2. Principes de bonne pratique en matière de coopération réglementaire internationale
Ce chapitre définit les principes de bonne pratique en matière de coopération réglementaire internationale, et permet aux régulateurs et décideurs de tirer parti systématiquement de la coopération réglementaire internationale. Les principes reposent sur trois piliers : établir la stratégie de la CRI et sa gouvernance, intégrer la CRI dans l'ensemble de l'élaboration des règles nationales et coopérer au niveau international (bilatéralement, plurilatéralement et multilatéralement). Ultimement, ces principes aideront les gouvernements à opérer un changement de paradigme pour adapter les lois et les réglementations dans un monde interconnecté.
La Recommandation de 2012 concernant la politique et la gouvernance réglementaires [OECD/LEGAL/0390] (la Recommandation de 2012) reconnaît que les responsables publics et les organismes de réglementation ne peuvent plus travailler de manière isolée. Ils ont beaucoup à apprendre de leurs pairs dans les autres pays et de nombreux bénéfices à tirer de la mise en commun de ressources limitées et de l’harmonisation de leurs approches. La coopération réglementaire internationale (CRI) est devenue aujourd’hui un bloc fondateur essentiel pour garantir la qualité et la pertinence de la réglementation. La Recommandation de 2012 invite donc les Membres et les non-Membres qui y ont adhéré (les Adhérents) à appliquer le principe suivant : « Lors de l’élaboration des mesures réglementaires, prendre en considération l’ensemble des normes et des cadres internationaux pertinents pour permettre la coopération dans le domaine concerné et, le cas échéant, leurs effets possibles sur les parties situées hors du territoire où la réglementation est applicable » (Principe 12).
Ce projet de Principes de bonne pratique de l’OCDE en matière de coopération réglementaire internationale (Projet de Principes de bonne pratique) appuie la mise en œuvre du Principe 12 de la Recommandation de 2012 en proposant des orientations générales plutôt que des instructions détaillées. Les Principes de bonne pratique sont toutefois volontairement ambitieux. Un certain nombre de pays respectent les principes exposés ci-après. Il convient toutefois de souligner que bien que son utilisation systématique soit rare, la CRI n’est pas pour autant un objectif irréalisable. Au contraire, un certain nombre de pratiques et approches peuvent être adoptées facilement, notamment en matière de réglementation. Dans cette perspective, ces Principes visent à doter les responsables publics et les fonctionnaires des pays membres et partenaires de l’OCDE d’un outil pratique leur permettant de mieux utiliser la CRI.
Ce Projet de Principes de bonne pratique de l’OCDE s’articule autour de trois axes principaux :
2. Intégrer la CRI dans le processus national d’élaboration des règles ; et
3. Coopérer au niveau international (coopération bilatérale, plurilatérale et multilatérale).
Ce Projet de Principes de bonne pratique est résumé dans l’Encadré 2.1 et décrit en détail ci-après. Tout au long de ce document, les encadrés donnent des exemples de pratiques en vigueur destinés à faciliter la compréhension de ce Projet de bonne pratique. Il s’agit toutefois d’un domaine qui évolue rapidement et dans lequel de nouvelles pratiques voient régulièrement le jour. D’autres exemples seront fournis dans le Document de l’APEC-OCDE à paraître qui donnera des exemples concrets de pratiques de CRI mises en application par les pays (APEC-OCDE, 2021, à paraître[1]).
Définir la stratégie de CRI et sa gouvernance
Élaborer une politique/stratégie de CRI à l’échelle de l’ensemble de l’administration
Créer au sein du gouvernement un mécanisme de coordination des activités de CRI afin de centraliser les informations pertinentes sur les pratiques et activités en matière de CRI, de bâtir un consensus et de définir un vocabulaire commun
Créer un cadre favorable à la CRI – sensibiliser à la CRI, exploiter les plateformes de coopération existantes, réduire les préjugés à l’égard de la CRI et développer des incitations pour les décideurs et les organismes de réglementation.
Intégrer la CRI tout au long du processus national d’élaboration des règles
Rassembler des connaissances et compétences techniques internationales et s’en inspirer
Lors de l’élaboration de réglementations, tenir compte des instruments internationaux et documenter les raisons qui justifient de s’en écarter
Faire de la cohérence avec les normes internationales un principe directeur du processus d’examen de l’évaluation ex post et de l’examen des règles existantes
Évaluer les besoins de coopération ex ante afin de garantir la bonne exécution et de simplifier les procédures « identifiables ».
Coopérer au niveau international (coopération bilatérale, plurilatérale et multilatérale)
Coopérer avec les autres pays afin de promouvoir l’élaboration et la diffusion des bonne pratique et des innovations en matière de politique et de gouvernance réglementaires.
Contribuer aux travaux des instances internationales qui favorisent une meilleure coopération réglementaire internationale
Utiliser la reconnaissance mutuelle en association avec les instruments internationaux
Aligner les attentes en matière de CRI sur les différents instruments de politique notamment les accords commerciaux
Dans de nombreux cas, une prise en compte plus systématique du contexte international dans le processus national d’élaboration des règles implique une évolution significative de la culture réglementaire d’un pays. Dans un environnement dynamique et interconnecté, cette évolution consiste à comprendre et à intégrer une perspective « transnationale » dans le processus d’élaboration des règles et à instaurer une coopération réglementaire satisfaisante entre les pays. Ce type d’évolution culturelle exige une attention particulière pour mettre en place une stratégie de CRI et de gouvernance dans l’ensemble de l’administration, notamment pour examiner dans quelle mesure l’environnement institutionnel, juridique et réglementaire existant fournit des orientations, conseils et incitations en faveur de la CRI. Il convient de noter qu’un solide cadre de politique réglementaire, comprenant des mécanismes de contrôle efficaces, est la condition sine qua non pour qu’une juridiction mette en place une CRI ambitieuse.
