Capítulo 6. Gobernanza regulatoria multinivel en Argentina
Este capítulo analiza las políticas actuales aplicadas por el gobierno de Argentina para promover la coherencia regulatoria con la regulación subnacional y las políticas para apoyar la implementación de políticas regulatorias por parte de los gobiernos locales en Argentina. Para este propósito, se evalúan las prácticas regulatorias de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires y se agregan estudios de caso para una mejor explicación. Además, evalúa las prácticas argentinas en materia de cooperación regulatoria internacional.
Los desafíos de la gobernanza regulatoria multinivel
La fragmentación regulatoria plantea desafíos para los ciudadanos y las empresas en su vida cotidiana dada la multiplicidad de los niveles de gobierno y actores que producen y hacen cumplir una regulación determinada. Una amplia gama de instrumentos legales detallados y engorrosos puede dificultar la interacción entre instituciones públicas en diferentes niveles de gobierno, especialmente si no existe un mecanismo claro y directo para resolver discrepancias multinivel. Además, la complejidad de un sistema regulatorio aumenta en un sistema más descentralizado compuesto por más niveles de actores reguladores (Rodrigo, Allio and Andres-Amo, 2009[1]).
Los gobiernos centrales, regionales y locales conviven con diferentes niveles de gobierno con sus propias atribuciones, las cuales tienen la capacidad de diseñar, implementar y hacer cumplir la regulación. Los desafíos de un marco regulatorio multinivel incluyen normas con duplicidades o superpuestas, regulaciones de baja calidad y cumplimiento desigual. También impone cargas innecesarias a las actividades de los ciudadanos, así como al comercio, la inversión y el espíritu empresarial, lo que influye negativamente en el desempeño de las economías y, por lo tanto, afecta el crecimiento. La Recomendación de 2012 del Consejo de la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria aborda la gobernanza regulatoria multinivel en dos elementos: coherencia y coordinación; y, capacidades de gestión regulatoria a nivel subnacional (OECD, 2012[2]).
Distribución de atribuciones regulatorias dentro del territorio argentino
Argentina es una república federal con tres niveles de gobierno, los cuales tienen atribuciones regulatorias; nacional (1), provincial (23) y municipal (2 218), así como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) (OECD, 2016[3]). De hecho, los poderes regulatorios de todos los niveles de gobierno están consagrados en varias disposiciones legales; la Constitución Nacional, las Constituciones correspondientes de las Provincias y las cartas municipales.
La constitución nacional especifica que las provincias tienen sus propios sistemas legislativos, ejecutivos y judiciales y el poder de elegir a sus autoridades y emitir sus propias constituciones. Además, la premisa con respecto a la distribución de poderes reguladores es que todas las provincias tienen poderes que no se han delegado explícitamente al nivel federal en la constitución (Ver gráfica 6.1).
Las provincias pueden crear regiones para el desarrollo socioeconómico o, con el conocimiento del Congreso Nacional, firmar acuerdos internacionales, en la medida en que no entren en conflicto con los poderes explícitamente delegados al gobierno nacional (gráfica 6.1). Las provincias manejan los recursos naturales en sus territorios correspondientes; y pueden ser responsables de la educación secundaria. En cuanto a los municipios, la constitución nacional les otorga autonomía para los siguientes asuntos: la elección de sus autoridades, la autoridad policial y al poder de crear impuestos.
En consecuencia, los niveles de gobierno nacional y subnacional argentino tienen poderes reguladores exclusivos y compartidos. En algunos casos particulares, esta complejidad provoca la superposición de regulaciones y competencias que aumentan los desafíos de la fragmentación regulatoria para los ciudadanos y las empresas. Además, en el caso de una regulación superpuesta o de impugnación, actualmente no existe un procedimiento de resolución de conflictos establecido entre los niveles de gobierno nacional y subnacional, aparte de las apelaciones judiciales. Por ejemplo, al imponer impuestos locales y establecer regulaciones ambientales.
Notes: Esta figura ilustra las atribuciones de acuerdo con la constitución nacional de la Argentina. Estas no son el total de las atribuciones. En el caso de los municipios, las atribuciones dependen de la provincia de la que dependen y cada gobierno municipal desarrolla su propia carta municipal.
Fuente: Adaptado de Presidencia de la Nación (1994[4]), Constitución Nacional Argentina, https://www.casarosada.gob.ar/images/stories/constitucion-nacional-argentina.pdf.
Las competencias compartidas entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales incluyen educación universitaria, atención médica, vivienda y energía. En cuanto a los municipios, tienen competencias exclusivas y compartidas: los poderes exclusivos para los municipios cuentan con gestión de residuos, construcción de carreteras, alcantarillado, mercados y cementerios, transporte público y regulación de carreteras públicas; las competencias compartidas incluyen educación primaria, atención primaria de salud, agua y alcantarillado, construcción y mantenimiento de carreteras regionales (OECD, 2016[3]). Ver la gráfica 6.1 para ver una explicación de la distribución de las atribuciones según la constitución nacional.
El Virrey de Buenos Aires fue la autoridad central española durante el Virreinato del Río de la Plata que duró desde 1776 hasta 1810. Argentina obtuvo su independencia en 1816 y desapareció el virrey, lo que permitió a las provincias desarrollar sus propios arreglos institucionales. Desde entonces, se hicieron dos intentos para promulgar una constitución nacional: en 1819 y en 1826. Ambas constituciones fueron rechazadas por la mayoría de las provincias, que continuaron estableciendo su propia independencia mediante la promulgación de documentos constitucionales provinciales. Este temprano constitucionalismo subnacional es evidencia del alto grado de autonomía de las provincias instalada por más de 40 años (1810-1853).
