1. Контекст системы экономического регулирования сектора водоснабжения и водоотведения в Молдове

В настоящей главе представлен контекст, в котором действует система экономического регулирования (СЭР) сектора водоснабжения и водоотведения (ВСиВО) в Республике Молдова (далее – Молдова). Он вступает в контраст с масштабными целями отраслевой политики, обусловленными Соглашением об ассоциации с Европейским союзом (water acquis – нормативно-правовая база ЕС в области водных ресурсов), Парижским соглашением по климату и Целями устойчивого развития, связанными с водой, а также Национальной стратегий развития «Молдова - 2020» и Стратегией водоснабжения и санитации (водоотведения) на период 2014-28 гг. В главе приводится сравнение эффективности и результативности деятельности секторов ВСиВО в Молдове и других странах бассейна реки Дунай и освещается ряд вызовов, таких как потери воды, удовлетворенность потребителей и возмещение эксплуатационных затрат. В конце главы сформулированы девять требований к системе экономического регулирования.

    

Контекст

Экономическое регулирование можно определить как совокупность правил, процедур, практик, институтов, стандартов и норм, устанавливающих, контролирующих и применяющих экономические аспекты (тарифы, стандарты услуг) сектора водоснабжения и водоотведения (ВСиВО), отвечающие поставленным целям отраслевой политики (CASTALIA, 2005[1]). Поскольку централизованная система ВСиВО является естественной монополией, необходимо экономическое регулирование сектора либо договором (например, договоры государственно-частного партнерства, еще не используемые в секторе ВСиВО в Молдове), либо компетентным органом регулирования (т.е. профессиональным регулятором).

Республика Молдова (далее – Молдова) предприняла важные шаги по развитию системы экономического регулирования (СЭР) сектора ВСиВО, приняв в 2013 году Закон № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации». Это привело к наделению в 2014 году Национального агентства по регулированию энергетики Республики Молдова (НАРЭ) полномочиями компетентного органа регулирования в секторе ВСиВО.

Однако надежная СЭР – это не только учреждение регулятора, она включает в себя намного больше аспектов. На Консультативном совещании на уровне министров в г. Алматы в 2000 году были сформулированы требования к надежной СЭР (OECD EAP Task Force, 2000[1]):

• экономическая эффективность, т.е. рациональное использование ресурсов для получения наилучших результатов;

• возмещение затрат, т.е. генерирование доходов для покрытия эксплуатационных, административных затрат и затрат на техническое обслуживание;

• справедливость, т.е. одинаковое и равноправное обслуживание всех клиентов, исключение случаев злоупотребления положением в условиях естественной монополии;

• финансовая устойчивость, т.е. минимизация колебаний величины доходов;

• эффективное сохранение и использование природных ресурсов при помощи использования соответствующих природоохранных и экономических стимулов;

• социальная ориентированность услуг ВСиВО, без превращения предприятия ВСиВО в орган социальной защиты.

Для стран с переходной экономикой можно добавить (OECD EAP Task Force, 2000[1]):

• исключение нефинансируемых мандатов в сферах охраны окружающей среды, государственных услуг и социальной сфере;

• простота и понятность.

Для достижения вышеперечисленных результатов необходимо:

• обеспечить надлежащее управление органом регулирования;

• обеспечить надлежащую интеграцию всех составляющих СЭР, координацию их деятельности и коммуникацию между ними.

Система экономического регулирования в Молдове вынуждена функционировать в двух основных контекстах:

• отраслевая политика: цели отраслевой политики Республики Молдова на национальном и международном уровнях;

• потенциал: характеристика поставщиков услуг ВСиВО и заинтересованных сторон, включая их количество, производительный потенциал, деятельность, физическое и финансовое состояние.

Отраслевая политика определяет цели и задает направление: что должно быть достигнуто или скорректировано системой экономического регулирования. На международном уровне Молдова взяла на себя обязательства по достижению целей в сфере ВСиВО, закрепленных в Соглашении об ассоциации с ЕС и Целях устойчивого развития (ЦУР), а также в Парижском соглашении по климату. Национальные стратегия и нормативные документы также отражают эти обязательства. Более подробная информация по национальным и международным обязательствам приведена в разделе 1.2.

Имеющийся ограниченный потенциал сдерживает достижение целей отраслевой политики. В секторе ВСиВО Молдовы имеются вызовы, препятствующие результативному освоению средств, регионализации, повышению тарифов, софинансированию, планированию и управлению проектами, которые необходимы для достижения целей отраслевой политики.

Как представлено на рисунке ниже (Рисунок 1.1), необходимо найти баланс между целями отраслевой политики и финансовыми и человеческими ресурсами, планированием, управлением и потенциалом освоения средств. Целью надежной СЭР является достижение такого баланса и поддержание его.

Рисунок 1.1. Контекст, в котором должна функционировать СЭР

Источни: Собственная разработка автора.

Цели отраслевой политики

Нормативно-правовая база сектора ВСиВО в Молдове определена. Задачи обозначены в:

• Соглашении об ассоциации между ЕС и Молдовой;

• Целях устойчивого развития и Парижском соглашении по климату;

• Национальных политиках и стратегиях (включая стратегию по ВСиВО и адаптацию к изменению климата) (UNDP, 2009[2]).

Соглашение об ассоциации

Соглашение об ассоциации с ЕС (2014 г.), вступившее в силу 1 июля 2016 года, предполагает, в частности, соблюдение соответствующих директив ЕС по воде, включая:

• Рамочную директиву по воде (РДВ).

  В отношении Директивы Европейского парламента и Совета Европейского Союза № 2000/60/EC от 23 октября 2000 года, устанавливающей основы для деятельности Сообщества в области водной политики, в редакции Решения № 2455/2001/EC Соглашение об ассоциации предусматривает:

  • адаптацию национального законодательства и создание компетентных органов в течение 3 лет с момента вступления в силу Соглашения об ассоциации;

  • проведение анализа бассейновых округов (БО) и учреждение программ мониторинга объемов и качества воды в течение 6 лет;

  • подготовка, проведение консультаций и публикация планов управления БО в течение 8 лет.

