Perspetiva continental
O reforço dos sistemas produtivos dos países africanos é vital para a sua recuperação económica
A pandemia de COVID-19 está a atrasar a convergência económica de África com a economia mundial. O crescimento económico africano atingirá 3.9 % em 2022, um ponto percentual abaixo da taxa de crescimento para o resto do mundo, que se situa em 4.9 %. Em 2022, espera-se que o produto interno bruto (PIB) de África, em percentagem do PIB mundial, caia para 4.7 %, o nível mais baixo desde 2002. Isto inverte o processo de convergência que estava em curso: entre 2000 e 2010, o peso económico global de África aumentou de forma constante, passando de 4.7 % para 5.3 % da produção mundial (Figura 1). África não recuperará a sua quota-parte do PIB mundial pré-COVID num futuro previsível. A COVID-19 também inverteu o progresso na redução da pobreza em África, empurrando pelo menos mais 29 milhões de pessoas para a pobreza extrema (Mahler et al., 2021).
Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do FMI (2021a), World Economic Outlook Database, projeções de outubro de 2021, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2021/October.
As crises sanitárias e económicas reforçam-se mutuamente. Os programas de vacinação têm de acelerar: em 11 de janeiro de 2022, apenas 9.5 % da população africana tinha sido completamente vacinada, contra 70.7 % nos países de rendimento elevado. A Organização Mundial da Saúde prevê que o continente poderá não atingir 70 % de cobertura de vacinas até agosto de 2024 (OMS, 2021). Além disso, a procura mundial mais fraca, as perturbações da oferta e as medidas sanitárias necessárias restringiram as atividades económicas. A nossa análise de 127 polos industriais africanos sugere uma diminuição da intensidade da luminosidade noturna nesses polos, um indicador da atividade económica, de até 7.2 % entre março e agosto de 2020.
A margem orçamental limitada de que dispõem os governos africanos dificulta a possibilidade de um forte estímulo fiscal. Os nossos cálculos sugerem que a despesa pública total em África atingiu 25.2 % do PIB em 2020-21. Para comparação, a despesa pública atingiu 26.9 % do PIB em 2009-10, quando muitos governos africanos investiram fortemente em infraestruturas públicas para combater a crise financeira global. O nível mais baixo de despesa reflete os recursos limitados disponíveis para os governos africanos durante a pandemia. Os dados mais recentes mostram que o rácio médio impostos/PIB em África aumentou 1.8 pontos percentuais entre 2010 e 2019. No entanto, o aumento dos custos do serviço das dívidas absorveu dois terços deste aumento das receitas (OCDE/CUA/ATAF, 2021).
As restrições à produção limitam a capacidade dos produtores africanos de beneficiarem da recuperação da procura mundial. O forte crescimento mundial em 2022 irá provavelmente impulsionar o PIB em mais 3.9 pontos percentuais, em média, em dez países africanos, de acordo com os dados disponíveis, em comparação com o mínimo registado no segundo trimestre de 2020.1 No entanto, isso depende da capacidade dos produtores africanos para retomar a produção e restaurar a sua competitividade. Os dados comerciais bilaterais mensais mostram que as exportações de produtos africanos ficaram aquém da recuperação das importações globais para esses produtos entre 2019 e 2020, sugerindo importantes restrições do lado da oferta (Figura 2). A participação do continente nas importações para os mercados da União Europeia e dos Estados Unidos diminuiu de 2.4 % em 2019 para 2.0 % em 2020, enquanto a participação da América Latina e Caraíbas aumentou ligeiramente.
Nota: Os dados sobre as exportações de África incluem todas as mercadorias exportadas por países africanos para a Europa e os Estados Unidos, onde existem dados mensais fiáveis disponíveis. A procura mundial de produtos africanos é aproximada pelas importações totais da Europa e dos Estados Unidos por bens que também importam de África. A figura mostra uma comparação das exportações de cada mês em 2020 com as exportações do mesmo mês em 2019.
Fonte: Cálculos dos autores com base em dados mensais do comércio da ONU (2021), UN COMTRADE (base de dados), https://comtrade.un.org/.