Se adoptó una constitución nacional en 1853, creando la "confederación argentina". En esta nueva constitución, las provincias delegaron algunos de sus poderes y reservaron otros poderes para sí mismos. Estaba consagrado en el artículo 121 (pilar para el federalismo argentino) donde existe un reconocimiento explícito de la preexistencia de los poderes gubernamentales de las provincias que se detallan a continuación: ‘Las provincias conservan todos los poderes no delegados por esta Constitución al Gobierno Federal, y aquellos que han reservado expresamente por pacto especial en el momento de su incorporación".
Fuente: Ramirez Calvo (2012[5]), “Sub-national constitutionalism in Argentina. An overview”, Perspectives on Federalism, https://www.researchgate.net/publication/256088070_Subnational_Constitutionalism_in_Argentina.
Coordinación de los niveles de gobierno nacional y subnacional
La coordinación es uno de los componentes básicos para el logro de los objetivos reglamentarios. La Recomendación de 2012 del Consejo de la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria establece que los países deben “promover la coherencia regulatoria a través de mecanismos de coordinación entre los niveles supranacional, nacional y subnacional de gobierno. Como un componente importante de la coordinación, una mejor comunicación entre los niveles de los gobiernos puede ayudar a prevenir conflictos y la duplicación de las regulaciones” (OECD, 2012[2]). Además, la coordinación puede proporcionar una plataforma para compartir experiencias e innovar con respecto a las buenas prácticas regulatorias a nivel subnacional y ayudar a aumentar la experiencia y enfrentar problemas comunes.
Incluso cuando Argentina aún no ha establecido un mecanismo de coordinación adecuado para los asuntos regulatorios, el gobierno ha establecido iniciativas sectoriales con fines de coordinación que incluyen consejos nacionales, programas de alineación de políticas y/o sitios web de referencia conjunta. La herramienta más común utilizada son los ad hoc consejos federales sectoriales que se establecen para mejorar las políticas sectoriales, en temas como la modernización del Estado, la energía, el medio ambiente o la salud. Sin embargo, es importante mencionar que la adhesión a un consejo federal a nombre de las provincias es voluntaria. En consecuencia, la CABA y las provincias pueden optar por no participar en estas plataformas de coordinación.
La composición y funciones de los consejos federales son dadas por diferentes leyes, decretos, resoluciones y/o disposiciones constitutivas que los crean. Vale la pena señalar que, dependiendo del consejo, las decisiones y recomendaciones pueden ser consultivas o vinculantes.
Por ejemplo, el gobierno ha establecido el Consejo Federal de Modernización donde los miembros comparten buenas prácticas para la modernización del estado argentino (Ver encuadro 6.2). Sin embargo, los gobiernos subnacionales no están obligados a implementar las decisiones o recomendaciones adoptadas en sus jurisdicciones. En ese sentido, el Consejo Federal de Energía es otro ejemplo de decisiones no vinculantes para los miembros.
Modernización del Estado argentino como prioridad nacional
En 2015, se implementó un programa de modernización del sector público a nivel nacional. El programa surgió del hecho de que el 94% de los municipios no ofrecían procedimientos administrativos digitales o acceso a la información pública. Además, solo 165 de los 1328 procedimientos administrativos a nivel subnacional de gobierno eran digitales y un tercio de los argentinos no tenía acceso a internet.
La Secretaría de Modernización se creó para liderar la implementación del programa, cuyo principal objetivo era crear un sector público más dinámico, aumentar la transparencia, implementar servicios digitales y de gobierno electrónico y garantizar el acceso a la información pública. Las provincias tienen sus propios funcionarios de modernización, que implementan estrategias provinciales para la modernización y apoyan a los municipios locales.
Si bien es pronto para medir los resultados del plan de modernización, Argentina ha aumentado 34 lugares y ocupa el lugar 17 en el último Índice de Datos Abiertos Mundiales. Hasta la fecha, el 70% de las provincias han firmado el Compromiso Federal para la Modernización del Estado y más de 1000 procedimientos administrativos y trámites se han puesto a disposición en línea.
El Consejo Federal como medio de coordinación política y regulatoria en Argentina
Los consejos federales se establecieron como foros de discusión para mejorar las políticas sectoriales al mejorar la coordinación y la cooperación entre los gobiernos nacional y provincial.
El Consejo de Administración Pública Federal se creó en 1992 para colaborar en la planificación, coordinación e implementación de políticas de servicio civil. Debido a la estrategia de modernización nacional, este consejo se relanzó en 2016 como el Consejo Federal de Modernización.
El Consejo Federal de Modernización pretende simplificar los procedimientos administrativos mediante la digitalización y la simplificación de los procedimientos administrativos internos y externos para facilitar las relaciones de los gobiernos con los ciudadanos y las empresas, así como para supervisar la implementación del programa País Digital. El Consejo está presidido por el Ministro de Modernización e integrado por representantes de las provincias y la CABA. Los miembros del consejo se reúnen en asambleas cuatro veces al año para discutir temas relacionados con la simplificación administrativa mediante la digitalización de procedimientos administrativos, trámites y servicios, así como para compartir buenas prácticas sobre la gestión de procesos y sistemas de los gobiernos.
Al momento de redactar este informe, el consejo estaba analizando el proyecto de ley nacional para la modernización del estado argentino (Anteproyecto de Ley de Modernización del Estado).
Fuente: Gobierno de Argentina (2018[6]), Compromiso Federal para la Modernización del Estado, https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/compromiso_federal_para_la_modernizacion_del_estado_0.pdf.