• Директива об очистке городских сточных вод

  В отношении Директивы Совета Европейского Сообщества № 91/271/EEC от 21 мая 1991 года об очистке городских сточных вод в редакции Директивы № 98/15/EC и Постановления (ЕС) № 1882/2003 был согласован следующий график:

  • адаптация национального законодательства и создание компетентного (-ых) органа (-ов) в течение 3 лет;

  • проведение оценки состояния системы сбора и очистки городских сточных вод в течение 5 лет;

  • идентификация наиболее важных участков и агломераций в течение 6 лет;

  • подготовка технических и инвестиционных программ для выполнения требований по очистке городских сточных вод в течение 8 лет.

• Директива об оценке и управлении рисками, связанными с наводнениями

  В отношении Директивы Европейского парламента и Совета Европейского Союза № 2007/60/EC от 23 октября 2007 года об оценке и управлении рисками, связанными с наводнениями, Соглашение об ассоциации устанавливает следующие сроки ее внедрения:

  • адаптация национального законодательства и создание компетентного (-ых) органа (-ов) в течение 3 лет;

  • проведение предварительной оценки рисков наводнений в течение 4 лет;

  • подготовка карт потенциально затопляемых зон и карт рисков наводнений в течение 6 лет;

  • утверждение планов управления рисками наводнений в течение 8 лет.

• Директива о качестве воды, предназначенной для потребления людьми

  В отношении Директивы Совета Европейского Союза № 98/83/EC от 3 ноября 1998 года о качестве воды, предназначенной для потребления людьми, в редакции Постановления (ЕС) № 1882/2003 Соглашение об ассоциации устанавливает следующие сроки ее внедрения:

  • адаптация национального законодательства и создание компетентного (-ых) органа (-ов) в течение 3 лет;

  • установление стандартов качества питьевой воды в течение 4 лет;

  • создание системы мониторинга и механизма предоставления информации потребителям в течение 6 лет.

• Директива об охране вод от загрязнения нитратами

  В отношении Директивы Совета Европейского Сообщества № 91/676/EEC от 12 декабря 1991 года об охране вод от загрязнения нитратами из сельскохозяйственных источников в редакции Постановления (ЕС) № 1882/2003 установлены следующие сроки внедрения:

  • адаптация национального законодательства и создание компетентного (-ых) органа (-ов) в течение 3 лет;

  • выявление загрязненных вод либо вод, подверженных риску загрязнения, и обозначение уязвимых зон, утверждение планов действий и разработка кодексов надлежащей сельскохозяйственной практики в уязвимых зонах в течение 5 лет.

Внедрение требований вышеперечисленных директив – дело дорогостоящее. Основные расходы по гармонизации понесут потребители услуг ВСиВО, и лишь расходы по внедрению Директивы об охране вод от загрязнения нитратами можно возложить на сельскохозяйственный и промышленный сектора. Дополнительно сектор ВСиВО возьмет на себя расходы на принятие мер по адаптации к изменению климата, заявленных в Соглашении об ассоциации, хотя они и не будут слишком большими (OECD EAP Task Force, 2013[3]). В разделе 2.4 приводятся прогнозируемые затраты на ассоциацию с ЕС.

В статье 9 Рамочной директивы по воде содержатся два принципа, оказывающих далеко идущее воздействие на СЭР:

1. 1. Полное возмещение затрат, т.е. затраты на ВСиВО должны включать в себя не только эксплуатационные и капитальные затраты, но также издержки, связанные с загрязнением окружающей среды, и экономическую стоимость ресурсов, связанные с предоставлением услуг ВСиВО.

2. 2. Принцип «загрязнитель платит» т.е. лицо, ответственное за деградацию окружающей среды, должно возместить связанные с этим издержки общества. Этот принцип также можно рассматривать как продолжение первого принципа.

Эти два принципа подразумевают полное покрытие потребителями затрат на предоставленные им услуги ВСиВО. В большинстве городов, включая Кишинев, действующие тарифы покрывают лишь часть всех затрат. В приложении A приведена таблица со ставками тарифов в зонах обслуживания 40 основных водоканалов (которые в Молдове называются апэканалами – прим. перев.).

Цели устойчивого развития

Вторым рядом целей политики, которые установлены на высоком уровне, являются Цели устойчивого развития (ЦУР), связанные с ВСиВО. ЦУР 6 нацелена на обеспечение наличия и рационального использования водных ресурсов и санитарии для всех. Ее задачи поясняют право человека на воду, которое означает доступность для всех достаточных, безопасных и недорогих водных ресурсов для личного и бытового пользования (КЭСКП ООН – Замечание общего порядка № 15, § 2). Основными задачами ЦУР 6 по воде и санитарии (которые необходимо достигнуть к 2030 году, если ниже не указано иное) являются:

• обеспечить всеобщий и равноправный доступ к безопасной и недорогой питьевой воде (100 % населения);

• уменьшить загрязнение воды;

• повысить эффективность водопользования;

• обеспечить комплексное управление водными ресурсами (КУВР) на всех уровнях, в том числе на основе трансграничного сотрудничества;

• обеспечить охрану и восстановление связанных с водой экосистем (к 2020 году).

По каждой задаче ЦУР 6 сформулированы показатели. Полный обзор задач и показателей ЦУР 6 приведен в таблице ниже (Таблица 1.1).

