3. Un enfoque estratégico para apoyar la integridad en las regiones del Perú
Para establecer sistemas regionales de integridad, los gobiernos regionales peruanos podrían implementar un enfoque específico e incremental, impulsado por la función de integridad y basado en las capacidades disponibles. Así, podrían responder a los principales riesgos de integridad y a una serie de áreas prioritarias sobre las cuales las políticas de integridad podrían aplicarse. Además, esta función de integridad podría potenciar y mejorar la sostenibilidad de las Comisiones Regionales Anticorrupción (CRA) y servir de enlace entre el gobierno regional y otros actores de la integridad a nivel regional y nacional. La función de integridad regional podría ser reforzada y apoyada por la Secretaría de Integridad Pública (SIP) y una serie de otros actores nacionales, proporcionando dirección y asistencia estratégica, movilizando el compromiso de alto nivel, creando capacidades técnicas y promoviendo diálogos entre las regiones.
Los desafíos en el nivel regional descritos en el capítulo 2 requieren se elabore un enfoque estratégico que apoye la promoción de la integridad pública en los gobiernos regionales. Dicho enfoque debe tomar en cuenta la realidad regional y, en particular, las capacidades disponibles y los riesgos de integridad imperantes. En sí, los gobiernos regionales podrían centrarse en algunas prioridades clave relacionadas con la integridad para generar un mayor efecto. Además, la función de integridad dentro del gobierno regional podría aprovechar el papel de la Comisión Regional Anticorrupción y apoyar su labor. Por último, distintas instancias del nivel nacional pueden contribuir directa o indirectamente a promover un entorno propicio para la integridad pública en las regiones. En particular, la Secretaría de Integridad Pública tiene un papel fundamental al apoyar directamente los trabajos regionales en materia de integridad pública, asegurando al mismo tiempo una coordinación estrecha y coherencia con la contribución de otras instancias pertinentes, como la CAN y la PCM.
Concordancia entre el mandato, actividades y características de las funciones de integridad y las realidades regionales
Todas las entidades públicas tienen la obligación legal de implementar la función de integridad (véase la sección “La implementación del modelo y la función de integridad en las regiones” en el capítulo 2). Sin embargo, los gobiernos regionales del Perú se beneficiarían de un método progresivo cuyo objetivo sea una implementación gradual y que se elabore junto con varias prioridades y riesgos locales. Esto también debe tomar en cuenta las dificultades de carácter contingente y estructural con que se topan los gobiernos regionales.
Si el modelo de integridad se implementara al mismo tiempo y a plenitud en todas las regiones, es muy probable que solo existiera en el papel en muchas regiones sin que cumpla su mandato ni genere efectos, debido a las limitadas capacidades y recursos de los gobiernos regionales. A su vez, esto podría crear cinismo entre los funcionarios públicos y la ciudadanía en general, al cuestionar el compromiso de las reformas de integridad y socavar el apoyo para reformas futuras y en curso. Como se mencionó, actualmente solo cinco gobiernos regionales (Amazonas, Cajamarca, La Libertad, Lambayeque, Piura) han establecido una función de integridad a la fecha (Anexo A), y solo una de ellas tiene un historial comprobado de actividades pasadas y una estrategia planeada.
Aunque tanto el Plan Nacional como la Resolución de la SIP Nº 1-2019-PCM/SIP ya contemplan diversas opciones para institucionalizar la función de integridad, la realidad a nivel regional exige orientación incluso más individualizada —y flexible— para diseñar e implementar la función. Como se examina en la sección “Desafíos para implementar el Modelo de Integridad en las regiones” en el capítulo 2, varios desafíos a los que se enfrentan los gobiernos regionales justifican un enfoque diferenciado de ese tipo. Esto también incluiría que se proporcione orientación a nivel nacional.
Ese enfoque diferenciado podría tomar en cuenta la asimetría entre las instituciones centrales y regionales en lo referente a su tamaño, que también puede utilizarse como valor sustituto del nivel de capacidades institucionales, recursos disponibles y apoyo necesario. Al mismo tiempo, el enfoque proporcionaría varias opciones capaces de adaptar la función de integridad a las diversas realidades regionales del Perú (económicas, pero también políticas y geográficas), así como a los respectivos niveles de riesgo de integridad exógenos o ambientales y a las tipologías de cada región. Estos dos aspectos importantes, tamaño y nivel de riesgos de corrupción, también se mencionan en el Plan Nacional de Integridad (recuadro 2.2) y en la Resolución Nº 1-2019-PCM/SIP (Artículo 6.5). En sí, se propone una guía indicativa de la SIP para orientar las políticas y asesorar su implementación, a fin de categorizar las regiones junto con estos dos aspectos (cuadro 3.1).
La SIP debería elaborar, dirigir y poseer una metodología detallada para seleccionar los criterios pertinentes, identificar fuentes de información fiables y formular indicadores para poner en práctica y medir ambos aspectos, entablando un diálogo y llegando a un acuerdo con las regiones. La matriz podría ser aprobada por la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción para institucionalizar y legitimar la función de integridad en las regiones. Para apoyar este proceso, la Secretaría de Integridad Pública podría considerar varios criterios, algunos de los cuales han sido señalados por los representantes de los gobiernos regionales durante un taller de validación celebrado en septiembre de 2020 (cuadro 3.2).
La configuración institucional y la lista de actividades —entre las definidas en la Resolución Nº 1-2019-PCM/SIP— que podrían considerarse como requisitos mínimos para implementar la función de integridad deberían basarse entonces en la categoría que la matriz le asigne a cada región (cuadro 3.3). Por consiguiente, cada categoría sería el punto de partida para implementar gradualmente la función de integridad completa en el gobierno regional que —como mínimo— debe centrarse en las tareas relacionadas con la evaluación de riesgos, la política de integridad y supervisar la implementación del modelo de integridad. Además, deben definirse varios sectores de aplicación prioritarios, como la minería, salud, educación o infraestructura, por ejemplo, basándose en la evaluación de los riesgos y debilidades locales.
En cuanto a la configuración institucional, aunque el acuerdo ideal es establecer una Oficina de Integridad Institucional (OII) para asumir el puesto clave dentro del gobierno regional y es el objetivo primordial de cualquier entidad, se considera que las opciones previstas en el marco jurídico podrían igualmente ser idóneas en contextos de recursos muy limitados, que es una realidad en muchas regiones del Perú. Cualquier opción que se seleccione exigirá que se presenten informes directamente al gobernador o a la máxima autoridad administrativa (y la SIP).
Un enfoque de este tipo para los Gobiernos Regionales coincide con la orientación y criterios estipulados en la Resolución Nº 1-2019-PCM/SIP —ya que acerca cada vez más la función a las realidades regionales y permite su implementación gradual tras estudiar de manera detenida los desafíos previamente identificados—, y se rige por la matriz (véase la sección “Desafíos para implementar el Modelo de Integridad en las regiones” en el capítulo 2 y cuadro 3.1).
Establecer prioridades basándose en los riesgos y debilidades regionales
A la vez que se establece el modelo de integridad y se asegura que se sienten las bases para un sistema de integridad en las regiones, los gobiernos regionales —en coordinación con la Secretaría de Integridad Pública— podrían identificar prioridades a partir de un instrumento de diagnóstico que evalúe las fortalezas y debilidades internas, así como las oportunidades y amenazas externas del gobierno regional (también conocido como análisis FODA). Un insumo importante para este diagnóstico —pero no el único— sería la minuciosa evaluación del riesgo de integridad que realiza la función de integridad. También podrían definirse prioridades al tomar en cuenta el avance en la implementación del Modelo de Integridad medido por el Índice de Integridad Pública, que está creando la SIP y que será un insumo clave para el programa de integridad o el plan de trabajo de la integridad. Al mismo tiempo, podrían definirse teniendo en cuenta las áreas de prestación de servicios públicos —o incluso los servicios y objetivos específicos de estas— que consideren sean las más importantes para mejorar las condiciones de vida, por ejemplo, las que contribuyan a lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible, y en las que incida más la corrupción. De modo parecido, a fin de crear el apoyo y aceptación de los interesados, el diagnóstico podría identificar las áreas y sectores donde sea más probable mostrar resultados tangibles o “triunfos rápidos” del fortalecimiento de la integridad.
Al aprovechar el diagnóstico, los gobiernos subnacionales —bajo la dirección del área o del servidor encargado de la función de integridad— deben identificar las prioridades para fortalecer la integridad, determinar la entidad o unidad responsable de definir un plan para implementar esas prioridades y elaborar indicadores para vigilar los avances en esa área. De este modo, los gobiernos subnacionales podrían formular una estrategia de integridad general —mientras aseguran la disponibilidad de recursos presupuestarios adecuados— que examinaría periódicamente el avance logrado para garantizar que los limitados recursos y capacidades se utilicen con la mayor eficiencia.