Por otro lado, el Consejo Federal de Medio Ambiente apunta a establecer decisiones vinculantes con respecto al desarrollo de políticas ambientales. En el 2002, el gobierno nacional promulgó la Ley No. 25.675 de Política Ambiental Nacional por la cual se estableció este consejo federal. De acuerdo con la constitución nacional, las provincias pueden gestionar sus propios recursos naturales y, en ese sentido, los miembros están obligados a adoptar los reglamentos establecidos por la asamblea general del consejo cuando se emite una resolución. El cuadro 6.1 a continuación muestra ejemplos de consejos federales y si sus decisiones son vinculantes o consultivas.
En 2017, el gobierno federal, las provincias y la CABA firmaron un acuerdo de cooperación para establecer la Red de Boletines. El objetivo de la red es fortalecer la cooperación y mejorar la transparencia facilitando el acceso a las regulaciones a través de los boletines oficiales, donde la regulación es publicada por cada nivel de gobierno. Esta red también sirve como foro de discusión para promover el intercambio de experiencias con respecto a las estrategias de información y comunicación
Política regulatoria, instituciones y herramientas a nivel subnacional
La Recomendación de 2012 del Consejo de la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria invita a los gobiernos a "fomentar el desarrollo de la capacidad de gestión regulatoria y el desempeño en los niveles subnacionales de gobierno". La razón detrás de esta recomendación está dirigida a reducir los costos y las barreras regulatorias a nivel local que pueden limitar la competencia e impedir la inversión, el crecimiento empresarial y la creación de empleo (OECD, 2012[2]).
En ese sentido, la recomendación 12 de la Recomendación de la OCDE de 2014 sobre inversiones públicas efectivas en todos los niveles de gobierno (véase el encuadro 6.3) reconoce la importancia de desarrollar sistemas regulatorios consistentes y de calidad en todos los niveles de gobierno. Los sistemas regulatorios coherentes pueden mejorar la inversión pública y privada a nivel subnacional al reducir los costos de las regulaciones superpuestas o contradictorias en los diferentes niveles de gobierno. Si bien es cierto que los gobiernos subnacionales deberían poder implementar la regulación desde niveles más altos de gobierno de manera efectiva, estos gobiernos subnacionales también deberían tener la capacidad de definir e implementar su propia estrategia para la gestión regulatoria (OECD, 2014[7]).
El propósito de la recomendación es ayudar a los gobiernos en todos los niveles a evaluar las fortalezas y debilidades de su capacidad de inversión pública; la recomendación no. 12 destaca la importancia de la calidad regulatoria. La recomendación dice lo siguiente:
A. Coordinar la inversión pública en los niveles de gobierno y políticas
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1. Invertir utilizando una estrategia integrada adaptada a diferentes lugares.
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2. Adoptar instrumentos efectivos para la coordinación entre los niveles de gobierno nacional y subnacional.
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3. Coordinar horizontalmente entre los gobiernos subnacionales para invertir en la escala relevante.
B. Fortalecer las capacidades para la inversión pública y promover el aprendizaje de políticas en todos los niveles de gobierno
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4. Evaluar por adelantado los impactos y riesgos a largo plazo de la inversión pública.
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5. Involucrarse con los actores interesados a lo largo del ciclo de inversión.
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6. Movilizar a los actores privados e instituciones financieras para diversificar las fuentes de financiamiento y fortalecer las capacidades.
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7. Reforzar la experiencia de los funcionarios públicos y las instituciones involucradas en la inversión pública.
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8. Centrarse en los resultados y promover el aprendizaje a partir de la experiencia.
C. Asegurar condiciones del marco adecuadas para la inversión pública en todos los niveles de gobierno
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9. Desarrollar un marco fiscal adaptado a los objetivos de inversión perseguidos.
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10. Requerir una gestión financiera sólida y transparente en todos los niveles de gobierno.
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11. Promover la transparencia y el uso estratégico de la contratación pública en todos los niveles de gobierno.
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12. Luchar por la calidad y la consistencia en los sistemas regulatorios en todos los niveles de gobierno.
Fuente: OCDE (2012[2]), Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria, https://doi.org/10.1787/9789264209046-es.
En Argentina, los niveles de gobierno subnacionales tienen sus propios poderes regulatorios y, en ese sentido, su propio proceso de elaboración de reglas, que comprende una implementación heterogénea de herramientas de gestión reguladora. Para los fines de la presente revisión, se evaluará la medida en que CABA y el PBA apliquen herramientas regulatorias en su proceso de elaboración de normas; vale la pena señalar que los resultados no se pueden generalizar a todos los niveles subnacionales de los gobiernos en Argentina. Sin embargo, los resultados proporcionan información relevante en términos del enfoque adoptado y cómo se establecen los esfuerzos actuales para implementar iniciativas de simplificación para administrar el inventario actual de regulaciones
Caso de estudio: Ciudad de Buenos Aires
Contexto económico
La CABA es la capital de Argentina y está ubicada en la región centro-oriental del país. En términos de población, es la ciudad más poblada de Argentina con 2 890 151 habitantes (INDEC, 2010[8]) y una de las más pobladas en Latino América.
El puerto de CABA es el más grande de Sudamérica y representa el centro financiero, industrial y comercial de la capital. La importancia del puerto para la economía nacional de Argentina es innegable debido a la alta producción y exportación de productos agrícolas de Argentina. Una gran parte de las actividades comerciales nacionales e internacionales dependen de este puerto, ya que conecta Argentina con Brasil, Paraguay y Uruguay.