Élaborer une politique/stratégie de CRI à l’échelle de l’ensemble de l’administration
La politique de CRI désigne une stratégie systématique appliquée au niveau de l’ensemble de l’administration nationale pour favoriser la coopération réglementaire internationale, qu’elle soit décrite dans un document stratégique général ou dans tout autre instrument. Elle peut englober, sans s’y limiter, un accord spécifique conclu avec des partenaires clés ou une approche régionale adoptée pour promouvoir la coopération réglementaire. Cette politique permet de transmettre un engagement politique de haut niveau et de créer une vision et une stratégie globale de CRI avec des rôles et responsabilités clairement définis. Elle peut aussi contribuer à définir la CRI afin de favoriser une compréhension commune dans l’ensemble de l’administration. Enfin, la politique de CRI est également importante pour veiller à ce que les pratiques des responsables publics et des organismes de réglementation en matière de CRI s’intègrent aux priorités stratégiques plus générales de l’administration. La CRI étant un élément fondamental de la qualité réglementaire, une politique de CRI ne doit pas être isolée et peut être pleinement intégrée à une politique plus générale en matière de réglementation. Les exemples de politiques de ce type sont encore rares. L’Encadré 2.2 présente certains exemples de pays.
Au Canada, la CRI est officiellement intégrée dans le cadre général concernant la politique réglementaire, à savoir la Directive du Cabinet sur la réglementation (DCR). La DCR impose aux autorités de réglementation qu’elles évaluent les possibilités de coopération et d’harmonisation avec les autres juridictions, à l’échelle nationale et internationale, afin de réduire le fardeau réglementaire inutile imposé aux entreprises canadiennes, tout en maintenant ou en améliorant la santé publique, la sécurité, la sûreté et le bien-être socioéconomique des Canadiens, ainsi que la protection de l’environnement.
Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), organe central de contrôle au Canada, gère une équipe de 16 personnes à plein temps, qui sont chargées de soutenir et de coordonner les efforts pour favoriser la coopération réglementaire nationale et internationale. Cette équipe collabore avec les autorités de réglementation afin de vérifier qu’elles respectent leurs obligations aux termes de la DCR et de diriger la participation du Canada dans les différentes instances de coopération réglementaire. Le SCT travaille également en étroite collaboration avec Affaires mondiales Canada pour négocier des dispositions réglementaires dans les accords relatifs aux échanges commerciaux, notamment lorsqu’ils concernent la CRI.
En Nouvelle-Zélande, les questions relatives à la CRI sont incorporées dans des documents clés, notamment les Attentes de l’administration en matière de bonne pratique réglementaire et la Stratégie de gestion réglementaire du gouvernement. Plusieurs organismes se partagent la responsabilité du contrôle et de la promotion de la CRI : l’Agence principale du Trésor sur les bonne pratique réglementaires ; le ministère des Entreprises, de l’Innovation et de l’Emploi est en première ligne pour promouvoir l’harmonisation réglementaire internationale et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce joue le rôle de conseiller et négociateur principal en matière de politique commerciale et donne des conseils sur le processus de conclusion des conventions internationales. Ces trois autorités coordonnent leurs actions dans différents domaines de la CRI, notamment : les chapitres des ALE qui abordent des questions transversales comme les bonne pratique réglementaires et la coopération réglementaire, la représentation de la Nouvelle-Zélande dans les instances internationales en matière de réglementation et la contribution aux études comparatives de la réglementation et de l’environnement réglementaire.
Source : (OCDE, 2018[2]) (OCDE, 2020[3]).
Si les échanges sont un moteur important de CRI, un discours efficace en la matière ne doit pas se limiter aux bénéfices escomptés pour le commerce. La CRI présente d’autres avantages importants pour les responsables publics, les organismes de réglementation et la société dans tous les domaines de l’action publique, notamment par l’apprentissage auprès des pairs d’autres pays ou l’harmonisation des approches relatives aux défis politiques communs et transfrontaliers en vue d’améliorer l’efficacité de la réglementation nationale dans l’atteinte de ses objectifs stratégiques. La coopération est aussi la pierre angulaire d’une surveillance efficace du marché et de l’application des réglementations. Dans un contexte de dématérialisation croissance des flux transcendant les frontières, la coopération réglementaire entre les différentes juridictions est devenue essentielle pour repérer les cas de non-conformité, détecter les produits et comportements dangereux et pour les voies de recours. De ce point de vue, la CRI peut contribuer à atteindre d’autres objectifs plus généraux, notamment dans le domaine de la sécurité, la société et l’environnement.
La politique/stratégie de CRI devrait être fondée sur des observations factuelles et reconnaître les facteurs clés, bénéfices, coûts et défis de la coopération. Elle devrait accorder la priorité aux partenaires clés pour la collaboration, en tenant compte de la « dépendance » du pays à l’égard d’autres pays (sous réserve des secteurs et/ou domaines de politique) et rendre compte des facteurs de CRI et de l’économie politique. Les facteurs caractéristiques de la CRI comprennent la proximité géographique, l’interdépendance économique, les caractéristiques économiques et politiques des partenaires potentiels (y compris leur taille relative), leur convergence de vues, la maturité et la proximité du système réglementaire ainsi que la nature de la réglementation.
La politique/stratégie de CRI devrait tenir compte de la diversité des approches en la matière. Des approches différentes de la CRI ont des bénéfices et des coûts différents et peuvent être plus ou moins appropriées en fonction du secteur/domaine considéré. À mesure qu’ils acquièrent une expérience de la CRI, les responsables publics devraient mener plus systématiquement des évaluations ex ante et ex post de leurs initiatives en matière de coopération réglementaire. Ils devraient développer une base de connaissances factuelles sur les utilisations et les effets, en utilisant les informations recueillies via les analyses d’impact de la réglementation, les évaluations ex post et les données communiquées par les instances internationales. Les administrations pourraient ainsi actualiser la politique/stratégie de CRI au fil du temps en se fondant sur des éléments probants.