Acelerar a transformação produtiva é fundamental para criar empregos de qualidade que reduzam a pobreza e para fortalecer a resiliência económica de África (CUA/OCDE, 2019). Em primeiro lugar, a criação de emprego produtivo pode ajudar a diminuir os níveis de pobreza, uma vez que a margem orçamental limitada e a economia informal predominante diminuem o âmbito e a eficiência dos sistemas de proteção social. Em segundo lugar, o reforço da capacidade de produção local nos setores farmacêutico e alimentar pode ajudar os países africanos a reduzir a sua vulnerabilidade a futuras crises. Os países africanos importam 90 % dos seus produtos farmacêuticos, o que os torna vulneráveis a perturbações nas cadeias de abastecimento internacionais. Em 2020, quase dois terços dos países africanos eram importadores líquidos de alimentos básicos, enquanto o número de pessoas com fome aumentou para 250.3 milhões, cerca de um quinto da população em África (FAO/CEA/CUA, 2021).
A implantação da Zona de Comércio Livre Continental Africana pode desenvolver cadeias de valor regionais e acelerar a transformação produtiva
A Zona de Comércio Livre Continental Africana (ZCLCA) oferece novas oportunidades para a integração de cadeias de valor regionais. A ZCLCA é o mais abrangente acordo continental em África até à data. Aborda questões importantes como normas sanitárias e fitossanitárias, barreiras técnicas ao comércio, direitos de propriedade intelectual e investimento (Banco Mundial, 2020a). Pretende aumentar o comércio intra-africano, num continente com uma população de 1.2 mil milhões de habitantes e um PIB combinado superior a 3 000 mil milhões USD. Os mercados internos em crescimento, impulsionados pelo crescimento demográfico, pela urbanização e por uma nova classe de trabalhadores e consumidores, oferecem novas oportunidades em muitos setores, incluindo nos setores da alimentação, da indústria farmacêutica e da economia digital. Para indústrias de grande escala, como a indústria automóvel, o mercado continental pode facilitar um modelo hub and spoke (distribuição radial) de vários centros de montagem de veículos e economias de fornecimento de componentes (Figura 3).
Fonte: Barnes, Erwin e Ismail (2019), “Realising the potential of the sub-Saharan African automotive market: The importance of establishing a sub-continental automotive pact”.
As cadeias de valor regionais podem complementar a integração de África nas cadeias de valor globais e facilitar a transformação produtiva. Os produtores africanos continuam a ser, em grande medida, agentes marginais na produção internacional, representando 1.7 % da participação nas cadeias de valor globais em 2019, em comparação com 1.5 % em 2000. Os nossos cálculos sugerem que as cadeias de valor regionais representam apenas 2.7 % da participação de África na cadeia de valor global, contra 26.4 % na América Latina e Caraíbas e 42.9 % na Ásia em desenvolvimento (Figura 4). O reforço das redes de produção regionais pode ajudar os países africanos a diversificarem a sua base económica e a construírem as suas capacidades produtivas. Os bens transformados e semitransformados representaram 79 % das exportações intra-africanas em 2019, contra 41 % das exportações africanas para outros destinos. Além disso, a proximidade física, social, cultural e institucional ajuda as empresas africanas a diversificarem e a desenvolverem as suas capacidades produtivas ao explorarem os mercados regionais e continentais. Estas novas capacidades e contributos podem permitir que as empresas entrem e prosperem em mercados mais exigentes.
Fonte: Cálculos dos autores baseados em dados de Casella et al. (2019), UNCTAD-Eora Global Value Chain Database, https://worldmrio.com/unctadgvc/.
Atualmente, os países africanos participam em grande medida nas cadeias de valor globais, exportando recursos naturais e produtos agrícolas em bruto para posterior transformação e produção por outros países. Essa participação a jusante nas cadeias de valor representa 5.9 % do PIB de África, um nível semelhante a outras regiões em desenvolvimento. Em contrapartida, a participação a montante – a utilização de fatores de produção estrangeiros para a transformação interna – representa apenas 2.1 % do PIB africano, inferior à da América Latina e Caraíbas (4.5 %) e da Ásia em desenvolvimento (3.3 %).