Respecto a las áreas prioritarias específicas, la experiencia ha demostrado que los gobiernos subnacionales podrían beneficiarse, en particular, al implementar un sistema eficaz de control interno y gestión de riesgos que a su vez coadyuve a fortalecer la administración pública y reducir el riesgo de abuso en cualquier sector económico y en varias áreas, entre ellas las de gastos discrecionales, administración de permisos y licencias y adquisiciones. De hecho, estas dos áreas prioritarias —la gestión de riesgos y el control interno— también son parte del Modelo de Integridad.
Además, la Recomendación del Consejo de La OCDE sobre Integridad Pública subraya la necesidad de fijar normas de conducta estrictas para los funcionarios públicos. Éstas estipulan con claridad qué comportamientos se esperan de los funcionarios públicos y proporciona un marco para que los gobiernos posibiliten una conducta ética. Como se destaca en la Recomendación, es fundamental pasar de un enfoque reactivo que simplemente se centre en detectar y sancionar a las personas corruptas (que por supuesto es necesario) a uno proactivo que busque apoyar, reunir y visibilizar a la gran mayoría de funcionarios públicos que se han comprometido a realizar un buen trabajo y servir al interés público con integridad.
En sí, una de las prioridades de los gobiernos regionales podría ser presentar valores y normas de conducta que comuniquen con claridad los valores y normas públicos para que cobren vida y sean parte de la cultura organizacional. Estos esfuerzos deberían aprovechar la orientación y experiencias anteriores para elaborar y aprobar un código de conducta a nivel local, como se describe en la sección “La implementación del modelo y la función de integridad en las regiones” en el capítulo 2” (Basel Institute on Governance, 2018[4]) y ser dirigidos por la Secretaría de Integridad Pública con apoyo de SERVIR y la ENAP, sobre todo para que los altos funcionarios los integren como un elemento dominante de su labor. Otros gobiernos regionales podrían seguir estos ejemplos y elaborar de manera participativa un código de conducta que exponga las normas para la administración pública.
La función de integridad dentro del gobierno regional podría dirigir el proceso participativo de elaborar el código y apoyar a las entidades en la aplicación de medidas de sensibilización. Una labor de este tipo, elaborar e implementar un código de conducta, también es un buen ejercicio para poner sobre la mesa el tema de la integridad y puede abrir la puerta a una gran variedad de otras medidas y actividades (Boehm, 2015[5]). Por ejemplo, como segundo paso, un código de conducta debería contar con mayor orientación, en particular para identificar y gestionar los conflictos de interés. Además, la función de integridad podría coordinar con Recursos Humanos el diseño de cursos específicos sobre integridad, para capacitar a funcionarios públicos en ética pública y gestión de conflictos de interés. Ante la alta rotación de personal que se observa en los niveles locales, esos cursos deberían repetirse de manera periódica y ser obligatorios para todos los empleados nuevos y los tipos de contrato de empleo. El desarrollo actual de un Módulo de Inducción a la Integridad, por parte de la SIP en colaboración con la ENAP, podría ser especialmente útil para apoyar estos esfuerzos.
Al tener en cuenta la pertinencia de la alta dirección en la creación de una cultura de integridad, ciertas medidas de integridad específicas podrían centrarse en particular en la alta dirección. Al fijar normas de integridad más estrictas para la cúpula, se puede dar un ejemplo que influirá positivamente en la administración pública en general. Es más, los trabajos de sensibilización y comunicación sobre la integridad podrían centrarse en las áreas identificadas en el diagnóstico como funciones o sectores en riesgo.
La función de integridad debe dirigir, guiar, apoyar y coordinar a las instancias pertinentes en torno a las políticas de integridad dentro del gobierno regional
Al igual que en las entidades a nivel nacional, la función de integridad no es responsable— ni debe serlo— de implementar todos los aspectos de las políticas de integridad en el gobierno regional. Compatible con las tareas y prioridades propuestas anteriormente, tiene la misión esencial de articular y apoyar a todas las instancias y dependencias pertinentes del gobierno regional al considerar la implementación eficaz del modelo de integridad, promoviendo así una cultura de integridad y fortaleciendo la confianza de los ciudadanos. Por ende, no puede resolver las deficiencias de otras áreas o dependencias del gobierno regional.
Esta misión de articular puede ser especialmente difícil, debido a que la función de integridad dentro de los gobiernos regionales no existe o es incipiente. Además, las limitaciones estructurales de los gobiernos regionales también pueden afectar a todas las instancias pertinentes del sistema de integridad local. De hecho, en las entrevistas se destacaron las vulnerabilidades estructurales relacionadas con el presupuesto, los acuerdos organizacionales y la especialización del personal. Al mismo tiempo, en una región que aún no instituye la función de integridad lamentaron que la ausencia de esa misión de articular se tradujo en un conocimiento deficiente de las iniciativas o instrumentos pertinentes en todo el gobierno regional que podrían apoyar el trabajo de integridad de otras instancias sin ninguna inversión adicional.
Al aprovechar el análisis de las funciones de esas instancias así como el papel que podrían desempeñar las Oficinas de Integridad Institucional en las entidades públicas a nivel central, como se analiza en un estudio anterior de la OCDE (OCDE, 2019[3]), la función de integridad en las entidades regionales debe articular y contribuir a implementar los distintos componentes del modelo de integridad al desempeñar las tareas que se resumen en el gráfico 3.1.
Liderazgo en integridad: La función de integridad tendrá y ejercerá liderazgo en materia de integridad en la entidad, por ejemplo, al dirigir la estrategia de la entidad, vigilar la implementación del modelo de integridad (por ejemplo, actividades, iniciativas, sanciones). Esto exige una colaboración proactiva de las áreas responsables de procesos (y riesgos) administrativos clave, como los temas de adquisiciones y presupuesto, así como de las directamente responsables de todos los elementos específicos del modelo de integridad, como la Oficina de Recursos Humanos para actividades de capacitación, la Secretaría Técnica de Procedimientos Administrativos Disciplinarios para sanciones disciplinarias, y el Funcionario/Unidad de Transparencia para las actividades relacionadas con la transparencia. También es indispensable que el titular de la entidad demuestre su apoyo para asegurar el poder de convocatoria.
Asesoría y apoyo: la función de integridad debe orientar y apoyar al gobernador, así como a las instancias encargadas de las medidas relacionadas con la integridad, por ejemplo, el órgano de Control Institucional para identificar los riesgos y supervisar la elaboración de mapas de riesgos, la oficina de Recursos Humanos para las actividades de capacitación y control de casos disciplinarios, o la Secretaría General para coordinar la implementación del código de ética. Esta tarea es esencial para incorporar de manera predominante y coherente todos los componentes del modelo de integridad en la entidad.
Coordinación: en el componente sobre denuncias del modelo de integridad, a la función de integridad se le puede asignar la recepción de denuncias. De ser así, la tarea de la función de integridad consistiría en remitirlas a las instancias pertinentes (por ejemplo, Secretaría Técnica de Procedimientos Administrativos Disciplinarios; Ministerio Público, Órgano de Control Institucional) y asegurar el seguimiento, más que tramitarlas. Como se destaca en (OCDE, 2019[3]), el trámite e investigación de denuncias requieren recursos sustanciales y excederían la labor de prevención que se encomienda a la función de integridad en la entidad. También sería pertinente la coordinación con los Órganos de Control Institucional, subordinados a la Contraloría General de la República, y parte de la función de control externo. De hecho, los OCI podrían verificar que los gobiernos regionales implementen la gestión de riesgos, hacer recomendaciones de mejora y asegurar el intercambio de información entre las funciones de control interno y externo, por ejemplo, con respecto a los riesgos de integridad.
La Secretaría de Integridad Pública podría aumentar a escala tanto el apoyo directo como el indirecto para la función asesora de integridad
La Secretaría de Integridad Pública (SIP) desempeña un papel fundamental al supervisar y orientar las funciones de integridad en los gobiernos regionales, ya que estos le deben rendir cuentas en el aspecto técnico y funcional, en su carácter de entidad rectora de la Política Nacional. Como parte de este mandato, estipulado en la Resolución Nº 1-2019-PCM/SIP, la Secretaría puede aprobar normas y recomendaciones de naturaleza obligatoria para las funciones de integridad. Además, la SIP ha estado prestando asistencia a los Gobiernos Regionales en temas de integridad, por ejemplo, en el marco de la iniciativa La Caravana de la Justicia: Acercando la Justicia a la Ciudadanía, promovida en 2019 por el Ministerio de Justicia (recuadro 3.1).