La politique/stratégie de CRI devrait également reconnaître que l’adoption unilatérale des instruments internationaux ou de ceux des autres juridictions peut être justifiée dans des secteurs ou domaines stratégiques dans lesquels un pays a accumulé moins de connaissances et de compétences techniques ou dans lesquels l’activité limitée d’un pays ne permet pas de garantir les ressources nécessaires à l’élaboration de sa propre approche. Le choix d’une reconnaissance unilatérale ou du maintien des obligations réglementaires émises par les autorités compétentes dans d’autres juridictions peut être également une solution flexible et rapide pour les pays, qui peut s’avérer particulièrement utile en temps de crise pour augmenter rapidement l’offre et la disponibilité des biens et services. En pleine crise de COVID-19, ce mécanisme s’est révélé très utile pour faciliter les échanges de produits médicaux et d’équipements de protection essentiels.
Créer au sein du gouvernement un mécanisme de coordination des activités de CRI afin de parvenir à un consensus et une compréhension commune de la CRI et d’exploiter les informations relatives aux pratiques et activités de CRI
La CRI fait partie intégrante du programme de politique réglementaire et constitue un pilier important de la qualité de la réglementation. Elle implique toutefois l’objectif ambitieux de repenser les processus traditionnels d’élaboration des règles. Pour garantir que la CRI est étroitement liée au processus d’élaboration des règles et apporte une contribution optimale aux objectifs stratégiques nationaux, la conception et la mise en place d’une stratégie de CRI impliquent l’association des organes de contrôle de la réglementation, mais la réussite de sa mise en œuvre passe par un effort de l’ensemble de l’administration mettant en jeu différentes parties prenantes. Elle suppose également une évolution importante de la culture de l’administration. À ce niveau, il faudrait prévoir une équipe spécialisée en lien direct avec le programme de la politique réglementaire, dotée de ressources et d’un pouvoir d’influence suffisants pour permettre une intégration optimale aux pratiques des départements de l’administration et des organes de réglementation en matière d’élaboration des règles (Encadré 2.2).
La politique de CRI établie devrait être contrôlée, du moins sur le plan de la qualité réglementaire, par des organes et capacités de contrôle de la réglementation établis conformément à la Recommandation de 2012. Ces organes doivent jouer un rôle clé pour garantir l’intégration des questions de CRI dans les pratiques d’élaboration des règles, de mise au point des orientations correspondantes et de vérification systématique lors des travaux d’examen minutieux.
Pour faire en sorte que les pays élaborent une politique et une stratégie de CRI en accord avec les principaux intéressés (responsables de l’élaboration de la politique nationale, organismes de réglementation, entreprises, communautés concernées, etc.) et conformément aux principes essentiels de la politique réglementaire, l’organe de contrôle devrait attirer l’attention, dans les orientations sur la CRI, sur l’importance de la transparence, notamment par la publication systématique des documents relatifs à la CRI, et promouvoir une vaste consultation sur la stratégie générale de CRI ou ses composantes. L’accès du public à la politique/stratégie de CRI peut aider les pouvoirs publics à garantir la transparence et la responsabilité dans leurs efforts de coopération internationale.
Le succès de la mise en œuvre d’une politique/stratégie de CRI est un effort partagé à différents niveaux de l’administration. L’entité responsable de la stratégie de CRI devrait la promouvoir résolument dans l’ensemble de l’administration et assurer que des liens appropriés sont en place avec les autres politiques et initiatives de l’administration (politiques commerciale et étrangère, par exemple). En général, les ministères des Affaires étrangères et les ambassades à l’étranger ont un rôle à jouer pour faciliter la CRI en permettant l’accès aux réseaux, parties prenantes et informations et généralement en coordonnant la participation dans les organisations internationales.
Créer un cadre favorable à la CRI – sensibiliser à la CRI, exploiter les plateformes de coopération existantes, réduire les préjugés à l’égard de la CRI et développer des incitations pour les décideurs et les organismes de réglementation.
Les documents juridiques et politiques existants et les orientations sur la politique réglementaire peuvent entraver l’examen plus systématique du contexte international par les organismes de réglementation ainsi que leur association à une CRI fructueuse. L’actualisation de ces documents peut contribuer à éliminer certains préjugés indésirables, créer une incitation supplémentaire en faveur de la CRI et réduire les entraves juridiques et institutionnelles à la coopération. C’est ainsi qu’en 2018 le Canada a apporté des modifications à la Loi sur la réduction de la paperasse afin de permettre aux organismes de réglementation de prendre en compte les réductions de la charge administrative des entreprises survenues dans d’autres juridictions dans le cadre de la règle du « un pour un », à condition qu’elles résultent d’un plan de travail dans le cadre de l’une des trois tables officielles de coopération en matière de réglementation du Canada.
En outre, les orientations pour les organismes de réglementation devraient comprendre des éléments de CRI et leur donner des indications sur la manière d’intégrer la CRI aux outils de gestion réglementaire (voir ci-après). Ces orientations pourraient notamment préciser la norme de données probantes internationales à utiliser dans le processus d’AIR et aider les organismes de réglementation à définir les instruments internationaux applicables. Même si cette norme est encore en phase d’élaboration et pourrait faire l’objet de travaux ultérieurs au sein de l’OCDE, les informations pertinentes que les organismes de réglementation doivent recueillir comprennent les données des autres juridictions et instances internationales sur les défis qu’elles tentent de relever (notamment les modèles, leur évolution dans le temps, les impacts sur les différentes populations) et sur les politiques, leur application et leurs effets dans les autres juridictions. De nombreuses sources d’information peuvent être utilisées, notamment les données officielles de l’administration, les organisations internationales et les travaux universitaires à comité de lecture.
Les organismes de réglementation présents aux différents niveaux de gouvernance savent mieux que quiconque quels sont les mécanismes de coopération existants dans leur propre domaine. Les autorités nationales ont toutefois la possibilité de favoriser et stimuler les instances réglementaires existantes, de constituer une communauté de pratiques de CRI et d’autres thèmes liés à la politique réglementaire, de sensibiliser aux outils de CRI et de déterminer les besoins de formation, s’il y a lieu (Encadré 2.3).