Las actividades económicas son diversas e incluyen la fabricación y el procesamiento de productos como cereales, carne, lácteos, cuero, lana y tabaco, así como también refinación de petróleo, metalurgia, construcción de maquinaria y producción de automóviles, textiles, ropa, bebidas y productos químicos. Buenos Aires también tiene un sector de servicios diverso que comprende publicidad, turismo, construcción y bienes raíces (WPS, 2018[9]).
La CABA sigue siendo el área urbana más importante para actividades económicas en Argentina. El GGP de CABA representa el 20% del PIB total de Argentina. Además, el GGP per cápita de la CABA es más de tres veces el GGP promedio per cápita comparado con el resto del país (CABA, 2018[10]).
Estructura de gobierno y proceso de elaboración de normas
Desde 1996, la CABA tiene su propia Constitución que establece la estructura del gobierno, que es similar a las otras provincias de Argentina. De hecho, siguiendo la premisa explicada en secciones anteriores, la CABA también tiene todos los poderes que no se otorgan explícitamente al gobierno federal. El artículo 129 de la Constitución federal reconoce el sistema autónomo de gobierno de la CABA, con sus propios poderes ejecutivo, legislativo y judicial. La CABA se divide en 15 municipios, todos los cuales tienen competencias regulatorias y se subdividen en 48 vecindarios (CABA, 2018[11]).
El poder ejecutivo de la CABA está representado por el jefe de gobierno que es elegido por voto popular por un período de cuatro años con posibilidad de reelección. El ejecutivo tiene nueve ministerios y tres secretarías (véase la gráfica 6.2). Tiene un vicejefe de gobierno que también es el jefe de la rama legislativa. La Legislatura de la CABA ejerce el poder legislativo, una asamblea unicameral con sesenta congresistas. Finalmente, el poder judicial está compuesto por el Tribunal Superior de Justicia, el Ayuntamiento del Poder Judicial, el Ministerio Público y los tribunales comunes.
Fuente: CABA (2018[12]), Buenos Aires Ciudad - Organigrama, http://www.buenosaires.gob.ar/organigrama/?menu_id=505.
El artículo 85 de la constitución de la CABA establece que la regulación puede ser emitida por el poder legislativo, el poder ejecutivo, el defensor del pueblo y las comunas. En ese sentido, todos los niveles de gobierno tienen poderes regulatorios y responsabilidades que ya indican la importancia de contar con mecanismos de control de calidad para evitar solapamientos o regulaciones innecesarias.
La Ley N ° 1.777 de la Ley Orgánica de Comunas y la constitución de la CABA otorgan poderes exclusivos y compartidos entre el gobierno de la CABA y sus comunas. En caso de duda sobre la extensión de los poderes exclusivos y compartidos, los poderes regulatorios deben interpretarse a favor de las comunas (artículo 9 de la Ley Nº 1.777). El poder ejecutivo no ejercerá los poderes exclusivos de las comunas.
El Jefe del Gobierno del Poder Ejecutivo, los jefes de ministerios y secretarías, y sus órganos dependientes pueden emitir reglamentos, así como entidades autocráticas y sociedades estatales. Las direcciones generales o equivalencias técnicas, administrativas y legales de cada ministerio tienen la competencia de respaldar y asesorar a los Ministros y órganos dependientes en cuestiones técnicas y legales de los reglamentos. Para el Jefe de Gobierno, la Secretaría Legal y Técnica ejerce esta competencia.
Previo a la firma de los proyectos de ley y decretos, el SECLYT-CABA realiza reuniones informales con diferentes DGTAL y con áreas a cargo de proyectos regulatorios a ser firmados por el Jefe de Gobierno con el objetivo de ofrecer apoyo en aspectos legales y técnicos para garantizar su aplicación.
El proceso regulatorio en la ciudad depende de dos variables. El primero se refiere a la firma del reglamento (Jefe de Gobierno, autoridades ministeriales, entidades autocráticas o sociedades estatales). El segundo depende del impacto potencial de la regulación en las actividades económicas.
La gráfica 6.3 describe el proceso regulatorio si el Jefe de Gobierno es el firmante. Si el firmante es un Ministro, un Secretario u otra autoridad jerárquica con competencia, el proceso es el siguiente: el área elabora el reglamento, la DGTAL o área legal realiza el análisis técnico y legal y, a continuación, la autoridad firma el proyecto.
Si el reglamento tiene un impacto en las actividades económicas, antes de la firma, interviene la Subsecretaría de Desarrollo Económico, según las competencias declaradas en la Resolución Conjunta No. RESFC-2018-14-MJGGC y los procedimientos aprobados por la Resolución No. 2.440-MEFGC-18 y la Resolución No. 169-SSDECO-18.
Todos los documentos emitidos como borradores de proyectos reglamentarios pasan por el sistema electrónico SADE, por lo que están registrados y se pueden monitorear. Cabe mencionar que estos análisis legales y técnicos son para uso interno y no se publican ni se consultan con el público.
La SLyT-CABA también está a cargo de los boletines oficiales de prensa de la CABA, donde todas las regulaciones deben publicarse para que sean efectivas.
La Ley Núm. 5.360 de los Ministerios de la Ciudad de Buenos Aires establece que la SLyT-CABA ayude al poder ejecutivo a verificar los aspectos técnicos y legales del borrador de los reglamentos propuestos por los ministerios. Sin embargo, las opiniones de la SLyT-CABA son consultivas y se dan cuando lo solicitan los ministerios. Por lo tanto, los ministerios no están legalmente obligados a solicitar o considerar la opinión de la SLyT-CABA, pero pueden ocurrir en la práctica.