O reforço da produção regional para os mercados locais pode melhorar a participação a montante nas cadeias de valor e criar empregos produtivos. A transformação interna a nível regional para satisfazer a procura local pode ajudar os produtores a especializar-se nos segmentos a montante, tais como a transformação alimentar, a comercialização, os transportes e o comércio a retalho, explorando a sua proximidade com os consumidores finais. Por exemplo, nas cadeias de valor agroalimentar, os segmentos a montante contribuem para a criação de empregos não agrícolas nas zonas rurais e urbanas. Estes empregos podem gerar até oito vezes mais produção por trabalhador do que a agricultura (Tschirley et al., 2015).
A superação das restrições estruturais e dos riscos na produção regional exige políticas regionais de apoio
O aumento dos custos do comércio intra-africano impede as redes de produção regionais. Tal como se mostra na Figura 5, os custos do comércio intra-africano aumentaram para os níveis de 2007, embora as tarifas intra-africanas tenham diminuído consideravelmente. Os elevados custos comerciais são prejudiciais para as redes de produção, porque aumentam cada vez que os produtos atravessam as fronteiras internacionais. Tal deve-se a infraestruturas de transportes deficientes, barreiras não pautais e fracos serviços relacionados com o comércio, como a logística, o financiamento do comércio e os pagamentos. Segundo algumas estimativas, os custos logísticos em África são quatro vezes superiores à média mundial (Plane, 2021). A crise da COVID-19 aumentou ainda mais os custos comerciais devido a perturbações nos transportes, políticas comerciais restritivas e incerteza económica global.
Fonte: Cálculos dos autores baseados em ONU ESCAP/Banco Mundial (2021), ESCAP-World Bank Trade Cost Database, www.unescap.org/resources/escap-world-bank-trade-cost-database.
O apoio político é necessário para que as empresas africanas aumentem a sua competitividade, criem laços com a economia local e ultrapassem os obstáculos aos investimentos. A maioria das empresas africanas não possui a produtividade, as competências e as capacidades organizacionais necessárias para exportações competitivas. As poucas empresas que estão ativamente envolvidas em cadeias de valor globais são frequentemente estabelecimentos mais antigos e de maior dimensão, com pouca ligação à economia local. Além disso, atrair investimentos em cadeias de valor estratégicas e mantê-los exige instituições formais fortes (por exemplo, estabilidade política, estabilidade macroeconómica, direitos de propriedade e direitos de propriedade intelectual) e instituições informais acomodatícias (por exemplo, redes empresariais e parcerias).
As redes de produção internacionais também implicam riscos que exigem uma atenção política cuidadosa. Os trabalhadores e as empresas locais, especialmente os grupos vulneráveis, como as mulheres e os trabalhadores informais, correm o risco de ser excluídos da participação na produção internacional e da partilha dos ganhos. Outras preocupações incluem condições de emprego precárias e perigosas e trabalho infantil e forçado (OIT/OCDE/IOM/UNICEF, 2019).
Os países africanos têm de enfrentar os desafios ambientais a par do seu desenvolvimento. Isto contrasta com as economias mais desenvolvidas que foram capazes de responder sequencialmente às pressões ambientais e de desenvolvimento. Apesar de um desenvolvimento industrial limitado, o número de mortes causadas pela poluição atmosférica exterior em África ultrapassou em 30 % o do mundo e em 50 % o da China no período 2010-19, de acordo com um documento de base elaborado para este relatório (Roy, no prelo).
As respostas políticas específicas devem variar em função das cadeias de valor e dos contextos locais. A estrutura de governação de uma cadeia de valor e a distribuição de poder entre as empresas líderes e os fornecedores locais dependem da capacidade dos intervenientes para codificar e partilhar informação e da abertura das empresas líderes às ligações. As regiões e os países africanos diferem significativamente em termos de dotação de recursos, capital humano e disponibilidade e competência dos fornecedores locais. As políticas devem ter em conta estes fatores idiossincráticos que moldam a forma como as empresas se desenvolvem, participam e melhoram nos sistemas de produção internacionais. Os capítulos regionais deste relatório destacam as oportunidades e desafios associados, bem como as políticas necessárias para desenvolver cinco cadeias de valor regionais selecionadas (ver Tabela 1 e Capítulos 3 a 7).