Таблица 1.1. Обязательства Молдовы по достижению ЦУР
ЗАДАЧИ		ПОКАЗАТЕЛИ
6.1	К 2030 году обеспечить всеобщий и равноправный доступ к безопасной и недорогой питьевой воде	6.1.1	Доля населения, пользующегося услугами водоснабжения, организованного с соблюдением требований безопасности
6.2	К 2030 году обеспечить всеобщий и равноправный доступ к надлежащим санитарно-гигиеническим средствам и положить конец открытой дефекации, уделяя особое внимание потребностям женщин, девочек и лиц, находящихся в уязвимом положении	6.2.1	Доля населения, использующего туалетами, организованными с соблюдением требований безопасности и санитарии и имеющими устройства для мытья рук с мылом и водой
6.3	К 2030 году повысить качество воды посредством уменьшения загрязнения, ликвидации сброса отходов и сведения к минимуму выбросов опасных химических веществ и материалов, сокращения вдвое доли неочищенных сточных вод и значительного увеличения масштабов рециркуляции и безопасного повторного использования сточных вод во всем мире	6.3.1 6.3.2	Доля безопасно очищаемых сточных вод Доля водоемов с хорошим качеством воды
6.4	К 2030 году существенно повысить эффективность водопользования во всех секторах и обеспечить устойчивый забор и подачу пресной воды для решения проблемы нехватки воды и значительного сокращения числа людей, страдающих от нехватки воды	6.4.1 6.4.2	Динамика изменения эффективности водопользования Уровень нагрузки на водные ресурсы: забор пресной воды в процентном отношении к имеющимся запасам пресной воды
6.5	К 2030 году обеспечить комплексное управление водными ресурсами на всех уровнях, в том числе при необходимости на основе трансграничного сотрудничества	6.5.1 6.5.2	Степень внедрения комплексного управления водными ресурсами (от 0 до 100) Доля трансграничных водных бассейнов, охваченных действующими договоренностями о сотрудничестве в области водопользования
6.6	К 2020 году обеспечить охрану и восстановление связанных с водой экосистем, в том числе гор, лесов, водно-болотных угодий, рек, водоносных слоев и озер	6.6.1	Динамика изменения площади связанных с водой экосистем
6.А	К 2030 году расширить международное сотрудничество и поддержку в деле укрепления потенциала развивающихся стран в осуществлении деятельности и программ в области водоснабжения, водоотведения и санитарии, включая сбор поверхностного стока, опреснение воды, повышение эффективности водопользования, очистку сточных вод и применение технологий рециркуляции и повторного использования	6.А.1	Объем официальной помощи в целях развития, выделенной на водоснабжение, водоотведения и санитарию в рамках координируемой государственной программы расходов
6.В	Поддерживать и укреплять участие местных общин в улучшении водного хозяйства и санитарии	6.В.1	Доля местных административных единиц, в которых действуют правила и процедуры участия граждан в управлении водными ресурсами и санитарией
Источник: (UN, 2015), «Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/21252030%20Agenda%20for%20Sustainable%20Development%20web.pdf.

Некоторые из оставшихся 16 ЦУР также связаны с ВСиВО, как например: ЦУР 11 (устойчивые города и населенные пункты) и ЦУР 13 (меры по борьбе с изменением климата). Мониторинг хода достижения целей устойчивого развития с учетом данных по показателям проводится на национальном уровне. При поддержке Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) Молдова завершила идентификацию источников данных и их владельцев. Для осуществления объективного мониторинга хода достижения ЦУР в Молдове предстоит многое еще сделать. При завершении составления настоящего отчета были доступны данные лишь по трем из десяти показателей ЦУР 6.

Более того, глобальные ЦУР должны стать приоритетами на национальном уровне и быть интегрированы в нормативно-правовую базу отраслевой и бюджетной политики. Предварительный анализ, проведенный ПРООН, показывает, что большинство задач ЦУР 6 лишь частично включены в национальную политику, в частности, по причине ее нечеткости или непоследовательности. Здесь многое предстоит сделать, также как в постановке задач на национальном уровне и установлении показателей для проведения мониторинга хода достижения ЦУР. К счастью, статьи в Соглашении об ассоциации с ЕС, связанные с водой, прекрасно сочетаются с задачами ЦУР 6.

Предварительный анализ внедрения ЦУР в приоритеты на национальном уровне также показывает, что по некоторым задачам ЦУР 6 – уже включенным в конкретные задачи стратегии национальной политики – Молдова достигнет хороших результатов к 2030 году.

Парижское соглашение по климату подчеркивает важность достижения ЦУР в Молдове, поэтому его воздействие на требования к СЭР отдельно не анализируется далее в настоящем отчете.

Национальные политики и стратегии

В дополнение к международным обязательствам следующие документы национальной политики и стратегического планирования определяют ожидания от СЭР на ближайшие годы:

• Национальная стратегия развития «Молдова - 2020»

  Из трех документов национальной политики и стратегического планирования, связанных с ВСиВО, Национальная стратегия развития является самым важным. Это обусловлено тем, что данный документ разрабатывался рядом сотрудничающих между собой министерств как всеобъемлющая социально-экономическая стратегия.

  Согласно различным исследованиям обеспечение доступа к чистой воде и системами водоотведения и санитарии – наиболее экономически оправданное мероприятие в области развития и крайне важное для ликвидации нищеты. Исходя из этого, несколько странно, что вода упоминается в Национальной стратегии развития лишь эпизодически по сравнению, например, с образованием и транспортом, тогда как доступ к воде часто является условием для организации образования и повышения мобильности. Национальная стратегия развития не содержит формулировок конкретных целей отраслевой политики для сектора ВСиВО.

• Стратегия водоснабжения и санитации (2014–2028 гг.)

  Задачей национальной Стратегии водоснабжения и санитации (водоотведения) является приведение законодательства РМ в соответствие с нормативно-правовой базой ЕС (Acquis communautaire), включая финансирование. Ее инвестиционными приоритетами являются:

  • развитие сетей водоснабжения (+1400 км);

  • развитие сетей водоотведения (+511 км);

  • строительство или восстановление 42 водоочистных сооружений (ВОС);

  • строительство или восстановление 49 канализационных очистных сооружений (КОС).

  Стратегия выступает за регионализацию услуг ВСиВО с целью повышения потенциала результативного освоения средств, улучшения системы управления и снижения эксплуатационных затрат.

• Стратегия окружающей среды (2014–2023 гг.)

  Прогнозируется, что уже в 2020-х годах, самое позднее в начале 2030-х годов Молдова будет испытывать нехватку воды (UNDP, 2009[3]). При отсутствии мер по адаптации к изменению климата это станет препятствием к дальнейшему экономическому росту. Национальная стратегия окружающей среды включает адаптацию к изменению климата, расширение доступа к услугам ВСиВО, очистку сточных вод и надлежащее обращение с отходами, в том числе с осадком КОС.