La Communauté des régulateurs fédéraux (CRF) du Canada est un partenariat d’organisations de réglementation canadiennes qui visent à faciliter le développement, la collaboration et le perfectionnement professionnels dans le domaine de la réglementation. Cette communauté est au service de quelque 40 000 professionnels de la réglementation qui soutiennent le cycle de vie de la réglementation au Canada. Elle est dirigée par un sous-ministre champion, deux sous-ministres adjoints co-champions et des représentants de chaque ministère et organisme participant qui apportent un soutien financier à la communauté et sont chargés de définir son orientation et les domaines prioritaires pour la communauté conjointement avec le Bureau de la CRF. La CRF a mis en place un système de prix qui récompense la CRI dans le cadre d’une catégorie spéciale du Prix d’excellence en matière de coopération et de collaboration réglementaires. Ce prix est décerné à une initiative réglementaire qui a porté ses fruits à la suite d’un effort de collaboration et de coopération avec une autre organisation et/ou juridiction.
L’initiative de la Nouvelle-Zélande en faveur de la pratique réglementaire de l’administration (G-REG) est un réseau d’organismes de réglementation des administrations centrales et locales qui a été créé afin de favoriser et permettre des initiatives en matière de pratique réglementaire. L’initiative G-REG est axée sur le développement des capacités des individus et des organisations et sur la création d’une communauté professionnelle d’organismes de réglementation. Ce réseau regroupe tous les organismes de réglementation du secteur public, à l’échelon central ou local.
La chaire consacrée à la pratique réglementaire contribue à faire connaître les connaissances et bonne pratique réglementaires internationales auprès de G-REG et de la communauté au sens large (via des blogues, séminaires et conférences d’invités) afin que la Nouvelle-Zélande puisse s’inspirer des pratiques des autres pays. Le cadre d’apprentissage mutuel de G-REG intègre une dimension internationale. Elle consiste notamment à mettre l’accent sur la nécessité de réduire au minimum les risques d’effets négatifs indésirables des activités de réglementation sur les entités réglementées ou bien sur les chaînes ou industries d’approvisionnement concernées, généralement présentes à l’échelle régionale ou internationale.
Source : (OCDE, 2018[2]) (OCDE, 2020[3]).
La CRI a des effets significatifs sur les activités des organismes de réglementation et de leurs organes de contrôle. Elle suppose une évolution de la culture réglementaire de sorte que le processus d’élaboration des règles tienne davantage compte du contexte international. Pour ce faire, il faut procéder à un examen et à une prise en compte plus systématique des cadres réglementaires étrangers et internationaux pertinents lors de la mise au point des réglementations, et évaluer l’impact des mesures réglementaires et la manière dont elles s’inscrivent dans le traitement transnational plus large de la question à résoudre. Il est nécessaire d’envisager la CRI à toutes les phases du cycle d’élaboration des règles, de l’introduction des nouvelles lois et réglementations à leur mise en œuvre, leur évaluation et leur révision. De ce point de vue, les outils de gestion de la réglementation (analyse d’impact de la réglementation, association des parties prenantes et évaluations ex post de la réglementation) constituent des points d’entrée très utiles dans le processus d’élaboration des règles afin de tenir compte du contexte international lors de l’élaboration et de la révision des textes législatifs et réglementaires
Rassembler des connaissances et compétences techniques internationales et s’en inspirer
Les pouvoirs publics devraient au moins agir conformément aux obligations qui leur incombent au titre de traités internationaux, ce qui suppose une coordination appropriée entre les administrations et une base d’informations claires sur ces engagements.
Lorsqu’ils élaborent ces lois et réglementations, les responsables de l’action publique et les organismes de réglementation devraient réunir des observations factuelles et des compétences techniques qui dépassent le cadre de leur propre juridiction. Il est rare d’être confronté à une nouvelle difficulté sans qu’une autre juridiction ou organisation internationale n’ait eu à l’aborder. Le fait de recueillir des renseignements relatifs à la fréquence du problème en jeu et aux approches adoptées par d’autres pays peut contribuer à renforcer la base d’observations factuelles sur le domaine considéré, à définir un plus grand nombre d’actions envisageables et à élaborer l’argumentaire relatif à la mesure retenue. Cette démarche peut s’inscrire dans le cadre de la pratique habituelle de collecte des informations lors des AIR ex ante et des évaluations ex post. Elle peut également être confiée à des experts compétents ainsi qu’à des représentants et professionnels des secteurs public et privé dans le monde entier, et ainsi compléter l’engagement des parties prenantes traditionnelles (voir ci-après). Ainsi, le 11e Plan de développement de la Turquie (2019-2023) comprend une partie consacrée aux Capacités nationales de coopération internationale qui préconise d’échanger avec les experts d’autres pays lors de l’élaboration de la législation traitant de la réglementation dans le domaine financier et technique (Presidency of the Republic of Turkey, 2019[4]).
Lors de l’élaboration de réglementations, tenir compte des instruments internationaux et documenter les raisons qui justifient de s’en écarter
Les instruments normatifs internationaux découlent généralement du recueil d’observations probantes suffisantes et de l’établissement d’un consensus (notamment scientifique). Leur utilisation dans la législation nationale est un important facteur de cohérence réglementaire au niveau international, réduisant en conséquence les occasions d’arbitrage et les coûts encourus par les entités réglementées pour se conformer à de multiples obligations. Des instruments contraignants devraient être intégrés à la législation et aux réglementations nationales selon la procédure adoptée à cet effet. Des instruments non contraignants devraient être également pris en compte et, lorsque des circonstances spécifiques exigent de s’en écarter, des faits probants devraient le justifier. Voir l’Encadré 2.4 qui contient des exemples d’obligations nationales relatives à la prise en compte des instruments internationaux. Les outils traditionnels de gestion de la réglementation comme l’AIR ou l’association des parties prenantes peuvent faciliter l’évaluation des bénéfices et des coûts du maintien d’une approche unilatérale par rapport au recours à une solution internationale existante.