En el transcurso de 2019, el Ministerio de Justicia y Derechos Humano promovió la campaña denominada La Caravana de la Justicia: Acercando la Justicia a la Ciudadanía, con el objetivo de acercar todos los servicios relacionados con la justicia a los ciudadanos de todas las jurisdicciones e incluyó un componente anticorrupción dirigido por la SIP, que se centró en:
Posibilitar la creación de las Oficinas de Integridad Institucional (OII).
Apoyar a la Comisión Regional Anticorrupción, incluida la adopción del Plan Regional de Integridad y Lucha contra la Corrupción.
Esta iniciativa, que solo incluía a cinco gobiernos regionales, permitió establecer o reactivar las Comisiones Regionales Anticorrupción en esas regiones, así como la adopción del Plan en tres de ellas. Al mismo tiempo, permitió identificar algunas de las razones que explicaban el escaso avance para establecer las OII (la necesidad de modificar el Reglamento de Organización y Funciones, factores presupuestarios, y poca capacidad en los rubros de integridad/lucha contra la corrupción), e implantar las declaraciones de intereses, que en su mayoría se relacionaban con la voluntad política y deficiencias tecnológicas.
Fuente: SIP.
Además de estos trabajos, la SIP pudo aprovechar aún más su mandato y cargo estratégico dentro de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción para apoyar a las regiones en la implementación de la función de integridad en los gobiernos regionales. Esto se vuelve decisivo, sobre todo al considerar la capacidad y los recursos limitados a nivel regional, pero también la necesidad de contar con una estrategia que comunique mejor, aclare y haga coherente la comprensión y el papel de la integridad pública más allá del estricto cumplimiento de la ley.
Además, la posición institucional de la SIP dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros y la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción puede aprovecharse aún más para movilizar el compromiso político de los gobernadores, así como para facilitar el diálogo y la coordinación en esos contextos, que podrían mejorarse todavía más para promover la integridad a nivel regional (véase la sección “Mejor coordinación en el nivel nacional” en el capítulo 3).
Para estos fines, la SIP podría pensar en dar prioridad a las siguientes iniciativas de apoyo directo e indirecto a la función asesora de integridad.
Movilizar un compromiso de alto nivel exponiendo las razones para la integridad: las entrevistas durante la misión investigadora y los resultados de una encuesta reciente hicieron evidente que el concepto de integridad a menudo es mal interpretado y tampoco se captan del todo sus posibles efectos y beneficios como instrumento de gestión pública, tanto por parte de los funcionarios públicos (recuadro 2.6) como de los gobernadores. Esta situación obstaculiza el apoyo y el compromiso de alto nivel necesarios para implementar la función de integridad, pero también el modelo de integridad en su conjunto. Por lo tanto, la SIP podría aprovechar actividades como las reuniones GORE para exponer los argumentos a favor de la integridad, explicar la justificación, los objetivos y las medidas concretas para implementar la Política Nacional, el modelo de integridad y la institucionalización de la función de integridad. Una actividad de ese tipo podría ser parte de una estrategia más amplia que incluya capacitación más estructurada y específica en fortalecimiento de las capacidades, recomendada para los gobernadores (véase la sección “Crear conciencia y fortalecer las capacidades de los gobernadores” en el capítulo 3).
Apoyar y fortalecer las capacidades del personal que trabaja en la función de integridad de las regiones: a pesar del avance en la implementación de la función de integridad, las entrevistas durante la misión investigadora y el contexto regional más amplio enfatizaron la necesidad de que todas las regiones del Perú creen y mantengan la capacidad del personal que trabaja en la función de integridad, así como de que los apoyen en sus esfuerzos. Las iniciativas en este sentido deben tener como objetivo potenciar el papel de la función de integridad dentro del gobierno regional y la región en su conjunto, pero también —y de manera más decisiva— proporcionar orientación, conocimientos especializados e instrumentos para adoptar un enfoque basado en prioridades a fin de implementar el modelo de integridad. En particular, la Secretaría de Integridad Pública podría promover y seguir el proceso para que las regiones definan las tareas esenciales que habrán de realizarse basadas en la matriz, pero también en los respectivos componentes prioritarios del modelo de integridad, que deben aplicarse a partir de un diagnóstico inicial. En cuanto a los programas de fortalecimiento de las capacidades, mientras los destinados al personal general deben ser organizados y gestionados a nivel regional —eventualmente con el apoyo de otras entidades nacionales como SERVIR, ENAP o la Secretaría de Descentralización—, la Secretaría de Integridad Pública podría crear un programa de formación de instructores para el titular de la función de integridad que luego podría repetirse a nivel interno de manera autónoma, —tal vez en colaboración con las universidades locales y representantes locales de la asociación de municipalidades— para garantizar un conjunto mínimo coherente de las habilidades que deberán adquirirse y de las tareas que deberán realizarse a nivel regional. Esto podría llevarse a cabo en cursos de capacitación por grupos de regiones, pero también mediante actividades y material de aprendizaje electrónico de apoyo. Esto podría considerarse en la actual fase de diseño del programa de fortalecimiento de las capacidades dirigido a la función de integridad y a todos los nuevos funcionarios públicos, mediante el Módulo de Inducción a la Integridad creado por la SIP en colaboración con la ENAP. La SIP podría evaluar en qué medida la función de integridad podría apoyar que se imparta la capacitación en integridad con ejercicios prácticos e individualizados en la entidad.
Promover el diálogo entre las funciones de integridad: Aunque los contextos, incluidos los mandatos, de las funciones de integridad pueden diferir de una región a otra, un mecanismo, por ejemplo, una plataforma de intranet o reuniones anuales, podrían ayudar a garantizar la coherencia, el intercambio de experiencias, las herramientas, pero también los intentos fallidos que a la larga podrían mejorar el aprendizaje mutuo y apoyar en el diseño y ejecución de las actividades y planes. Estos mecanismos también podrían asegurar el reconocimiento público de las personas o entidades que abogaran por promover la integridad a través de ideas innovadoras, como se hizo de manera similar con el galardón “Embajadores de la integridad”, otorgado durante la Semana de la Integridad organizada por la SIP (CAN, s.f.[6]).
Estas actividades podrían aprovechar los conocimientos especializados acumulados hasta la fecha. Además, la SIP ya creó algunos instrumentos y orientación que podrían ser útiles para la función de integridad, como el documento de orientación para formular planes regionales anticorrupción (CAN, 2015[7]). Además, la SIP podría promover sinergias con otras iniciativas nacionales que privilegien las regiones, como se hizo con la Caravana de la Justicia (recuadro 3.1). Ampliar el papel de apoyo de la SIP en las regiones también requeriría recursos adicionales tanto de personal especializado como de capacidad para convocar actividades de fortalecimiento de las capacidades o de intercambio de aprendizaje.
Los límites y desafíos que caracterizan la implementación del modelo de integridad en los gobiernos regionales del Perú también repercuten en los esfuerzos más amplios que se realizan para establecer los sistemas de integridad pública a nivel regional que, en términos generales, siguen inacabados (véase la sección “Comisiones Regionales Anticorrupción” en el capítulo 2).
Como se ilustra, Perú decidió crear las Comisiones Regionales Anticorrupción (CRA), al reconocer la importancia de llegar a las regiones como parte de su política nacional. De modo similar al papel de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción a nivel nacional, estas comisiones se proponen articular iniciativas, coordinar acciones y proponer políticas para prevenir y combatir la corrupción entre los interesados pertinentes de los sectores público y privado, en coordinación y coherencia con los esfuerzos nacionales más amplios. De este modo, las CRA pueden garantizar en última instancia la aplicación de la Política Nacional Anticorrupción.
Disminuir las debilidades subyacentes y establecer procesos clave para que la Comisión Regional Anticorrupción cumpla su propósito
Aunque el diseño de estos mecanismos de coordinación regional es potencialmente capaz de solventar los problemas y riesgos regionales, la experiencia ha demostrado que hasta ahora las CRA tienen un avance y efecto limitados. De hecho, no todos los gobiernos regionales tienen una CRA activa o han nombrado una Secretaría Técnica. Además, entre las CRA que están activas, algunas no han aprobado el reglamento interno y muchas siguen sin tener un plan (cuadro 2.2, arriba).
En los casos de las CRA que han avanzado en algunos elementos de las funciones asignadas, las entrevistas sugieren que esto depende en su mayor parte del compromiso personal de los miembros y de la secretaría técnica, o de ambos. Aunque el principio inicial para crear estas Comisiones es loable al reunir a las distintas instancias responsables de la integridad, es necesario efectuar reformas para que las CRA sean más eficaces y viables, sin que solo tengan que depender de la voluntad política y del apoyo de los titulares de las entidades que las conforman.