Os esforços anteriores de integração em cadeias de valor fornecem lições valiosas para a elaboração de políticas
Desde a década de 1980, as instituições africanas lançaram várias iniciativas para promover cadeias de valor regionais e globais. Diversas estratégias continentais procuraram desenvolver cadeias de valor regionais como parte da estratégia mais ampla de industrialização e transformação estrutural. Comunidades Económicas Regionais, como a Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC), a CEDEAO e a CAO, adotaram estratégias regionais para cadeias de valor fundamentais. No entanto, a maioria das iniciativas ficou aquém dos resultados esperados até agora, levando a preocupações sobre uma “crise de implementação” (UA, 2017).
Estas experiências passadas realçam a importância da participação do setor privado no desenvolvimento das cadeias de valor regionais. A adoção de um processo da base para o topo impulsionado pelo setor privado ajuda a manter o ímpeto político. Permite que os governos identifiquem as prioridades políticas, tais como a eliminação de barreiras não pautais, o fornecimento de infraestruturas, o desenvolvimento de competências e a melhoria do acesso ao financiamento. As Comunidades Económicas Regionais continuarão a desempenhar um papel importante neste compromisso. Para garantir a inclusão, os governos precisam de ajudar a melhorar a representação institucional das pequenas e médias empresas em associações comerciais, ao lado das grandes empresas nacionais, empresas estatais ou multinacionais.
Uma melhor mobilização dos recursos internos é igualmente importante para garantir a execução das políticas. Algumas iniciativas anteriores não dispunham de recursos suficientes. Por exemplo, muitos países não respeitaram o seu compromisso com a Declaração de Maputo, que apela à reserva de pelo menos 10 % dos orçamentos nacionais para o desenvolvimento agrícola (UA, 2016). Confiavam frequentemente na ajuda externa, o que prejudicou a coordenação e a previsibilidade. A nível nacional, são necessárias reformas da administração fiscal para mobilizar recursos internos e combater os fluxos financeiros ilícitos. Os instrumentos financeiros inovadores – incluindo financiamento combinado, parcerias público-privadas e obrigações climáticas – podem explorar os interesses globais no financiamento orientado para a sustentabilidade e desbloquear o investimento do setor privado. Além disso, a metodologia de avaliação dos projetos de infraestruturas regionais deve ter em conta os seus benefícios supranacionais e utilizar taxas de atualização adequadas no cálculo do valor atual dos projetos (ver Capítulo 2).
Numa análise prospetiva, as políticas devem abordar as mudanças regionais, globais e setoriais no panorama do investimento. A ZCLCA poderia aumentar a atratividade do continente para os investidores e gerar novas oportunidades para investimentos intra-africanos. Paralelamente, a atratividade de África para os investidores mundiais pode também mudar com a introdução de um imposto mínimo global sobre as sociedades, acordado em julho de 2021 e que deverá entrar em vigor em 2023. Em muitos setores, os choques da COVID-19 tiveram ramificações fortes e heterogéneas. Por exemplo, o investimento direto estrangeiro (IDE) greenfield anual em África diminuiu de 78.4 mil milhões USD em 2015-19 para 32.3 mil milhões USD em 2020-2021. Todos os setores atraíram menos investimento, à exceção das TIC (tecnologias da informação e comunicação) e da Internet, onde o IDE greenfield aumentou de 2.6 mil milhões USD por ano em 2015-19 para 6.2 mil milhões USD em 2020-21.
A COVID-19 também acelerou a digitalização e aumentou o foco das empresas e dos governos na sustentabilidade. Em 13 países africanos, mais de 1 em cada 5 empresas começaram a usar ou expandiram a utilização da tecnologia digital em resposta ao choque da COVID-19 (Davies et al., 2021). Da mesma forma, desde o início da pandemia, 48 % das empresas multinacionais inquiridas que operam nos países em desenvolvimento aumentaram o seu foco na sustentabilidade e descarbonização das cadeias de abastecimento. Vários governos africanos estão a criar fundos nos seus planos de recuperação da COVID-19 para investimentos no setor das TIC, energias renováveis e cadeias de valor verdes. Estas tendências criam novas oportunidades e desafios para os decisores políticos no desenvolvimento de cadeias de valor regionais (Tabela 2).
