsparteien allerdings im Koalitionsausschuss darauf geeinigt, die Regelungen für den an sektorale Jahresziele geknüpften Anpassungsmechanismus aufzuweichen. Für die einzelnen Sektoren dürften in Zukunft weniger strenge Reduktionsziele gelten, solange das sektorübergreifende Gesamtminderungsziel erreicht wird. Wenn demnach in einem Bereich die Emissionen zu langsam sinken, kann dies durch höhere Reduktionen in einem anderen Bereich ausgeglichen werden.

Klimaschutz und Klimaanpassung werden zwar in fast allen Politikbereichen systematisch berücksichtigt, in einigen Sektoren ergeben sich aber größere Schwierigkeiten, sektorspezifische Ziele mit den Klimazielen in Einklang zu bringen. Aus diesem Grund ist ein Ansatz auf Ebene der einzelnen Sektoren nützlich, um die Fortschritte bei der Umsetzung der jährlichen Sektorziele zu überwachen und zu messen. Sektorspezifische Klimamaßnahmen leisten außerdem einen Beitrag zu dringend notwendigen Transformationsprozessen, deren ökologische Nutzeffekte über den betreffenden Bereich hinausgehen. Allerdings könnte eine harmonisierte CO₂-Bepreisung eine noch effizientere Möglichkeit darstellen, um die erheblichen Unterschiede zwischen den Emissionsminderungskosten der einzelnen Sektoren zu verringern. Falls Deutschland eine einheitliche Obergrenze in seinen Nicht-ETS-Sektoren einführen sollte, die mit seinem allgemeinen Emissionsminderungsziel im Einklang steht, sind die Sektorziele möglicherweise weniger entscheidend, weil die Emissionen dort sinken werden, wo die Minderungskosten am geringsten sind (OECD, 2023[3]).

Quelle: OECD (o. J.), „Germany’s annual sectoral emissions targets“, Policies in practice, IPAC-Webseite OECD, Paris, https://www.oecd.org/climate-action/ipac/practices/germany-s-annual-sectoral-emissions-targets-2148cd0e/.

Tabelle 1.2. Zulässige Jahresemissionsmengen je Sektor
Jahresemissionsmengen in Mio. t CO₂-Äq
Sektor	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030	Reduktion (in %)
Energiewirtschaft	280		257								108	-61,4
Industrie	186	182	177	172	165	157	149	140	132	125	118	-36,6
Gebäude	118	113	108	103	97	92	87	82	77	72	67	-43,2
Verkehr	150	145	139	134	128	123	117	112	105	96	85	-43,4
Landwirtschaft	70	68	67	66	65	63	62	61	59	57	56	-20,0
Abfallwirtschaft und Sonstiges	9	9	8	8	7	7	6	6	5	5	4	-55,6
Quelle: Bundesregierung (2021), Bundes-Klimaschutzgesetz.

1.1.4. Nachhaltige Mobilität

Die Dekarbonisierung des deutschen Verkehrssektors ist nicht auf Kurs. Das hat insbesondere mit dem Straßenverkehr zu tun, auf den nahezu die gesamten verkehrsbezogenen Emissionen entfallen. Personenkraftwagen verursachen einen Großteil der Emissionen des Sektors (60 %), der Frachtverkehr macht etwa ein Drittel aus. Die Emissionsminderungsbemühungen werden durch die steigende Zahl von Pkw (Abbildung 1.12) und Zuwächse beim Schwerlastverkehr neutralisiert. Der Sektor verfehlte deshalb seine CO₂-Emissionsreduktionsziele für 2021 um 3 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente. Zudem beurteilte der unabhängige Expertenrat für Klimafragen das 2022 vorgelegte Sofortprogramm als nicht ausreichend (ERK, 2022[11]).

Sowohl im Hinblick auf die Ambitionen als auch auf die Umsetzung hat Deutschland Aufholbedarf. Viele Chancen, vom breiteren Einsatz von Tempolimits über Mautgebühren für Pkw und leichte Nutzfahrzeuge bis hin zu City-Mauten, wurden nicht genutzt; andere, beispielsweise die Anhebung der Parkgebühren, werden nur langsam realisiert. Ein allgemeines Tempolimit von 120 km/h oder 130 km/h auf den Bundesautobahnen würde die Emissionen um 2,6 bzw. 1,9 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente jährlich senken (UBA, 2020[22]). Die Elektromobilität wird zwar eine entscheidende Rolle bei der Dekarbonisierung des Verkehrs spielen, Deutschland sollte jedoch nicht darauf abzielen, jedes benzin- oder dieselbetriebene Fahrzeug durch ein Elektroauto zu ersetzen.

Deutschland wird mutige Schritte ergreifen müssen, um von Einzelmaßnahmen, die in erster Linie umweltfreundlichere Autos auf die Straße bringen sollen, zu einer integrierten Mobilitätsstrategie für von Anfang an treibhausgasneutral konzipierte Systeme überzugehen (OECD, 2021[23]). Hierfür bedarf es einer langfristigen Vision, die alle Verkehrsträger miteinander verzahnt, um Synergien zu schaffen. Ein Jahresbericht zur nachhaltigen Mobilität könnte helfen, die Fortschritte bei den verschiedenen Komponenten der deutschen Verkehrswende zu messen. Das Land muss seine Abhängigkeit vom Auto reduzieren, indem die Kosten des Straßenverkehrs für die Gemeinschaft durch Straßennutzungsgebühren besser internalisiert werden und indem nachhaltige Alternativen (öffentliche Verkehrsmittel, Fahrradinfrastruktur und Gehwege) angeboten werden.

Abbildung 1.12. Der Fahrzeugbestand steigt weiter und der fossile Verbrenner dominiert nach wie vor

Deutschland verfügt über eines der dichtesten Straßenverkehrsnetze weltweit. Bei den Plänen zum Ausbau von Bundesautobahnen (z. B. von sechs auf acht Fahrspuren) muss Umweltbelangen stärker Rechnung getragen werden. Eine klare Priorität für Investitionen in öffentliche Verkehrsmittel und eine Umschichtung der Mittel weg vom Straßenneubau und hin zur Sanierung und Verbesserung bestehender Infrastrukturen würde helfen, die Verkehrsverlagerung voranzubringen (Kasten 1.7).

Kasten 1.7. Politik in der Praxis: Strenge Umweltkriterien für den Straßenneubau in Wales

Die Walisische Regierung hat eine Sustainable Transport Hierarchy entwickelt, bei der die Fortbewegung zu Fuß und per Fahrrad ganz oben steht, gefolgt von öffentlichen Verkehrsmitteln, sehr emissionsarmen Fahrzeugen und anderen privaten Kraftfahrzeugen. Diese Hierarchie dient als Richtschnur für künftige Investitionen, wobei der Betrieb und die Verbesserung der bereits bestehenden Verkehrsinfrastruktur Priorität hat.

Darauf aufbauend hat die Walisische Regierung in der Wales Transport Strategy 2021 strenge Umweltkriterien für den Straßenbau festgelegt. Demnach sollte bei allen Straßenneubauprojekten der Schwerpunkt darauf gelegt werden, „die CO₂-Emissionen zu minimieren, die Straßenkapazitäten nicht auszuweiten, keinen Anstieg der Emissionen durch höhere Geschwindigkeiten zu verursachen und keine ökologisch wertvollen Flächen zu degradieren“ (Welsh Government, o. J.[24]). Infolgedessen wurden wichtige Straßenbauvorhaben aufgrund von Umweltbedenken gestrichen. Dem walisischen Ansatz liegt eine von einem unabhängigen Ausschuss durchgeführte „Roads Review“ zugrunde.

Die Roads Review enthält vier Kriterien, die den Straßenbau rechtfertigen können:

Die Verkehrsverlagerung wird unterstützt und die CO₂-Emissionen sinken (ein Anstieg der Nachfrage nach Pkw-Verkehr wird verhindert; die Ansätze werden gezielt an den jeweiligen Standort angepasst).
Die Sicherheit wird durch kleine Veränderungen erhöht (konkrete Sicherheits- anstatt allgemeiner Straßenverbesserungen oder größerer Straßenkapazitäten werden erreicht, insbesondere durch Tempolimits).
Es erfolgen Anpassungen an den Klimawandel (es wird gewährleistet, dass die Straßen weiterhin ihren Zweck erfüllen und einen sinnvollen Beitrag zur Verkehrsverlagerung leisten).
Arbeitsplätze und Wirtschaftsstandorte werden auf eine Weise erschlossen und angebunden, die die Verkehrsverlagerung unterstützt (neue und bestehende Zufahrtsstraßen werden erforderlich sein, um neue Bebauungen wie z. B. Freihäfen an das bestehende Netz anzuschließen).

Quelle: Welsh Government (o. J.), „National Transport Delivery Plan 2022 to 2027“, Themenseite, Welsh Government, Cardiff, https://www.gov.wales/national-transport-delivery-plan-2022-2027.

Im europäischen Vergleich legen Stadtbewohner*innen in Deutschland die längsten Strecken zurück: An einem durchschnittlichen Tag kommen sie auf 19 km, verglichen mit weniger als 6 km in Griechenland (Eurostat, o. J.[25]). Weniger als ein Drittel dieses täglichen städtischen Reiseverkehrs ist beruflich bedingt. Das mit Abstand am häufigsten genutzte Verkehrsmittel ist dabei nach wie vor der Pkw, mit dem rd. 70 % der täglichen Reisewege zurückgelegt werden. Auf den ÖPNV, das Fahrrad und Fußwege entfallen jeweils 8 %, 6 % bzw. 4 %. Die Stadtplanung muss den Prioritäten im Bereich der nachhaltigen Mobilität stärker Rechnung tragen, indem sie funktionale Stadtgebiete schafft, die die Wege zwischen dem Wohnort, dem Arbeitsplatz und den Freizeitaktivitäten verkürzen. Auch einer integrierten Flächennutzungsplanung und der Förderung der Verdichtung kommt eine wichtige Rolle zu.

Elektromobilität

Der Anteil der Elektrofahrzeuge am gesamten Fahrzeugbestand steigt rasch, ist aber nach wie vor gering. Zwischen 2020 und 2021 hat sich der Elektrofahrzeugabsatz verdoppelt. Ende 2021 entfielen rd. 25 % der Neuzulassungen auf Elektroautos. Deutschland ist gemessen an der Zahl der verkauften Elektroautos der größte Markt in Europa. Es ist auch eines der Länder, die den Kauf von Elektroautos am stärksten fördern (IEA, 2022[26]). Die zu diesem Zweck eingeführte Kaufprämie („Umweltbonus“) kam hauptsächlich Unternehmen zugute, die sich dafür entschieden, ihre Fahrzeugflotte zu erneuern und zu modernisieren. Ein zusätzlicher Anreiz waren Steuerbefreiungen. 2023 erfolgte die erste Kürzung der Förderung (der Umweltbonus sank dabei von 6 000 EUR auf maximal 4 500 EUR). Zudem sind ab September 2023 nur noch Privatpersonen antragsberechtigt. Hybridfahrzeuge werden nicht mehr gefördert. Mit zunehmender Reife des Markts für Elektrofahrzeuge ist es wirtschaftlich sinnvoll, die öffentliche Förderung schrittweise zu senken.

Die Bundesrepublik überschritt die Marke von 1 Million Elektrofahrzeugen (einschließlich Hybridfahrzeugen) im Jahr 2022, zwei Jahre später als ursprünglich geplant. Von ihrem Ziel, bis 2030 15 Millionen Elektrofahrzeuge auf die Straße zu bringen und 1 Million Ladepunkte bereitzustellen, ist die Bundesregierung jedoch noch weit entfernt. Der Ausbau der Ladeinfrastruktur soll mit dem neuen Masterplan Ladeinfrastruktur II angekurbelt werden. Im Mai 2022 verfügte Deutschland über etwa 60 000 Ladepunkte, was bedeutet, dass rd. 300 neue Ladepunkte täglich eingerichtet werden müssten, um das genannte Ziel zu erreichen (PwC, 2022[27]).

Eine dichtere und verlässliche Ladeinfrastruktur ist zwar Voraussetzung, um die Elektromobilität weiter auszubauen, die überwiegende Mehrheit der Ladevorgänge erfolgt aber zu Hause oder am Arbeitsplatz. Bei der Beantwortung der Frage, wie ein kohärentes, geografisch ausgewogenes, nutzerfreundliches Netzwerk an Schnellladepunkten im gesamten Bundesgebiet aufgebaut werden könnte, sollten strategische Gesichtspunkte eine gewichtigere Rolle spielen. Insbesondere müssen dünn besiedelte Gebiete finanziell unterstützt werden, damit öffentliche Ladestationen auch dort aufgebaut und unterhalten werden können, wo ein kommerzielles Angebot nicht tragfähig ist. Hierfür bedarf es einer engen Abstimmung zwischen Bund und Ländern.

Abbildung 1.13. Der Anteil der Elektrofahrzeuge ist in den vergangenen Jahren rasch gewachsen

Es bestehen noch zahlreiche weitere Hemmnisse, die die Akzeptanz von Elektrofahrzeugen einschränken: Der Anschaffungspreis wird nach wie vor als hoch wahrgenommen, auch wenn Elektrofahrzeuge aufgrund der weitaus geringeren Betriebskosten über den gesamten Lebenszyklus gerechnet bereits günstiger sind als Fahrzeuge mit fossilem Verbrennungsmotor. Darüber hinaus würden kürzere Lieferfristen, eine breitere und attraktivere Produktpalette sowie höhere Batteriereichweiten und Ladegeschwindigkeiten mehr Kund*innen überzeugen, auf Elektroautos umzusteigen. Ein weiterer wichtiger Faktor ist die Verfügbarkeit von Ladepunkten zu Hause, am Arbeitsplatz und bei Einkaufszentren.

Die Wende hin zur Elektromobilität geht mit einem massiven Umbau der deutschen Automobilindustrie einher, der gravierende Auswirkungen auf die zukünftige Beschäftigung im Automobilsektor hat. Im Worst-Case-Szenario könnte sich die Zahl der unmittelbar in der Automobilindustrie beschäftigten Personen von über 800 000 im Jahr 2021 auf 400 000 im Jahr 2030 halbieren (NPM, 2020[28]). Laut weniger pessimistischen Schätzungen gehen bis 2030 ca. 90 000 Arbeitsplätze verloren (VDA, 2022[29]). Darüber hinaus wird eine große Zahl von mittelständischen Zulieferern nicht mehr gebraucht werden. Der Verlust zahlreicher Arbeitsplätze ist daher unvermeidbar. Allerdings können die Auswirkungen durch vorausschauendes Handeln und strategische Personalplanung abgemildert werden (beispielsweise durch weniger Neueinstellungen sowie durch berufliche Aus- und Weiterbildung und Frühverrentungsprogramme). In Anbetracht der neuen Herausforderungen im Zusammenhang mit der Elektromobilität, der Digitalisierung und des autonomen Fahrens muss sich die Automobilindustrie aktiv an der Verkehrswende beteiligen und ihre Zukunft proaktiv mitgestalten.

1.1.5. Nachhaltiger Landbau

Die Umweltleistung der Landwirtschaft ist von Region zu Region sehr unterschiedlich. Hohe Tierbestände und eine intensive Landnutzung belasten die landwirtschaftlichen Nutzflächen im Nordwesten und Südosten. Diffuse Schadstoffe aus der Landwirtschaft gefährden das Oberflächen- und Grundwasser (Abschnitt 1.1.9). Insbesondere Stickstoffüberschüsse stellen in einigen Gebieten nach wie vor ein großes Problem dar. Die Bundesregierung hat das Düngerecht 2017 und 2020 umfassend geändert und rechnet mit einer deutlichen Verringerung der Stickstoffüberschüsse sowie der Ammoniak- und Stickstoffoxidemissionen. Im Rahmen der neuen Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP EU) (Kasten 1.8) werden Landwirt*innen mit einer Öko-Regelung Anreize geboten, auf den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln (z. B. chemisch-synthetische Pestizide auf Schlagebene) zu verzichten. Es wird jedoch mehrere Jahre dauern, bis diese Maßnahmen Wirkung zeigen werden. Strengere Vorgaben würden eine stärkere Überwachung der Einhaltung erforderlich machen, was ebenfalls mit Herausforderungen verbunden wäre.