Entre las principales debilidades pueden citarse la falta de institucionalización de estos espacios, los bajos niveles de participación de sus miembros, las limitaciones de las secretarías técnicas; y la carencia de un trabajo más coordinado con la secretaría técnica de la CAN, función que ahora realiza la SIP (Defensoria del Pueblo, 2018[8]). Durante las entrevistas con expertos y la misión investigadora se confirmó esta situación y se hizo patente cómo los principales impedimentos para su éxito se relacionan sobre todo con los limitados recursos y capacidad para apoyar el trabajo técnico, pero también con la falta de atención a las prioridades y los procesos en riesgo, así como el predominio de la dinámica política local y el conflicto entre los miembros.
A fin de garantizar que las CRA puedan desempeñar su papel y tener el efecto para el cual fueron creadas, habría que reforzar varios elementos y superar las debilidades subyacentes.
En primer lugar, analizar los resultados y actividades de las CRA; opiniones de expertos confirmaron que estas Comisiones tienden a centrarse en cuestiones políticas y legales (relacionadas con la aplicación de la ley), omitiendo evaluar y atender los riesgos de corrupción y los sectores en riesgo en todas las actividades y procesos de la administración pública regional, como la contratación pública y los ciclos presupuestarios. Para fortalecer dicho enfoque basado en riesgos, las Comisiones Regionales Anticorrupción podrían pensar en incluir —como invitados o miembros permanentes— a otras instancias regionales que supervisen procesos y riesgos clave, por ejemplo, las oficinas descentralizadas del OSCE o las Agencias Regionales de Desarrollo que se están creando. También podrían tomarse en cuenta ideas pertinentes sobre riesgos a nivel municipal invitando a representantes locales de asociaciones municipales, como la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE). Aunque la participación de otras instancias en las CRA puede ayudar al aportar nuevas ideas e interpretaciones de esos riesgos, los miembros actuales ya podrían adoptar un enfoque más basado en riesgos para cumplir con la función y tareas previstas, empezando con la elaboración del Plan Regional Anticorrupción.
En segundo lugar, apoyar la institucionalización de las CRA no solo entre las instituciones públicas, sino también entre la población; estandarizar las estructuras organizacionales y el funcionamiento de las CRA sería un paso importante. Esto también facilitaría la tarea de la Secretaría de Integridad Pública para apoyar a las CRA y permitir la comparabilidad. La SIP, por mandato de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), podría elaborar un modelo de reglamento interno que se aprobaría y que también abordaría algunas de las debilidades detectadas actualmente. Por ejemplo, en Colombia el gobierno nacional formuló directrices detalladas para la Comisión Regional de Moralización que incluye un modelo de reglamento interno donde se estipulan con claridad algunos de los principales aspectos, por ejemplo, la misión, los objetivos y las actividades de la Comisión, los cargos de cada miembro, la periodicidad de las sesiones y el informe de avance. Aunque la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción ha publicado directrices para la creación de las CRA que incluyen elementos esenciales para el reglamento interno, estas son bastante confusas. Esto ha creado una situación en la que, entre otros aspectos, la periodicidad con que debe convocarse una sesión ordinaria o extraordinaria difiere mucho de una comisión a otra. Por ejemplo, en la CRA de Ica, las sesiones ordinarias deben celebrarse cada mes, mientras que en la de Pasco no han previsto con qué frecuencia llevarlas a cabo. Conforme a la recomendación de la Defensoría del Pueblo, la CAN podría pensar en establecer un plazo razonable durante el cual deban celebrarse las sesiones ordinarias para garantizar la regularidad en las actividades de las CRA, al tiempo que se mantiene cierto nivel de flexibilidad. De este modo, también podría ser más fácil programar las sesiones, por ejemplo, a principios de año para asegurar su disponibilidad. Esto podría incluirse en el reglamento interno (Defensoria del Pueblo, 2018[8]).
En tercer lugar, un factor que en ocasiones afecta el funcionamiento de las CRA es el compromiso y disponibilidad de los titulares de las instituciones representadas en ellas. Según una encuesta de la Defensoría del Pueblo, en 35% de las CRA la ausencia de miembros en las sesiones es el principal problema para el trabajo activo y la cancelación de la sesión por falta de quórum (Defensoria del Pueblo, 2018[8]). Conforme a la recomendación de la Defensoría del Pueblo, para facilitar la asistencia de todas las instituciones a las sesiones, el reglamento interno podría incluir la posibilidad de nombrar a un representante suplente. Este representante debe ser de alto rango y estar facultado para votar en las sesiones de la CRA. Además, las ausencias sin el nombramiento de un representante deben comunicarse al público para crear una rendición de cuentas externa.
La eficacia de las CRA depende no solo del diseño de la comisión y de la representación de sus miembros en las sesiones, sino también del papel proactivo de estos para contribuir a ella, proporcionar la información necesaria y aplicar las medidas y políticas consensuadas al interior de las CRA. De no ser así, las CRA siguen siendo otro organismo oficial con poca o ninguna repercusión en las entidades y, a su vez, en los ciudadanos. De hecho, la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública subraya la necesidad de establecer responsabilidades en todos los niveles no solo para diseñar y dirigir el sistema de integridad, sino también para aplicar sus elementos y políticas, incluso a nivel organizacional (OCDE, 2017[9]). Para lograr que los miembros de las CRA contribuyan activamente con propuestas y sugerencias y apoyen la ejecución de las iniciativas decididas, todos los miembros de las CRA podrían nombrar un punto de contacto técnico en sus respectivas instituciones. En sí, este punto de contacto no se encargaría de la implementación, sino más bien de garantizar el apoyo continuo y la participación activa de la institución en toda actividad o iniciativa relacionada con las CRA, prepararía los debates en las CRA, proporcionaría toda la información necesaria y haría el seguimiento de los compromisos contraídos y de las tareas previstas en el Plan Regional Anticorrupción, y presentaría informes sobre el progreso logrado por la entidad respectiva. Además, los puntos de contacto podrían crear una red para el intercambio de información. El reglamento interno podría ordenar que cada miembro de las CRA nombrara un punto de contacto permanente (Defensoria del Pueblo, 2018[8]).
En cuarto lugar, la Secretaría Técnica de las CRA tiene la responsabilidad de preparar las sesiones de las CRA, ejecutar los acuerdos, así como de elaborar estudios y propuestas técnicas. Sin embargo, como se analiza en el Estudio de la OCDE sobre Integridad en el Perú (OCDE, 2017[10]), las secretarías técnicas de las CRA a menudo no existen o son relativamente deficientes. Esto lo confirmó un análisis reciente de la Defensoría del Pueblo, el cual detectó que, de las 25 comisiones supervisadas, 17 tenían una secretaría técnica (Defensoria del Pueblo, 2018[8]). Sin embargo, en muchos casos, tenían dificultades para cumplir con sus funciones. Entre estas cabe mencionar el trabajo de tiempo parcial, la falta de presupuesto para realizar esas tareas, la falta de capacitación y de asistencia específica que los habilite para ser más eficientes en su labor (Defensoria del Pueblo, 2018[8]). En muchos casos, la posición de la secretaría regional es cubierta por funcionarios del gobierno regional que asumen la tarea realizándola a tiempo parcial. Esto afecta la naturaleza eminentemente técnica de las secretarías y la necesidad de tener personal especializado con experiencia en integridad y combate a la corrupción. En sí, es importante crear y fomentar estas unidades técnicas. Personal de la secretaría técnica de las Comisiones Regionales Anticorrupción podrían recibir capacitación específica en Lima, se les podría impartir a nivel regional, o ambas. Además, reunir al personal de las CRA en Lima favorecería el aprendizaje interregional. Así mismo, las secretarías técnicas se beneficiarían de la elaboración de normas y procedimientos internos explícitos. Más aún, se ha identificado que la falta de presupuesto para el funcionamiento adecuado de las secretarías técnicas es uno de los problemas más importantes que enfrentan las Comisiones para realizar sus actividades. El reglamento interno de las CRA podría exigir que cada miembro de las CRA dedique un determinado presupuesto para la secretaria técnica con el fin de garantizar las operaciones y fortalecer sus capacidades (OCDE, 2017[10]).
Por último, el apoyo y orientación de la Secretaría de Integridad Pública es vital para garantizar la rendición de cuentas al nivel nacional y asegurar la homologación a través de las 25 Comisiones Regionales Anticorrupción con el nivel nacional. Desde 2017, la Secretaría de Integridad Pública apoya de manera activa a las CRA mediante visitas in situ y asesoría ad hoc. Sin embargo, para fortalecer estos trabajos, la SIP podría crear una plataforma virtual que permita el intercambio y la generación de información, tanto con la SIP como entre las comisiones regionales anticorrupción. Como se sugiere en el Estudio de la OCDE sobre Integridad en el Perú y aquí, esto podría ofrecer oportunidades para el aprendizaje interregional y la formulación de políticas en campos específicos, por ejemplo, para mejorar el diseño y ejecución de los planes regionales anticorrupción (OCDE, 2017[10]).