Ciertos ministerios están implementando medidas para mejorar el proceso de elaboración normativa. Recientemente, el Ministerio de Economía y Finanzas modificó su estructura organizativa y le encargó a la Subsecretaría de Desarrollo Económico promover políticas destinadas a tener un marco legal claro y eficiente para las actividades económicas, y supervisar la política regulatoria relacionada con la economía de la CABA.
Uso de herramientas de gestión regulatoria (Análisis de impacto regulatorio, consulta, simplificación administrativa y registros centralizados)
En términos de análisis ex ante de impacto regulatorio (Consulte el Capítulo 3 para obtener una explicación detallada sobre la evaluación ex ante de la regulación en Argentina.), la CABA realiza un análisis legal sistemático de las propuestas regulatorias, pero rara vez realiza una evaluación sistemática del impacto de la regulación que permitiría evaluar los posibles efectos de las regulaciones emitidas. En otras palabras, como se indicó antes, los DGTAL de los ministerios y la SLyT-CABA deben entregar una justificación legal del proyecto de reglamento que en algunas ocasiones se acompaña de una evaluación técnica.
Además, con la reciente reforma a nivel de la Ciudad mencionada anteriormente, el Ministerio de Finanzas y el Jefe de Gabinete emitieron el 7 de septiembre de 2018 una resolución para adoptar la Resolución Conjunta No. 14/MJGGC/18 de Buenas Prácticas Regulatorias para la Regulación y Promoción de la actividad económica en la ciudad de Buenos Aires. Este documento también presenta otras herramientas de gestión de la regulación, como la interoperabilidad del sistema, la simplificación regulatoria, el compromiso de los actores interesados, entre otros, con la publicación posterior de las directrices para este fin. El objetivo principal es medir el impacto de las regulaciones económicas de la CABA en el sector privado. Además, se están realizando esfuerzos importantes para implementar esta reforma; el Ministerio de Finanzas ya está analizando el impacto económico de cada nueva regulación, por ejemplo, la industria cervecera, el mercado de teléfonos móviles de segunda mano1.
Además, hasta qué punto la CABA se compromete con los actores interesados, específicamente en el proceso de elaboración de la regulación es otro elemento que se está evaluando. Como se indica en el Capítulo 3, es a través de la consulta con el público que los gobiernos recopilan información con los actores interesados potencialmente afectados o interesados al desarrollar o revisar las regulaciones. En el gobierno de la CABA, participar con los actores interesados a través de consultas públicas para asuntos regulatorios aún no forma parte de su procedimiento sistemático, pero la publicación de la resolución conjunta sobre “Buenas prácticas para la regulación” mencionada anteriormente tiene como uno de sus objetivos abordar esta brecha2.
No obstante, en 2016 la CABA lanzó la iniciativa Diálogo BA (Lacalle, 2016[13]), un foro creado para discutir políticas públicas ad hoc entre las cuales las regulaciones relacionadas con la reforma electoral y el acceso a la información pública formaron parte de las políticas presentadas para consulta. El Diálogo BA incluye diversos sectores como el gobierno (incluidos representantes de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial), el mundo académico y la sociedad civil que se reúnen para debatir en mesas abiertas para alcanzar un consenso sobre estos temas. Después de la discusión, el grupo elabora conclusiones que pueden usarse para desarrollar nuevas regulaciones. Por ejemplo, en las primeras etapas para redactar el Código Urbano de la CABA, el gobierno lanzó un proceso participativo con representantes de los actores interesados, como la sociedad civil, el mundo académico, las ONG, legisladores, expertos en el campo, etc. El proceso de consulta contabilizó más de 700 propuestas redactadas en más de 200 reuniones con la participación de cinco mil participantes.
Además del Diálogo BA, la CABA ha implementado varias iniciativas que apuntan a aumentar la transparencia y se derivan del compromiso de las tres ramas del gobierno con la agenda de gobierno abierto3 e incluir:
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BA Elige: plataforma en línea para la participación ciudadana. Los ciudadanos pueden proponer obras y servicios públicos.
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BA Datos: plataforma en línea que concentra y proporciona datos abiertos de todas las agencias del gobierno.
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BA Obras: plataforma online que proporciona información de obras públicas, infraestructura y presupuesto.
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Compromisos gubernamentales: cuenta 50 objetivos específicos y medibles indicados por el Jefe de Gobierno. El gobierno de la ciudad es responsable de estos compromisos frente a los ciudadanos. En el sitio web www.buenosaires.gob.ar/compromisos se publica la información de seguimiento del compromiso.
Además, en 2016, la CABA creó centros de colaboración con otros gobiernos subnacionales con el objetivo de compartir experiencias de políticas públicas implementadas por la CABA con otras ciudades y provincias.
La CABA se enfoca fuertemente en el inventario de regulaciones para la implementación de herramientas de gestión regulatoria; la simplificación administrativa es, por lo tanto, la herramienta más desarrollada del programa de modernización. De hecho, desde 2009 se está realizando un importante esfuerzo para erradicar el uso del papel para los procedimientos administrativos, tanto para los procesos internos del gobierno como para los trámites para empresas y ciudadanos (véase el encuadro 6.4).
La principal herramienta regulatoria consiste en la simplificación administrativa a través de la digitalización de los procedimientos administrativos. En el 2009, La CABA se comprometió a un plan de modernización (Ley N° 3.304 para la Modernización de la Administración Pública) que incluía una estrategia para convertirse en un gobierno sin papel (véase el encuadro 6.4). La CABA estableció procedimientos administrativos en línea usando archivos electrónicos y firmas.