Die Landwirtschaft war 2020 für etwa 9 % der bundesweiten Treibhausgasemissionen verantwortlich (Abschnitt 1.1.3). In den vergangenen zehn Jahren sind die Emissionen relativ stabil geblieben. Hauptemissionsquellen sind die Viehzucht für Methan und Agrarböden für Stickstoffoxid. In vielen Ländern gilt der Agrarsektor im Hinblick auf Fortschritte bei der Dekarbonisierung als „schwieriger“ Sektor, insbesondere weil die Schadstoffbelastung durch die Landwirtschaft diffus ist und die Emissionen nicht einfach einzelnen landwirtschaftlichen Betrieben zugeordnet werden können. Es ist also schwierig, die Emissionen zu messen. Wie in anderen Ländern auch ist die direkte Überwachung der Emissionen landwirtschaftlicher Betriebe in der Praxis noch nicht möglich, die Emissionen können aber indirekt unter Heranziehung betriebsbezogener Daten geschätzt werden. Deutschland sollte Maßnahmen ergreifen, um die Messung von Emissionen auf betrieblicher Ebene (z. B. Schätzungen von Treibhausgasemissionen basierend auf landwirtschaftlichen Verfahren) zu verbessern, und in Erwägung ziehen, die Einführung eines Preismechanismus für Emissionen aus der Landwirtschaft (wie etwa in Neuseeland) zu prüfen (OECD, o. J.[30]). Die Förderung einer energieeffizienten Landwirtschaft (Abschnitt 1.3.4) und Maßnahmen für eine verbesserte CO₂-Sequestrierung in der Landwirtschaft, einschließlich durch Weideflächen (OECD, 2022[31]), könnten ebenfalls stärker in den Blick genommen werden. Dadurch ließe sich nicht nur der Ausstoß von Treibhausgasen in der Landwirtschaft verringern, sondern auch das ökologische Potenzial der Landwirtschaft als Kohlenstoffsenke erschließen.

Abbildung 1.14. Stickstoffüberschüsse stellen in einigen Gebieten nach wie vor ein großes Problem dar

Die neue GAP 2023–2027 könnte Deutschland dabei helfen, seine Landwirtschaft ökologischer und nachhaltiger zu gestalten. Die Bundesregierung setzt sich darüber hinaus für die weltweite Förderung klimafreundlicher Ernährungssysteme ein, indem sie die Zielvorgaben der COP27 für die Landwirtschaft und den Politikdialog im Rahmen des Global Forum for Food and Agriculture unterstützt. Ungeachtet der Fortschritte wird sich der Landwirtschaftssektor jedoch noch ehrgeizigere Ziele setzen müssen, um das Artensterben umzukehren und die Klimabilanz des Sektors zu verbessern (Abschnitt 2.3.1).

Kasten 1.8. Deutschlands GAP-Strategieplan

Der Weg zu einer wirtschaftlich nachhaltigen, umweltfreundlicheren und faireren GAP

Deutschlands GAP-Strategieplan im Rahmen der neuen Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2023–2027 verfolgt das Ziel, den Übergang hin zu einer nachhaltigen, resilienten und modernen Landwirtschaft zu fördern. Insgesamt beinhaltet der neue Strategieplan strengere umwelt- und klimabezogene Vorgaben und bietet umfassendere Möglichkeiten für Zusatzzahlungen an Landwirt*innen, die zu freiwilligen Umweltschutzleistungen bereit sind (z. B. Öko-Regelung für nichtproduktive Flächen; Prämien für den Anbau von Eiweißpflanzen; Unterstützung bei der Umstellung auf ökologischen Landbau bzw. dessen Beibehaltung).

Der Strategie liegen drei Ziele zugrunde:

Eine wirtschaftlich nachhaltige und fairere GAP: fortgesetzte Einkommensstützung, damit landwirtschaftliche Betriebe tragfähig bleiben und der Sektor attraktiver wird (2,5 Mrd. EUR Einkommensgrundstützung); stärkere Fokussierung auf kleine und mittlere Betriebe; gesonderte Unterstützung für Berggebiete und andere natürlich benachteiligte Gebiete (1 Mrd. EUR); Unterstützung für Modernisierungen (933 Mio. EUR) und Abschluss von Agrarversicherungen (177 Mio. EUR).
Eine umweltfreundlichere GAP: stärkere Koppelung der Unterstützung für Landwirt*innen an verpflichtende Klima- und Umweltmaßnahmen; neue Vorgaben für die Entwässerung in Mooren und Feuchtgebieten; zusätzliche Fördermaßnahmen auf Bundes- und Landesebene für verschiedene umwelt- und klimafreundliche Verfahren, die über die verbindlichen Standards hinausgehen.
Eine sozial nachhaltige GAP: gezielte Förderung von mehr als 800 Junglandwirt*innen; Unterstützung für Investitionen je nach landesspezifischem Bedarf (z. B. Investitionen in Verarbeitungs- und Vermarktungskapazitäten im ländlichen Raum); Schaffung von mehr als 20 000 neuen Arbeitsplätzen und Unterstützung für 40 000 ländliche Unternehmen.

Quelle: Europäische Kommission (2022), „Auf einen Blick: Der deutsche GAP-Strategieplan“ https://agriculture.ec.europa.eu/system/files/2023-04/csp-at-a-glance-germany_de.pdf.

Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) konzentriert sich auf zehn zentrale Maßnahmen, um die Dekarbonisierung des Agrarsektors voranzutreiben. Die aktuellen Programme zielen insbesondere darauf ab, den Einsatz stickstoffhaltiger Düngemittel zu reduzieren und ökologischen Landbau und CO₂-Sequestrierung zu fördern. Im Rahmen des Investitions- und Zu‎kunftsprogramms 2021–2024 plant Deutschland Ausgaben in Höhe von 816 Mio. EUR für Investitionen in Maschinen für die Präzisionslandwirtschaft, Lagerkapazitäten für Wirtschaftsdünger und Kleinanlagen für die Separierung von Wirtschaftsdünger sowie diesbezügliche Planungs- und Beratungsdienstleistungen.

Deutschland beabsichtigt, seinen Tierbestand langfristig zu reduzieren, indem es Landwirt*innen bei der Entwicklung alternativer Einkommensmöglichkeiten unterstützt. Dadurch würden die Emissionen verringert und eine beträchtliche Menge landwirtschaftlicher Nutzflächen frei werden, die bislang für die Produktion von Tierfutter genutzt wurden. Im Rahmen des Klimaschutz-Sofortprogramms 2022 fördert die Bundesregierung darüber hinaus den Bau emissionsarmer Lagerstätten für flüssige Wirtschaftsdünger, die Nachrüstung von Lagerabdeckungen sowie den emissionsarmen Stallbau. Das Tierwohl rückt zunehmend ins Bewusstsein der Öffentlichkeit (z. B. neues verpflichtendes Kennzeichnungssystem, Debatte über eine Fleischsteuer und eine staatlich finanzierte langfristige Tierwohlprämie).

Abbildung 1.15. Der Anteil des ökologischen Landbaus steigt in Deutschland – um das für 2030 anvisierte Ziel zu erreichen, ist jedoch eine Verdreifachung nötig

Die Förderung der Ausweitung des ökologischen Landbaus ist eine der wichtigsten Klimaschutzmaßnahmen der Bundesregierung für den Landwirtschaftssektor. Sie geht davon aus, dass die Emissionen pro Jahr um 1,9–7,5 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente reduziert werden können.1Der ökologische Landbau hat sich in den vergangenen zehn Jahren in Deutschland ebenso wie europaweit nahezu verdoppelt; auf ihn entfielen 2021 11 % der gesamten Agrarfläche (Abbildung 1.15). Mehr als 36 000 landwirtschaftliche Betriebe wurden gemäß den Standards für den ökologischen Landbau zertifiziert. Um das neue Ziel eines Agrarflächenanteils von 30 % bis 2030 zu erreichen, müsste Deutschland seine Anstrengungen jedoch deutlich erhöhen. Außerdem könnten die regionalen Unterschiede reduziert werden. Es gibt Möglichkeiten, den ökologischen Landbau auszuweiten und die diesbezügliche Nachfrage in allen landwirtschaftlichen Bereichen zu erhöhen.

1.1.6. Luftschadstoffemissionen und Luftqualität

Die Emissionen von Luftschadstoffen sind rückläufig und vom Wachstum des BIP entkoppelt (Abbildung 1.16). Deutschland hat 2020 die Verpflichtungen der EU zur Emissionsreduktion in Bezug auf alle Schadstoffe erfüllt (Europäische Kommission, 2022[32]). Darüber hinaus hat es 2020 seine Ziele aus dem Göteborg-Protokoll hinsichtlich Schwefeldioxid und Stickstoffoxiden, flüchtigen organischen Verbindungen ohne Methan sowie Ammoniak erreicht. Die Emissionsintensität pro BIP-Einheit und pro Kopf liegt durchweg unter dem OECD-Durchschnitt. Es wird davon ausgegangen, dass Deutschland im Zeitraum 2020–2029 die Verpflichtungen der EU zur Emissionsminderung in Bezug auf die wichtigsten Luftschadstoffe mit Ausnahme von Ammoniak ohne zusätzliche Maßnahmen erfüllen wird.

Abbildung 1.16. Die Reduzierung der Luftschadstoffemissionen verläuft nach Plan

Abbildung 1.17. Die Luftschadstoffbelastung in Deutschland ist regional ungleich verteilt

Kasten 1.9. Politik in der Praxis: City-Mautgebühren und Umweltzonen in London

Das Gebiet in London, in dem City-Mautgebühren zu entrichten sind, gehört zu den größten City-Maut-Zonen weltweit. Die City-Maut wurde vor fast zwanzig Jahren eingeführt, um den Straßenverkehr in der Londoner Innenstadt zu verringern, die Luftqualität zu verbessern und zusätzliche Mittel für den öffentlichen Verkehr zu mobilisieren. Im Jahr 2008 wurde eine Umweltzone für Lastkraftwagen ausgewiesen. Darüber hinaus hat die Stadt London 2019 die weltweit erste rund um die Uhr geltende Umweltzone mit besonders niedrigen Emissionsgrenzwerten (Ultra Low Emission Zone – ULEZ) eingeführt, die 4 Millionen Menschen bzw. etwa ein Drittel der Londoner Bevölkerung umfasst. Obwohl Staus in der Londoner Innenstadt nach wie vor eine Herausforderung darstellen, sind die verkehrsbedingten Emissionen von CO₂ und anderen Luftschadstoffen gesunken. Laut einem Bericht über eine sechsmonatige Evaluierung der erweiterten ULEZ aus dem Jahr 2022 hat sich der Anteil sauberer Fahrzeuge in London erhöht. Dies ist ein Beitrag zu Londons Engagement, bis 2030 eine klimaneutrale Stadt zu werden. An einem durchschnittlichen Tag erfüllen nahezu 94 % der Fahrzeuge auf den Straßen innerhalb der ULEZ die Emissionsnormen. Zudem verzeichnete die Stadt London einen starken Rückgang von Diesel-Pkw innerhalb der ULEZ, was zu sauberer Luft führt und einen erheblichen gesundheitlichen Nutzen für die Londoner Bevölkerung hat. Im Durchschnitt waren pro Tag 44 000 weniger Diesel-Pkw unterwegs, was einem Rückgang von 20 % entspricht.

Quelle: OECD (o. J.), „London’s congestion charge and its low emission zones“, Policies in practice, IPAC-Webseite, OECD, Paris, https://www.oecd.org/climate-action/ipac/practices/london-s-congestion-charge-and-its-low-emission-zones-c6cd48e9/.

Luftverschmutzung stellt nach wie vor ein bedeutendes Gesundheitsrisiko dar. Im Jahr 2020 waren knapp 29 000 vorzeitige Todesfälle auf Feinstaubkonzentrationen (PM_2,5) zurückzuführen, 10 000 auf Stickstoffdioxidkonzentrationen (NO₂) und 4 600 auf Ozonkonzentrationen (EUA, 2021[33]). In fünf Luftqualitätsgebieten wurde auch 2020 der EU-Grenzwert für NO₂ überschritten (Europäische Kommission, 2022[32]). Menschen in Großstädten sind einer wesentlich stärkeren PM_2,5-Belastung ausgesetzt als im bundesweiten Durchschnitt. Eine Verschärfung der Emissionsgrenzwerte für Umweltzonen könnte dazu beitragen, die Luftverschmutzung zu verringern. In anderen Ländern haben sich besonders emissionsarme oder emissionsfreie Umweltzonen als wirksam erwiesen (Kasten 1.9). Städte und Gemeinden müssen die Möglichkeit erhalten, bei der Verbesserung der Luftqualität eine führende Rolle zu spielen. Die globale Luftgüteleitlinie der WHO in Bezug auf PM_2,5 ist in Deutschland bei Weitem noch nicht umgesetzt.

1.1.7. Abfallbewirtschaftung

Im Hinblick auf umweltverträgliche Abfallbewirtschaftung zählt Deutschland zu den OECD-Ländern mit den besten Ergebnissen. Das Land hat eine der höchsten Verwertungsquoten und die zweithöchste Recyclingquote im OECD-Raum. Ungefähr zwei Drittel der Siedlungsabfälle werden recycelt oder kompostiert. Seit 2005 gilt ein Deponierungsverbot für Siedlungsabfälle.

Die Abfallbewirtschaftung wird unterhalb der Bundesebene geregelt. Die Bundesländer stellen Abfallwirtschaftspläne auf, die von den Kommunalbehörden umgesetzt werden. Einige Länder und Kommunen haben gewichtsabhängige Gebührensysteme eingeführt. Mülltrennung ist verpflichtend, wobei in nahezu jedem Gebäude vier verschiedene Tonnen stehen (Leichtverpackungen, Papier, Hausmüll und Bioabfälle). Darüber hinaus gilt in ganz Deutschland eine Pfandpflicht für bestimmte Getränkeflaschen.

Wie in anderen Ländern auch ist die Menge an Verpackungsmüll durch die Covid-19-Pandemie angestiegen. Von 2023 an müssen Anbieter von Speisen und Getränken zum Mitnehmen, wie etwa Restaurants, Kantinen, Supermärkte oder Tankstellen, ihre Produkte ohne Aufpreis in Mehrwegverpackungen anbieten. Diese Maßnahme wird erheblich zur Reduzierung von Einwegverpackungen aus Kunststoff beitragen. Deutschland ist der größte Exporteur von Kunststoffabfällen in der Europäischen Union. Seit 2018 liegt allerdings ein 5-Punkte-Plan vor, mit dem die Kunststoffabfälle reduziert und internationale Anstrengungen zur Verringerung von Meeresmüll unterstützt werden sollen. Ein umfassenderes Abfallvermeidungsprogramm ist in Arbeit.

Deutschland hat bei der Reduzierung von Siedlungsabfällen kaum Fortschritte erzielt und sollte stärker auf Abfallvermeidung setzen. Im Durchschnitt fielen 2020 in Deutschland pro Kopf 632 kg Abfall an, verglichen mit 505 kg in den europäischen OECD-Ländern (OECD, 2022[34]). Jedes Jahr werden entlang der Lebensmittelversorgungskette insgesamt etwa 11 Millionen Tonnen Lebensmittel weggeworfen. Die Anstrengungen sollten sich auf die gesamte Lebensmittelversorgungskette von der Erzeugung bis hin zum Verzehr konzentrieren und insbesondere auf Verhaltensänderungen im Einzelhandel und in Privathaushalten abzielen. Bei einer Halbierung der Lebensmittelabfälle in Haushalten könnten beispielsweise 6 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente eingespart werden (BMEL, o. J.[35]).

Seit 2019 verfügt Deutschland über eine Nationale Strategie zur Reduzierung der Lebensmittelverschwendung. Sie zielt darauf ab, bis 2030 die Lebensmittelverschwendung pro Kopf auf Einzelhandels- und Verbraucherebene zu halbieren und die entlang der Produktions- und Lieferkette entstehenden Lebensmittelabfälle zu verringern. Dazu hat die Bundesregierung mehrere Dialogplattformen ins Leben gerufen. Derzeit laufen Gespräche über freiwillige Vereinbarungen mit Wirtschaftsverbänden. Vor zehn Jahren wurde außerdem die Sensibilisierungskampagne „Zu gut für die Tonne!“ gestartet. Zusätzlich zu den Dialogplattformen sind möglicherweise auch verbindliche Maßnahmen mit Zwischenzielen nötig.

Es gibt verschiedene Möglichkeiten, Fortschritte im Hinblick auf Verhaltensänderungen zu erzielen. Informationen zu Lebensmitteln und Ernährung sind besonders wichtig (z. B. zum Mindesthaltbarkeitsdatum als Richtwert) und könnten auch dazu beitragen, den Anstieg von Fettleibigkeit zu stoppen. Mehr als 10 % der Kinder in Deutschland sind fettleibig oder übergewichtig, was mit bedeutenden Gesundheitsrisiken einhergeht. Deutschland hat im Übrigen den Nutri-Score eingeführt, der anhand einer fünfstufigen Farbskala (A bis E) über die Nährwertqualität von Lebensmitteln informiert; allerdings ist das System noch nicht verbindlich.

Abbildung 1.18. Die kommunale Abfallbewirtschaftung hat sich stark verbessert, doch das Abfallaufkommen bleibt hoch

1.1.8. Der Weg zu mehr Kreislaufwirtschaft und nachhaltigen Lieferketten

Die Bundesregierung arbeitet derzeit an ihrer ersten umfassenden Strategie zur Kreislaufwirtschaft und stützt sich dabei auf zahlreiche bereits bestehende diesbezügliche Strategien und Programme. Die Nutzungsrate wiederverwendbarer Stoffe (Zirkularitätsrate) hat sich in Deutschland von 11,4 % im Jahr 2017 auf 13,4 % im Jahr 2020 erhöht (EU-Durchschnitt: 12,8 %). Damit ist sie deutlich niedriger als in den Niederlanden (30,9 %) (Europäische Kommission, 2022[32]). Dennoch hat Deutschland die Ressourcenintensität seiner Wirtschaft verringert und den inländischen Materialverbrauch vom Wirtschaftswachstum entkoppelt. Der Materialverbrauch pro Kopf ist in Deutschland niedriger als im OECD-Durchschnitt.