Du point de vue de l’impact commercial, le principe de la prise en considération des normes internationales pertinentes est déjà fortement ancré dans les Accords SPS et OTC de l’OMC. En effet, il est particulièrement pertinent de prendre en compte les normes techniques internationales pour élaborer les normes nationales, les réglementations techniques et les procédures d’évaluation de la conformité (parfois appelées « STARCAP ») en vue de faciliter les échanges. Le recours aux instruments internationaux pertinents mérite cependant d’être étendu au-delà des limites de la norme technique et à un champ d’application plus vaste. En effet, dans les domaines qui ne concernent pas directement les échanges commerciaux, la prise en compte des instruments internationaux dans le processus décisionnel et l’harmonisation des approches internationales permet d’éviter un comportement opportuniste et de limiter les coûts pour les entreprises et les citoyens – c’est généralement le cas dans le domaine fiscal ou la corruption. Ce type de principe est valable pour toutes les juridictions, mais s’applique en particulier à celles qui ont contribué directement à l’élaboration de ces instruments.
Pour tirer le maximum de gains de l’interopérabilité, l’incorporation par référence aux instruments internationaux1 devrait être la solution de prédilection lorsqu’elle est envisageable juridiquement. Il se peut cependant que son emploi limité jusqu’ici s’explique par le fait que les instruments internationaux sont jugés inadaptés à la situation particulière des pays et que les organismes nationaux de réglementation ne sont pas pleinement convaincus que ces instruments pourront (sans modification) les aider à atteindre leurs objectifs stratégiques. Ce principe va donc de pair avec la nécessité que les responsables publics et les organismes de réglementation participent activement aux instances internationales au sein desquelles sont élaborés ces instruments (voir ci-après).
Les « Perspectives sur la politique de la réglementation » de 2018 soulignent l’importance de faciliter l’accès aux instruments internationaux applicables, qu’ils soient contraignants ou non, via des bases de données centralisées (par secteur/domaine politique ou autre) (OCDE, 2018[5]).
En Australie, il existe une règle transversale imposant la prise en compte de « la cohérence avec les obligations internationales de l’Australie et les normes et pratiques internationales acceptées pertinentes » (Réglementation sur les bonne pratique du COAG). Lorsque c’est possible, les mesures ou normes réglementaires doivent être compatibles avec les normes et pratiques internationales ou internationalement acceptées pertinentes afin de minimiser les obstacles aux échanges. Si une option sur le plan de la réglementation implique de définir ou de modifier des normes dans des domaines où des normes internationales sont déjà appliquées, l’initiateur devrait indiquer si (et pourquoi) les normes proposées diffèrent de la norme internationale.
Au Mexique, plusieurs dispositions encouragent l’adoption de normes internationales qui portent généralement sur des réglementations et normes techniques. S’il n’existe pas de normes internationales, la prise en compte des normes étrangères est encouragée, en particulier les normes des deux principaux partenaires commerciaux que sont les États-Unis et l’Union européenne. Pour aider les organismes de réglementation à assumer cette obligation, un document d’orientation sur la manière d’intégrer les normes internationales aux réglementations ou normes techniques nationales a été publié et certains exemples de normes étrangères et internationales sont répertoriés dans l’obligation légale.
Les Attentes de l’administration publique en matière de bonne pratique réglementaires de la Nouvelle-Zélande s’appliquent aux systèmes réglementaires et, par conséquent, à tous les types de mesures et d’acteurs de la réglementation. Elles disposent que « le gouvernement estime qu’il est plus probable d’obtenir des résultats durables d’une utilité réelle pour les Néo-Zélandais lorsqu’un système réglementaire... est conforme aux normes et pratiques internationales pertinentes en vue d’optimiser les bénéfices des échanges et des mouvements internationaux des personnes, capitaux et idées (sauf lorsque cela risque de compromettre des valeurs et objectifs nationaux importants) ». Il est prévu que les organismes de réglementation assurent « une analyse d’impact et du risque systématique, notamment par l’évaluation des solutions politiques alternatives législatives et non législatives, ainsi que la manière dont le changement proposé pourrait s’articuler avec les obligations nationales et internationales ou s’aligner sur elles dans le cadre de ces systèmes réglementaires ou de systèmes annexes ».
Aux États-Unis, les orientations de l’Office de la gestion et du budget (OMB) sur l’emploi de normes consensuelles volontaires précisent que « dans l’intérêt de la promotion du commerce et de la mise en œuvre des dispositions des accords contenus dans les traités internationaux, votre agence doit tenir compte des normes internationales dans les mécanismes de passation de marchés et de réglementation ». En outre, l’Ordonnance exécutive 13609 relative à la promotion de la coopération réglementaire internationale dispose que les agences devront, « pour les réglementations significatives à propos desquelles il existe, selon l’agence, des effets internationaux importants, tenir compte dans la mesure du possible, en tant que de besoin et en conformité avec la loi, de toute approche réglementaire d’un gouvernement étranger que les États-Unis sont convenus de prendre en compte dans le cadre du plan de travail d’un conseil de coopération en matière de réglementation ». Le champ d’application de cette règle est limité aux plans de travail sectoriels dont les États-Unis sont convenus dans le cadre des Conseils de coopération réglementaire.
Source : (OCDE, 2018[2]) (OCDE, 2020[3]).
Évaluer les effets au-delà des frontières
Les pouvoirs publics devraient garantir, au minimum, que leur processus d’élaboration des règles tient compte des effets potentiels sur les parties situées à l’extérieur des frontières nationales. Le processus d’analyse d’impact de la réglementation en donne l’occasion, en particulier par l’évaluation des effets sur les échanges et les juridictions étrangères. Mais bien que les pays aient commencé à prendre en compte les effets de l’élaboration de leurs règles sur les échanges (Encadré 2.5), l’observation plus large de l’incidence de leur action réglementaire au-delà de leurs propres frontières (et par conséquent des éventuels effets de la seconde vague) demeure limitée. Pour être mis en œuvre avec efficacité, ce principe va de pair avec la nécessité de prévoir la consultation de partenaires extérieurs sur l’élaboration de la réglementation (voir ci-après).