  Основной целью является обеспечение доступа к услугам водоснабжения, организованного с соблюдением требований безопасности, для 80 % населения и к услугам и системам водоотведения и санитарии для 65 % населения к 2023 году (Таблица 1.2). На настоящий момент эта цель достигнута в отношении городского населения, однако, учитывая, что 55 % населения Молдовы проживает в сельской местности, достижение поставленной цели на селе является несомненным вызовом.

  Стратегия водоснабжения и санитации (водоотведения) разрабатывалась в 2011–2012 гг., Стратегия окружающей среды – позднее. Обе Стратегии являются правительственными документами с одинаковым статусом, не связанными друг с другом. Правительство Молдовы обязано выполнить обе стратегии (также, как и Национальную стратегию развития).

Таблица 1.2. Цели национальной Стратегии окружающей среды (на 2014–2023 гг.), которые относятся к ВСиВО
№	Название мероприятия	Срок реализации	Ответственный институт	Целевые показатели	Прогнозируемые затраты, молд. лей	Источники финансирования
65	К 2023 году обеспечить развитие инфраструктуры ВСиВО и доступ к системам водоснабжения и водоотведения, организованным с соблюдением требований безопасности, для 80 % населения; развитие региональных систем ВСиВО: Сороки – Бельцы, Вадул-луй-Водэ – Кишенев – Страшены – Калараш, Прут – Леова – Бессарабка – Чимишлия и Чадыр – Лунга.	2023 г.	Министерство окружающей среды; Министерство регионального развития и строительства	Акведуки, сети водоотведения – построены; население к водоочистным сооружениям – подключено	3 910 415 850	Государственный бюджет; иностранные инвестиции и помощь; Национальный экологический фонд; Национальный фонд регионального развития
66	Продвижение принципов рыночной экономики и государственно-частного партнерства в сфере ВСиВО	2015 г.	Министерство окружающей среды; Министерство экономики	Экономические инструменты – применены, государственно-частное партнерство – установлено	105 600	Государственный бюджет
67	Проведение оценки состояния системы сбора и очистки городских сточных вод и идентификация важных и менее важных участков	2020 г.	Министерство окружающей среды; Министерство здравоохранения	Оценочное исследование – проведено; важные зоны – идентифицированы	В рамках утвержденного государственного бюджета	Государственный бюджет; иностранная помощь
68	Разработка технических и инвестиционных программ для имплементации требований к очистке городских сточных вод в соответствии с положениями Директивы Совета Европейского Сообщества № 91/271/EEC от 21 мая 1991 года об очистке городских стоков	2022 г.	Министерство окружающей среды	Положения Директивы – перенесены и внедрены	2 825 068 800	Государственный бюджет; иностранная помощь
Источник: (UNEP, 2014[5]), “Environmental Strategy for the years 2014-2023” («Экологическая Стратегия на 2014-2023 гг.») https://www.unenvironment.org/resources/report/environmental-strategy-years-2014-2023.

Функционирование сектора водоснабжения и водоотведения

Масштабная повестка отраслевой политики по ВСиВО в Молдове должна реализовываться в условиях развивающейся институциональной и регуляторной среды, а также сложной экономической ситуации. ВВП по паритету покупательной способности на душу населения в Молдове составляет всего 55 % от среднего уровня стран Юго-Восточной Европы, не входящих в ЕС, что безоговорочно классифицирует Молдову как самую бедную европейскую страну. На рисунке ниже (Рисунок 1.2) представлено состояние сектора ВСиВО в Молдове в сравнении с другими странами Дунайского бассейна, тогда как в приложении 1.A приводится сравнение средних значений показателей сектора ВСиВО в Молдове и других странах бассейна реки Дунай, не входящих в ЕС.

Рисунок 1.2. Показатели деятельности сектора ВСиВО Молдовы в сравнении с другими странами

Источник: Собственная разработка автора на основе данных, взятых с веб-сайта «Программного проекта наращивания потенциала Дунайского региона в области водоснабжения и водоотведения» (Water and Wastewater Services in the Danube Region): www.danube-water-program.org (по состоянию на 13 июня 2017 г.).

Сектор ВСиВО в Молдове значительно отстает от такового в странах Центральной и Юго-Восточной Европы по:

• Доступу к услугам (охвату услугами) ВСиВО: приблизительно 65 % населения имеют доступ к услугам централизованного водоснабжения; при этом доля населения, имеющего доступ к услугам водоотведения, все еще значительно ниже.

• Очистке сточных вод: к канализации подключено 24 % населения.

• Численности персонала в 2–3 раза превышает контрольный уровень в 3–5 сотрудников на 1000 подключений типа «водоснабжение плюс канализация».

• Ценовой доступности услуг: у большой доли населения Молдовы расходы на услуги ВСиВО превышают 5 % общих расходов домохозяйства, по данным недавно проведенной оценкой доступности услуг (см. Рисунок 2.5).

• Инвестиции в ВСиВО из собственных средств предприятий на душу населения в среднем на 30 % ниже, чем в других странах Юго-Восточной Европы, не входящих в ЕС, и на 90 % ниже среднего значения по странам бассейна реки Дунай (т.е. включая страны-новые члены ЕС из бассейна реки Дунай).

Тогда как по указанным ниже показателям Молдова соответствует средним показателям стран Центральной и Юго-Восточной Европы:

• потери воды (на настоящий момент: 41 %);

• удовлетворенность клиентов;

• покрытие эксплуатационных затрат тарифом (на настоящий момент: 0,99 по сравнению с эталонным показателем 1,5) (для более подробной информации: Таблица 1.3 и Рисунок 1.3).