Abbildung 1.19. Die Materialverbrauchsproduktivität wächst, doch der Materialfußabdruck ist nach wie vor hoch

Kasten 1.10. Politik in der Praxis: Ein Handbuch für Unternehmen in Lieferketten für Minerale

Unternehmerische Tätigkeiten erhöhen die globalen Risiken im Zusammenhang mit Umweltzerstörung, die insbesondere am Anfang der Lieferkette auftritt. In Lieferketten für mineralische und metallische Rohstoffe kann es beispielsweise passieren, dass Sedimente und Prozesschemikalien wie Quecksilber aus Gruben in Oberflächengewässer oder ins Grundwasser gelangen. Risikobasierte Sorgfaltspflichten für Lieferketten können Unternehmen dabei helfen, Umweltgefahren zu erkennen, zu antizipieren und auf sie zu reagieren und so einer Schädigung von Luft, Boden, Wasser und biologischer Vielfalt entgegenzuwirken. Dies gilt insbesondere im Zusammenhang mit der steigenden Nachfrage nach Mineralen und Metallen als Strukturwerkstoffe in einer physisch wachsenden Weltwirtschaft sowie nach Funktionswerkstoffen, die für die Energie- und Digitalwende unerlässlich sind, etwa Kobalt, Kupfer und Lithium. Deshalb müssen Unternehmen gemäß OECD-Empfehlungen einschlägige Auflagen der gesetzlichen Bestimmungen in den Bereichen Umwelt, Corporate Governance, Korruptionsbekämpfung, Strafrecht bzw. in der vor Ort geltenden Arbeitsgesetzgebung erfüllen.

Eine Vielzahl von Akteur*innen unterstrich die Notwendigkeit konkreter Hilfestellungen für die praktische Umsetzung umweltbezogener Empfehlungen. Im Rahmen der Rohstoffstrategie der Bundesregierung 2020 hat das BMUV einen Prozess zur Erarbeitung eines Handbuchs zu ökologischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten für Minerale („Handbook on Environmental Due Diligence in Mineral Supply Chains“) angestoßen, der vom Zentrum für verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln (Centre for Responsible Business Conduct) der OECD in Zusammenarbeit mit dem Umweltbundesamt und der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe umgesetzt wird.1 Dort findet sich ein sechsstufiger Ansatz für Zulieferer:

1. Verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln in Strategien und Managementsystemen verankern
2. Tatsächliche und potenzielle negative Effekte im Zusammenhang mit Geschäftstätigkeiten, Produkten oder Dienstleistungen des Unternehmens bestimmen und bewerten
3. Negative Effekte beseitigen, vermeiden und mindern
4. Umsetzung und Ergebnisse nachverfolgen
5. Umgang mit Effekten kommunizieren
6. Gegebenenfalls Wiedergutmachung leisten oder dabei kooperieren

Darüber hinaus beleuchtet das Handbuch Möglichkeiten, Prinzipien der Kreislaufwirtschaft bei Gestaltung, Produktion, Vertrieb, Verbrauch und Sammlung von Produkten zu stärken. Es kann von Unternehmen aller Art entlang der gesamten Wertschöpfungskette – von der Rohstoffförderung bis hin zum Einzelhandel – genutzt werden, um Maßnahmen zur Erfüllung der Sorgfaltspflicht hinsichtlich vorgelagerter Auswirkungen zu ergreifen. Das Handbuch wird beim OECD Forum on Responsible Mineral Supply Chains 2023 vorgestellt.

← 1. Das Handbuch stützt sich auf die führenden internationalen und staatlich unterstützten Standards für die Lieferkettensorgfaltspflicht und verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln: die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen und die diesbezüglichen Sorgfaltspflichtregelungen, die im OECD-Leitfaden für die Erfüllung der Sorgfaltspflicht zur Förderung verantwortungsvoller Lieferketten für Minerale aus Konflikt- und Hochrisikogebieten und im OECD-Leitfaden zur Erfüllung der Sorgfaltspflicht für verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln dargelegt sind.

Quelle: OECD (erscheint demnächst), Draft Handbook on Due Diligence on Environmental Risks in Mineral and Metal Supply Chains, OECD, Paris.

Wie in vielen anderen fortgeschrittenen Volkswirtschaften auch ist ein Teil des Materialfußabdrucks ausländischer Herkunft. Deutschland ist in hohem Maße von Rohstoffimporten abhängig. Angesichts dessen ist das neue Lieferkettengesetz eine begrüßenswerte Entwicklung weg von einer rein freiwilligen sozialen Verantwortung von Unternehmen hin zu verbindlichen Menschenrechten und Umweltauflagen für Firmen (Initiative Lieferkettengesetz, 2021[36]). Ab 2023 müssen in Deutschland eingetragene Unternehmen mit mehr als 3 000 Mitarbeiter*innen bestimmten Pflichten entlang der gesamten Lieferkette nachkommen. Diese betreffen auch die Einhaltung von Menschenrechten. Kinderarbeit, Sklaverei und Zwangsarbeit sind ausdrücklich verboten. Das Gesetz wird ab 2024 auf Unternehmen mit mehr als 1 000 Mitarbeiter*innen ausgeweitet. Es gilt allerdings nur für die Geschäftstätigkeit des Unternehmens selbst und nicht für mittelbare Zulieferer, was nach wie vor eine Gesetzeslücke darstellt. Das Gesetz regelt auch einige umweltbezogene Pflichten aus drei internationalen Übereinkommen (Stockholmer Übereinkommen über persistente organische Schadstoffe, Minamata-Übereinkommen und Basler Übereinkommen), die hauptsächlich dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienen. Umweltzerstörung, die sich auf andere Länder auswirkt, hätte durchaus noch stärker in den Blick genommen werden können.

1.1.9. Wasserbewirtschaftung

Wasserressourcen

Mit über 11 000 Gewässern (etwa 8 900 Flüsse, 700 Seen, 80 Küstengewässer, 1 300 Grundwasserreservoire) verfügt Deutschland über eine Fülle von Wasserressourcen (UBA, 2021[37]). Etwa 2,2 % der Fläche Deutschlands sind von Wasser bedeckt. Die jährliche Gesamtwasserentnahme im Verhältnis zu den insgesamt verfügbaren erneuerbaren Wasserressourcen ist von 20,1 % im Jahr 2001 auf 13 % im Jahr 2016 zurückgegangen. Die Wasserentnahme pro Kopf ist deutlich geringer als im Durchschnitt der europäischen OECD-Länder. Dennoch liegt Deutschland immer noch über dem Grenzwert von 10 % und zählt damit zu den Ländern mit mittlerem Wasserstress (Abbildung 1.20). Vor dem Hintergrund der aktuellen Energiewende sollte Deutschland mehr Wasser einsparen können. Ungefähr die Hälfte der gesamten Wasserentnahme entfällt auf die Kühlung bei der Stromerzeugung. Der Anteil der öffentlichen Wasserversorgung betrug 2021 knapp 20 %. Die Bewässerung in der Landwirtschaft fällt mit weniger als 1 % kaum ins Gewicht (Europäische Kommission, 2022[38]).

Abbildung 1.20. Trotz Einsparungen beim Wasser leidet Deutschland noch immer unter mittlerem Wasserstress

Auch der Trinkwasserverbrauch ist im Laufe der letzten Jahrzehnte zurückgegangen. Im Jahr 2022 betrug die Menge des täglich verbrauchten Trinkwassers in Deutschland durchschnittlich 128 Liter (l) pro Kopf, verglichen mit 147 l im Jahr 1990 (Destatis, 2022[39]). Dies liegt deutlich unter dem europäischen Durchschnitt von 150 l (EurEau, 2021[40]). Im Allgemeinen verfügt Deutschland über eine gute Wasserinfrastruktur mit zuverlässiger Wasserversorgung; die Wasserverluste durch Leckagen gehören regelmäßig zu den geringsten in Europa (ATT et al., 2020[41]).

Mehr als zwei Drittel der Trinkwassernachfrage werden durch Grundwasser gedeckt. Die Grundwasserentnahme schwankt jedoch stark von Bundesland zu Bundesland. Während sich die öffentliche Wasserversorgung in Bremen, Hamburg, Schleswig-Holstein und im Saarland ausschließlich aus Grund- und Quellwasser speist, können Sachsen und Thüringen ausgedehntere Oberflächengewässer als Quelle nutzen (BGR, o. J.[42]). Deutschland führt Wasserregister zur Kontrolle der Wasserentnahme, damit eine ausreichende Grundwasserneubildung gewährleistet wird. Die Wasserentnahme wird außerdem durch ein Genehmigungssystem kontrolliert, das regelmäßig überprüft wird. Davon ausgenommen sind kleine Entnahmemengen, die nicht systematisch erfasst werden. Bisher halten sich die Auswirkungen des Klimawandels auf den Grundwasserspiegel in Grenzen; sie werden sich aber voraussichtlich bis zum Ende des Jahrhunderts verschärfen, insbesondere im Norden und Osten (ClimateChangePost, o. J.[43]) (Abschnitt 2.1.1).

Der Klimawandel wird sich aber dennoch zunehmend auf Deutschlands Wasserwirtschaft auswirken. Anhaltende Trockenperioden und Hitzewellen können saisonale regionale Wasserknappheiten auslösen und verstärken. Dies führt zur Austrocknung von Flüssen und somit zu Einschränkungen bei der Binnenschifffahrt, zu einem sinkenden Grundwasserspiegel und zum Verlust von Bodenfeuchte, mit weitreichenden Folgen für die Wirtschaft. Beispielsweise sanken die Pegel im Rhein 2019 aufgrund des extrem trockenen Sommers auf den niedrigsten Stand seit 1881 (Gustafsson, 2019[44]). Die Beeinträchtigung der Binnenwasserstraßen hatte gravierende Auswirkungen auf die Industrie und trug zu einem Anstieg der Energiepreise bei. Viele Unternehmen wie der Chemieriese BASF investieren in großem Maßstab in Niedrigwasserschiffe, um auch bei Dürre eine ausreichende Versorgung mit Rohstoffen zu gewährleisten.

Als Antwort auf diese Herausforderung formuliert Deutschlands Nationale Wasserstrategie eine umfassende Vision für 2050 (Kasten 1.11). Die Modernisierung der Wasserwirtschaft und die Anpassung an den Klimawandel erfordern umfangreiche Investitionen. Die Nationale Wasserstrategie schlägt ein Sofortprogramm für Investitionen in die Gewässerentwicklung und die wasserwirtschaftliche Anpassung an den Klimawandel im Umfang von 1 Mrd. EUR für die nächsten zehn Jahre vor (BMU, 2021[45]). Darüber hinaus muss Deutschland verstärkt in die Hochwasservorsorge investieren. Naturbasierte Lösungen könnten beim Bau natürlicher Wasserrückhaltevorkehrungen durch die Erhöhung der Absorptionsfähigkeit des Bodens nahe an Gewässern eine Schlüsselrolle einnehmen (Abschnitt 2.3.3.)

Kasten 1.11. Deutschlands Nationale Wasserstrategie

Deutschlands Nationale Wasserstrategie formuliert eine umfassende langfristige Vision für 2050. Sie zielt darauf ab, das Bewusstsein für den Wert und die nachhaltige Nutzung von Wasser als Ressource zu schärfen. Die Strategie unterstreicht die Notwendigkeit, die Prognosefähigkeit des Landes zu entwickeln, um den Wasserbedarf und das Wasserdargebot besser zu verstehen, damit regionale Wasserknappheit und Übernutzung in Zukunft verhindert werden können. Da die Wasserbewirtschaftung überwiegend auf Länderebene erfolgt, bietet die Strategie Leitlinien und Beispiele guter Praxis mit dem Ziel, einheitliche Kriterien und Normen für Entscheidungsprozesse zu entwickeln. Im weiteren europäischen Kontext skizziert die Strategie Handlungsziele und Maßnahmen in vier Schwerpunktbereichen:

Wasserknappheit und Nutzungskonflikten vorbeugen
Wasserinfrastruktur an den Klimawandel anpassen
Gewässer sauberer und gesünder machen
ein breiteres Fundament schaffen, um den Umbau der Wasserwirtschaft zu finanzieren

Grundlage der Strategie ist der zweijährige Nationale Wasserdialog, der als exemplarisch gilt. Im Rahmen dieses Dialogs trugen viele verschiedene Akteur*innen aus dem öffentlichen und privaten Sektor und der Zivilgesellschaft, darunter ein Gremium mit zufällig ausgewählten Bürger*innen, Informationen zusammen. Dies hat auch dazu beigetragen, die Umsetzung auf allen staatlichen Ebenen und in verschiedenen Sektoren (z. B. Landwirtschaft, Verkehr, Wasserwirtschaft, Forschung) vorzubereiten. Die Strategie wurde im März 2023 verabschiedet.

Quelle: BMU (2021), Nationale Wasserstrategie – Entwurf des Bundsumweltministeriums, BMU, Berlin/Bonn, https://www.bmuv.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Binnengewaesser/langfassung_wasserstrategie_bf.pdf.

Wasserqualität

Je nach Standort ist die Trinkwasserqualität gut bis sehr gut. Sie wird von den Gesundheitsämtern in der Verantwortung der Länder und Gemeinden streng überwacht. Trotz der hervorragenden Qualität des Leitungswassers bevorzugen viele Menschen in Deutschland aus kultureller Gewohnheit Mineralwasser aus der Flasche. Im Januar 2023 trat das Zweite Gesetz zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes in Kraft. Danach sollen mehr Trinkwasserbrunnen an öffentlichen Orten wie Parks, Einkaufspassagen und Fußgängerzonen aufgestellt werden, um so die Stadtbevölkerung vor den Auswirkungen von Hitzewellen zu schützen. Die App „Trinkwasser unterwegs“ bietet Informationen zum Standort von Trinkwasserbrunnen. Universeller Zugang zu sicherem Trinkwasser und zu Sanitärversorgung wird seit Langem gewährleistet.

Trotzdem ist die Wasserqualität in Deutschland nach wie vor Grund zu großer Sorge. Die Nord- und Ostsee sind akut durch Eutrophierung belastet. In Europa stehen viele Wasserressourcen durch Schadstoffe und Übernutzung unter Druck, in Deutschland ist die Situation jedoch besonders herausfordernd. Lediglich 8,1 % aller Oberflächengewässer des Landes sind entsprechend der EU-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) in einem „guten ökologischen Zustand“. Viele deutsche Gewässer haben 2021 die Umweltziele nicht erfüllt. Um die Ziele für 2027 gemäß dem dritten Zyklus der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete (2022–2027) zu erreichen, wären deutliche Verbesserungen nötig (Europäische Kommission, 2022[38]).

Zudem war kein einziges Gewässer in Deutschland in einem guten chemischen Zustand. Erklären lässt sich dies durch den anhaltend hohen Nährstoffgehalt, hauptsächlich in Form von Phosphaten, sowie durch Quecksilberkontamination, vor allem in der Elbe (Bundesregierung, 2021[5]). Zur genauen Überwachung der Fortschritte in Einzugsgebieten, die formal nicht den Anforderungen der WRRL entsprechen, bedarf es jedoch einer eingehenderen Analyse. Deutschland spielt ferner eine bedeutende Rolle bei der Bewirtschaftung grenzüberschreitender Flüsse in Europa (Donau, Elbe, Rhein). Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit muss weiter gestärkt werden, um Umweltbelastungen zu reduzieren und die nachhaltige Nutzung von Wasserressourcen über Grenzen hinweg zu gewährleisten.

Die Verunreinigung des Grundwassers aufgrund diffuser Schadstoffeinträge aus der Landwirtschaft stellt nach wie vor eine große Herausforderung dar. Das Ziel der Bundesregierung, bis 2030 die Nitratkonzentration an allen Grundwassermessstellen auf maximal 50 mg/l zu begrenzen, droht verfehlt zu werden. Die jüngsten Novellen der Düngeverordnung von 2017 und 2020 zielen darauf ab, den schädlichen Auswirkungen von Nährstoffeinträgen entgegenzuwirken. Allerdings wird es Jahre dauern, bis sie ihre Wirkung entfalten, da sich der Nitratgehalt des Grundwassers aufgrund hydrologischer Bedingungen nur langsam reduzieren lässt. Deutschland muss deshalb seine Anstrengungen verstärken, die Grundwasserbelastung angemessen zu überwachen und ihr entgegenzuwirken, insbesondere in Gebieten mit intensiver Landwirtschaft. Die Bemühungen zur Förderung des ökologischen Landbaus und zur Reduzierung der Tierbestände (Abschnitt 1.1.5) gehen in die richtige Richtung und werden zu einer Minderung der Nährstoffbelastung beitragen. Deutschland ist noch ein gutes Stück davon entfernt, seine Verpflichtungen aus der WRRL und der EU-Nitratrichtlinie vollständig zu erfüllen. Neben wirtschaftlichen Anreizen zur weiteren Verringerung des Düngemitteleinsatzes besitzt die Förderung naturbasierter Lösungen großes Potenzial, um in diesem Bereich Fortschritte zu erzielen (Abschnitt 2.3.3).