Examen de la coopération réglementaire internationale du Mexique (OCDE, 2018[2]) : Le Mexique a adopté, dans le cadre de son processus d’AIR, un filtre relatif au commerce qui permet aux d’évaluer les effets potentiels d’une mesure de réglementation sur les exportations et les importations et déclenche des notifications du Ministère du Commerce à l’OMC. À partir de neuf questions précises, ce filtre relatif au commerce permet aux organismes de réglementation d’identifier les effets potentiels sur les échanges de leurs projets de réglementation. Si un effet est établi, une AIR spécifique au commerce est menée et le projet de mesure est notifié à l’OMC, ce qui permet de recueillir les commentaires à ce propos des autres membres de l’OMC et de ses éventuelles parties prenantes.
Examen de la coopération réglementaire internationale du Royaume-Uni (OCDE, 2020[3]) : Le Royaume-Uni a adopté un nouveau modèle d’AIR en 2018, qui comprend une nouvelle question relative aux effets des réglementations du Royaume-Uni sur le commerce et l’investissement international (« Cette mesure est-elle susceptible d’avoir un impact sur le commerce et l’investissement ? Oui/Non »). Ce nouveau modèle a été mis à l’essai en 2019. Sur la base de la première série de réponses à ce modèle, le ministère britannique du Commerce international, le « Better Regulation Executive » (Exécutif pour une meilleure réglementation) et le Comité des politiques de réglementation travaillent ensemble sur la manière d’améliorer les méthodologies pour aider les ministères à mesurer les effets commerciaux de leurs projets de mesures.
Source : (OCDE, 2018[2]) (OCDE, 2020[3]).
Associer les parties prenantes étrangères
L’association des parties prenantes étrangères aux processus réglementaires — dans le cadre de l’association habituelle des parties prenantes plus couramment axée sur les acteurs nationaux — est susceptible de sensibiliser aux approches réglementaires des autres juridictions et de fournir des informations sur les conséquences de l’application de certaines options réglementaires, notamment leurs effets sur le commerce et les conséquences pratiques du maintien d’approches réglementaires identiques ou différentes. En pratique, il est nécessaire, mais pas suffisant de s’appuyer sur des procédures ouvertes et non discriminantes, par exemple au moyen de plateformes internet en accès ouvert à tous. Les pays devraient faire des efforts supplémentaires pour associer les parties prenantes étrangères. Cela pourrait prendre la forme d’une communication spécifique par l’intermédiaire des plateformes d’entreprises ou des chambres de commerce.
La notification obligatoire des projets de réglementation aux instances internationales est un moyen très utile pour alerter les parties prenantes étrangères et tirer parti de leurs contributions. Les Accords OTC et SPS de l’OMC le permettent dans le cadre d’une autorité centrale unique chargée d’adresser les notifications à l’OMC (OCDE/OMC, 2019[6]). D’autres procédures de notification sont toutefois présentes dans divers secteurs et plateformes régionales, notamment les obligations de notification des évaluations d’impact sur l’environnement dans le cadre de la convention de la CEE des Nations Unies sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière (Convention d’Espoo) (Kauffmann and Saffirio, 2020[7]). Ces procédures de notification peuvent compléter utilement les mécanismes mis en place par les organes de contrôle de la réglementation, doivent s’y intégrer et fonctionner de manière synchronisée avec ces derniers.
Faire de la cohérence avec les normes internationales un principe directeur du processus d’examen de l’évaluation ex post et de l’examen des règles existantes
La pleine mesure des effets d’une disposition réglementaire n’est connue qu’après sa mise en œuvre. C’est pourquoi l’évaluation ex post fournit une occasion essentielle de déceler les écarts réglementaires par rapport aux cadres internationaux ainsi que leurs effets éventuels sur les échanges et dans d’autres domaines. L’évaluation et l’examen des règles existantes peuvent être utilisés plus systématiquement pour cartographier l’état des connaissances internationales dans le domaine concerné par la réglementation et passer en revue les nouvelles approches adoptées par d’autres juridictions, qui ont fait leurs preuves. Cela devrait consister à analyser les coûts (et les bénéfices) liés au non-respect des pratiques internationales si ce choix a été fait ex ante et déceler les écarts non désirés (lors de l’élaboration et la mise en œuvre) qui peuvent être à l’origine de tensions (Encadré 2.6).
Dans la version actualisée de la Directive sur la gestion de la réglementation du Canada, les organismes de réglementation doivent, dans le cadre de l’examen des règles existantes, rechercher de nouvelles possibilités de réduire le fardeau réglementaire pesant sur les parties prenantes par le biais d’activités de coopération réglementaire.
En Nouvelle-Zélande, il est prévu que les organismes de réglementation « examinent périodiquement les autres systèmes réglementaires similaires, dans le pays et dans les autres juridictions, afin de dégager de possibles tendances, menaces, liens, possibilités d’harmonisation, économies d’échelle et d’envergure et des exemples d’innovation et de bonne pratique ».
Source : (OCDE, 2018[2]) (OCDE, 2020[3]).
Compte tenu de la pertinence potentielle des conclusions d’une évaluation ex post pour les autres juridictions et la communauté internationale, les résultats d’une évaluation ex post devraient, dans la mesure du possible, être accessibles au public et aux partenaires et instances internationales concernés.
Évaluer les besoins de coopération ex ante afin de garantir la bonne exécution et de simplifier les procédures « identifiables ».
Compte tenu des effets de la numérisation et de la fragmentation des chaînes de valeur, il y a lieu de penser que la bonne application de toute règle exige une coordination avec les juridictions étrangères, qu’il s’agisse de recueillir des informations utiles sur la structure du marché, de régler des situations ou de trouver des mesures correctrices lorsque l’autorité ou le mécanisme de mise en application est situé à l’extérieur de la juridiction. Cette coopération en matière de mise en application doit être mieux estimée et prévue au début du processus d’élaboration des règles afin d’éviter des lacunes dans leur applicabilité. De façon plus générale, la coopération en matière de mise en application peut être facilitée en veillant à ce que les organismes de réglementation disposent des outils/de la compétence juridique pour coopérer et prendre les mesures prévues par la législation nationale (OCDE, à paraître[8]).