в отношении других показателей сохраняются серьезные проблемы (Pienaru et al., 2014[5]):

Таблица 1.3. Данные IBNET по ВСиВО в Молдове (2012–16 гг.) (на основе данных 43 крупнейших городских предприятий ВСиВО)
	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.
1.1 Уровень охвата населения услугами водоснабжения (%)	84	81	80	81	81
2.1 Уровень охвата населения услугами водоотведения (%)	70	67	65	66	65
4.1 Общий объем потребления воды (л/чел./сут.)	133	129	125	127	126
4.7 Объем потребления воды домохозяйствами (л/чел./сут.)	103	100	98	100	98
6.1 (физические и коммерческие) потери воды (в % от объема воды, поданной в сеть)	44	41	40	42	44
6.2 (физические и коммерческие) потери воды на км. сети (м3/км/сут.)	30	26	23	24	26
8.1 Объем воды, реализованной по счетчикам (%)	90	88	88	87	74
11.1 Эксплуатационные расходы на предоставление услуг ВСиВО (долл. США/ м3 реализации воды)	1,05	1,13	1,07	0,86	0,70
12.2 Персонал организаций ВСиВО (чел. персонала на 1000 подключений к системам ВСиВО)	15,0	13,0	12,0	12,0	11,0
12.4 Персонал организаций ВСиВО (чел. персонала на 1000 чел., пользующихся услугами ВСиВО)	2,0	1,8	1,8	1,8	1,7
18.1 Средний доход от предоставления услуг ВСиВО (долл. США/ м3 реализации воды)	1,14	1,12	0,99	0,74	0,70
23.1 Период оборота дебиторской задолженности (дни)	282	274	190	174	127
24.1 Коэффициент покрытия эксплуатационных затрат (до начисления амортизации) выручкой от реализации	1,09	0,99	0,94	0,87	1,01
Примечание: вызовы, стоящие перед сектором ВСиВО в Молдове широко задокументированы.
Источник: ( (Pienaru et al., 2014[5])); база данных IBNET1 www.IB-NET.org (по состоянию на 5 апреля 2017 г.).

Рисунок 1.3. Страновая диаграмма IBNET по Молдове (на основе данных 43 крупнейших предприятий ВСиВО)

Источник: Собственная разработка автора на основе данных, взятых из базы данных IBNET www.IB-NET.org (по состоянию на 5 апреля 2017 г.).

Требования к системе экономического регулирования сектора ВСиВО в Молдове

Учитывая контраст, существующий между ограниченным потенциалом сектора (человеческие и финансовые ресурсы, результативность освоения средств) и масштабными политическими обязательствами, к системе экономического регулирования ВСиВО в Молдове предъявляются большие требования. Ниже приведены девять требований к СЭР на основании поставленных целей отраслевой политики:

1. Мониторинг повышения эффективности деятельности предприятий ВСиВО и стимулов к этому, а также управление данным процессом.

Вместо того, чтобы сразу применять жесткие стандарты, СЭР должна инициировать развитие, приводящее к повышению эффективности деятельности предприятий ВСиВО. Двумя ключевыми факторами в этом являются прозрачность и проведение переговоров с предприятиями ВСиВО по вопросу траектории пути совершенствования их работы, включая повышение кадрового потенциала, снижение потерь воды, экономное потребление определенных видов энергии и т. д. Этот процесс будет основываться на бизнес-планах (или корпоративной стратегии).

2. Фокусирование усилий на регулировании крупных регионализированных операторов

Румыния и Косово считаются успешными примерами регионализации услуг ВСиВО (с созданием региональных операторов систем ВСиВО – прим. ред.). На основе их опыта СЭР в Молдове может рассмотреть возможность полного делегирования муниципалитетам экономического регулирования небольших нерегионализированных операторов.

3. Содействие внедрению устойчивых бизнес-моделей в секторе ВСиВО.

Традиционная модель муниципального предприятия ВСиВО «Апэ-канал» не является стандартным решением или панацеей от всех вызовов, стоящих перед сектором. Хотя регионализация услуг ВСиВО и предусмотрена на бумаге, на практике она едва имеет место. Помимо горизонтальной интеграции существует ряд альтернативных решений, которые могли бы быть приемлемыми в определенных зонах обслуживания. К ним относятся пересмотр и содействие:

• надлежащей степени вертикальной интеграции;

• оптимальному сочетанию водоподготовки, распределения воды, сбора стоков и их очистки, которое может варьироваться от региона к региону и различаться в сельской и городской местностях;

• использованию участия частного сектора, включая аутсорсинг.

4. Возможность повышения тарифов для финансирования эксплуатационных затрат водоочистных сооружений.

При вводе в эксплуатацию водоочистных сооружений тарифы должны быть увеличены для покрытия существенно более высоких эксплуатационных затрат. При не повышении тарифов, водоочистные сооружения не смогут нормально работать по причине недостаточного потока денежных средств.

5. Создание механизмов адресной защиты бедных и уязвимых категорий граждан.

Учитывая необходимость повышения тарифов и право человека на доступ к услугам ВСиВО, требуется система социальной защиты для обеспечения доступа бедных и уязвимых категорий граждан к услугам ВСиВО.

6. Установление единого «порога доступности» услуг ВСиВО для населения, в пределах которого могут расти тарифы.

В отличие от большинства стран Юго-Восточной Европы установление единого «порога доступности» услуг ВСиВО в Молдове реально. В некоторых селах расходы населения на услуги ВСиВО уже превышают обычно используемый «порог доступности» в 4 % от общих расходов домохозяйства, поэтому существует потребность в четком определении «порога (верхнего предела)» доступности услуг. Для соответствия критериям доступности услуг ВСиВО в селах, возможно, понадобиться их включение в городские зоны обслуживания с более состоятельными потребителями, которые будут перекрестно субсидировать сельских потребителей через единый тариф, устанавливаемый для всей зоны обслуживания.

7. Признание необходимости устранения недостатка финансирования посредством использования заемных средств (на доступных условиях) и других форм (возвратного) внешнего финансирования на рыночных принципах.