Abwasserbehandlung

Im Hinblick auf die Abwasserbehandlung gehört Deutschland zu den OECD-Ländern mit den besten Ergebnissen (Abbildung 1.21). Eine fortschrittliche dreistufige Abwasserbehandlungstechnik kommt so gut wie überall im Land zum Einsatz. Lediglich 3 % der Bevölkerung verfügen nicht über einen Anschluss, und 2 % nutzen unabhängige Behandlungssysteme. Ungefähr die Hälfte des behandelten Abwassers ist Schmutzwasser. Deutschland erfüllt die Vorgaben der EU-Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser (Europäische Kommission, 2022[38]). Derzeit wird die Richtlinie überarbeitet, um neue, strengere Vorgaben für die Behandlung von kommunalem Abwasser festzulegen. Deutschland erhält dadurch die Gelegenheit, den Übergang hin zu einer stärker kreislauforientierten Abwasserwirtschaft voranzutreiben, einschließlich einer wirksameren Anwendung des Verursacherprinzips. Vorgeschlagen werden u. a. eine Pflicht zur Entwicklung integrierter Pläne zur besseren Bewältigung von Starkregen, eine Ausweitung des Anwendungsbereichs auf Kleinstädte, strengere Grenzwerte für die Beseitigung von Nährstoffen, eine zusätzliche Behandlung für Mikroschadstoffe sowie Gesundheitsparameter zur Überwachung von Pandemien. All diese Maßnahmen tragen wesentlich dazu bei, dass Deutschland seine Schadstoffbelastung reduzieren und dadurch seine Wasserqualität erhöhen kann.

Die Zahl der Unfälle mit wassergefährdenden Stoffen ist weiter gesunken. Dennoch wurden 2021 rd. 2 000 Unfälle registriert, wobei geschätzt 1,4 Millionen Liter schadstoffbelastetes Wasser austraten und dauerhafte Umweltschäden verursachten. Dies ist weniger als die Hälfte der für 2020 registrierten Menge (3 Millionen Liter) (Destatis, 2022[46]). Darüber hinaus wiesen knapp ein Drittel der geprüften Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen Mängel auf, darunter 10 % erhebliche Mängel, was die Notwendigkeit einer intensiveren Schadstoffkontrolle nahelegt.

Abbildung 1.21. Die Abwasserbehandlung in Deutschland ist im internationalen Vergleich hervorragend

Wasserpreise

Für die Wasserbewirtschaftung sind öffentlich-rechtliche und privatwirtschaftliche Unternehmen auf kommunaler Ebene verantwortlich. Wasserentgelte werden auf nachgeordneter Verwaltungsebene erhoben und machen üblicherweise nur einen geringen Anteil des Haushaltseinkommens aus. Stuttgart, München, Frankfurt und Köln gehören zu den Städten in der EU mit den höchsten Wasserentgelten (3 EUR oder mehr pro m³) (Water News Europe, 2021[47]). Das Kommunalabgabengesetz sowie Bundesgesetze bilden den Rahmen für die Entgeltberechnung, wobei eine vollständige Kostendeckung sichergestellt wird. Das bedeutet, dass alle tatsächlich anfallenden Kosten der Unternehmen in die Wasserentgelte einfließen, einschließlich der Kapitalkosten (EurEau, 2021[40]). Aus diesem Grund gibt es bei den Wasserentgelten in Deutschland große Unterschiede (Abbildung 1.22).

In 13 Bundesländern wurde ein Wassercent als Entgelt für die Wasserentnahme aus Oberflächen- und Grundwasser eingeführt. Die Einnahmen daraus werden hauptsächlich dafür verwendet, Anreize zum Wassersparen zu schaffen und Landwirt*innen für einen verminderten Einsatz von Düngemitteln und Pestiziden zu entschädigen. Derzeit wird darüber diskutiert, den Wassercent zu erhöhen (beispielsweise mit einem Vorschlag für ein Wasserentnahmeentgelt in Höhe von 8 Cent in Bayern, wo es noch kein solches Entgelt gibt) und einen Teil der Einnahmen für Hochwasservorsorgemaßnahmen zu verwenden (EUA, 2021[48]). Darüber hinaus plant die Bundesregierung eine Reform der Abwassergebühren, um größere Anreize für eine reduzierte Wasserbelastung durch Haushalts- und Industrieabwasser zu schaffen (BMU, 2021[45]). Dies würde noch stärker für eine nachhaltigere Wassernutzung sorgen.

Abbildung 1.22. Es gibt große regionale Unterschiede bei den Trinkwasserentgelten

1.2. Umweltgovernance und -management

1.2.1. Institutioneller Rahmen für die Umweltgovernance

Deutschland verfügt über ein komplexes, gut ausgebautes institutionelles System, das eine vertikale und horizontale Koordination gewährleistet. Das deutsche Governance-Modell beruht auf dem Föderalismus und soll sicherstellen, dass soziale und politische Belange auf der niedrigstmöglichen Verwaltungsebene geregelt werden. In der Praxis besteht allerdings auf mehreren Ebenen Verbesserungsbedarf. Zu nennen sind hier insbesondere der Abbau administrativer Silos und die Förderung einer pragmatischeren und flexibleren Umsetzung ebenenübergreifender Zuständigkeiten und Finanzierungsmechanismen. Auch die spontane, informelle Zusammenarbeit und der Informationsaustausch könnten stärker gefördert werden.

Da Deutschland Mitglied der EU ist, beruhen viele der umwelt- und klimapolitischen Maßnahmen auf EU-Rechtsvorschriften. Das Land hat in Europa eine Vorreiterrolle übernommen und zur Gestaltung der neuen EU-Politik beigetragen (z. B. Europäischer Grüner Deal, Paket „Fit für 55“, REPowerEU, GAP 2). Gleichzeitig hat es von in ökologischer Hinsicht strengeren EU-Richtlinien profitiert. Für die Umsetzung umweltpolitischer Maßnahmen sind im föderalen System Deutschlands in erster Linie die 16 Bundesländer zuständig. Die Instrumente der Umweltverwaltung, die Verwaltungsstrukturen und der Prozess der Compliance-Assurance werden in einem umfassenden englischsprachigen Leitfaden des Umweltbundesamts (UBA, 2019[49]) erläutert.

Bund und horizontale Koordination

Das BMUV bildet auch nach den jüngsten Veränderungen in der deutschen Klimagovernance (Abschnitt 1.1.3) weiterhin das institutionelle Rückgrat für Umweltbelange auf Bundesebene. Es wird von mehreren Fachbehörden unterstützt, und zwar dem Umweltbundesamt, dem Bundesamt für Naturschutz, dem Bundesamt für Strahlenschutz, dem Bundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit und einer wachsenden Zahl unabhängiger Expertenausschüsse.

Umweltbelange werden in der Regel in allen Ressorts berücksichtigt. Außerdem gibt es eine umfassende ressortübergreifende Koordination. Bei der Gestaltung neuer Maßnahmen oder Programme muss das jeweils federführende Ministerium die anderen relevanten Ministerien und die an der Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen beteiligten Behörden auf Landesebene konsultieren. Das federführende Ministerium hat dank des Ressortprinzips jedoch eine Schlüsselposition inne und verfügt über ein direktes Initiativrecht. Aufgrund der jeweiligen ressortspezifischen Prioritäten und Klima- bzw. Umweltziele verfolgen die einzelnen Ministerien zuweilen gegensätzliche Interessen. Konsultationen werden systematisch durchgeführt, sie sollten aber auch in die Gestaltung neuer Politikmaßnahmen einfließen.

Kommunalebene und vertikale Koordination

In Deutschland gibt es mit Bund, Ländern und Kommunen drei Verwaltungsebenen, wobei sich die Kommunalebene in Kreise und Städte bzw. Gemeinden gliedert. Die Verwaltungsstruktur auf Landesebene entspricht in der Regel jener auf Bundesebene (Landesumweltministerien unterstützt von Fachbehörden). Die Länder sind berechtigt, eigene Gesetze zu erlassen, sofern das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht (Grundgesetz, Art. 70). In einigen Fällen sehen die Landesgesetze strengere Regelungen vor als die Bundesgesetze. Die zweimal jährlich stattfindende Umweltministerkonferenz, in der die Umweltminister*innen des Bundes und der Länder vertreten sind, dient der Koordination, die u. a. durch gemeinsame Arbeitsgremien von Bund und Ländern gewährleistet wird.

In der Regel gibt der Bund den Rahmen vor und die Länder sind mit der Umsetzung betraut. Zahlreiche Maßnahmen und Programme des Bundes werden auf Länderebene umgesetzt. Die Ergebnisse und das Tempo der Umsetzung variieren allerdings häufig von Land zu Land. Die Bundesregierung sollte systematisch sicherstellen, dass Bundesgesetze Mindestvorgaben umfassen, die übertroffen werden können. Darüber hinaus könnte sie die Mechanismen stärken, die säumige Länder zu einer zügigeren Umsetzung verpflichten. Als Vorbild könnte dabei das Wind-an-Land-Gesetz dienen, das verbindliche Flächenziele für Windenergie an Land vorgibt, die in den Bundesländern umgesetzt werden müssen.

Die Kommunen sind am besten in der Lage, lokale politische Belange voranzutreiben. Die Bundesgesetze gehen allerdings häufig mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand für die Kommunen einher, die nicht immer über die dafür erforderlichen Kapazitäten verfügen. So sollte es Städten und Gemeinden z. B. leichter gemacht werden, Fahrradwege zu bauen und lokale Geschwindigkeitsbegrenzungen festzulegen. Außerdem brauchen sie mehr Flexibilität bei öffentlichen Auftrags- und Genehmigungsverfahren und ausreichende Mittel für öffentliche Investitionen (Dettling, 2022[50]). Aufgrund der höheren Sozialausgaben ist der Spielraum der kommunalen Finanzautonomie trotz Bundeshilfen in letzter Zeit geschrumpft. Der Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarats rief Deutschland dazu auf, für eine angemessene Mittelausstattung der Kommunen zu sorgen, damit sie bei der Mittelverwendung über einen Ermessensspielraum verfügen (Europarat, 2022[51]). Die kommunalen Steuerkompetenzen könnten neu geregelt werden.

1.2.2. Rechtsrahmen für das Umweltmanagement

Der Rechtsrahmen für das Umweltmanagement wurde bereits in den OECD-Umweltprüfberichten 1993, 2001 und 2012 erörtert (OECD, 2012[52]). Daher befasst sich der nachstehende Abschnitt lediglich mit den aktuellen Herausforderungen.

Im Großen und Ganzen verfügt Deutschland über einen soliden Rechtsrahmen für das Umweltmanagement. Das Umweltrecht wird in der Regel strikt angewandt. Das Land hat zentrale Rechtsvorschriften der Europäischen Union wie die EU-Richtlinien zur Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und zur Strategischen Umweltprüfung (SUP) in deutsches Recht umgesetzt (z. B. mit dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz – UVPG). Projektentwickler*innen müssen im Rahmen des Zulassungsverfahrens für Großprojekte eine UVP durchführen, die die direkten und indirekten Umweltauswirkungen aufzeigt. Im Gegensatz zu vielen anderen OECD-Ländern besteht in Deutschland jedoch keine gesetzliche Pflicht, über die Ergebnisse von UVP Bericht zu erstatten und sie auszuwerten. Die Sicherung einer adäquaten Personalausstattung der Zulassungsbehörden und die Straffung der Verfahren zählen nach wie vor zu den wichtigsten Aufgaben. Bei der Umsetzung der INSPIRE-Richtline, die auf die Schaffung einer europäischen Geodateninfrastruktur abzielt, hat Deutschland Fortschritte erzielt.3

Vom Bereich der Atomenergie abgesehen (BMUV) ist im föderalen System Deutschlands keine übergeordnete Umweltaufsichtsbehörde vorgesehen. Die Einhaltung der Vorschriften wird dezentral auf Landesebene gefördert, überwacht und durchgesetzt. Dadurch sind die Daten auf mehrere Gebietskörperschaften und Behörden auf den einzelnen Verwaltungsebenen verteilt. Zentral verwaltete Daten zu Regelkonformität oder Umweltverstößen gibt es in Deutschland nicht. Das Umweltbundesamt erhebt Daten zur Umweltkriminalität (UBA, 2018[53]), die Berichterstattung könnte jedoch systematischer und regelmäßiger erfolgen. Ein stärker zentralisiertes System könnte der Öffentlichkeit einen besseren Zugang zu Informationen und Daten im Zusammenhang mit der Überwachung und Durchsetzung der Regelkonformität bieten. Dies würde eine bessere Bundesaufsicht und den Bürger*innen eine aktivere Rolle bei der Überwachung der Regelkonformität ermöglichen.

Genehmigung

Die Bundesregierung will ein umfassendes Maßnahmenpaket für schnellere Planungs- und Genehmigungsverfahren schnüren, damit eine Vielzahl von Projekten im Bereich der erneuerbaren Energien umgesetzt werden kann. Dies erfordert auch bessere kommunale Planungskapazitäten. Gemäß einer EU-Ratsverordnung, die einen befristeten Rahmen vorgibt, werden die deutschen Projekte im Bereich erneuerbare Energien „in Bezug auf eine Reihe von Umweltauflagen [...] von einer vereinfachten Prüfung profitieren“ (Rat der Europäischen Union, 2022[54]). Dies wird zu deutlich kürzeren Fristen und einem geringeren Verwaltungsaufwand führen. So soll beispielsweise das Genehmigungsverfahren für Solarenergieanlagen nicht länger als drei Monate dauern. Für die Installation von Wärmepumpen mit einer Leistung von weniger als 50 MW ist eine Frist von einem Monat vorgesehen und für die Installation von Erdwärmepumpen eine Frist von drei Monaten.

Schnellere und weniger aufwendige Genehmigungsverfahren sind dringend nötig, dies sollte jedoch nicht auf Kosten der Biodiversität gehen. In Deutschland wie auch in anderen Ländern zeigte sich, dass Vogelschutz und Windenergie schwer zu vereinbaren sind. Die Bundesregierung erstellte eine bundeseinheitliche Liste kollisionsgefährdeter Brutvogelarten, um eine raschere Risikoabschätzung im Genehmigungsverfahren zu ermöglichen. Sie verfolgt damit zum einen das Ziel, die Verfahren in den 16 Ländern zu straffen und zu harmonisieren und Windparkentwicklern mehr Rechtssicherheit zu bieten. Zum anderen sollen damit die von der EU vorgegebenen ökologischen Schutzstandards gewahrt werden. Erforderlich sind darüber hinaus auch Schulungen zur Gewährleistung einer konsistenten Anwendung und eine adäquate Personalausstattung in den Kommunalverwaltungen.

Das übergeordnete Prinzip des öffentlichen Interesses darf nicht als Vorwand zur Schwächung der Umweltverträglichkeitsprüfung dienen. Sie muss ein grundlegendes Element der Planung bleiben. Die Raumplanung für die Verkehrsinfrastruktur und Großanlagen erfordert eine integrierte Analyse der nachweislichen und möglichen negativen Umweltauswirkungen. Dabei sollte klima- und biodiversitätsbezogenen Erwägungen kohärent Rechnung getragen werden. Ein verstärkter Dialog könnte helfen, die Zahl der Gerichtsverfahren zwischen Verfechter*innen erneuerbarer Energien und Biodiversitätsschützer*innen zu reduzieren.

Die Auswirkungen schnellerer Genehmigungsverfahren, einschließlich der kumulativen Umweltauswirkungen, sollten darüber hinaus im Rahmen einer Ex-post-Analyse sorgfältig geprüft werden. Die Ergebnisse könnten systematisch ausgetauscht und bei der Planung berücksichtigt werden, um Peer-Learning auf Ebene der Länder zu fördern. Die Bundesregierung ist sich des Zusammenspiels von Arten- und Klimaschutz im Verkehrssektor bewusst und beabsichtigt, Eckpunkte für eine Standardisierung des Artenschutzes im Bahnsektor zu verabschieden. Ein Patentrezept, um den Ausbau der erneuerbaren Energien und den Biodiversitätsschutz miteinander zu vereinbaren, gibt es allerdings nicht. Energiesparmaßnahmen und Energieeffizienz spielen ebenfalls eine wichtige Rolle und es bedarf einer Veränderung der Verbrauchstrukturen. Für eine sozial- und umweltverträgliche Energiewende muss auch der Energieverbrauch reduziert werden (Trommetter, 2017[55]).