Les procédures d’évaluation de la conformité permettent aux entreprises d’apporter la preuve de la conformité aux obligations réglementaires. En tant que fondements des mécanismes de reconnaissance mutuelle et d’équivalence, elles jouent un rôle fondamental pour faciliter le commerce international et procurer la certitude que les biens et services échangés sont adaptés à leur objet. En revanche, lorsqu’elles sont différentes et non reconnues par les pays, elles peuvent engendrer des coûts importants pour les opérateurs et limiter les flux de produits de qualité. En améliorant leur qualité à l’échelle nationale et en facilitant la reconnaissance des procédures d’évaluation de la conformité de partenaires de confiance, les organismes de réglementation peuvent réduire leur charge au niveau national et limiter les coûts liés au respect des règles pour les entités réglementées.
Les mesures unilatérales des pays pour mieux prendre en compte le contexte international dans l’élaboration des règles nationales et pour recenser les cadres internationaux pertinents à des fins d’harmonisation constituent les éléments fondateurs de la CRI. Elles contribuent à éviter des écarts réglementaires non désirés par un processus d’élaboration des règles mieux informé et favorisent la connaissance et la confiance mutuelles nécessaires entre les juridictions. Des approches de coopération bilatérale, régionale ou internationale, sous une forme renforcée, sont cependant nécessaires (et existent de facto) pour jeter les bases d’une collaboration institutionnalisée et régulière et d’une plus grande cohérence en matière de réglementation. Les modalités de la coopération internationale dépendront du système juridique et administratif et de la situation géographique du pays, mais aussi du secteur ou du domaine d’action publique considéré.
Coopérer avec les autres pays afin de promouvoir l’élaboration et la diffusion des bonne pratique et des innovations en matière de politique et de gouvernance réglementaires
Les bonne pratique réglementaires constituent les fondements de cadres et d’institutions de réglementation de confiance. Elles sont également les éléments fondateurs d’approches et de mécanismes de coopération réglementaire renforcés. Les pays devraient continuer de coopérer au sein de l’OCDE et d’autres organisations internationales concernées afin de faire progresser la connaissance et la compréhension des bonne pratique réglementaires, de définir un vocabulaire commun des principaux termes et concepts relatifs à la politique réglementaire et de renforcer la confiance nécessaire entre les juridictions pour parvenir à des formes plus solides de CRI. La coopération internationale en faveur de bonne pratique réglementaires peut être l’occasion pour les administrations de tirer des enseignements de l’expérience des autres et de renforcer les capacités des autres pays dont les cadres de bonne pratique réglementaires sont moins développés.
Contribuer aux travaux des instances internationales qui favorisent la coopération réglementaire
Les pouvoirs publics sont invités à s’impliquer pleinement dans les organisations internationales qui traitent de questions scientifiques, échangent des pratiques et élaborent des approches et instruments internationaux communs. Elles sont généralement bâties sur un consensus et permettent à la fois de réunir des observations factuelles et compétences techniques relatives à des questions d’intérêt commun et d’influencer l’élaboration des règles internationales. De ce point de vue, il peut être utile que les pays cartographient l’ensemble des organisations internationales auxquelles ils participent. En cas de ressources limitées, le fait que des pays ayant des intérêts semblables se répartissent la charge d’une participation active permet de résoudre les difficultés liées aux capacités. Le suivi en continu de l’activité normative des organisations internationales devrait au moins permettre de repérer les questions soulevées qui intéressent une juridiction spécifique.
Outre la participation active aux travaux techniques des organisations internationales, les pays pourraient favoriser davantage l’utilisation de bonne pratique réglementaires au niveau international. En adhérant à des comités techniques ou en y participant, les juridictions nationales ont un rôle à jouer dans la communication de messages cohérents et dans les efforts en faveur de l’élaboration de règles plus transparentes, fondées sur des données probantes, coordonnées et qui ne soient pas plus contraignantes que nécessaire pour atteindre des objectifs stratégiques légitimes. Elles peuvent notamment favoriser une plus grande association de diverses parties prenantes (nationales et internationales) à l’activité normative des organisations internationales, davantage d’évaluations ex ante et ex post des instruments internationaux, une mise en application et une coordination renforcées des règles conjointes. Les travaux du Partenariat des Organisations Internationales pour l’Efficacité des Instruments Internationaux, sous la responsabilité du CPR, visent à fournir une base de référence unique relative aux mesures pratiques que les organisations peuvent prendre dans ce sens (OCDE, 2021[9]).
L’édition de 2018 des « Perspectives sur la politique de la réglementation » fait apparaître un écart entre les processus d’élaboration des règles au niveau national et international, qui génère des insuffisances. Une meilleure utilisation des outils de gestion réglementaire au niveau national et international permet de combler cet écart. Ainsi, un suivi plus étroit et une évaluation plus régulière de l’application des instruments internationaux au niveau national contribueraient sans doute à convaincre de leur utilité et à éclairer les organismes nationaux de réglementation à propos de leurs effets attendus et constatés. Ils pourraient aussi éclairer la révision des instruments internationaux si les résultats de l’évaluation ont été échangés de façon plus systématique entre les différents niveaux de l’administration.
Utiliser la reconnaissance mutuelle en association avec les instruments internationaux
Dans les domaines où l’harmonisation réglementaire n’est pas forcément nécessaire et où il est reconnu que des approches réglementaires diversifiées peuvent aboutir à des objectifs similaires, la reconnaissance mutuelle (ou bien unilatérale) des règles d’une autre juridiction, les procédures d’évaluation de la conformité ou les résultats de la mise en application peuvent éviter des coûts inutiles pour les entreprises et la paralysie du processus d’application. L’expérience montre néanmoins qu’il est plus facile de parvenir à une reconnaissance de ce type entre des pays partageant la même vision et que la cohérence et la convergence des règles sous-jacentes facilitent ce processus et en abaissent le coût.