Прогнозируемый пик капитальных затрат не может быть покрыт одними тарифами, налогами и трансфертами (ТНТ). Для покрытия таких пиков требуется возвратное внешнее финансирование, в основном использование займов от международных финансовых институтов (МФИ). Это может сократить дефицит финансирования, но не устранить его, поскольку только ТНТ в состоянии сделать это, как показано на рисунке ниже (Рисунок 1.4). Это требует от СЭР признания последствий для потока денежных средств, связанных с использованием заемного финансирования из внешних источников. СЭР должна позволять использовать тарифную выручку для исполнения обязательств по обслуживанию долга, если налоги и трансферты не используются для этого.

Рисунок 1.4. Использование возвратного внешнего финансирования для сокращения дефицита финансирования

Источник: (OECD, 2010[6]), Innovative Financing Mechanisms for the Water Sector («Инновационные механизмы финансирования водного сектора»).

8. Адекватные и экономически оправданные пути достижения ЦУР 6, в том числе посредством пересмотра норм и правил проектирования и строительства систем ВСиВО, а также стандартов качества предоставляемых услуг.

Учитывая масштаб вызова, связанного с достижением ЦУР, существует необходимость применения более гибких и приемлемых подходов в секторе ВСиВО, в особенности в сфере водоотведения, и в сельской местности, что должно стать возможным без нарушения каких-либо строительных норм и правил или стандартов.

9. Применение специально отобранных экономических инструментов для софинансирования инвестиционных проектов, особенно в области очистки сточных вод (OECD, 2010[6]).

Рамочная директива по воде призывает к установлению тарифов за использование воды, позволяющих полностью покрывать все затраты на основе принципа «загрязнитель платит». Полное покрытие затрат – это не только покрытие эксплуатационных и капитальных затрат, но и затрат на охрану окружающей среды и стоимости природных ресурсов. В Молдове, однако, до 2030 года полное покрытие затрат в секторе ВСиВО невозможно при использовании одних лишь тарифов. Для этого СЭР должна будет использовать другие, дополнительные экономические инструменты, такие как сборы, налоги и иные инструменты рыночной экономики. Одновременно эти инструменты помогут генерировать денежные средства для софинансирования капитальных вложений в сектор ВСиВО, особенно в области очистки сточных вод.

Резюме требований, предъявляемых к СЭР, приведено в приложении 1.B. Они были представлены на обсуждение заинтересованным сторонам, а также участникам Совещания на уровне экспертов 16 ноября 2016 года. Также в этом приложении приведен обзор взаимосвязей, необходимого баланса и возможных противоречий, существующих между ними; из него видно, что в целом требования, предъявляемые к системе экономического регулирования ВСиВО, совместимы либо могут быть согласованы между собой.

Ссылки

[1] CASTALIA (2005), , Defining Economic Regulation for the Water Sector, https://ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/Cross-Border-Infrastructure-Toolkit/Cross-Border%20Compilation%20ver%2029%20Jan%2007/Resources/Castalia%20-%20Defining%20Economic%20%20Regulation%20Water%20Sector.pdf.

[7] OECD (2010), Innovative Financing Mechanisms for the Water Sector, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264083660-en.

[4] OECD EAP Task Force (2013), Adapting Water Supply and Sanitation to Climate Change in Moldova, https://www.oecd.org/environment/outreach/Feasible%20adaptation%20strategy%20for%20WSS%20in%20Moldova_ENG%20web.pdf.

[2] OECD EAP Task Force (2000), Guiding Principles for Reform of the Urban Water Supply and Sanitation Sector in the NIS.

[6] Pienaru, A. et al. (2014), Modernization of local public services in the Republic of Moldova, http://www.serviciilocale.md/public/files/prs/2014_09_18_WSS_RSP_DRN_FINAL_EN.pdf.

[3] UNDP (2009), “Climate Change in Moldova”, http://hdr.undp.org/sites/default/files/nhdr_moldova_2009-10_en.pdf (accessed on 7 February 2018).

[5] UNEP (2014), Environmental strategy years 2014-2023, https://www.unenvironment.org/resources/report/environmental-strategy-years-2014-2023.

Приложение 1.A. Сравнение усредненных показателей секторов ВСиВО Молдовы и стран бассейна реки Дунай, не входящих в ЕС (отраслевые данные взяты из Дунайской транснациональной программы)