1.2.3. Grüne digitale Transformation

Beim Index für die digitale Wirtschaft und Gesellschaft 2022 stand Deutschland in der Rangfolge der 27 EU-Mitgliedsländer an 13. Stelle (Europäische Kommission, 2022[56]). Die digitalen Mängel sind in der Coronapandemie deutlich zutage getreten. Den Lehrkräften und den privaten Haushalten fehlten grundlegende IT-Kapazitäten für einen Umstieg auf Distanzunterricht und die Gesundheitsbehörden waren zur Übermittlung der Infektionsraten auf Faxgeräte angewiesen. Im Deutschen Aufbau- und Resilienzplan (DARP) (Abschnitt 1.3.1) erhielt die Digitalisierung daher oberste Priorität. Mehr als die Hälfte der im DARP vorgesehenen Maßnahmen betreffen den digitalen Wandel. 2022 verabschiedete die Bundesregierung eine umfassende Digitalstrategie, die alle Ministerien einschließt. Die Strategie sieht verbindliche gemeinsame Normen und IT-Standards für öffentliche Onlinedienste vor, um für bessere Synergieeffekte und eine stärkere Vernetzung zu sorgen. Die digitale Verwaltung wird auch maßgeblich zu schnelleren Genehmigungsverfahren beitragen.

Die ökologische und die digitale Transformation in Deutschland können sich wechselseitig verstärken. Mehrere Pilotprojekte zielen auf die Entwicklung digitaler Anwendungen ab, darunter auch geografische Informationssysteme für den Umweltschutz. Deutschland entwickelt derzeit einen digitalen Produktpass, der ein Schlüsselinstrument zur Verbesserung der Rückverfolgbarkeit von Produkten und ihrer Komponenten werden könnte. Ein Leuchtturmprojekt im Bereich Künstliche Intelligenz (KI) widmet sich der Digitalisierung in der Landwirtschaft, um nachhaltige landwirtschaftliche Produktionsmethoden zu fördern. Seit 2021 stellt dieses Projekt KI in den Dienst von Landwirtschaft, Nahrungskette, gesunder Ernährung und ländlichem Raum (OECD, 2022[31]).

Das Onlinezugangsgesetz umfasst neue Pflichten, Anforderungen und digitalisierte Prozesse. Seit Ende 2022 sind Bund und nachgeordnete Gebietskörperschaften verpflichtet, wichtige Informationsdienste online bereitzustellen. Einige Gemeinden müssen allerdings erst die dafür erforderlichen Kapazitäten aufbauen. Deutschland verfügt im Hinblick auf Umwelt und Klima über hervorragende Informations- und Datenquellen, sie sind jedoch über mehrere Ministerien, nachgeordnete Gebietskörperschaften, Fachbehörden, Forschungseinrichtungen und Unternehmen verstreut. Das derzeit im Aufbau befindliche Web-Portal Umwelt.info ist die einmalige Chance, den Wissens- und Datenschatz an einem Ort zu bündeln und Nutzer*innen eine Sammlung wichtiger Informationsquellen zu bieten.

1.2.4. Umweltdemokratie

Die jungen Menschen in Deutschland waren treibende Kraft hinter den klimapolitischen Maßnahmen. Zu nennen ist in diesem Zusammenhang insbesondere die 2018 von Jugendlichen initiierte Streikbewegung für das Klima Fridays for Future, die maßgeblich dazu beigetragen hat, die Öffentlichkeit für die Klimakrise zu sensibilisieren. Die Forderung der Bewegung nach mehr intergenerationeller Gerechtigkeit führte nach einem diesbezüglichen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts 2021 zu einer Novelle des Bundes-Klimaschutzgesetzes mit strengeren Klimaschutzbestimmungen. Eine Befragung deutscher Jugendlicher ergab, dass Umwelt- und Klimaschutz für die jungen Menschen trotz Coronapandemie nach wie vor zu den wichtigsten gesellschaftlichen Themen zählen (BMUV, 2022[1]). Die meisten jungen Menschen sind überzeugt, dass der Klimawandel durch ein gemeinsames Engagement bekämpft werden kann. In letzter Zeit hat sich eine Minderheit der Aktivist*innen radikalisiert, was in der öffentlichen Debatte unter dem Begriff „Klimaterroristen“ diskutiert wurde. „Klimaterrorist“ wurde 2022 von einer Jury zum Unwort des Jahres gekürt, da das Wort dazu diene, die Klimaschutzbewegung zu diskreditieren.

Die Relevanz des Klimawandels wird in den verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen zunehmend anerkannt. Dennoch kursiert nach wie vor die Überzeugung, dass in erster Linie der globale Süden vom Klimawandel betroffen sein wird, Deutschland aber nicht unbedingt, jedenfalls nicht sofort. Die Hochwasserkatastrophe 2021 öffnete vielen Deutschen die Augen und führte zu mehr Akzeptanz für strengere Klimamaßnahmen. Derartige Extremwetterereignisse rufen in Erinnerung, wie dringlich es ist, künftigen Naturkatastrophen vorzubeugen (Abschnitt 2.1.2).

Die Öffentlichkeit hat möglicherweise eine progressivere und klimafreundlichere Einstellung zum Klimaschutz als Politiker*innen und Unternehmen. So sprachen sich beispielsweise 60 % der Deutschen für ein Tempolimit von 130 km/h auf Autobahnen aus (ARD, 2021[57]). Etwa 66 % der Deutschen sind überzeugt, dass sie die Klimakrise ernster nehmen als ihre Regierung und 63 % treten für strengere Maßnahmen zur Veränderung der Verhaltensmuster ein (EIB, 2022[58]).

1.3. Auf dem Weg zu umweltverträglichem Wachstum

1.3.1. Umweltmaßnahmen im deutschen Coronahilfspaket

Deutschland legte als eines der ersten Länder im Juni 2020 ein umfangreiches nationales Konjunkturpaket (130 Mrd. EUR) auf. Ausgewählte Maßnahmen dieses Konjunkturprogramms gingen im April 2021 im Deutschen Aufbau- und Resilienzplan (DARP, 2021–2026) auf. Einschließlich der Zuschüsse aus der Aufbau- und Resilienzfazilität (ARF) der EU in Höhe von 25,6 Mrd. EUR belaufen sich die Konjunkturmaßnahmen Deutschlands nun insgesamt auf ein Volumen von 140 Mrd. EUR (4 % des BIP). Mit der für 2023 geplanten Erweiterung des DARP im Zusammenhang mit der Annahme des neuen REPowerEU-Kapitels dürfte Deutschland von zusätzlichen 4,7 Mrd. EUR profitieren. Die ARF basiert auf einem Sechsjahresplan und umfasst 40 Maßnahmen, die bis August 2026 umgesetzt werden sollen. Schätzungen zufolge werden dadurch rd. 135 000 Arbeitsplätze geschaffen. Etwa 42 % der EU-finanzierten Maßnahmen unterstützen die deutschen Klimaziele, während etwa die Hälfte aller Maßnahmen die digitale Transformation in Deutschland voranbringen sollen. Bei Betrachtung des gesamten deutschen Konjunkturpakets fällt der Anteil der Umweltmaßnahmen Schätzungen zufolge mit 21 % jedoch deutlich niedriger aus (Wuppertal Institut und E3G, 2021[59]). Die EU-Finanzierung ist vor allem auf Dekarbonisierung und Erzeugung und Nutzung von Wasserstoff (3,3 Mrd. EUR ), klimafreundliche Mobilität (5,4 Mrd. EUR) sowie klimafreundliches Bauen und Sanieren (2,6 Mrd. EUR) ausgerichtet. Im Einklang mit bewährten Erfolgskonzepten unterstützt der DARP hauptsächlich die Implementierung vieler bestehender Maßnahmen.

Eine Ex-ante-Analyse des deutschen Konjunkturpakets deutet auf eine positive Gesamtwirkung der klimabezogenen Maßnahmen hin. Die Bundesregierung hat während der Coronakrise keine wichtigen Umwelt- und Sozialgesetze aufgeweicht. Sie hat im Gegenteil die Verhandlungen mit den betroffenen Unternehmen über den Kohleausstieg vorangetrieben. Für die Gewinnung und den Verbrauch fossiler Energieträger waren kaum Direkthilfen vorgesehen. Eine allgemeine Kaufprämie für Neuwagen, die von der Automobilindustrie vorgeschlagen worden war, kam nicht zustande.

Der Deutsche Aufbau- und Resilienzplan enthält aber auch einige widersprüchliche Maßnahmen, insbesondere im Verkehrssektor – z. B. staatliche Förderung für Plug-in-Hybride und Lkw mit Verbrennungsmotor (Tabelle 1.3). Obwohl der DARP eindeutig zukunftsorientiert ist und Wasserstoff im Vordergrund steht, wird bestehenden Technologien, die kurzfristig etwas bewirken könnten, vor allem Energieeffizienzmaßnahmen im Gebäudesektor, relativ wenig Beachtung geschenkt. Wichtige Umweltaspekte wie Biodiversität und Klimaanpassung werden weitgehend vernachlässigt, außer in einem umfassenden Programm für nachhaltige Waldbewirtschaftung (700 Mio. EUR).

Tabelle 1.3. Wirkung der wichtigsten Konjunkturmaßnahmen Deutschlands
Sektor	Maßnahmen	Mittel (in EUR)
Energie	Absenkung der EEG-Umlage	11 Mrd.
	Förderung von Wasserstoffprojekten (Elektrolyseure: 2 Mrd. EUR, Infrastruktur: 1 Mrd. EUR, internationale Projekte: 2 Mrd. EUR, europaweite Zusammenarbeit: 1,5 Mrd. EUR)	6,5 Mrd.
	Beseitigung der regulatorischen Hindernisse für den Ausbau von Windenergie und Photovoltaik	–
Mobilität	Förderung des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV)	2,5 Mrd.
	Zukunftsfonds für die Automobilindustrie	1 Mrd.
	Programm für die Transformation der Lieferkette in der Automobilindustrie	2 Mrd.
	Investitionen in die Elektrofahrzeuginfrastruktur	2,5 Mrd.
	Erhöhung des Eigenkapitals der Deutschen Bahn	5 Mrd.
	Umweltbonus für Elektro- und Hybridfahrzeuge	3,2 Mrd.
	Maßnahmen zur Modernisierung der Schifffahrt	1 Mrd.
	Förderung der besten verfügbaren Technologie in der Luftfahrt	1 Mrd.
	LKW-Flotten-Modernisierungs-Programm	1 Mrd.
Industrie	Einsatz von Wasserstoff in der Industrie	2,5 Mrd.
Gebäude	Investitionen in die Energieeffizienz von Gebäuden	2,5 Mrd.
Sektorübergreifend	Umsatzsteuersenkung im zweiten Halbjahr 2020	20 Mrd.
Anmerkung: Farbcode: grün = positive Wirkung, rot = negative Wirkung, grau = uneinheitliche Wirkung.
Quelle: Wuppertal Institut und E3G (2021), „Green Recovery Tracker“, Webseiten des Ende 2021 beendeten Projekts, https://www.greenrecoverytracker.org/.

Wie andere Länder muss auch Deutschland sicherstellen, dass die Konjunkturhilfen effizient eingesetzt werden (OECD, 2021[60]). Das Konjunkturpaket ist nicht Bestandteil des regulären Bundeshaushalts. Es stützt sich auf verschiedene nationale und europäische Finanzierungsquellen. Eine kohärente Überwachung und Folgenabschätzung wird dadurch komplexer. Mitunter kann die Berichterstattung über bestehende Maßnahmen im Rahmen sektorbezogener Politiken, die u. U. durch Konjunkturhilfen finanziert werden, unklar sein. Der unabhängige Expertenrat für Klimafragen könnte bei der Bewertung der Wirkung und Wirksamkeit der Konjunkturmaßnahmen und ihres Beitrags zu einem tiefgreifenden Wandel eine hilfreiche Rolle spielen. Die Rechenschaftspflicht muss gefördert und eine transparente Folgenabschätzung gewährleistet werden.

1.3.2. Investitionen in eine ökologische und CO₂-arme Infrastruktur

Umweltschutz

Deutschland gibt mehr für den Umweltschutz aus als viele andere europäische Länder. Die gesamten nationalen Umweltschutzausgaben machten rd. 2,2 % des BIP aus, verglichen mit 1–2 % in den meisten anderen europäischen Ländern. Die direkten und indirekten Investitionen in den Umweltschutz beliefen sich im Zeitraum 2014–2020 insgesamt auf 84 Mrd. EUR (Europäische Kommission, 2022[32]). Die öffentlichen Umweltschutzinvestitionen fließen größtenteils in die Abwasserbewirtschaftung. Etwa 12 % wurden 2019 für Forschung und Entwicklung aufgewendet (Abbildung 1.23). Außerdem wird ein Großteil der Investitionen von spezialisierten Produzenten (z. B. Abfall- und Wasserversorgungsunternehmen) getätigt. Auch die privaten Haushalte sind durch die Bezahlung von Gebühren und Dienstleistungen beteiligt.

Die Ausgaben für den Biodiversitäts- und Landschaftsschutz waren vergleichsweise gering, sind aber in den vergangenen zehn Jahren stetig gestiegen. Seit Ende 2021 lässt die Politik naturbasierten Lösungen neue Aufmerksamkeit zukommen. Mit der Lancierung des Aktionsprogramms Natürlicher Klimaschutz (ANK) wird das Ausgabenniveau ab 2023 signifikant ansteigen, was eine Aufstockung von Millionen auf Milliarden bedeutet. Die Bundesregierung plant, 4 Mrd. EUR in den natürlichen Klimaschutz zu investieren (Abschnitt 2.3.4).

Abbildung 1.23. Die Umweltschutzausgaben steigen

Saubere Energie

Der Ausbau von Sonnen- und Windenergie sowie von anderen erneuerbaren Energiequellen wurde in großem Umfang öffentlich gefördert. Deutschland hat als eines der ersten Länder im Jahr 2000 Einspeisetarife eingeführt (Abschnitt 1.3.3), die den Investoren zwanzig Jahre lang Mittelzuflüsse für erneuerbare Energien garantierten. Ein großer Teil der Anlagen für erneuerbare Energien ist daher im Besitz von Nicht-Versorgungsunternehmen, darunter private Haushalte und Energiegenossenschaften, was zu einem stark dezentralisierten Energiesystem geführt hat. Etwa ein Drittel der erneuerbaren Energien befindet sich in der Hand von Privatpersonen (AEE, 2022[61]). Dieser Bottom-up-Ansatz hat die Eigenverantwortung für die Energiewende gestärkt, die in der deutschen Bevölkerung breite Unterstützung findet.

Nach einem Rückgang im letzten Jahrzehnt haben die Investitionen ab 2020 wieder zugenommen. Die Gesamtinvestitionen in Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien beliefen sich 2021 auf rd. 13,4 Mrd. EUR, was einem Anstieg um 20 % entsprach (Abbildung 1.24). Etwa ein Drittel aller Investitionen entfiel auf Sonnenenergie. Windenergie an Land, Wärme aus Biomasse sowie Geothermie und Umweltwärme machten jeweils rd. 20 % aus. Ein starkes Wachstum wurde bei Windkraftanlagen wie auch bei Heizungswärmepumpen verzeichnet. 236 000 Geräte wurden 2022 abgesetzt. Zugleich ist die Zahl der Anträge auf Fördermittel des Bundes für den Einbau von Wärmepumpen kräftig gestiegen. Behindert wurden die Installationen vor allem durch die mangelnde Verfügbarkeit von Techniker*innen (Abschnitt 1.1.2). Die Bundesregierung plant bis 2030 den Einbau von 6 Millionen Wärmepumpen. Das bedeutet, dass ab 2023 jährlich etwa eine halbe Million Wärmepumpen eingebaut werden müssen, also mehr als doppelt so viele wie 2022. Die Ausweitung der Produktion und die Mobilisierung und Ausbildung qualifizierter Wärmepumpen-Installateur*innen stellt eine enorme Herausforderung dar. Im selben Jahr wurden jedoch fast 600 000 Gasheizungen verkauft – mehr als doppelt so viele wie Wärmepumpen (EHPA, 2023[62]).

Abbildung 1.24. Die Investitionen in erneuerbare Energien sind 2021 um 20 % gestiegen

Grüner Wasserstoff

Die Bundesregierung investiert kräftig und hat im Rahmen ihres Konjunkturpakets über 9 Mrd. EUR für Wasserstoff zugesagt, davon etwa ein Drittel aus EU-Mitteln (3,3 Mrd. EUR) (Wuppertal Institut und E3G, 2021[59]). Mehrere Pilotprogramme zielen darauf ab, die Entwicklung der Erzeugung und Nutzung von Wasserstoff in der Industrie und im Verkehrssektor zu fördern. Vier Großprojekte im Bereich grüner Wasserstoff, die sich mit der Entwicklung von Elektrolyseuren und Brennstoffzellen beschäftigen, werden u. a. nach einer kürzlich erteilten EU-Genehmigung öffentliche Förderung im Rahmen des Beihilferechts erhalten. Die Europäische Kommission genehmigte ein Wasserstoffprojekt der BASF zur Dekarbonisierung chemischer Produktionsprozesse. Außerdem beabsichtigt RWE, bis 2030 drei wasserstofffähige Gaskraftwerke mit einer Kapazität von 1 GW in Nordrhein-Westfalen zu bauen. Auch im Verkehrssektor schreitet die Wasserstoffentwicklung voran: Das erste Netz mit Brennstoffzellenzügen (14 Fahrzeuge) wurde im August 2022 in Niedersachsen in Betrieb genommen. Der Wasserstoffzug von Siemens soll 2024 im Passagierbetrieb an den Start gehen. Die Stadt Köln plant, 60 Wasserstoffbusse einzusetzen (IEA, 2022[63]).