La función de integridad como la banda de transmisión entre el Gobierno Regional, la Comisión Regional Anticorrupción y la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción para garantizar la coherencia con la política nacional
De modo similar al enfoque propuesto para el proceso de implementación del modelo de integridad en los gobiernos regionales, se recomienda seguir un método progresivo basado en prioridades que se centre en las funciones esenciales que se encomiendan a las CRA conforme a la orientación de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, a saber:
Hacer el seguimiento y vigilar la implementación y cumplimiento del Plan Nacional para la Lucha contra la Corrupción.
Presentar informes semestrales a la CAN sobre el avance logrado en la implementación del Plan Regional para la Lucha contra la Corrupción.
Proponer políticas de corto, mediano y largo plazo a nivel regional para la prevención y lucha contra la corrupción (CAN, 2016[11]).
La Directiva N° 001-2019-PCM/SIP asigna a la función de integridad el puesto de Secretaría Técnica de cualquier comisión o de otro organismo responsable de la integridad y lucha contra la corrupción. Es más, la orientación proporcionada por la CAN para crear las CRA encomienda al gobierno regional proporcionar el apoyo técnico y logístico que necesite la entidad elegida para el cumplimiento eficaz de sus responsabilidades (CAN, 2016[11]). Además de los argumentos jurídicos, se pueden agregar otros para asignar a la función de integridad el cargo de Secretaría Técnica de las CRA:
La entidad encargada de la función de integridad en el gobierno nacional en su conjunto, que también es la rectora de la política de integridad a nivel central, es decir, la SIP, también podría ocupar el cargo de Secretaría Técnica de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción. Esto permite desarrollar un sistema de integridad coherente y completo en el Perú.
La función de integridad, que es la única o uno de los pocos organismos con un mandato claro para institucionalizar la integridad a nivel regional, podría contribuir al mismo proceso dentro de las CRA. Esa institucionalización sería especialmente necesaria para enfrentar la realidad, que muy pocas CRA tienen una Secretaría Técnica dedicada de tiempo completo (cuadro 2.2), pero también para crear sistemas de integridad ajenos a la dinámica política. Este último elemento siempre es una realidad en todos los países y mucho más en las regiones de Perú y no debería ser visto como un impedimento, sino más bien como un factor estratégico que debe regirse a través de un ambiente institucional maduro compuesto por estructuras estables y resistentes (OCDE, 2017[10]).
Al analizar más a fondo la información sobre el nivel de implementación de las CRA, las dos regiones donde la función de integridad —a través de la Oficina de Integridad Institucional— también ocupa la secretaría técnica de las CRA, se encuentran entre las que adoptaron el reglamento interno y el plan regional.
En todo caso, los gobiernos regionales —a través de la función de integridad— podrían apoyar a la secretaría técnica conforme a lo previsto por la CAN para: 1) aumentar su impacto; 2) evitar la duplicación de esfuerzos; y 3) asegurar la coherencia con la Política Nacional.
En particular la función de integridad podría aprovechar las habilidades, los instrumentos y las metodologías relacionadas con la integridad creadas en el gobierno regional y compartir las ideas pertinentes sobre las actividades y procesos administrativos para dar prioridad al siguiente trabajo de la Comisión Regional Anticorrupción:
Basándose en la actividad de evaluación de riesgos efectuada en el seno del GORE, identificar las áreas y sectores de riesgo en las regiones con la aportación de todos los demás interesados, que es el primer paso esencial para formular el plan regional anticorrupción y elaborar toda iniciativa que se emprenda. Teniendo en cuenta la información recabada durante la misión investigadora, pero también el mandato y la función oficiales de las CRA, el riesgo debería ser el principal criterio rector del trabajo de las CRA, más que los casos específicos sometidos a control judicial.
A partir de estas evaluaciones, centrarse paulatinamente en las actividades, políticas e iniciativas planeadas comenzando por abordar las cuestiones y sectores que se perfilen como los más expuestos al riesgo, aprovechando el trabajo existente de cualquiera de los miembros de la CRA y teniendo por objetivo producir resultados intermedios que puedan presentarse al público en general, como prueba del progreso logrado.
Establecer un sistema de presentación de informes para supervisar anualmente las actividades e iniciativas relacionadas con el Plan Nacional.
Actuar como banda de transmisión entre el Gobierno Regional, las CRA y la CAN para compartir buenas prácticas, informes sobre los avances logrados, pero también para solicitar apoyo o asistencia ad hoc cuando sea necesario en cuanto a conocimientos, asistencia técnica y apoyo político (gráfico 3.2). Este cargo también daría la oportunidad de aumentar la voz y la participación activa de los gobiernos regionales en la formulación de políticas nacionales, que se ha observado es un desafío de coordinación clave en toda la región de América Latina y el Caribe (OCDE, 2019[12]).
Dado que este papel debería aprovechar en su mayor parte las tareas que ya está efectuando la función de integridad como parte de su labor dentro de la entidad, esto no debería constituir una carga sustancial en cuanto a la cantidad de trabajo y necesidades adicionales. Sin embargo, la CAN/SIP podría considerar la posibilidad de apoyar este papel con orientación, material y asesoría uniformes dentro de la tarea de supervisión más amplia de las CRA.
Crear conciencia y fortalecer las capacidades de los gobernadores
Como se destaca antes, en las entrevistas realizadas durante la misión investigadora se señaló el bajo de nivel de sensibilización entre los gobernadores sobre la esencia y pertinencia de la integridad pública, así como sobre su potencial como instrumento de gestión pública. Esta situación también afecta la aplicación del modelo de integridad, cuyo componente número uno es el “compromiso de la alta dirección” y el consiguiente apoyo necesario de los gobernadores a la función de integridad en cuanto a legitimidad, visibilidad y recursos.
En este sentido, la Secretaría de Integridad Pública podría apoyar la movilización del compromiso de alto nivel, al mostrar y exponer las razones para la integridad durante actividades como las reuniones GORE Ejecutivo. De modo parecido, la Presidencia del Consejo de Ministros —a través de la Secretaría de Descentralización y la SIP, y con el apoyo de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales— podría promover la organización de una reunión GORE Integridad anual, similar al modelo de GORE Digital, cuya primera reunión se celebró en octubre de 2019 en Cajamarca con una sesión dedicada a la integridad.
Además de estos esfuerzos, también se recomienda impartir capacitación ad hoc a los gobernadores (y posiblemente a los asesores más cercanos) mediante un curso de inducción sobre integridad pública, al principio de su mandato, para mostrar los elementos jurídicos que deben acatar los gobiernos regionales; pero también, y lo más importante, para transmitir un mensaje sencillo y coherente sobre los vínculos entre la integridad y las principales funciones, responsabilidades y prioridades de los gobiernos regionales, incluso cómo puede beneficiarse la entidad al establecer un sistema regional de integridad, y cómo lo pueden crear gradualmente basándose en la capacidad, recursos y riesgos de la entidad. Un módulo de ese tipo podría incluirse en los programas futuros de los cursos de inducción, similares a los que impartió la Secretaría de Descentralización a los alcaldes electos en 2018, que se ha previsto vuelvan a impartirse e institucionalizarse en un momento dado (recuadro 3.2).
El programa de inducción a la gestión para las autoridades locales comprendió la planeación y diseño de diversos talleres que se impartieron en todo el país entre noviembre y diciembre de 2018.
El diseño, organización y desarrollo de los talleres requirió la movilización coordinada de un conjunto de instancias: funcionarios de la Secretaría de Descentralización de la PCM, responsables de todo el programa, la Escuela Nacional de Administración Pública, ENAP-SERVIR, encargados del diseño pedagógico, que acudieron a las 25 regiones para acompañar a los grupos de trabajo, supervisar la realización de los talleres, apoyar la dinámica de capacitación y supervisar la ejecución logística. Del mismo modo, se contrató a una universidad para que elaborara las actividades de capacitación del primer día del programa de inducción, que proporcionó catedráticos, facilitadores y personal logístico.
Asimismo, en respuesta a un anuncio de la Presidencia del Consejo de Ministros, funcionarios de 12 ministerios además de la Contraloría General de la República, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y el Banco de la Nación se desplazaron a las regiones para facilitar los espacios de capacitación del segundo día y participar en una feria informativa, o ambas. El presidente de la República participó en la inauguración y clausura, o en ambas, de los talleres en siete regiones; el presidente del Consejo de Ministros hizo lo mismo en seis y en las regiones restantes participó al menos un ministro de estado.