Показатель	Год	Источник	Значение для Молдовы	Усредненное значение по странам, не входящим в ЕС	Усредненное значение по странам бассейна реки Дунай	Наилучшее значение по странам бассейна реки Дунай
Контекст предоставления услуг
Социально-экономическая ситуация
Население (млн человек)	2013	Всемирный банк 2015	3,559	24,524	8,451	н/д
Темпы прироста населения (средний темп прироста населения за период 1990–2013 гг.) (%)	1990-2013	Всемирный банк 2015	-0,16	-0,54	-0,37	н/д
Доля городского населения (%)	2013	Всемирный банк 2015	45	67	63	н/д
ВВП на душу населения, по ППС (по текущему курсу, межд. долл.)	2013	Всемирный банк 2015	4 669	8 489	16 902	н/д
Доля бедного населения (2,50 долл. США в день по ППС) (в % от всего населения)	2011	Всемирный банк 2015	7,07	0,64	1,65	н/д
Административные организации
Число единиц местного самоуправления (муниципалитеты)	2011	МВФ 2012	981	6 303	1 987	н/д
Средний размер единиц местного самоуправления (чел.)	2013	Разработка автора	3 628	3 891	4 253	н/д
Водные ресурсы
Наличие возобновляемых ресурсов пресной воды (м³/чел./год)	2008-12	ФАО, АКВАСТАТ 2015	3 315	9 156	7 070	н/д
Годовой забор пресной воды на нужды домохозяйств (% общего забора воды)	2013	Всемирный банк 2015	14	20	26	н/д
Доля поверхностных вод как источника питьевой воды (%)	2014	МКОРД 2015	33	27	31	н/д
Организация предоставления услуг
Число официальных поставщиков услуг водоснабжения	2012	AMAC 2015	52	824	661	н/д
Численность обслуживаемого населения, в среднем (чел.)	2013	Разработка автора	29 430	18 882	9 496	н/д
Преобладающий тип поставщиков услуг	Акционерные компании по предоставлению услуг водоснабжения и водоотведения
Охват услуг	Водоснабжение и/или водоотведение
Вид собственности	В публичной собственности
Географический охват	Муниципальный
Наличие законов, регулирующих услуги водоснабжения	Да
Наличие отраслевого министерства	Нет
Наличие регуляторного агентства	Да (НАРЭ)
Наличие показателей деятельности предприятий ВСиВО в открытом доступе	Да (www.amac.md)
Наличие национальной ассоциации предприятий ВСиВО	Да (AMAC с участием не всех предприятий ВСиВО)
Участие частного сектора	Нет
Показатель	Год	Источник	Значение для Молдовы	Усредненное значение по странам, не входящим в ЕС	Усредненное значение по странам бассейна реки Дунай	Наилучшее значение по странам бассейна реки Дунай
Доступ к услугам
Водоснабжение
Водоснабжение – средний охват населения (%)	2010	Разработка автора	51	71	83	100
Водоснабжение – охват населения с доходами ниже 40 % от медианного дохода (%)	2010	Разработка автора	27	61	76	100
Водоснабжение – охват населения с доходами ниже 2,5 долл. США/день по ППС (%)	2010	Разработка автора	10	39	61	100
Включая коммунальное водоснабжение – средний охват (%)	2010	НБС РМ 2010	43	63	74	99
Санитария и канализация
Туалет со смывным бачком – средний охват населения (%)	2010	Разработка автора	35	69	79	99
Туалет со смывным бачком – охват населения с доходами ниже 40 % от медианного дохода	2010	Разработка автора	15	60	70	98
Туалет со смывным бачком – охват населения с доходами ниже 2,50 долл. США/день, по ППС (%)	2010	Разработка автора	5	38	54	100
Включая оборудованные канализацией средний охват населения (%)	2012	IBNET 2015	38	70	66	94
Очистка сточных вод
Подключение к КОС (%)	2013	IBNET 2015	24	36	45	95
Предоставление услуг
Качество услуг
Объем потребления воды домашними хозяйствами (л/чел./сут.)	2012	AMAC 2015	126	116	122	н/д
Продолжительность водоснабжения (час./сут.)	2012	IBNET 2015	21	17	20	24
Качество питьевой воды (% проб, полностью соответствующих требованиям к качеству)	2014	Mediu 2014	86	86	93	99,9
Качество очистки стоков (% проб, полностью соответствующих требованиям по БПК5)	-	-	-	н/д	79	100
Засоры на сетях канализации (кол-во/км/год)	2013	IBNET 2015	12,1	12,1	5,0	0,2
Удовлетворенность потребителей (доля населения, довольного качеством предоставляемых услуг, %)	-	Gallup 2013	61	44	63	95
Эффективность
Потери воды (%)	2013	IBNET 2015	41	31	35	16
Потери воды (м³/км/сут.)	2013	IBNET 2015	25,5	59	35	5
Производительность труда (в ВСиВО) (число сотрудников/ на 1000 подключений)	2012	AMAC 2015	13,3	13,3	9,6	2,0
Производительность труда (в ВСиВО) (число сотрудников/ на 1000 обслуживаемых потребителей)	2013	IBNET 2015	2,2	2,0	1,7	0,4
Эффективность сбора платежей по выставленным счетам (выручка от реализации «по кассе» к выручке «методом начисления» / по выставленным счетам) (%)	2012	AMAC 2015	92	98	98	116
Измерение объемов потребляемой воды (кол-во подкл. со счетчиками-водомерами/кол-во подкл.) (%)	2012	IBNET 2015	80	70	84	100
Показатель деятельности предприятий ВСиВО	н/д	Разработка автора	58	59	69	94
Показатель	Год	Источник	Значение для Молдовы	Усредненное значение по странам, не входящим в ЕС	Усредненное значение по странам бассейна реки Дунай	Наилучшее значение по странам бассейна реки Дунай
Финансирование услуг
Источники финансирования
Общее финансирование сектора (евро/чел./год)	Разработка автора		17	21	62	н/д
Общее финансирование сектора (доля в ВВП) (%)	Разработка автора		0,5	0,35	0,45	н/д
Доля затрат на предоставление услуг, покрываемых тарифной выручкой (% от общей суммы затрат)	Разработка автора		86	65	67	н/д
Доля затрат на предоставление услуг, покрываемых поступлениями от налогов (% от общей суммы затрат)	Разработка автора		5	30	13	н/д
Доля затрат на предоставление услуг, покрываемых поступлениями от трансфертов (% от общей суммы затрат)	Разработка автора		9	5	20	н/д
Затраты на предоставление услуг
Усредненный объем годовых инвестиций (доля общего объема инвестиций в сектор) (%)	Разработка автора		13	14	38	н/д
Усредненный объем годовых инвестиций (евро/чел./г.)	Разработка автора		2	3	23	н/д
Оценочный объем инвестиций, необходимый для достижения целей (евро/чел./г.)	2013-2017	Эптиса 2012	11	15	43	н/д
из которых на водоотведение (%)	Разработка автора		67	42	61	н/д
Покрытие затрат
Средний тариф для домохозяйств (за услуги ВСиВО включительно) (евро/м³)	2012	AMAC 2015	0,85	0,51	1,32	н/д
Затраты на ЭиТО (евро/м³)	Разработка автора		0,76	0,69	1,20	н/д
Покрытие эксплуатационных расходов (выручка от реализации/эксплуатационные затраты, пропорция)	2012	IBNET 2015	0,99	0,75	0,96	1,49
Финансовая доступность услуг
Расходы на ВСиВО по выставленным счетам в % от средних доходов населения	2010	Разработка автора	4,5	2,1	2,6	н/д
Расходы на ВСиВО по выставленным счетам в % от доходов населения с доходом ниже 40 % от медианного дохода (%)	2010	Разработка автора	6,8	2,9	3,8	н/д
Доля домохозяйств с расходами на ВСиВО по выставленным счетам более 5 % от среднего уровня доходов (%)	2010	Разработка автора	32,2	2,7	14,1	н/д
Устойчивость услуг
Оценка устойчивости сектора	н/д	Разработка автора	50	54	64	96
Источник: Веб-сайт проекта «Услуги водоснабжения и водоотведения в Дунайском регионе» (Water and Wastewater Services in the Danube Region): www.danube-water-program.org (по состоянию на 13 июня 2017 года) и собственная разработка автора.