Deutschland hat als eines der ersten Länder der Welt im Jahr 2020 eine Nationale Wasserstoffstrategie beschlossen, die den Rahmen für die Wasserstoffambitionen des Landes bildet. Gemäß dieser Strategie sollen bis 2030 Elektrolyseure mit einer Gesamtleistung von 5 GW gebaut werden. Idealerweise müssen sie bis 2035, spätestens aber bis 2040 auf 10 GW aufgestockt werden (einschließlich der Offshore- und Onshore-Energiegewinnung, die für die Bereitstellung von Strom für die Elektrolyse erforderlich ist). Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG 2021) enthält spezifische Bestimmungen zur Förderung der Erzeugung und industriellen Nutzung von grünem Wasserstoff. Ein Aktionsplan beinhaltet 38 Maßnahmen für die erste Phase von 2020–2024, mit denen die Bundesrepublik den Markthochlauf vorantreiben und die Grundlagen für einen inländischen Wasserstoffmarkt schaffen will. Zudem sind darin 2 Mrd. EUR für den Aufbau von Partnerschaften im Außenhandel (z. B. mit Namibia) vorgesehen, um den Einsatz deutscher Technologien bei der Wasserstofferzeugung im Ausland zu fördern.

Grüner Wasserstoff macht jedoch weniger als 1 % der Wasserstoffproduktion aus, was bedeutet, dass er praktisch keinen Nutzen für den Klimaschutz oder die Energieversorgungssicherheit bringt. Denn Unsicherheiten über die künftige Nachfrage, Regulierung und Infrastruktur beeinträchtigen Investitionsentscheidungen. Im nächsten Schritt wird es daher wichtig sein, den Rechtsrahmen auf europäischer Ebene zu klären. Ein Markthochlauf wird nur möglich sein, wenn die Regeln und Bedingungen langfristig klar und verlässlich sind. Dazu gehört auch die Entwicklung eines gemeinsamen Verständnisses, indem einheitliche Emissionsobergrenzen für die verschiedenen Wasserstoffarten festgelegt werden. Regulierungsfragen müssen rasch angegangen werden, um die Schaffung eines europäischen Wasserstoffmarkts zu erleichtern. Klima- und Umweltaspekte müssen in der Nationalen Wasserstoffstrategie Priorität haben.

Gebäude

Die Investitionen in energieeffiziente Gebäude beliefen sich im Jahr 2020 auf 83,2 Mrd. EUR. Rund 900 000 Arbeitskräfte waren im Bereich der Gebäudemodernisierung tätig (AEE, 2022[61]). Neue Energieeffizienz- und Klimamaßnahmen für den Gebäudesektor werden beträchtliche zusätzliche Investitionen auslösen. Für den Zeitraum 2023–2026 hat die Bundesregierung 56,3 Mrd. EUR für die Förderung klimafreundlicher Sanierungen bereitgestellt. Der Koalitionsvertrag sieht vor, den Umstieg aufs Heizen mit Erneuerbaren zu beschleunigen. Ab 2024 soll jede neu eingebaute Heizung zu 65 % mit erneuerbaren Energien betrieben werden. Dies könnte die Emissionsminderung im Gebäudesektor erheblich beschleunigen. Die technische Machbarkeit wird jedoch angesichts der großen Engpässe bei der Herstellung und Installation von Wärmepumpen noch diskutiert.

Die Verbesserung der Energieeffizienz in Gebäuden ist von entscheidender Bedeutung, da der Sektor nahezu ein Drittel des deutschen Energieverbrauchs ausmacht (BMWK, 2019[10]). Trotz großzügiger Förderung, die jedoch nicht ausreichend auf Gebäude mit besonders schlechter Energieeffizienz ausgerichtet war, wurden insgesamt nur langsame Fortschritte erzielt. Fast die Hälfte aller Gebäude ist dringend sanierungsbedürftig (OECD, 2023[3]). Über 10 Millionen Heizungsanlagen sind älter als zehn Jahre und viele haben eine unbefriedigende Energiebilanz (BMWK, o. J.[64]).

Ziel der Bundesregierung ist es, den Gebäudebestand in Deutschland bis 2045 nahezu klimaneutral zu gestalten. Dies erfordert einen massiven Umbau. Der jüngste Kurswechsel von einem eher auf Neubauten ausgerichteten Policy-Mix hin zu einer stärkeren Fokussierung auf die Modernisierung des Gebäudebestands ist zu begrüßen. Die Sanierungsrate muss allerdings deutlich erhöht werden, wenn die Bundesrepublik ihre Effizienzziele erreichen will.

Darüber hinaus hat die Bundesregierung Steueranreize, Fördermittel und Informationsdienste bereitgestellt, um die Eigentümer*innen von der Durchführung der notwendigen Renovierungsarbeiten zu überzeugen. Auf EU-Ebene wird derzeit eine Sanierungspflicht für öffentliche und gewerbliche Gebäude mit besonders schlechter Energieeffizienz diskutiert. Sozioökonomische Auswahlkriterien könnten zu einer gezielteren Unterstützung der am stärksten benachteiligten Haushalte beitragen (DUH, 2022[65]). Die Einführung einer neuen Kostenaufteilung zwischen Vermieter*innen und Mieter*innen, die von der Energie- und Klimabilanz des jeweiligen Gebäudes abhängt, könnte eine positive Wirkung haben. Das Kohlendioxidkostenaufteilungsgesetz von 2022 regelt die Aufteilung der Kohlendioxidkosten der Wärme- und Warmwasserversorgung zwischen Vermieter*innen und Mieter*innen. Diese neue Maßnahme soll Gebäudeeigentümer*innen Anreize für Investitionen in energetische Sanierungen und Mieter*innen für energieeffizientes Verhalten bieten.4

Kasten 1.12. Maßgebliche Politikmaßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz von Gebäuden

Strengere Energiestandards für Gebäude (Überprüfung des Gebäudeenergiegesetzes 2020).
Regelung für Heizungen: Ab 2024, zwei Jahre früher als ursprünglich geplant, sollen neu eingebaute Heizungen zu mindestens 65 % mit erneuerbaren Energien betrieben werden.
Förderung für die energetische Sanierung und den Einbau energieeffizienter Heizungsanlagen: Für den Zeitraum 2023–2026 hat die Bundesregierung 56,3 Mrd. EUR für die Förderung klimafreundlicher Sanierungen bereitgestellt.
Klimagerechter sozialer Wohnungsbau: Die Bundesfinanzhilfen für einen energetisch hochwertigen Neubau von Sozialwohnungen und die energetische Modernisierung des Sozialwohnungsbestands werden erhöht.
Aktualisierte Forschungsstrategie zur Gebäudesanierung (im Rahmen des Zukunftspakets wurden 2 Mrd. EUR für den Zeitraum 2020–2021 bereitgestellt).

Quelle: BMF (2022), „Klimaschutz-Sofortprogramm 2022“, BMF, Berlin, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/ Klimaschutz/klimaschutz-sofortprogramm-2022.pdf.

Verkehr

Seit Jahrzehnten wird nicht ausreichend in die Schieneninfrastruktur investiert. Die Bundesregierung sollte der Schieneninfrastruktur Vorrang einräumen und mehr Mittel dafür bereitstellen, insbesondere für die Anbindung des ländlichen Raums an große Metropolregionen. Auch die Investitionsentscheidungen der Deutschen Bahn AG müssen transparenter werden (OECD, 2023[3]) und die richtigen Anreize für die Gewährleistung einer effizienten Instandhaltung setzen. Die jüngste Bahnreform zielt darauf ab, abgestimmte, schnelle und verlässliche Verbindungen zu schaffen (Deutschlandtakt). Bundesmittel für die Instandsetzung der wichtigsten Bahnstrecken sind unerlässlich. Dadurch würde auch die Umsetzung des Ziels des Masterplans Schienenverkehr vorangetrieben, den Anteil der Schiene am Güterverkehr bis 2030 auf mindestens 25 % zu erhöhen. Der Marktanteil, der derzeit bei rd. 19 % liegt, hat sich in den letzten zehn Jahren kaum verändert (Allianz pro Schiene, o. J.[66]).

Im Rahmen des Energieentlastungspakets Ende April 2022 startete die Bundesregierung ein neues Pilotprojekt zur verstärkten Nutzung des öffentlichen Nahverkehrs. Das 9-Euro-Ticket bot für 9 EUR im Monat bundesweit unbegrenzten Zugang zum Nah- und Regionalverkehr. Die Kosten für diese Maßnahme beliefen sich auf 2,5 Mrd. EUR. Über 50 Millionen Bundesbürger*innen haben das Ticket zwischen Juni und August 2022 gekauft. Ausgehend von diesem Erfolg hat der Bund das digitale Deutschland-Ticket zu einem Einführungspreis von 49 EUR pro Monat für den öffentlichen Nahverkehr in ganz Deutschland eingeführt. Der Bund erklärte sich bereit, die Hälfte der damit verbundenen Kosten zu übernehmen, um mögliche Einnahmeverluste der Nahverkehrsunternehmen auszugleichen. Die andere Hälfte wird von den Ländern finanziert. Die genauen Kosten für diese Maßnahme sind noch nicht bekannt. Das Deutschland-Ticket ist ein wichtiger Schritt, um das Bahnfahren für die Bundesbürger*innen finanziell attraktiver zu machen. Diese Initiative ist zu begrüßen und dürfte auch zu einer erheblichen Vereinfachung der Tarifstrukturen im öffentlichen Personennahverkehr beitragen. Darüber hinaus müssen die öffentlichen Verkehrsleistungen verlässlicher, in dünn besiedelten Gebieten besser ausgebaut und für behinderte Reisende, ältere Menschen und Reisende mit Kleinkindern leichter zugänglich werden. Ein systematischer Ausbau der Park-and-Ride-Möglichkeiten könnte dazu beitragen, die fehlenden Verbindungen zu schaffen.

Deutschlands Nationaler Radverkehrsplan 3.0 enthält viele gute Maßnahmen, doch die Umsetzung erfordert mehr Mittel, um ein kohärentes, hochwertiges Radverkehrsnetz aufzubauen und Schwachstellen zu vermeiden. Bundesfinanzhilfen werden durch die Sonderprogramme „Stadt“ und „Land“ zur Verfügung gestellt, die Teil des Klimaschutzprogramms 2030 sind. Der Bund könnte jedoch im Rahmen seiner verfassungsrechtlichen Möglichkeiten eine noch stärkere Beteiligung in Erwägung ziehen. Er könnte z. B. den Bau von Radwegen unterstützen und die Länder gezielt beim Aufbau eines räumlich zusammenhängenden, sicheren und flächendeckenden Radwegenetzes fördern.5Auch die Planung der Radverkehrsinfrastruktur muss schneller und einfacher werden, damit Deutschland seine Vision für „mehr, besseren und sichereren Radverkehr“ realisieren kann (BMVI, 2021[67]).

1.3.3. Das Steuer- und Abgabensystem ökologisieren

Deutschlands Einnahmen aus umweltbezogenen Steuern sind nach einem Höchststand im Jahr 2003 im Zuge der Ökologischen Steuerreform zurückgegangen (OECD, 2012[52]). Sowohl im Verhältnis zum BIP als auch im Verhältnis zum Gesamtsteueraufkommen liegen die Einnahmen aus umweltbezogenen Steuern weit unter dem europäischen OECD-Durchschnitt. Obwohl es Deutschland gelungen ist, sein Wirtschaftswachstum von den Treibhausgasemissionen zu entkoppeln, ist der derzeitige Abwärtstrend bei den Einnahmen aus umweltbezogenen Steuern nicht durch eine Verringerung der Umweltbelastung bedingt. Die Steuersätze sind nur unzureichend auf das Verursacherprinzip abgestimmt und die Verbrauchsteuern auf Energieerzeugnisse sind in den letzten zehn Jahren praktisch unverändert geblieben. Zudem handelt es sich in der Regel um nominale Steuersätze (z. B. pro Liter Brennstoff). Deutschland sollte sich an bewährten Erfolgskonzepten vieler nordeuropäischer Länder orientieren und eine jährliche Inflationsanpassung in Erwägung ziehen, um eine weitere inflationsbedingte Entwertung dieser Steuern zu verhindern. Dies könnte zu einem Zeitpunkt erfolgen, an dem die Energiepreise nicht mehr in die Höhe schnellen.

Wie in anderen OECD-Ländern entfällt in Deutschland der Löwenanteil der Steuereinnahmen auf Energie, gefolgt von verkehrsbezogenen Steuereinnahmen. Steuern auf Umweltverschmutzung und natürliche Ressourcen sind praktisch inexistent (Abbildung 1.25). Abfallströme und Wasserressourcen werden hauptsächlich auf nachgeordneter staatlicher Ebene durch ein komplexes System örtlicher Gebühren und Abgaben verwaltet. Während die OECD-Datenbank PINE 2021 für den gesamten OECD-Raum 234 biodiversitätsrelevante ökonomische Instrumente erfasste, gab es in Deutschland nur ein einziges ökonomisches Instrument für die Förderung des Schutzes und der nachhaltigen Nutzung der biologischen Vielfalt (OECD, 2021[68]). Wie im OECD-Umweltprüfbericht 2012 erläutert, verfügt Deutschland über erheblichen Spielraum, um den Einsatz von Zahlungen für Ökosystemleistungen und anderen marktbasierten Instrumenten auszuweiten (OECD, 2012[52]). Deutschland könnte auch stärker auf ökologisch motivierte Subventionen zurückgreifen, um den Biodiversitätserhalt zu fördern. Das Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz könnte in diesem Zusammenhang eine grundlegende Veränderung bewirken, indem es Deutschlands Ambitionen für Biodiversität auf ein völlig neues Niveau hebt (Kapitel 2, Abschnitt 2.3.4).

Abbildung 1.25. Die Einnahmen aus umweltbezogenen Steuern sind zurückgegangen

Steuern auf den Energieverbrauch und CO₂-Bepreisung

Nahezu 90 % der Treibhausgasemissionen in Deutschland sind bepreist, die CO₂-Preise variieren jedoch und sind außerhalb des Straßenverkehrssektors niedrig (Abbildung 1.26). Die Einführung eines einheitlichen sektorübergreifenden CO₂-Mindestpreises würde effektivere Entscheidungen über Emissionsminderungen ermöglichen (OECD, 2023[3]). Außerdem sollte Deutschland die Zahl der Ausnahmeregelungen weiter reduzieren und die CO₂-Bepreisung auf Sektoren ausweiten, die noch nicht abgedeckt sind. Die Bundesrepublik schloss sich 2005 dem Europäischen Emissionshandelssystem (EU-ETS) an, das in etwa die Hälfte der nationalen Treibhausgasemissionen erfasst. Das neue Abkommen über den europäischen CO₂-Grenzausgleich (Carbon Border Adjustment Mechanism – EU-CBAM) wird dazu beitragen, die Verlagerung von CO₂-Emissionen ins Ausland (Carbon Leakage) zu verringern, und sollte daher mit der schrittweisen Abschaffung der kostenlosen Zuteilung von Emissionsberechtigungen in der Industrie einhergehen.

Abbildung 1.26. Der Erfassungsgrad der Emissionsbepreisung ist hoch, das Preisniveau ist aber uneinheitlich

Die Bundesregierung hat 2021 das nationale Emissionshandelssystem (nEHS) eingeführt, das in erster Linie auf den Verkehrs- und Wärmesektor ausgerichtet ist (Kasten 1.13). Dies ist zu begrüßen, da nur wenige europäische Länder mit der Bepreisung von Nicht-ETS-Sektoren begonnen haben. Zudem wird damit der Einführung eines EU-weiten Systems gemäß dem Maßnahmenpaket „Fit für 55“ vorgegriffen. Der CO₂-Einstiegspreis war allerdings niedrig (25 EUR pro Tonne CO₂). Der nationale CO₂-Preis für Verkehr und Gebäude wird von 30 EUR pro Tonne CO₂ im Jahr 2022 auf 55 EUR im Jahr 2025 ansteigen. Von 2026 an werden die Zertifikate innerhalb eines Preiskorridors von 55–65 EUR pro Tonne CO₂ versteigert. Für eine wirksame Dekarbonisierung der Nicht-ETS-Sektoren, insbesondere von Gebäuden, wäre ein höheres Preisniveau erforderlich (OECD, 2023[3]).