La actividad contó con la participación de 1 372 alcaldes electos de todo el territorio. Una encuesta demostró su satisfacción y la utilidad del programa.
La experiencia del programa de inducción es un trabajo innovador y hasta ahora, único en su género, para reunir a los representantes de los gobiernos locales, ponerlos en diálogo con funcionarios de los sistemas administrativos del Estado y concebir procesos de capacitación. La rica experiencia generada, que se tradujo en lecciones aprendidas, permitirá su repetición, y en un momento dado, su institucionalización.
Fuente: GIZ Evaluation Report.
En este contexto, Perú podría considerar también el programa de capacitación obligatorio organizado para gobernadores y alcaldes electos en Colombia para promover la coordinación de los planes de gobierno de las administraciones locales entrantes con el Gobierno Nacional y el Plan Nacional de Desarrollo. Este programa también es apoyado por Espacio Virtual de Asesoría (EVA), en el que los servidores públicos, incluidos gobernadores y alcaldes, pueden solicitar información y recibir orientación sobre las diferentes políticas promovidas por la entidad.
La Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), institución universitaria pública de Colombia, organiza y dirige seminarios de inducción a la administración pública para los gobernadores y alcaldes elegidos. Cada cuatro años, durante una semana antes de tomar posesión, todos los gobernadores y alcaldes del país se reúnen en Bogotá para recibir orientación sobre distintos temas de la administración pública. La asistencia a esos seminarios es obligatoria y es uno de los requisitos para asumir el cargo (Artículo 31, Ley 489 de 1998).
También participan representantes de diversas instituciones gubernamentales en ese espacio para instruirlos directamente sobre temas como planeación estratégica, compras eficientes, gestión financiera, cooperación internacional, entre otros. En la última edición del seminario, el presidente de Colombia, el Ministro de Posconflicto, el Alto Comisionado para la Paz, entre otros, participaron impartiendo charlas sobre temas estratégicos para el país. Además de esas charlas generales, los gobernadores y alcaldes participaron en talleres específicos para sus regiones y municipalidades.
Estos seminarios son parte de la estrategia denominada Elijo saber: candidatos formados, gobiernos exitosos, dirigida por la ESAP, el Departamento Nacional de Planeación, y el Departamento Administrativo de la Función Pública (FP), con el apoyo de varias entidades, entre ellas la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones y el Consejo Nacional Electoral. Conforme a esta estrategia, los candidatos a gobernador y alcalde reciben capacitación virtual y presencial en temas relacionados con el régimen político electoral, la gestión del desarrollo territorial y la gestión pública local.
Además, como parte de las actividades que promueve el Gobierno Nacional para apoyar la gestión del desarrollo territorial, el FP tiene un Espacio Virtual de Asesoría (EVA), donde los servidores públicos, incluso gobernadores y alcaldes, pueden solicitar información y recibir orientación sobre las distintas políticas que promueve la entidad, incluso empleo público, participación ciudadana y transparencia, estructura organizacional, entre otras.
Fuente: Departamento Administrativo de la Función Pública (2015), En Bogotá avanza capacitación a Gobernadores y Alcaldes electos de todo el país en el marco de la estrategia Elijo Saber, https://www.funcionpublica.gov.co/web/guest/noticias/-/asset_publisher/mQXU1au9B4LL/content/en-bogota-avanza-capacitacion-a-gobernadores-y-alcaldes-electos-de-todo-el-pais-en-el-marco-de-la-estrategia-elijo-saber?from=2017/04; Federación Colombiana de Municipios (2015), A través de la estrategia elijo saber se capacitará a ciudadanos de todo el país, https://www.fcm.org.co/?p=2984, consulado en septiembre de 2019.
Por último, deben continuar los esfuerzos para vigilar el entorno ético entre los funcionarios públicos a nivel regional, como lo hizo recientemente SERVIR, ya que la evolución de los resultados a lo largo del tiempo es un indicador valioso del compromiso de alto nivel junto con una interpretación más amplia de las deficiencias y problemas para establecer una cultura de integridad en las entidades regionales, incluida la percepción de que los altos directivos no acatan la política de conflictos de interés (recuadro 2.6).
Mejor coordinación en el nivel nacional
Teniendo en cuenta el modelo administrativo descentralizado del Perú y la consiguiente influencia de varias instancias nacionales en los gobiernos regionales y sus sistemas de integridad, los mecanismos coordinados nacionalmente pueden proporcionar un apoyo complementario a la función y al ecosistema de integridad a nivel regional. Al hacerlo, estos mecanismos podrían asegurar que se eviten las deficiencias y superposiciones entre las iniciativas de diferentes instancias, garantizando así una mayor eficiencia y efecto.
A través de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) es el mecanismo de coordinación anticorrupción del Perú creado en virtud de la Ley Nº 29976 y su reglamento en el Decreto Nº 089-2013-PCM, que también resume el mandato y responsabilidades de la CAN. La CAN está formada por instituciones públicas y privadas y la sociedad civil, y coordina los trabajos y actividades de lucha contra la corrupción entre las instituciones y los niveles de gobierno. Entre sus miembros figura el presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, y sus responsabilidades incluyen apoyar la implementación de las Comisiones Regionales Anticorrupción y coordinar con ellas la ejecución de la Política y el Plan Nacionales.
A fin de mejorar el cumplimiento de esas responsabilidades en aras de las regiones, la CAN podría considerar algunas prioridades que surgen de la evaluación del Estudio de la OCDE sobre Integridad Pública en el Perú (OCDE, 2017[10]) y de los desafíos identificados en la sección “Fortalecer las Comisiones Regionales Anticorrupción” en el capítulo 3. En la implementación de esas iniciativas, teniendo en cuenta el papel decisivo contemplado para la función de integridad en una perspectiva regional más amplia, pero también el papel de la SIP al interior de la CAN, deberán desarrollarse de manera coherente y complementaria con la actividad de apoyo de la SIP para las funciones de integridad de las regiones. Éstas son:
La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción podría fortalecer las capacidades de las secretarías técnicas de las CRA mediante una estrategia centrada en el desarrollo de capacidades. Personal de la secretaría técnica de las CRA podría recibir capacitación específica en Lima, con sesiones adicionales que se organizarían a nivel macrorregional para abordar los desafíos locales. Estas actividades deberían privilegiar los aspectos operativos del funcionamiento de la CRA, incluida la evaluación de riesgos, el establecimiento de prioridades, la planeación y los procedimientos internos. Según el área o aspecto que se aborde, la SIP coordinaría estas actividades con la colaboración de distintos miembros de la CAN, dependiendo del tema o área.
Para garantizar la coherencia y transferencia de conocimientos entre los niveles nacional y regional, podría institucionalizarse un mecanismo de coordinación eficaz que aproveche las herramientas y plataformas informáticas entre la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción y las Comisiones Regionales Anticorrupción. Como se ha expuesto antes, la función de integridad podría desempeñar un papel más importante como la banda de transmisión de la integridad entre los niveles nacional y regional, incluso al interior de la CAN (véase la “Fortalecer las Comisiones Regionales Anticorrupción” en el capítulo 3). Además, la CAN podría fomentar aún más iniciativas en materia de tecnologías de la información, como la plataforma en Internet para presentar información sobre el avance o indicadores de integridad pública a fin de facilitar el control social y la evaluación comparativa (benchmarking), que actualmente se está desarrollando, pero aún no se ha puesto en marcha.
Un mecanismo ayudaría a asegurar el intercambio de información y experiencias entre las regiones para mejorar el aprendizaje mutuo —especialmente entre las que tengan un contexto económico similar— sobre riesgos, logros y temas prioritarios, por ejemplo, empezando con el diseño y ejecución de los planes regionales anticorrupción. Por un lado, esto podría ser parte de una plataforma intranet que está poniendo en marcha la CAN; por el otro, las actividades de fortalecimiento de las capacidades propuestas anteriormente podrían incluir sesiones especiales para aprendizaje mutuo. Respecto al contenido, estos mecanismos deberían centrarse en las prioridades y desafíos comunes, pero también en problemas transregionales que solo pueden resolverse mediante una mayor cooperación. De modo similar a la propuesta hecha para las funciones de integridad, para estimular la participación activa de las CRA, este mecanismo también podría ofrecer recompensas en la forma de reconocimiento público o galardones a las “CRA campeonas” que contribuyan con historia de éxito y modelos que puedan reproducirse en otros contextos regionales.