De 2009 a 2014, la Ciudad de Buenos Aires logró pasar de una administración pública basada en papel a una digitalizada. Para 2009, se produjeron más de 15 millones de documentos por año y, para fines de 2014, se digitalizaron más de 850 procedimientos administrativos y se eliminó el papel de la administración, lo que permite la implementación de mecanismos de control de calidad y el rastreo de procedimientos.
El proyecto incluyó la capacitación de recursos humanos; mejora de procesos e implementación de tecnología. La estrategia trajo la estandarización de los procesos y la transformación de los hábitos de los servidores públicos y ciudadanos y dio como resultado un uso sostenible de los recursos.
Los archivos también se digitalizaron, lo que permitió un mejor inventario de datos y un fácil acceso a la información. La iniciativa estuvo acompañada por una nueva red de Internet instalada en espacios públicos como bibliotecas, edificios municipales, parques, estaciones de metro, hospitales, museos y plazas.
Hasta la fecha, la administración está totalmente basada en el sistema SADE, que incluye el Sistema de Archivos Electrónicos, el Generador Digital de Documentos Oficiales y el TAD.
CABA también ha habilitado trámites para ciudadanos y empresas en línea. En el momento de redactar este informe, la CABA informa que tiene 266 trámites como TAD, en las cuales se puede enviar información de forma electrónica y, en algunos casos, las respuestas de los funcionarios también se pueden recibir de forma electrónica. El sitio web http://www.buenosaires.gob.ar/tramites contiene la lista de los trámites con fines informativos, y si es el caso, los ciudadanos o empresarios pueden dirigirse a los sitios web http://www.buenosaires.gob.ar/tramites-online o http://www.buenosaires.gob.ar/tramites/tad. Con algunas variaciones, los usuarios pueden seguir la gestión del trámite de forma electrónica.
Fuente: Clusellas, P., E. Martinelli and M. Martelo (2014[14]) Gestión Documental Electrónica. Una Transformación de Raíz hacia el Gobierno Electrónico en la Ciudad de Buenos Aires, Secretaría de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Para este propósito, en el 2009 la CABA estableció un Consejo de Reforma Administrativa como un mecanismo formal destinado a mejorar la eficiencia de los procedimientos administrativos internos. El Consejo incluye miembros de un alto grado político como el Ministro Jefe de Gabinete, la Secretaría Legal y Técnica, el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Modernización. En sus primeros años (2009-2014), este Consejo de Reforma Administrativa se centró en la implementación de SADE y el proceso de digitalización destinado a tener un "gobierno sin papel". Actualmente, la propone otras iniciativas de simplificación administrativa, como la reducción del 50% de los registros públicos de la Ciudad. El objetivo de la CABA es evitar la duplicación del registro y eliminar la carga de registrar actividades que ya no son relevantes para ser registradas públicamente. Las reuniones se llevan a cabo semanalmente e involucran un proceso de cuatro etapas descrito en la gráfica 6.4.
Como se mencionó anteriormente, el consejo se centra en la simplificación de las cargas administrativas. El año pasado, se emitieron varios decretos y resoluciones para reducir los requisitos de información para algunas industrias, incluyendo tintorerías, productores de eventos, laboratorios ambientales, paseadores de perros, entre otros. La eliminación, consolidación o simplificación de registros debe mejorar y agilizar la gestión de los procedimientos administrativos, beneficiando a la administración pública y los usuarios.
La CABA también ha presentado la iniciativa Marca BA147. Identifica el punto de contacto principal con el que los residentes de la ciudad de Buenos Aires pueden emplear para conectarse con su gobierno local. Desde el punto de vista de la CABA, está configurado como un sistema de atención multicanal para gestionar la demanda de sus ciudadanos. Estas demandas requieren: i) información general (horario de atención de la oficina pública, actividades culturales, cortes de tráfico, etc.); ii) reparación o mejora del espacio público; iii) reserva de citas para los trámites que se deben realizar en el sitio (como la renovación de la licencia de conducir); y iv) trámites en línea (solicitud de acta de nacimiento, reemplazo de un documento extraviado).
En el caso de la gestión de trámites, la Marca BA147 les permite a los ciudadanos contactar directamente a los funcionarios públicos a cargo del trámite por teléfono o a través de los sistemas de mensajería en los teléfonos inteligentes, con el fin de plantear preguntas, quejas o conocer el estado de lo que hayan creado. La CABA informa que este último canal ha tenido una amplia aceptación positiva por parte de los ciudadanos, lo que se ha traducido en mayores reducciones de las cargas para los ciudadanos, ya que han ahorrado tiempo en viajes a oficinas públicas. Además, la aplicación móvil incluye la posibilidad de completar los procedimientos administrativos de forma remota (por ejemplo, acta de nacimiento, reemplazo de una identificación extraviada) y tiene un chat que ayuda a los ciudadanos y usuarios de la plataforma.
Caso de estudio: Provincia de Buenos Aires
Contexto Económico
La Provincia de Buenos Aires (PBA) es la provincia más grande (300 000 km²) y más poblada de Argentina, con 15 594 428 habitantes, según el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Argentina (INDEC, 2010[8]). Se encuentra en la parte centro-oriental del país, en una región conocida como la Pampa. La capital de la Provincia es la ciudad de La Plata.
Las actividades económicas de la PBA son diversas e incluyen comercio, bienes raíces, construcción, transporte y almacenamiento, y turismo. Sin embargo, el sector más importante es el industrial, especialmente de productos químicos, alimentos y bebidas, que representa la mayor contribución al PIB provincial (26.9%). Otra actividad económica importante es la agricultura; la actividad agrícola de la provincia está fuertemente relacionada con la fabricación de productos agrícolas y los altos niveles de exportaciones de productos básicos de Argentina (Ministerio de Economía, 2011[15]).