Aligner les attentes en matière de CRI sur les différents instruments de politique notamment les accords commerciaux
Les accords commerciaux servent de plus en plus souvent de mécanisme pour mettre en avant des aspects relatifs à la qualité et la coopération réglementaires. Depuis quelque temps, un certain nombre d’accords contiennent des chapitres séparés consacrés à la CRI, aux bonne pratique réglementaires ou aux deux. Ces chapitres peuvent concrétiser une détermination politique importante et servir à faire progresser la compréhension et l’utilisation conjointes des outils de gestion et de coopération réglementaires entre les juridictions.
Il importe cependant de respecter la cohérence avec les engagements internationaux des pays dans le domaine concerné, en particulier la Recommandation de 2012 et la liste de référence commune APEC-OCDE. Lorsque ces chapitres séparés prévoient la création d’organes permanents spéciaux pour superviser la mise en œuvre de ces chapitres et/ou favoriser la coopération réglementaire, les pays devraient veiller à ce qu’ils mènent à bien leur mission avec efficacité et efficience, en évitant tout chevauchement avec les autres organes ou risque d’usure de la coopération. Ces organes devraient notamment permettre de rapprocher des acteurs essentiels qui s’emploient à améliorer l’efficacité de la réglementation dans les secteurs de l’action des pouvoirs publics de chaque pays. L’AECG en donne un exemple (Encadré 2.7).
L’AECG, qui est entré en vigueur à titre provisoire en septembre 2017, comprend un mécanisme pour développer la coopération réglementaire volontaire entre les parties appelé Forum de coopération en matière de réglementation. La coopération dans le cadre du FCR s’effectue sur une base volontaire et est guidée par la volonté des parties de définir des domaines de travail communs, sans préjudice de leur capacité à poursuivre le développement de leurs propres initiatives réglementaires, législatives et politiques.
Le FCR facilite la coopération réglementaire entre les parties en exerçant les fonctions suivantes :
Offrir un forum de discussion sur les questions de politique réglementaire d’intérêt commun identifiées par les parties dans le cadre notamment des consultations menées avec les parties prenantes intéressées ;
Aider les organismes de réglementation à trouver des partenaires potentiels pour les activités de coopération ;
Examiner les initiatives en matière de réglementation prévues ou en cours dont une partie estime qu’elles peuvent donner lieu à une coopération ;
Encourager le développement des activités de coopération bilatérale et, sur la base des informations obtenues auprès des ministères et organismes chargés de la réglementation, examiner les progrès, les réalisations et partager les bonne pratique dans le cadre des initiatives de coopération réglementaire prises dans certains secteurs.
Le FCR est dirigé conjointement par l’UE et des responsables publics canadiens qui supervisent la coopération réglementaire et commerciale bilatérale. Bien qu’il soit établi dans le cadre de l’AECG, le FCR couvre également les activités de coopération qui ne sont pas directement liées aux échanges entre les parties et qui visent à améliorer l’efficacité administrative et/ou à régler au niveau bilatéral les questions de politique qui transcendent les frontières nationales ou continentales. Les différents organismes de réglementation qui coopèrent dans le cadre du FCR couvrent des domaines comme la protection des consommateurs, la santé publique, l’économie numérique et le bien-être des animaux.
Pour éclairer leurs activités de coopération réglementaire, les deux parties ont mené des consultations en 2018 afin de recueillir les points de vue des parties prenantes européennes et canadiennes sur des sujets qui pourraient donner lieu à une coopération utile entre les organismes de réglementation de l’UE et canadiens. Dans ce contexte, cinq domaines de coopération ont été définis lors de la première réunion du FCR en décembre 2018 : i) cybersécurité et Internet des objets ; ii) bien-être animal – transport des animaux ; iii) nouveaux tests des produits de type cosmétique ; iv) coopération dans le domaine des inspections des produits pharmaceutiques menées dans des pays tiers ; et v) échange d’informations relatives à la sécurité des produits de consommation ; et adoption d’un plan de travail.
Source : (Kauffmann and Saffirio, 2021[10]).
Références
[1] APEC-OCDE (2021, à paraître), APEC-OECD IRC Resource.
[10] Kauffmann, C. and C. Saffirio (2021), “Good regulatory practices and co-operation in trade agreements: A historical perspective and stocktaking”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 14, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/cf520646-en.
[7] Kauffmann, C. and C. Saffirio (2020), “Study of International Regulatory Co-operation (IRC) arrangements for air quality: The cases of the Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, the Canada-United States Air Quality Agreement, and co-operation in North East Asia”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 12, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/dc34d5e3-en.
[9] OCDE (2021), Compendium of International Organisations’ Practices: Working Towards More Effective International Instruments, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/846a5fa0-en.
[3] OCDE (2020), Review of International Regulatory Co-operation of the United Kingdom, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/09be52f0-en.
[5] OCDE (2018), Politique de la réglementation : Perspectives de l’OCDE 2018, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264305458-fr.
[2] OCDE (2018), Review of International Regulatory Co-operation of Mexico, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264305748-en.
[11] OCDE (2013), International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264200463-en.
[8] OCDE (à paraître), Boîte à outils sur les mesures législatives relatives à la coopération en matière d’application des lois sur la protection des consommateurs.
[6] OCDE/OMC (2019), Facilitating Trade through Regulatory Cooperation: The Case of the WTO’s TBT/SPS Agreements and Committees, Éditions OCDE, Paris/Organisation mondiale du commerce, Genève, https://dx.doi.org/10.1787/ad3c655f-en.
[4] Presidency of the Republic of Turkey (2019), Eleventh Development Plan (2019-2023), https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2020/03/On_BirinciPLan_ingilizce_SonBaski.pdf (accessed on 23 March 2021).
Note
← 1. L’incorporation par référence désigne l’incorporation des instruments internationaux dans les instruments nationaux au moyen d’une référence à un ou plusieurs instruments internationaux, ou au remplacement de l’ensemble du texte dans le projet de code ou de réglementation (OCDE, 2013[11]).