As alianças público-privadas na economia digital podem ajudar a reduzir os custos da produção e do comércio regionais
As inovações digitais, aceleradas pela crise da COVID-19, podem aumentar a eficiência da logística, das alfândegas e das finanças relacionadas com o comércio. Por exemplo, a tecnologia de registos distribuídos (blockchain) pode tornar mais eficientes os pagamentos transfronteiriços e o financiamento comercial através da criação de contratos inteligentes. Outras inovações podem facilitar a implementação das regras de origem gerando, armazenando e compartilhando informações. As inovações digitais podem permitir a verificação em tempo real e a baixo custo da proveniência de um produto. A adoção de processos sem papel e de tecnologias de desalfandegamento inteligente pode simplificar os procedimentos aduaneiros.
Soluções inovadoras podem aumentar a participação e a melhoria das redes de produção internacionais, especialmente por parte de intervenientes pequenos e informais. Podem permitir que grandes empresas, como empresas multinacionais e os seus fornecedores mais pequenos, construam confiança, comuniquem, coordenem e monitorizem em todas as fases das cadeias de valor. Contratos inteligentes e sistemas de reputação em plataformas digitais fornecem mecanismos alternativos para integrar empresas informais nas cadeias de abastecimento.
As alianças entre o setor público e o setor privado são igualmente fundamentais para o desenvolvimento de infraestruturas regionais de Internet e para o estabelecimento de regulamentos acomodatícios para os fluxos transfronteiriços de dados. O fluxo de informação entre compradores e vendedores apoia todas as decisões, processos de produção e valor acrescentado no contexto da indústria 4.0. A construção das infraestruturas para ligar os mercados digitais nacionais pode facilitar economias de escala, atrair investimento e aumentar a competitividade. Em termos de infraestruturas físicas, os decisores políticos devem continuar a encorajar o investimento privado na Internet de banda larga intra-africana. Em 2020, apenas 16% da banda larga total em África era intrarregional, em comparação com 20 % na América Latina e Caraíbas, 56 % na Ásia e 75 % na Europa (Figura 6). No que se refere às infraestruturas imateriais, os países podem reforçar a cooperação regulamentar através do Protocolo da ZCLCA sobre o comércio eletrónico e de outros acordos multilaterais. Os governos devem igualmente considerar a criação de autoridades de proteção de dados e a partilha de boas práticas entre elas para melhor aplicar a legislação de proteção de dados em conjunto com o setor privado.
Nota: Os dados refletem o tráfego e a utilização da banda larga através da Internet conectada entre fronteiras internacionais. Dados a partir de meados do ano.
Fonte: Elaboração dos autores com base em dados da Telegeography (2021), Telegeography Database, www2.telegeography.com/telegeography-report-and-database.
As políticas industriais nacionais devem adaptar-se ao novo ambiente proporcionado pela ZCLCA
Adaptar as políticas de competências às necessidades técnicas e às tendências emergentes é crucial para atrair o investimento e aumentar as ligações com as empresas líderes. O talento e as competências estão entre os quatro principais determinantes que impulsionam os investimentos diretos estrangeiros nas economias em desenvolvimento (Banco Mundial, 2020b). A melhoria de qualificações e a requalificação serão cruciais para satisfazer as necessidades específicas do setor e os novos requisitos para a transformação digital e ecológica de África. Os decisores políticos na ZCLCA podem considerar as seguintes ações:
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Em primeiro lugar, o reforço do diálogo político entre os decisores políticos, o setor privado e as instituições de formação será fundamental para identificar as necessidades de competências e conceber programas de formação adequados a nível setorial. Os governos nacionais e o setor privado também podem reunir recursos para desenvolver centros regionais de excelência, como o African Masters in Machine Intelligence, para formar investigadores e engenheiros africanos.
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Em segundo lugar, apoiar a mobilidade intrarregional de qualificações pode ajudar a atenuar a escassez de competências em alguns setores. As iniciativas regionais da CAO ou da SADC, por exemplo, fornecem lições para a eliminação das restrições à mobilidade intra-africana de mão de obra qualificada.