La provincia desempeña un papel central en la economía argentina. Aporta el 36% del PIB nacional, más de la mitad de la industria manufacturera del país y el 37% de sus exportaciones (Ministerio de Economía, 2011[15]). El crecimiento económico de Argentina está estrechamente relacionado con el éxito del desempeño económico de la Provincia.
Estructura de gobierno y proceso de elaboración de reglas
Según la Ley No. 24.430 de la Constitución de Argentina, la PBA tiene todos los poderes no atribuidos al gobierno nacional (Artículo 1). Sobre la base de este precepto, la Provincia tiene su propia constitución de donde provienen sus poderes regulatorios. La PBA comprende 135 municipios, cada uno de los cuales tiene su propio gobierno, responsable de proporcionar servicios locales básicos y, por lo tanto, de emitir regulaciones.
El gobierno provincial tiene un poder ejecutivo, un poder legislativo y un poder judicial. El poder ejecutivo consta de un gobernador y un vicegobernador, ambos elegidos por voto popular. El poder legislativo consiste en una cámara alta y otra inferior, encarnadas en un senado y una cámara de diputados. El poder judicial está formado por tribunales de primera instancia, tribunales de apelación y el Tribunal Supremo.
Como es el caso a nivel nacional, la PBA tiene una Secretaría Legal y Técnica dentro de la oficina del gobernador, a cargo de evaluar los aspectos técnicos y legales de los proyectos de regulaciones y la publicación de las regulaciones en los boletines oficiales (Ley No. 14.989 de los ministerios de la provincia de Buenos Aires).
Al emitir regulaciones o normas, el PBA tiene un procedimiento específico con el que tiene que cumplir y difiere del procedimiento nacional y de la CABA. De hecho, después de que un ministerio propone nuevas regulaciones que deben estar firmadas por el jefe de gobierno (decretos), la Oficina de Asesoría General emite una primera opinión legal y no vinculante sobre el borrador; paralelamente a este documento, la Oficina General de Contabilidad produce un informe sobre la viabilidad del presupuesto. Después de que se lleva a cabo este proceso, la Oficina del Fiscal del Distrito del Estado emite un avance que verifica la legalidad del borrador. Si bien la opinión de la Oficina de Asesoría General es meramente una evaluación legal, la Oficina del Fiscal del Distrito tiene poderes para requerir información y actuar como una entidad de supervisión.
Después de la emisión de estos tres informes (es decir, opinión, informe y avance), el borrador se envía a la SLyT-PBA para su evaluación. La SLyT-PBA produce un informe no vinculante y envía el borrador al ministerio proponente y al Ministerio del Gabinete principal para su aprobación. Posteriormente, una vez que se han emitido todos los informes, el gobernador firma el borrador. Finalmente, la SLyT-PBA ordena el registro y la publicación del decreto en el boletín oficial y la notificación a la Oficina del Fiscal del Distrito del Estado. Este procedimiento se ilustra en la gráfica 6.5.
La evidencia anecdótica muestra que no hay consecuencias legales directas si los ministerios no consideran este procedimiento. La Ley No. 14.989 de Ministerios de la Provincia de Buenos Aires dispone que la SLyT-PBA apoya al poder ejecutivo en sus funciones; por lo tanto, la Secretaría tiene una función de asesoramiento. Además, el proceso difiere si las nuevas regulaciones solo están firmadas por los ministerios. En este caso, la Secretaría no emite un informe.
Uso de herramientas de gestión regulatoria (Análisis de impacto regulatorio, consulta, simplificación administrativa y registros centralizados)
Al igual que en el caso de la CABA, el empleo de herramientas para la administración de la regulación en la PBA se relaciona principalmente con esfuerzos específicos de simplificación administrativa. Incluso cuando hay instituciones y documentos relacionados con el control de la emisión de la regulación, la evaluación se basa en gran medida en las implicaciones legales y presupuestarias de la regulación. En ese sentido, al inicio de la preparación de este informe, la PBA aún no tenía una evaluación de impacto u otros instrumentos para evaluar los posibles impactos económicos de las regulaciones. El análisis de las nuevas regulaciones se realiza como se explica en la sección anterior.
En lo que respecta al proceso de elaboración de normas o regulaciones, la PBA tiene derecho a solicitar información de los actores interesados antes de la emisión de la regulación, pero actualmente no lo hace de manera sistemática. Además, en la regulación provincial el mecanismo de audiencias públicas no es vinculante al emitir una regulación económica, es decir, revisar las tarifas de los servicios públicos.
Antes de finalizar este informe, la PBA emitió el 11 de julio de 2018 la Resolución Administrativa RESOL-2018-16-GDEBA-SLYT del Programa de Análisis de Impacto Regulatorio. El objetivo es introducir la herramienta MIR y las prácticas de participación de los actores interesados en la preparación de proyectos de reglamento para los ministerios interesados en participar en el programa. La PBA también emitió normas, un manual para MIR y una plantilla.
En cuanto al inventario actual de regulaciones, la simplificación administrativa es uno de los objetivos específicos del plan de modernización de la PBA (Ley No. 14.828 del Plan Estratégico de Modernización de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires) que establece que la administración pública debe desarrollar estrategias para eliminar, reducir o simplificar los procedimientos administrativos para ofrecer servicios públicos de calidad y eficientes. Esta ley provincial fue promulgada para lograr los objetivos del plan nacional de modernización y el Compromiso Federal para la Modernización del Estado (véase el encuadro 6.2).