Kasten 1.13. Deutschlands nationales Emissionshandelssystem für Verkehr und Gebäude

Um die deutschen Klimaziele in den Nicht-ETS-Sektoren rascher zu erreichen, hat die Bundesregierung 2021 das nationale Emissionshandelssystem (nEHS) für Emissionen aus dem Straßenverkehr und dem Gebäudesektor eingeführt, die nicht vom EU-ETS erfasst werden. Das nEHS erstreckt sich auf alle Brennstoffe, die unter das Energiesteuergesetz fallen, darunter Benzin, Diesel, Heizöl, Erdgas, Flüssiggas sowie Biomasse, die nicht die Nachhaltigkeitskriterien erfüllt. Es gilt das Cap-and-Trade-Prinzip, d. h. die Händler von Energieerzeugnissen (z. B. Tankstellen) müssen Zertifikate erwerben. Der Preis für diese Emissionszertifikate wird dann nach dem Verursacherprinzip an die Verbraucher*innen (Kraftstoffe für motorisierte Verkehrsteilnehmende, Heizstoffe für Hausbesitzer*innen) weitergegeben, wenn sie den Brennstoff kaufen.

Der Festpreis liegt 2021 bei 25 EUR pro Tonne CO₂ und wird bis 2026 schrittweise ansteigen. Dann beginnt die Versteigerungsphase (Tabelle 1.4). Im Gegensatz zu Verbrauchsteuern, die Dieselkraftstoff pro Tonne CO₂ niedriger besteuern als Benzin (OECD, 2022[69]), gilt in diesem System derselbe CO₂-Preis pro emittierter Tonne CO₂ unabhängig von der Art des fossilen Energieträgers oder des Sektors. Dies entspricht einer Preiserhöhung von 7,9 Cent pro Liter Heizöl und Diesel, 7 Cent pro Liter Benzin und 6 Cent pro 10 Kilowattstunde für Erdgas (EEB, 2022[70]). Die Einnahmen aus dem nEHS fließen in den Klima- und Transformationsfonds (Abschnitt 1.1.3).

Das nEHS bringt zwar zusätzliche Einnahmen (7,2 Mrd. EUR im Jahr 2021), die Auswirkungen auf den Klimaschutz müssen jedoch erst noch analysiert werden. In Ex-ante-Studien wird aufgrund der geringen Nachfrageelastizität (die Menschen müssen beispielsweise nach wie vor ihre Wohnung heizen) erwartet, dass die Wirkung auf die Emissionsreduzierung begrenzt ist. Um die Akzeptanz seitens der Bevölkerung zu erhöhen, wird das nEHS von sozialen Ausgleichsmaßnahmen wie einer Erhöhung der Entfernungspauschale und des Wohngelds flankiert.

Das CO₂-Preisniveau ist noch immer viel niedriger als die entsprechende CO₂-Bepreisung durch eine Verbrauchsteuer. Die Emissionsobergrenze (Cap) sollte an den Emissionsminderungszielen ausgerichtet werden. Zudem beschloss die Bundesregierung, die stufenweise Erhöhung 2023 einzufrieren, um den Druck angesichts der stark steigenden Energiepreise zu mindern. Eine langfristige Perspektive für die CO₂-Bepreisung mit verlässlichen, vorhersehbaren Erhöhungen wird private Investoren überzeugen. Aus den Erfahrungen mit dem nEHS könnten Erkenntnisse für ein breiter angelegtes EU-System gewonnen werden, das auch Nicht-ETS-Sektoren auf europäischer Ebene erfasst. Deutschland würde von einer solchen Ausweitung erheblich profitieren.

Quelle: EEB (2022), Lessons from the German Emissions Trading System for Buildings and Road Transport, European Environmental Bureau, Brüssel, https://eeb.org/wp-content/uploads/2022/03/German-Emissions-Trading-System-for-buildings-and-transport.pdf, OECD (2023), OECD-Wirtschaftsberichte: Deutschland 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/80df9211-de.

Tabelle 1.4. Geplante CO₂-Preiserhöhungen in der Einführungsphase von Emissionszertifikaten, 2021–2026
Jahr	CO₂-Preis pro Tonne CO₂
2021	25 EUR
2022	30 EUR
2023	30 EUR (Einfrieren des CO₂-Preises)
2024	(35 EUR)
2025	(45 EUR)
2026	55–65 EUR, Versteigerungsphase beginnt
Quelle: BMJ (o. J.), Gesetz über einen nationalen Zertifikatehandel für Brennstoffemissionen, http://www.gesetze-im-internet.de/behg/ (Abruf: 11. April 2023).

EEG-Umlage

Als Reaktion auf die anziehenden Energiepreise hat die Bundesregierung die EEG-Umlage ein halbes Jahr früher als geplant auf null abgesenkt. Dies verursachte Kosten in Höhe von 6,6 Mrd. EUR, die direkt aus dem Klima- und Transformationsfonds gedeckt wurden. Die EEG-Umlage wurde zum 1. Januar 2023 vollständig abgeschafft. Die Stromanbieter waren gesetzlich verpflichtet, diese Absenkung in vollem Umfang an die Endverbraucher weiterzugeben, die dadurch 3,72 Cent pro Kilowattstunde (kWh) auf ihrer Stromrechnung einsparen. Durch die Abschaffung der EEG-Umlage wurden die privaten Haushalte und die energieintensiven Industriezweige etwas entlastet. Die Strompreise sind jedoch nach wie vor hoch, sodass weiterhin Anreize zum Energiesparen bestehen. Im Durchschnitt zahlten die privaten Haushalte in der zweiten Jahreshälfte 2022 40 Cent pro kWh, verglichen mit 32,16 Cent pro kWh im Jahr 2021 (Wehrmann, 2023[71]). Die Einspeisevergütung wurde ursprünglich im Jahr 2000 eingeführt, um den Ausbau von Solar-, Wind-, Biomasse- und Wasserkraftanlagen zu subventionieren und die Differenz zwischen dem Marktwert und der an die Stromerzeuger gezahlten Marktprämie auszugleichen. Die Regelung wurde mehrfach überarbeitet und trug maßgeblich zur Finanzierung des Ausbaus erneuerbarer Energien bei. Gleichzeitig stellte sie aber auch eine erhebliche Belastung für die Stromverbraucher dar. Der durchschnittliche Strompreis für Endverbraucher in Deutschland ist einer der höchsten weltweit.

Gas- und Strompreisbremse

Die Bundesregierung kündigte 2022 einen Abwehrschirm in Höhe von 200 Mrd. EUR an, der durch die Gas- und Strompreisbremse Entlastungen vorsieht. Die gedeckelten Preise gelten für alle Haushalte und Unternehmen in Deutschland von Januar 2023 bis April 2024. Für Haushalte sowie kleine und mittlere Unternehmen gilt der gedeckelte Preis für ein Kontingent von 80 % des Vorjahresverbrauchs. Für die Industrie sind es 70 % des früheren Verbrauchs. Konkret bedeutet das, dass 70 % bzw. 80 % des Energieverbrauchs subventioniert werden und für den Rest der reguläre Marktpreis gezahlt werden muss. Diese Maßnahmen zielen darauf ab, alle Haushalte und Unternehmen vor stark steigenden Energiepreisen zu schützen und gleichzeitig die Anreize zum Energiesparen aufrechtzuerhalten, was zu begrüßen ist. Ein gezieltes Energiegeld würde jedoch nicht nur soziale Härten in der breiten Bevölkerung vermeiden, sondern auch die fiskalischen Kosten erheblich begrenzen (Kalkuhl et al., 2022[72]). Die Bundesregierung sollte daher ein zielgerichtetes und sozial gerechtes Transfersystem entwickeln, um hohe Energiekosten durch zeitlich befristete und vom Energieverbrauch entkoppelte Leistungen abzufedern. Ein zweckmäßigeres System für Transferzahlungen wird derzeit auf Bundesebene entwickelt. Die Implementierung wird verstärkte Verwaltungskapazitäten und ein besseres Verständnis des Unterstützungsbedarfs erfordern (OECD, 2023[3]).

Verkehrsbezogene Steuern und Abgaben

Kraftfahrzeugsteuer

Der hohe Motorisierungsgrad in Deutschland spiegelt sich auch im deutschen Steuersystem wider. Das Aufkommen an verkehrsbezogenen Steuern liegt weit unter dem OECD-Durchschnitt (Abbildung 1.25). Deutschland ist eines der wenigen Länder, die keine Steuer beim Fahrzeugerwerb oder bei der Zulassung erheben. Für die meisten Pkw wird die jährliche Kfz-Steuer hauptsächlich auf der Grundlage der CO₂-Emissionen bemessen. Seit 2021 gilt für neu zugelassene Pkw mit hohen CO₂-Emissionen eine erhöhte Kfz-Steuer, während Elektrofahrzeuge steuerfrei bleiben. Diese Klimakomponente in der Kraftfahrzeugbesteuerung sollte weiter ausgebaut werden. Sie könnte beispielsweise durch eine Zulassungssteuer für schwere Nutzfahrzeuge ergänzt werden, wie sie in anderen OECD-Ländern (z. B. Dänemark, Norwegen) praktiziert wird. Höhere Kosten für umweltverschmutzende Fahrzeuge würden auch dazu beitragen, den Umstieg von der Straße auf die Schiene zu beschleunigen. Steuervergünstigungen (z. B. Dienstwagenprivileg, Entfernungspauschale) setzen in vielen Fällen Fehlanreize zulasten nachhaltiger Verkehrsträger.

Die Bemessungsgrundlage der verkehrsbezogenen CO₂-Abgabe in Deutschland wird schrumpfen. Mit der fortschreitenden Elektrifizierung von Fahrzeugen werden die Einnahmen aus der Kfz- und der Energiesteuer in den nächsten zehn Jahren stark zurückgehen. Darüber hinaus werden auf EU-Ebene neue Emissionsstandards für Fahrzeuge diskutiert. Sollten sich die Pläne bestätigen, würde der Verkauf von Benzin- und Diesel-Pkw und -Transportern im EU-Raum bis 2035 weitgehend verboten werden, was zu einem weiteren Rückgang der verkehrsbezogenen Steuereinnahmen führen würde. Auch wenn die allmähliche Aushöhlung der Bemessungsgrundlage der CO₂-Bepreisung durch planmäßige Erhöhungen der CO₂-Abgabensätze z. T. vermieden werden könnte (OECD, 2019[73]), liegt es nahe, ein nachhaltigeres verkehrsbezogenes Steuer- und Abgabensystem auszuarbeiten. Daher sollte die Bundesregierung einen verstärkten Einsatz von Straßennutzungsgebühren in Erwägung ziehen, um die Autofahrer*innen direkter nach Nutzung und Schäden zahlen zu lassen. Es wäre sinnvoll, Straßennutzungsgebühren einzuführen, bei denen der Gebührensatz davon abhängt, wo und wann gefahren und welche Art von Fahrzeug benutzt wird. Dies könnte Deutschland beim Übergang zu einer selbsttragenden, umweltfreundlichen und nachhaltigen Kraftfahrzeugbesteuerung helfen.

Dienstwagenprivileg

Für die private Nutzung von Firmenwagen, die mehr als 60 % aller neuen Pkw ausmachen, gilt nach wie vor eine niedrige pauschale Besteuerung (1 %). In der Praxis dient das Dienstwagenprivileg als Einstellungsanreiz, sodass schwerere, emissionsintensivere Autos im Premiumsegment gekauft werden, wovon vor allem die deutsche Automobilindustrie profitiert. Besserverdienende erhalten somit oft ein größeres Auto, als sie sich selbst kaufen würden. Zusätzlich stellen die Unternehmen häufig Tankkarten zur Verfügung und übernehmen in der Regel die laufenden Kosten, die auch steuerlich absetzbar sind. Dadurch wird die Nutzung von Firmenwagen kostengünstiger als die Nutzung von Privatfahrzeugen. Die Steuermindereinnahmen für 2018 wurden auf 3,1 Mrd. EUR geschätzt (Burger und Bretschneider, 2021[74]).

Entfernungspauschale

Analog dazu fördert die Entfernungspauschale das regelmäßige Fernpendeln, anstatt gezielt und zeitlich befristet die Entwicklung tragfähiger Alternativen zu unterstützen. Die Entfernungspauschale wurde im Kontext des nEHS für die Jahre 2021–2026 erhöht, Geringverdienenden wird zusätzlich eine Mobilitätsprämie gewährt. Seit 2022 können alle Pendler*innen, die mehr als 20 km zur ersten Tätigkeitsstätte fahren, 35 Cent pro km von der Einkommensteuer absetzen. Die Steuerausfälle als Folge der Entfernungspauschale betrugen im Jahr 2018 6 Mrd. EUR (Burger und Bretschneider, 2021[74]). Über zehn Jahre lang kam die Entfernungspauschale überproportional stark den mittleren und höheren Einkommensgruppen sowie Beschäftigten zugute, die mit dem Auto zur Arbeit fahren. Die Subventionen sind nach wie vor nicht zielgerichtet genug und daher ineffizient. Sie sind umweltschädlich und sollten durch eine gezieltere Förderung für bedürftige Personen ersetzt werden, die vor allem auf die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel abstellt.

Straßennutzungsgebühren

Bei der Entwicklung eines fairen und effizienten Gebührensystems für die Straßennutzung wurden kaum Fortschritte erzielt, mit Ausnahme schwerer Nutzfahrzeuge, die seit 2005 Maut (Lkw-Maut) bezahlen. Nach einem gescheiterten Versuch im Jahr 2015, die Erhebung von Straßennutzungsgebühren auszuweiten 6, wird die Lkw-Maut 2024 möglicherweise für alle schweren Nutzfahrzeuge (3,5 Tonnen und mehr) Anwendung finden. Bislang gibt es auf deutschen Autobahnen keine Pkw-Maut. Ein bundesweites Mautsystem für alle Autobahnnutzer*innen, das Pkw einschließt, wäre ein erster Schritt zur Teilung der finanziellen Lasten der Straßeninstandhaltung, des Infrastrukturausbaus und anderer Externalitäten, die für die Gesellschaft erhebliche Kosten darstellen. Städtische Mautringe mit ökologisch differenzierten Tarifen könnten den Verkehr während der Hauptverkehrszeiten, die Luftverschmutzung und die damit verbundenen Gesundheitsrisiken reduzieren.

1.3.4. Fehlanreize beseitigen

In der Umwelt- und Klimapolitik setzt Deutschland auf umfassende Finanzhilfen und Steuervergünstigungen, untergräbt aber gleichzeitig die Wirkung dieser Anstrengungen durch Ausnahmeregelungen und viele umweltschädliche Fehlanreize. Die Widersprüche dieses Nebeneinanders von Maßnahmen mit positivem und negativem Umwelteffekt haben sich im Laufe der Zeit verstärkt. Die umweltschädlichen Subventionen sind im Verlauf des letzten Jahrzehnts gestiegen: 2018 summierten sie sich auf 65 Mrd. EUR, gegenüber 48 Mrd. EUR im Jahr 2008 (Burger und Bretschneider, 2021[74]). Fast die Hälfte dieser Subventionen betreffen den Verkehrssektor, knapp 40 % den Energiesektor, 9 % die Landwirtschaft und 5 % den Gebäudesektor. Deutschland sollte sich um mehr Politikkohärenz bemühen, um diesem Trend entgegenzuwirken. Ein Abbau umweltschädlicher Subventionen würde die öffentlichen Haushalte massiv entlasten und den finanziellen Spielraum für Umwelt- und Klimamaßnahmen erhöhen. Klimafragen entwickeln sich auch zu einem Schwerpunkt des mittlerweile bereits in 28 Ausgaben vorliegenden Subventionsberichts des Bundesfinanzministeriums. Er bildet einen guten Ausgangspunkt, um Subventionen mit nachweislich negativem Umwelteffekt schneller auslaufen zu lassen.

2021 profitierten vor allem Industrie und Landwirtschaft von Beihilfen (55 % des Gesamtstützungsmaßes, Total Support Estimate – TSE), gefolgt von den Stromerzeugern (23 %) und dem Fertigungssektor (14 %). Vorteile ergaben sich insbesondere aus Kohlesubventionen (OECD, o. J.[75]) (Abbildung 1.27).

Abbildung 1.27. Die Subventionen für fossile Energieträger sind gesunken, verharren aber auf hohem Niveau, insbesondere für Kohle

Subventionierung fossiler Energieträger

Deutschland hat darauf hingewirkt, dass die G7 unter seiner Präsidentschaft ein gemeinsames Verständnis von „ineffizienten“ fossilen Subventionen entwickeln. Die G7 verpflichteten sich, derartige Beihilfen für Öl, Gas und Kohle bis 2025 zu beenden.