Dentro del Ejecutivo a través de la Presidencia del Consejo de Ministros
La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), la principal institución en el centro del gobierno que reporta al titular del gobierno y está al servicio del titular del gobierno y el Gabinete, también podría promover trabajos de coordinación que apoyen los sistemas regionales de integridad. Como se ha expuesto, muchas de las instancias más relevantes del sistema de integridad pública de Perú —empezando con la Secretaría de Integridad Pública, pero también SERVIR y la Secretaría de la Gestión Pública— son parte de la PCM. Además, la PCM también incluye a la Secretaría de Descentralización, cuya misión es garantizar un proceso de descentralización sistemático y coherente. En sí, es indispensable que todos estos entes rectores coordinen para asegurar que la orientación y directrices expedidas en sus respectivas esferas de política pública sean coherentes, no creen superposiciones ni duplicación de esfuerzos, y que tampoco envíen señales contradictorias.
Como la PCM también se encarga de coordinar políticas y programas multisectoriales al interior del Ejecutivo, también podría promover la coordinación entre las instancias con influencia directa sobre las políticas de integridad y las principales entidades en áreas clave donde la integridad está en riesgo, como la contratación pública. En particular, podría proponer la creación de un grupo de trabajo interministerial centrado en elaborar herramientas y metodologías para apoyar la identificación y disminución de los riesgos de integridad en los procesos de adquisiciones en el nivel regional, que los expertos consideran no se han abordado suficientemente en las estrategias regionales de integridad (por ej., en el contexto de la CAN). Ese grupo podría incluir representantes del Ministerio de Finanzas (OSCE y Perú Compras), junto con entidades de la PCM como la Secretaría de Integridad Pública y la Secretaría de Descentralización. De hecho, en el Perú pueden crearse grupos de trabajo interministerial para establecer medidas que contribuyan a la aplicación adecuada de políticas públicas multisectoriales (OCDE, 2016[13]). Al mismo tiempo, el grupo podría aprovechar el último informe del OSCE, Diagnóstico y Estrategia para la Gestión de Riesgos en la Contratación Pública, que identifica 81 riesgos que afectan la eficiencia, competencia e integridad del ciclo de contratación pública (OSCE, 2020[14]).
A través de las Agencias Regionales de Desarrollo
Una iniciativa fundamental coordinada por la PCM que podría apoyar y beneficiarse a la vez de los sistemas regionales de integridad son las Agencias Regionales de Desarrollo (ARD). Las ARD son mecanismos para la coordinación intergubernamental e intersectorial de las prioridades específicas de un territorio, en las que participan instancias públicas y privadas (es decir, todos los niveles de gobierno, la empresa privada, el sector académico y la sociedad civil).
El establecimiento de las ARD es una oportunidad excelente para apoyar las metas que promueve el proceso de descentralización y, por consiguiente, para llevar beneficios a los ciudadanos y al país en su conjunto. Sin embargo, también entraña diversos riesgos de integridad relacionados con el hecho de que las ARD se encargarán de decidir las prioridades y canalizar montos considerables de fondos públicos. Por un lado, el papel central de las ARD en los procesos administrativos y decisorios regionales les permitirá supervisar la gestión de los recursos regionales y, por lo tanto, vigilar y entender las áreas y actividades de riesgo; de modo que puedan aportar ideas útiles a las CRA, especialmente en sus actividades de evaluación y elaboración de mapas de riesgo. Dependiendo de la personalidad jurídica y composición de las ARD, las Comisiones Regionales Anticorrupción incluso podrían pensar en invitarlas a las reuniones o que se incorporen como miembros. Por el otro, es esencial que las ARD cuenten con mecanismos y procesos adecuados para evitar la influencia indebida (captura de políticas públicas).
Por ejemplo, el proceso en curso para definir las prioridades y áreas para las ARD requiere aportaciones técnicas como estudios y consultoría que tendrán gran peso en la evaluación. Sin embargo, las entrevistas realizadas durante la misión investigadora destacaron que en algunos casos las personas o entidades capaces de prestar estos servicios a nivel regional son limitados en número y es frecuente que estén relacionadas con quienes participan en las comisiones encargadas de tomar decisiones relativas a la planeación de la ARD, si no es que son financiados por ellas. Esta dinámica exige diseñar y establecer Agencias Regionales de Desarrollo con las necesarias medidas de protección de la integridad que naturalmente podrían aprovechar la infraestructura y políticas de integridad regionales, y que vayan a la par de la estrategia de la OCDE para prevenir la captura de políticas públicas y promover la integridad en la toma de decisiones pública (gráfico 3.3).
Fuente: (OCDE, 2018[15]).
Para tal efecto, la necesidad de apoyo de la PCM es doble:
Primero, incorporar como factor dominante la integridad en las ARD encomendando a la función de integridad del Gobierno Regional la tarea de asesorarlas en la articulación y coordinación de las iniciativas de integridad pertinentes. Por lo tanto, la PCM podría movilizar a las instancias pertinentes tanto a nivel nacional como regional —incluidos los gobernadores— para apoyar y promover el valor agregado de establecer una función de integridad en los Gobiernos Regionales, así como para analizar y definir las actividades y responsabilidades más adecuadas al interior de las ARD.
Segundo, definir políticas de integridad internas mínimas que aborden los riesgos de captura inherentes de las ARD, por ejemplo, una política de divulgación de conflictos de interés para quienes toman decisiones clave.
Teniendo en cuenta que la implementación de las ARD se lleva a cabo de manera secuencial en todas las regiones, esta intervención doble podría ponerse a prueba primero en algunas regiones donde el nivel de madurez de las ARD sea más avanzado y en las que, por lo tanto, la asesoría en integridad sería muy necesaria.
A través del Grupo de Trabajo Interministerial
El Grupo de Trabajo Interministerial temporal fue creado en 2019 con un mandato de cuatro meses para mejorar la gestión organizacional y de recursos humanos en los gobiernos regionales. De este modo, el Grupo de Trabajo respondió a las dificultades que experimentaron las entidades subnacionales —también corroborado durante la misión investigadora— para establecer estructuras organizacionales que respondan a sus necesidades y capacidades, así como para poner reglamentos en vigor y actualizar herramientas de gestión.
El Grupo de Trabajo adoptó un plan de acción que prevé la creación de un total de nueve documentos, instrumentos y programas para estandarizar, guiar y fortalecer las capacidades en gestión organizacional y recursos humanos de las entidades subnacionales. Además, el grupo de trabajo colaboró de manera bilateral con algunas entidades regionales, por ejemplo, apoyó al gobierno regional de Ucayali a actualizar su Reglamento de Organización y Funciones (ROF).
Este Grupo de Trabajo atendió importantes problemas estructurales de las regiones del Perú; sin embargo, entre los principales aspectos objeto de estudio no se incluyó a la integridad. En el futuro, sería provechoso que grupos de trabajo similares incluyeran a la SIP y consideraran a la integridad como un instrumento y valor transversal para la gestión pública y coordinaran con otras iniciativas nacionales a fin de aprovechar los trabajos existentes y amplificar el efecto de su trabajo.
Vigilancia regional y evaluación comparativa para impulsar los trabajos de integridad
Otra forma de promover y crear incentivos para poner en marcha los sistemas de integridad a nivel regional es vigilar y evaluar en forma comparativa su desempeño en “integridad” mediante índices relacionados con temas como la implementación de la función de integridad (para el gobierno) y de la Comisión Regional Anticorrupción (para la región en su conjunto).
Aunque en sentido estricto los índices son herramientas de medición, las formas en que se conciben los índices relacionados con la integridad son pertinentes para definir los estándares o elementos mínimos que se espera estén presentes en los sistemas de integridad de las instituciones públicas, incluidos los gobiernos subnacionales. También introducen un factor competitivo y ofrecen posibilidades de visibilidad tanto para el éxito como para el fracaso. Algunos de estos índices son elaborados por los gobiernos nacionales o las instituciones de control (Corea, Colombia, España o Austria) o por organizaciones de la sociedad civil (TI Colombia, o el Índice de Transparencia Europeo para las Ciudades, desarrollado por TI-Eslovaquia), o por ambos. Aunque el efecto de estos índices no es inequívoco, hay indicios de que esos índices crean un “factor de atracción” para los gobiernos locales que quieren atribuirse el mérito de la reforma, o al menos hacerlo visible.
Para que esto sea eficaz, la vigilancia debe efectuarse en forma pública y transparente, por ejemplo, mediante tarjetas de puntuación o índices. Tanto la SIP (para los gobiernos regionales) como la CAN (para las comisiones regionales anticorrupción) podrían pensar en un método similar como medio para comunicar el progreso con más facilidad a los ciudadanos y ejercer presión social y política para aplicar las reformas.