La PBA está implementando medidas de digitalización para simplificar los procedimientos administrativos internos para lograr una administración pública sin papeles y un gobierno más transparente y ágil. Algunos ejemplos de las prácticas de simplificación adoptadas son los siguientes:
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Procedimiento simplificado único del Ministerio de Agronegocios: plataforma digital para la obtención de permisos industriales.
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Sistema de Auditoría Remota de la Agencia de Ingresos de la Provincia: Mecanismo digital para evitar la evasión fiscal.
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Sistema de Certificación Digital: Sistema digital de emisión de certificados.
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Sistema Digital para la Gestión Pública de la Tesorería de la PBA: herramienta digital para la gestión del presupuesto.
La PBA está realizando esfuerzos similares en relación con los trámites para los ciudadanos y las empresas. La PBA informa que ha priorizado la simplificación de 17 trámites para ciudadanos y 67 trámites para empresas. Las medidas de simplificación incluyen la eliminación de requisitos de datos y documentos, digitalización, interoperabilidad, reducción del tiempo de respuesta oficial, entre otros.
Con respecto a la seguridad jurídica y la transparencia, existe un portal web del gobierno provincial que centraliza sus regulaciones y brinda acceso general a las regulaciones (http://www.gob.gba.gov.ar/dijl/). Además, a través del portal del Registro de Adhesiones a las Normas Provinciales, los ciudadanos tienen acceso a las regulaciones provinciales que los municipios han adoptado.
Además, mediante la Ley No. 14.962 del Registro de Adhesiones Provinciales a las Normas Nacionales, se creó la RANOP para centralizar las regulaciones nacionales adoptadas por el gobierno provincial. Actualmente, el portal web no es funcional.
Finalmente, el portal web de trámites de la PBA (https://portal.gba.gob.ar/web/portal/) Incluye procedimientos administrativos organizados por tema y usuario final. El sitio proporciona detalles sobre las personas o empresas que pueden llevar a cabo cierto trámite, los pasos que deben seguirse, los requisitos de información que deben presentarse y, en algunos casos, ofrece la posibilidad de realizar el trámite de forma remota. Sin embargo, aún no existe un registro completo de procedimientos administrativos y servicios disponibles.
Referencias
[10] CABA (2018), BA en Cifras, https://turismo.buenosaires.gob.ar/en/article/ba-figures.
[12] CABA (2018), Buenos Aires Ciudad - Organigrama, http://www.buenosaires.gob.ar/organigrama/?menu_id=505.
[11] CABA (2018), Comunas CABA, http://www.buenosaires.gob.ar/comunas.
[14] Clusellas, P., E. Martinelli and M. Martelo (2014), Gestión Documental Electrónica. Una Transformación de Raíz hacia el Gobierno Electrónico en la Ciudad de Buenos Aires, Secretaría de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
[6] Gobierno de Argentina (2018), Compromiso Federal para la Modernización del Estado, https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/compromiso_federal_para_la_modernizacion_del_estado_0.pdf.
[8] INDEC (2010), Censo Nacional de Población y Vivienda, Instituto Nacional de Estadística y Censo de Argentina, https://www.indec.gob.ar/ftp/cuadros/poblacion/censo2010_tomo1.pdf.
[13] Lacalle, M. (2016), “Dialogando BA: Conocimiento, participación y consenso en la cocreación de políticas públicas”, Asociación de Gobierno Abierto, https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/paper_Dialogando-BA-CoCreation_20180507.pdf.
[15] Ministerio de Economía (2011), Indicadores Económicos, http://www.ec.gba.gov.ar/areas/finanzas/deuda/indicadores_deuda.php.
[3] OECD (2016), Argentina: Territorial Organisation and Subnational Government Responsibilities, http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/.
[7] OECD (2014), Recomendación sobre Inversión Publica Efectiva en Todos los Niveles de Gobierno, OCDE, Paris.
[2] OECD (2012), Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria, OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209046-es.
[4] Presidencia de la Nación (1994), Constitución Nacional Argentina, https://www.casarosada.gob.ar/images/stories/constitucion-nacional-argentina.pdf.
[5] Ramirez Calvo, R. (2012), “Sub-national constitutionalism in Argentina: An overview”, Perspectives on Federalism, Vol. 4/2, https://www.researchgate.net/publication/256088070_Subnational_Constitutionalism_in_Argentina.
[1] Rodrigo, D., L. Allio and P. Andres-Amo (2009), “Multi-Level Regulatory Governance: Policies, Institutions and Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence [Gobernanza regulatoria multinivel: políticas, instituciones y herramientas para la calidad regulatoria y la coherencia de las políticas]”, OECD Working Papers on Public Governance, No. 13, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/224074617147.
[9] WPS (2018), Port of Buenos Aires Review, World Port Source, http://www.worldportsource.com/ports/review/ARG_Port_of_Buenos_Aires_47.php.
Notas
← 1. La Resolución No. 2.440/MEFGC/18 indica las pautas generales que debe seguir la Subsecretaría de Desarrollo Económico para analizar las regulaciones si tienen impacto en las actividades económicas. Por otro lado, la Resolución No. 169/SSDECO/18 publica los formatos, procedimientos y criterios de evaluación para controlar el proceso regulatorio.
← 2. Aunque las prácticas de consulta no son un paso sistemático en el proceso regulatorio de la CABA, de hecho es un criterio relevante, ya que puede observarse en las resoluciones emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas y la Subsecretaría de Desarrollo Económico. Por ejemplo, la Subsecretaría no realizará ningún análisis de impacto si carece de un proceso de consulta con el sector privado.