A modernização e o alargamento dos critérios de elegibilidade dos programas de contratos públicos podem ajudar a criar ligações entre os produtores da ZCLCA. Os governos africanos podem utilizar os seus esforços relativamente consideráveis em matéria de contratos públicos – aquisição de bens e serviços – para atrair produtores locais para cadeias de valor estratégicas. Os contratos públicos representaram, em média, 8.7 % do PIB em África, em comparação com 8 % na Ásia em desenvolvimento e 6 % na América Latina e Caraíbas, no período 2015-19 (Figura 7). Ao investir em sistemas de contratação pública eletrónica, os governos podem melhorar a transparência dos concursos e garantir pagamentos atempados. Podem igualmente alargar os critérios de elegibilidade para o tratamento preferencial para além dos produtores nacionais definidos em sentido estrito, de modo a abranger os intervenientes regionais na ZCLCA. A harmonização das normas aplicáveis aos produtos e os acordos de reconhecimento mútuo podem reduzir também os custos de participação dos fornecedores africanos nos mercados regionais.
A harmonização dos ambientes internos através da aplicação do Quadro Pan-Africano de Investimento exige uma forte estrutura de acompanhamento. Até agora, os governos africanos concordaram com 854 tratados bilaterais de investimento (512 estão em vigor), dos quais 169 são intra-africanos (44 em vigor). A harmonização da legislação em matéria de investimento interno poderia ajudar a conciliar o ambiente fragmentado de investimento do continente e a impulsionar os investimentos intra-africanos em 14 %, em comparação com o nível de 2018. É crucial acelerar a adoção nacional de um protocolo acordado a nível regional, como o Código Pan-Africano de Investimento. As experiências existentes em África, tais como o Quadro da política de investimento da SADC, sugerem que estruturas fortes de acompanhamento e avaliação baseadas num conjunto de indicadores acordados em comum contribuem para uma implementação eficaz.
Nota: Este número baseia-se na metodologia da OCDE para calcular as despesas com contratos públicos. As médias de África, da Ásia em desenvolvimento e da América Latina e Caraíbas (ALC) são ponderadas. A Ásia inclui 11 países: Afeganistão, Indonésia, Jordânia, Quirguizistão, Mongólia, Mianmar, Nepal, Filipinas, Tailândia, Timor-Leste e Usbequistão. A ALC inclui 9 países: Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, México, Paraguai e Peru.
Fonte: Cálculos dos autores com base na metodologia da OCDE e nos dados do FMI (2021), Government Finance Statistics (base de dados), https://data.imf.org/?sk=a0867067-d23c-4ebc-ad23-d3b015045405.
As redes de polos industriais existentes em África constituem um ponto de entrada crítico para facilitar o desenvolvimento de infraestruturas e promoção do investimento. Os investimentos em infraestruturas de ligação poderão visar corredores regionais que ligam polos entre países, como o Corredor LAPSSET (Quénia-Etiópia), o Corredor Central (Dar es Salaam-RD Congo), o Corredor de Desenvolvimento de Maputo (Moçambique-África do Sul) e o Corredor da Baía de Walvis (cinco países da SADC). Além disso, as agências de promoção de investimento (API) podem facilitar o investimento das empresas líderes em segmentos-chave da cadeia de valor. Fatores importantes a considerar na criação das API incluem: i) assegurar um apoio governamental de alto nível; ii) estabelecer objetivos claros para a promoção dos investimentos; iii) consultar as partes interessadas locais, públicas e privadas, a fim de assegurar o alinhamento estratégico; iv) facilitar a colaboração com outras instituições e fundos de investimento; e v) disponibilizar recursos financeiros suficientes e sustentados (OCDE, 2021).
Bibliografia
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Nota
← 1. Realizámos um exercício global de modelização de vetores autorregressivos utilizando dados de 10 países africanos para os quais estão disponíveis dados trimestrais para pelo menos 20 anos: África do Sul, Botswana, Camarões, Egito, Gana, Quénia, Marrocos, Maurícias, Namíbia e Tunísia. Para mais informações, ver o Capítulo 1 e o Anexo 1.A1.