Приложение 1.B. Взаимосвязи для нахождения баланса и возможные конфликты между требованиями к СЭР

	Стимулы (1)	Регионализация (2)	Бизнес-модели (3)	Тарифы (4)		Меры социальной поддержки (5)	Финансовая доступность (6)	Внешнее финансиро-вание (7)	Экономически эффективные капитальные вложения CAPEX (8)	Экономичес-кие инструменты в секторе ВСиВО (9)
Стимулы (1)	Равнозначны	Могут стимулировать регионализацию	Будут нейтральны по отношению к применяемой бизнес-модели*		Могут быть включены в тарифы*	Могут нейтрализовать меры социальной поддержки*	Воздействуют на затраты/ выгоды и (косвенно) на доступность услуг*	Будут нейтральны по отношению к внешнему финансирова-нию*	Могут повлиять на затраты/ выгоды от (конкретных) экономически эффективных капитальных затрат (capex)*	Являются активным компонентом экономических инструментов
Регионализа-ция (2)	Для проведения регионализации требуется большее количество стимулов	Равнозначны	Является одной из альтернативных бизнес-моделей		Регионализация может привести к гармонизации тарифов*	Сама по себе может рассматриваться (в долгосрочной перспективе) как мера социальной поддержки	Повышает доступность услуг (в долгосрочной перспективе)	Облегчает доступ к внешнему финансирова-нию	Позволяет осуществлять более экономически эффективные капитальные вложения CAPEX	Позволяет более эффективно применять экономические инструменты
Бизнес-модели (3)	Внедрение большего количества бизнес-моделей стимулирует более эффективное предоставление услуг	Имеют больший потенциал в контексте регионализации	Равнозначны		Может потребоваться применение дифференцирован-ных тарифов по предоставлению дифференцирован-ных услуг*	Не повлияют на необходимость оказания мер социальной поддержки*	Могут повысить доступность услуг	Могут быть (также) разработаны для привлечения внешнего финансирова-ния	Могут способствовать принятию экономически эффективных капитальных затрат CAPEX	Обеспечат единообразное применение экономических инструментов*
Тарифы (4)	Предоставят стимулы операторам и потребителям	В целом будут гармонизированы в регионах	Тарифная система затронет все бизнес-модели*		Равнозначны	Структура тарифа может влиять на меры социальной поддержки*	Воздействуют на доступность*	(Будущие) тарифы позволят привлечь внешнее финансирован-ие	Будут стимулировать операторов к осуществлению экономически эффективных капитальных вложений CAPEX*	Являются основным классом экономических инструментов
Меры социальной поддержки (5)	Могут облегчить применение стимулов	Смягчат любое (временное) отрицательное воздействие регионализации на общество	В целом, могут облегчить принятие альтернативных бизнес-моделей		Могут смягчить воздействие повышения тарифов	Равнозначны	Напрямую повышают доступность услуг для части населения	Повышают финансовую доступность услуг и, следовательно, устраняют возможные препятствия для внешнего финансирования	Не должны применяться для оправдания финансово неподъемных капитальных затрат CAPEX***	Могут облегчить применение экономических инструментов*
Финансовая доступность (6)	Может ограничить применение стимулов*	Может являться причиной проведения регионализации, но также может и препятствовать этому процессу**	Может являться причиной выбора альтернативных бизнес-моделей		Может установить пределы для роста тарифов	Является основной причиной применения мер социальной поддержки	Равнозначны	Может отпугнуть внешних инвесторов*	Является основным аргументом для осуществления экономически эффективных капитальных вложений CAPEX	Может препятствовать применению экономических инструментов*
Внешнее финансиро-вание (7)	Предоставляет стимулы для повышения эффективности деятельности	Может напрямую способствовать запуску процесса регионализации	Может быть получено благодаря использованию устойчивых бизнес-моделей		Может оказывать возрастающее давление на тарифы	Может подчеркнуть необходимость принятия мер социальной поддержки	Может вступать в конфликт с финансовой доступностью услуг*	Равнозначны	Может стимулировать осуществление экономически эффективных капитальных вложений CAPEX	Будет совместимо с экономическими инструментами*
Экономически эффективные капитальные вложения CAPEX (8)	Могут нейтрализовать/ изменить воздействие стимулов	Больше возможностей применения в контексте регионализации	Могут осуществляться благодаря применению устойчивых бизнес-моделей		Благодаря экономической эффективности способствуют удержанию низких ставок тарифов	Снижают потребность в широкомасштаб-ных мерах социальной поддержки	Позволяют тарифам оставаться доступными	Облегчают доступ к внешнему финансирова-нию	Равнозначны	Могут нейтрализовать/ изменить воздействие экономических инструментов
Экономические инструменты для сектора ВСиВО (9)	Разработаны для предоставления стимулов	Легче применять к регионализо-ванным операторам	Будут нейтральны по отношению к примененной бизнес-модели*		Могут быть включены в тарифы, а могут применяться в дополнение к ним	Могут нейтрализовать меры социальной поддержки*	Влияют на доступность услуг*	Будут нейтральны по отношению к использованию внешнего финансирова-ния*	Стимулируют к осуществлению экономически эффективных капитальных вложений CAPEX*	Равнозначны
Примечания: *Требует нахождения баланса.
** Может являться как риском, так и возможностью.
*** Несет в себе потенциальный конфликт.
**** Цифры в скобках относятся к девяти требованиям, предъявляемым к СЭР, которые сформулированы на предыдущих страницах.
Источник: Собственная разработка автора.

примечание

← 1. Международная сеть сравнительного анализа данных (IBNET) по сектору ВСиВО предоставляет онлайн-доступ к крупнейшей в мире базе данных по работе предприятий ВСиВО на www.ib-net-org.