In der Praxis wurden bisher noch keine großen Fortschritte erzielt. Zwar wurden die deutschen Steinkohlesubventionen bis 2018 abgeschafft, doch unter dem Einfluss der Energiekrise steigen die Subventionen für den Verbrauch fossiler Energieträger insbesondere in Europa wieder an. Die befristeten Kraftstoffpreissenkungen in Deutschland – um 0,30 EUR/l (Benzin) und 0,14 EUR/l (Diesel) – gehörten zu den deutlichsten im OECD-Raum. Sie beeinträchtigten die Wirksamkeit des nationalen Emissionshandels und anderer klimapolitischer Maßnahmen. Außerdem schwächten sie die Anreize zum Energiesparen. Viele Maßnahmen sind nicht zielgenau genug. Sie sollten zeitlich befristet sein und dem Ziel der CO₂-Neutralität nicht zuwiderlaufen.

Darüber hinaus gibt es in Deutschland langfristige Subventionen, die mittlerweile jeder wirtschaftlichen oder sozialen Rechtfertigung entbehren. Zum Beispiel verursacht Dieselkraftstoff mehr Luftverschmutzung als Benzin, wird aber niedriger besteuert, was 2019 laut Schätzungen einen Steuerausfall von 7,3 Mrd. EUR mit sich brachte (Transport & Environment, o. J.[76]). Der deutsche Dieselverbrauch ist mit 38,4 Mrd. l fast doppelt so hoch wie der Benzinverbrauch (21,8 Mrd. l). Um Elektrofahrzeugen zur Durchsetzung zu verhelfen, spricht sich selbst die deutsche Automobilindustrie zunehmend für eine Abschaffung des Dieselprivilegs aus.7 Diese neue politische Dynamik könnte die Bundesregierung nutzen.Jedenfalls ist Deutschland „von einer nachhaltigen Haushaltspolitik, die den Umwelt- und Klimaschutz systematisch fördert und Umweltschutzbelange bei allen staatlichen Einnahme- und Ausgabeentscheidungen systematisch berücksichtigt, noch weit entfernt“ (Burger und Bretschneider, 2021[74]).

Agrarförderung

Der Abbau von potenziell umweltschädlichen Agrarförderinstrumenten kommt kaum voran. Vorstöße, die Steuervergünstigung für Agrardiesel abzubauen und auch landwirtschaftliche Fahrzeuge mit der jährlich erhobenen Kraftfahrzeugsteuer zu belegen, sind zuletzt am starken Widerstand der Bauernverbände gescheitert. Ein Bundesprogramm zur Steigerung der Energieeffizienz in der Landwirtschaft soll helfen, die CO₂-Emissionen des stationären und mobilen Energieverbrauchs im Agrarsektor allmählich auf null zu senken.

1.3.5. Die Haushaltsführung an Nachhaltigkeitszielen ausrichten

Green Budgeting war in Deutschland lange Zeit kein Thema und bis heute wird über die Umwelt- und Klimafolgen einzelner Haushaltsmaßnahmen nicht systematisch informiert (OECD, 2019[77]). Mit einem deutlicheren Fokus auf das Instrument der Folgenabschätzung würde sich die Effizienz und Wirksamkeit der Haushaltspolitik erhöhen. Vor diesem Hintergrund bildet die Spending Review 2022 die Grundlage für eine stärker ergebnisorientierte, auf Nachhaltigkeit ausgerichtete Haushaltsführung, die die Bundesregierung in den kommenden Jahren unter der Ägide des Finanzministeriums entwickeln will. Im Zentrum des Systems für eine stärkere Verknüpfung von Nachhaltigkeitszielen und Bundeshaushalt stehen drei Elemente: „Signaling“, „Tagging“ und „Analysing“.

Der Ansatz der Bundesregierung ist ehrgeizig. Zukünftig sollen Mittelzuweisungen und Haushaltspläne der Fachministerien für haushaltsfinanzierte Maßnahmen und Programme explizite Bezüge zu Nachhaltigkeitszielen enthalten. In der Signaling-Phase wird gewährleistet, dass bereits bei Aufstellung des Bundeshaushalts klare Ziele formuliert und explizit mit den SDG und den sechs Transformationsbereichen der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie verknüpft werden. Tagging dient dazu, den Beitrag von Programmen und Politikmaßnahmen zu spezifischen SDG oder Transformationsbereichen transparenter zu machen und in der Haushaltsdatenbank des Bundes abzubilden. Im Rahmen des Analysing schließlich soll besser gemessen werden, mit welcher Wirksamkeit und Effizienz Nachhaltigkeitsziele umgesetzt werden. Dies stärkt auch die Rechenschaftspflicht in Bezug auf diese Ziele und andere internationale Verpflichtungen. Genderwirkungen müssen ebenfalls berücksichtigt werden. Die Koordinierung erfolgt zentral, um die sektorübergreifende Kohärenz von Projekteinstufungen und Ergebnisberichten zu gewährleisten.

Das BMUV und das BMZ werden an einer Pilotierung teilnehmen, um Signaling und Tagging im Rahmen des Aufstellungsverfahrens für den Bundeshaushalt 2024 zu testen. Weitere Ministerien können ebenfalls an der Pilotphase teilnehmen, um das neue System kennenzulernen und erste Erfahrungen damit zu sammeln.

Literaturverzeichnis

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[25] Eurostat (o. J.), „Average distance per person per day (kilometres)“, Eurostat Statistics Explained, Statistics Explained, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=File:Average_distance_per_person_per_day_(kilometres)_v3.png (Abruf: 3. Oktober 2023).

[14] G7 (2022), Kommuniqué der G7 Staats- und Regierungschefs, 28. Juni, Arbeitsübersetzung, https://www.g7germany.de/resource/blob/974430/2059932/ea93246b5d88fc4acefadffa93d4918d/kommuniqu%C3%A9-g7-arbeitsuebersetzung-data.pdf.

[20] G7 (2022), Terms of Reference for the Climate Club, 12. Dezember, https://www.g7germany.de/resource/blob/974430/2153140/a04dde2adecf0ddd38cb9829a99c322d/2022-12-12-g7-erklaerung-data.pdf.

[44] Gustafsson, A. (2019), „Cry me a river: Germany’s inland waterways are drying up“, Online-Artikel, 23. April, Wärtsilä, Helsinki, https://www.wartsila.com/insights/article/cry-me-a-river-germany-s-inland-waterways-are-drying-up.

[26] IEA (2022), Global EV Outlook 2022: Securing supplies for an electric future, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c83f815c-en.

[63] IEA (2022), Global Hydrogen Review, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a15b8442-en.

[15] IEA (2022), Renewables 2022, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/96bc279a-en.

[8] IEA (2022), World Energy Outlook 2022, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/3a469970-en.

[9] IEA (2021), World Energy Balances, Datenbank, https://www.iea.org/data-and-statistics/data-product/world-energy-balances (Abruf: 1. Januar 2023).

[12] IEA (o. J.), „Germany“, Online-Länderprofil, https://www.iea.org/countries/germany (Abruf: 15. März 2023).

[36] Initiative Lieferkettengesetz (2021), „Was das neue Lieferkettengesetz liefert – und was nicht“, Analyse, Germanwatch, Bonn, https://www.germanwatch.org/sites/default/files/Initiative-Lieferkettengesetz_Analyse_Was-das-neue-Gesetz-liefert_0.pdf.

[72] Kalkuhl, M. et al. (2022), „Auswirkungen der Energiepreiskrise auf Haushalte in Deutschland: sozialpolitische Herausforderungen und Handlungsoptionen“, MCC-Arbeitspapier, 15. März, Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change, Berlin, https://www.mcc-berlin.net/fileadmin/data/C18_MCC_Publications/2022_MCC_Auswirkungen_der_Energiepreiskrise_auf_Haushalte.pdf.

[18] Monsef, R. und F. Wendland (2022), „Beschäftigte im Bereich erneuerbare Energien. Renaissance der beruflichen Ausbildung?“, IW-Report, No. 57, Institut der deutschen Wirtschaft, Köln, https://www.iwkoeln.de/fileadmin/user_upload/Studien/Report/PDF/2022/IW-Report_2022-Besch%C3%A4ftigte-Erneuerbare-Energien.pdf.

[28] NPM (2020), 1. Zwischenbericht zur strategischen Personalplanung und Entwicklung im Mobilitätssektor, No. 01/20, Nationale Plattform Zukunft der Mobilität, Berlin, https://www.plattform-zukunft-mobilitaet.de/wp-content/uploads/2020/03/NPM-AG-4-1-Zwischenbericht-zur-strategischen-Personalplanung-und-Entwicklung-im-Mobilit%C3%A4tssektor.pdf.

[19] OECD (2023), Job Creation and Local Economic Development 2023: Bridging the Great Green Divide, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/21db61c1-en.

[2] OECD (2023), OECD Economic Outlook, Interim Report March 2023: A Fragile Recovery, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d14d49eb-en.

[3] OECD (2023), OECD-Wirtschaftsberichte: Deutschland 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/80df9211-de.

[31] OECD (2022), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2022: Reforming Agricultural Policies for Climate Change Mitigation, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/7f4542bf-en.

[34] OECD (2022), „Circular economy – waste and materials“, in Environment at a Glance Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f5670a8d-en.

[69] OECD (2022), Pricing Greenhouse Gas Emissions: Turning Climate Targets into Climate Action, OECD Series on Carbon Pricing and Energy Taxation, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/e9778969-en.

[60] OECD (2021), „Key findings from the update of the OECD Green Recovery Database“, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), 30. September, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/55b8abba-en.

[68] OECD (2021), „Tracking Economic Instruments and Finance for Biodiversity 2021“, Broschüre, OECD, Paris, https://www.oecd.org/environment/resources/biodiversity/tracking-economic-instruments-and-finance-for-biodiversity-2021.pdf.

[23] OECD (2021), Transport Strategies for Net-Zero Systems by Design, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0a20f779-en.

[77] OECD (2019), Government at a Glance 2019, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8ccf5c38-en.

[73] OECD (2019), Taxing Energy Use 2019: Using Taxes for Climate Action, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/058ca239-en.

[52] OECD (2012), OECD-Umweltprüfberichte: Deutschland 2012, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264175501-de.

[79] OECD (erscheint demnächst), Draft Handbook on Due Diligence on Environmental Risks in Mineral and Metal Supply Chains, OECD, Paris.

[75] OECD (o. J.), „Germany“, in Environment at a Glance Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/3e62cfa8-en (Abruf: 3. April 2023).

[21] OECD (o. J.), „Germany’s annual sectoral emissions targets“, Policies in practice, IPAC-Webseite, OECD, Paris, https://www.oecd.org/climate-action/ipac/practices/germany-s-annual-sectoral-emissions-targets-2148cd0e/ (Abruf: 4. November 2022).

[30] OECD (o. J.), „New Zealand’s plans for agricultural emissions pricing“, Policies in practice, IPAC-Webseite, OECD, Paris, https://www.oecd.org/climate-action/ipac/practices/new-zealand-s-plans-for-agricultural-emissions-pricing-d4f4245c/ (Abruf: 20. Dezember 2022).

[27] PwC (2022), „Der E-Mobility-Check: Wie bereit ist Deutschland?“, Strategy& und PwC Deutschland, https://www.strategyand.pwc.com/de/de/industrie-teams/automobil/e-mobility-check/strategyand-emobility-check.pdf.

[54] Rat der Europäischen Union (2022), „EU beschleunigt Genehmigungsverfahren für Projekte im Bereich erneuerbare Energien“, Pressemitteilung, 24. November, Rat der Europäischen Union, Brüssel, https://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2022/11/24/eu-to-speed-up-permitting-process-for-renewable-energy-projects/.

[4] Sachs et al. (2021), Sustainable Development Report 2021: The Decade of Action for the Sustainable Development Goals, Cambridge University Press, Cambridge, https://doi.org/10.1017/9781009106559.

[76] Transport & Environment (o. J.), „Fuel taxes“, Webseite, https://www.transportenvironment.org/challenges/climate-tools/fuel-taxes (Abruf: 3. Februar 2022).

[55] Trommetter, M. (2017), Climate and biodiversity. Reconciling renewable energy and biodiversity, Research Report, Association Orée, Paris, https://hal.science/hal-01649134/document.

[37] UBA (2021), Die Wasserrahmenrichtlinie – Gewässer in Deutschland 2021: Fortschritte und Herausforderungen, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/1410/publikationen/221010_uba_fb_wasserrichtlinie_bf.pdf.

[22] UBA (2020), „Tempolimit auf Autobahnen mindert CO2-Emissionen deutlich“, Pressemitteilung, 28. Februar, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/presse/pressemitteilungen/tempolimit-auf-autobahnen-mindert-co2-emissionen.

[49] UBA (2019), A Guide to Environmental Administration in Germany, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/376/publikationen/190722_uba_lf_environadmin_21x21_bf.pdf.

[53] UBA (Hrsg.) (2018), Umweltdelikte 2016: Auswertung von Statistiken, Texte, No. 66.2018, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/1410/publikationen/2018-08-24_texte_66-2018_umweltdelikte-2016.pdf.

[29] VDA (2022), „Homepage des Verbands der Automobilindustrie“, https://www.vda.de/de (Abruf: 3. Februar 2023).

[47] Water News Europe (2021), „Water prices compared in 36 EU-cities“, Water News Europe, 19. März, https://www.waternewseurope.com/water-prices-compared-in-36-eu-cities/ (Abruf: 22. Februar 2023).

[71] Wehrmann, B. (2023), „What German households pay for electricity“, Clean Energy Wire, Factsheet, 16. Januar, https://www.cleanenergywire.org/factsheets/what-german-households-pay-electricity (Abruf: 22. Januar 2023).

[24] Welsh Government (o. J.), „National Transport Delivery Plan 2022 to 2027“, Themenseite, Welsh Government, Cardiff, https://www.gov.wales/national-transport-delivery-plan-2022-2027.

[59] Wuppertal Institut und E3G (2021), „Green Recovery Tracker“, Webseiten des Ende 2021 beendeten Projekts, https://www.greenrecoverytracker.org/ (Abruf: 3. Februar 2022).

Anmerkungen

← 1. Die Auswirkungen des ökologischen Landbaus auf globaler Ebene sind weniger eindeutig, da geringere Durchschnittserträge auch bedeuten, dass mehr Flächen für die Landwirtschaft in Anspruch genommen werden müssen, wodurch sich das Potenzial zur CO₂-Sequestrierung verringert.

← 2. Der Europäische Grüne Deal (2020) benennt die wichtigsten Politikinitiativen der Europäischen Kommission, die dazu beitragen sollen, Europa bis 2050 zu einem klimaneutralen Kontinent zu machen. Das im Europäischen Grünen Deal enthaltene Paket „Fit für 55“ wurde im Juli und Dezember 2021 in zwei Teilen vorgelegt. Es umfasst eine Reihe von Entwürfen für EU-Rechtsvorschriften zur Klima- und Energiepolitik, mit denen das Klimaziel, die Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber 1990 zu reduzieren, erreicht werden soll. Mit REPower EU (2022) reagiert die Kommission auf die Störungen des globalen Energiemarkts, die Russlands Invasion in der Ukraine nach sich gezogen hat. Die GAP definiert die Prioritäten der neuen Gemeinsamen Agrarpolitik 2023–2027 der Europäischen Union.

← 3. Besonders große Fortschritte wurden in den Bereichen wirksame Koordination, gemeinsame Nutzung von Daten ohne Hindernisse und Konformität der Netzdienste erzielt. Im Hinblick auf die Konformität der Metadaten, die Geodatensätze und die Zugänglichkeit dieser Daten besteht indes weiterer Verbesserungsbedarf (Europäische Kommission, 2022[32]).

← 4. Die Kostenbeteiligungspflicht der Vermieter*innen wird anhand eines 10-Stufen-Modells berechnet, in dem die Werte von 0 % bis 90 % reichen: Je höher der Kohlendioxidausstoß des Gebäudes ist, desto höher ist der auf den*die Vermieter*in entfallende Anteil an den Kohlendioxidkosten.

← 5. Rund 19 000 km Radweg verlaufen entlang von Bundesstraßen. 2016 stellte der Bund rd. 98 Mio. EUR für die bauliche Erhaltung und den Ausbau dieses Netzes zur Verfügung.

← 6. Die vorgeschlagene Maßnahme richtete sich nur an Fahrer*innen ausländischer Autos. Bei in Deutschland zugelassenen Autos sollte die Straßennutzungsgebühr von der Kfz-Jahressteuer abgezogen werden. Dieser 1:1-Abzug der Straßennutzungsgebühr von der Kfz-Steuer hätte eine De-facto-Gebührenbefreiung für in Deutschland zugelassene Fahrzeuge bedeutet. Die Europäische Kommission leitete ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Einführung dieser diskriminierenden Pkw-Maut ein.

← 7. Bereits 2017 erklärte VW-Vorstandsvorsitzender Matthias Müller: „Wenn der Umstieg auf umweltschonende E-Autos gelingen soll, kann der Verbrennungsmotor Diesel nicht auf alle Zeiten weiter wie bisher subventioniert werden“ (www.faz.net/aktuell/wirtschaft/auto-verkehr/vw-chef-matthias-mueller-rueckt-von-diesel-subventionen-ab-15333904.html).

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