El Observatorio Anticorrupción de Colombia ha creado índices compuestos sobre temas como resultados fiscales y gobierno abierto, que están disponibles por región y municipio. Esto permite al público hacer evaluaciones comparativas. Uno de los índices mide el progreso de los sistemas regionales de combate a la corrupción (Comisiones Regionales de Moralización) y evalúa su cumplimiento de la legislación, eso incluye: número de reuniones/consultas con los ciudadanos, calidad de los planes de acción, y aplicación de los elementos del plan de acción.
En el siguiente gráfico se muestran los resultados de la clasificación conforme a estos indicadores. Los resultados están disponibles en forma numérica y cartográfica, las regiones están codificadas por color según sus puntuaciones. Las regiones en rojo y amarillo están detrás de las iluminadas en verde.
Fuente: (OCDE, 2017[16]).
Comunicación y sensibilización de toda la sociedad para que los ciudadanos y el sector privado exijan que el gobierno actúe
Uno de los valores agregados del modelo de la CAN y las CRA es que reúne a varias instituciones de los sectores público y privado y la sociedad civil para promover la coordinación y mejorar el sistema de integridad en todo el país. Sin embargo, las entrevistas realizadas durante la misión investigadora mostraron que las instancias de la sociedad desconocen relativamente los trabajos e iniciativas que se están efectuando para implementar los sistemas locales de integridad a nivel regional.
Este factor también obstaculiza el potencial pleno de la integridad pública, que no es solo un problema del sector público: las personas, la sociedad civil y las empresas moldean interacciones en la sociedad y sus actos pueden perjudicar o fomentar la integridad en sus comunidades. Así también lo afirma la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública que promueve un enfoque de toda la sociedad para la integridad: ya que todas estas instancias interactúan con los funcionarios públicos y desempeñan un papel decisivo al elaborar la agenda pública e influir en las decisiones públicas, además tienen la responsabilidad de promover la integridad pública. Las campañas de sensibilización, la educación y los mecanismos de consulta son tres características esenciales para comunicar externamente las normas que las instituciones peruanas podrían pensar en instituir tanto a nivel central como regional para abordar a grupos locales de personas, la sociedad civil y empresas. En este sentido, la Secretaría de Integridad Pública organizó una iniciativa en 2019, la Semana de la Integridad, que ofreció distintas tipologías de actividades abiertas (mesas redondas, presentaciones, ceremonia de premiación, maratones de programadores para desarrollo colectivo de software, películas, etcétera). Algunas de estas se organizaron fuera de Lima. El propósito de estas actividades fue reflexionar sobre los efectos de la corrupción y las formas en que los ciudadanos y otros interesados pueden contribuir a elevar los niveles de integridad pública mediante la participación activa y el reconocimiento mutuo (Presidencia del Consejo de Ministros, s.f.[17]). A partir de los resultados de estas actividades, la SIP podría formular una estrategia de comunicación para llegar a los ciudadanos en todos los niveles de gobierno. Esta estrategia podría prever diferentes actividades y canales de comunicación, involucrar a los principales interesados del gobierno, el sector privado y la sociedad civil; y ser parte de una estrategia a más largo plazo para fortalecer la integridad.
Al mismo tiempo, las Comisiones Regionales Anticorrupción —en estrecha colaboración con las universidades locales e instancias activas de la sociedad civil— podrían promover cursos de capacitación en línea sobre los beneficios sociales de temas relacionados con la integridad pública, como la cultura de la legalidad y las responsabilidades cívicas (recuadro 3.5). Podría alentarse incluso a cualquier interesado que tenga relación o interactúe con el sector público para que se inscriba y participe en este curso de aprendizaje electrónico ofreciendo incentivos para que lo finalice, como expedir un certificado que acredite es un "Ciudadano a favor de la integridad” o “Negocio a favor de la integridad” (OCDE, 2018[18]).
La Iniciativa Hagámoslo Bien presentó un curso interactivo de capacitación en línea sobre la cultura de la legalidad. El sitio web también permite consultar herramientas en forma gratuita para ayudar a los ciudadanos de Nuevo León a reconocer los beneficios sociales de apoyar el estado de derecho en sus comunidades a fin de transformar sus ciudades. La capacitación en línea se imparte sin ningún costo. El curso ofrece una introducción a los principios de una cultura de la legalidad, una explicación sobre la importancia de dicha cultura y el papel de los ciudadanos. Describe los obstáculos y los mecanismos para crear una cultura de la legalidad en sus comunidades.
El curso también proporciona información básica a los ciudadanos sobre los principios del régimen de derecho y el papel de los ciudadanos al respetarlo y cambiar sus interacciones en la sociedad. Tras finalizar el curso, los participantes presentan un examen y al aprobarlo reciben un certificado de acreditación.
Fuente: (OCDE, 2018[18]).
Referencias
[4] Basel Institute on Governance (2018), Guía para la implementación participativa de un Código de Conducta, http://gfpsubnacional.pe/wp-content/uploads/2018/12/Fortaleciendo-la-Gesti%C3%B3n-Descentraliza_final.pdf.
[5] Boehm, F. (2015), “Códigos de comportamiento para la administración pública”, Revista Digital de Derecho Administrativo, Vol. 14, pp. 65-89.
[11] CAN (2016), Lineamientos para la creación de Comisiones Regionales Anticorrupción, Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, https://can.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2016/07/Lineamientos-creaci%c3%b3n-de-Comisiones-Regionales-Anticorrupci%c3%b3n.pdf.
[7] CAN (2015), Guía para la formulación de planes regionales anticorrupción pasos y cronograma, Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, https://can.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/08/GUIA-PARA-LA-FORMULACION-DE-PLANES-REGIONALES-ANTICORRUPCION.pdf.
[6] CAN (s.f.), Concurso Nacional Embajadores de la Integridad 2019, Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, https://can.pcm.gob.pe/embajadores2019/ (consultado el 28 de mayo de 2020).
[8] Defensoria del Pueblo (2018), “Comisiones Regionales Anticorrupción: Diagnóstico y recomendaciones para mejorar su funcionamiento”, Boletín: Supervisión de Espacios Anticorrupción, Diciembre 2018 - Año I - №2, https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/12/BOLETIN-ANTICURRUPCION.pdf (consultado el 12 de junio de 2020).
[2] National Institute of Statistics and Informatics (2020), Perú: Percepción ciudadana sobre gobernabilidad, democracia y confianza en las instituciones, http://m.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/informe_de_gobernabilidad_may2020.pdf (consultado el 6 de noviembre de 2020).
[12] OCDE (2019), La Integridad Pública en América Latina y el Caribe 2018-2019: De Gobiernos reactivos a Estados proactivos, OCDE, París, http://www.oecd.org/gov/integridad/integridad-publica-en-america-latina-caribe-2018-2019.htm (consultado el 25 de febrero de 2020).
[3] OCDE (2019), Las Oficinas de Integridad Institucional en el Perú: Hacía la implementación de un sistema de integridad, OCDE, París, http://www.oecd.org/gov/ethics/oficinas-integridad-institucional-Peru.pdf.
[15] OCDE (2018), Contra la captura de políticas públicas: Integridad en la toma de decisiones públicas, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264306769-es.
[18] OCDE (2018), Estudio de la OCDE sobre Integridad en el Estado de Nuevo León, México: Dando sostenibilidad a las reformas de integridad, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264306905-es.
[10] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en el Perú: Reforzar la integridad del sector público para un crecimiento incluyente, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264271470-es.
[16] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264280687-es.
[9] OCDE (2017), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, OECD/LEGAL/0435, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435.
[13] OCDE (2016), Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Perú: Gobernanza integrada para un crecimiento inclusivo, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264265226-es.
[14] OSCE (2020), Diagnóstico y Estrategia para la Gestión de Riesgos en Contratación Pública, Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1038474/Diagn%C3%B3stico_y_Estrategia_para_la_Gestion_de_Riesgos_en_Contrataci%C3%B3n_P%C3%BAblica.pdf (consultado el 29 de septiembre de 2020).
[17] Presidencia del Consejo de Ministros (s.f.), Semana de la Integridad 2019, https://www.gob.pe/institucion/pcm/campa%C3%B1as/578-semana-de-la-integridad-2019 (consultado el 5 de mayo de 2020).
[1] Shack, Pérez and Portugal (2020), “Cálculo del tamaño de la corrupción y la inconducta funcional en el Perú: Una aproximación exploratoria. Documento de Política en Control Gubernamental”, Contraloría General de la República, Lima, Perú, https://doc.contraloria.gob.pe/estudios-especiales/documento_trabajo/2020/Calculo_de_la_Corrupcion_en_el_Peru.pdf (consultado el 6 de noviembre de 2020).