8. Нарощування потенціалу
У цій главі надається коментар до принципу нарощування потенціалу, що міститься в Рекомендаціях Ради ОЕСР з питань публічної доброчесності. Пояснюється, як основні види діяльності, такі як надання своєчасної та актуальної інформації про політику і стандарти доброчесності, а також проведення регулярних спеціальних тренінгів з питань доброчесності, можуть сприяти підсиленню зобов'язань до доброчесності в публічному секторі. Тут визначено основні компоненти ефективних консультативних функцій з питань доброчесності та обговорено, як ці механізми надання рекомендацій і консультацій можуть допомогти публічним службовцям зрозуміти і застосовувати стандарти доброчесності у своїй повсякденній діяльності. У главі розглядаються виклики, з якими найчастіше стикаються, зокрема використання інноваційних та інтерактивних форматів навчання, виділення часу та ресурсів на розбудову потенціалу та надання рекомендацій, а також забезпечення ефективної координації між установами, відповідальними за підготовку кадрів. Також обговорюються проблеми, пов'язані з радниками з питань доброчесності, зокрема ризик того, що інші суб'єкти можуть відмовитися від своїх обов'язків щодо забезпечення доброчесності або зловживати порадами та рекомендаціями радників.
Підвищення обізнаності, розвиток знань і навичок, а також виховання прихильності до доброчесності є важливими елементами публічної доброчесності. Підвищення обізнаності щодо стандартів, практик та викликів у сфері доброчесності допомагає публічним службовцям розпізнавати проблеми з доброчесністю, коли вони виникають. Аналогічно, добре продумані тренінги та настанови надають публічним службовцям знання та навички для належного вирішення питань доброчесності, а також для звернення за експертною порадою, коли це необхідно. У свою чергу, підвищення обізнаності та розбудова потенціалу сприяють вихованню відданості серед публічних службовців, мотивуючи їхню поведінку до виконання своїх обов'язків в інтересах суспільства.
Рекомендації ОЕСР з питань публічної доброчесності закликає учасників «надавати публічним службовцям достатню інформацію, навчання, рекомендації та своєчасні консультації щодо застосування стандартів публічної доброчесності на робочому місці, зокрема, шляхом:
a. надання державним службовцям протягом їхньої кар'єри чіткої та актуальної інформації про політику, правила та адміністративні процедури організації, що мають відношення до підтримання високих стандартів публічної доброчесності;
b. проведення вступного курсу та навчання принципам доброчесності на робочому місці для державних службовців упродовж усієї їхньої кар'єри з метою підвищення обізнаності та розвитку необхідних навичок для аналізу етичних дилем, а також для забезпечення застосовності та значущості стандартів публічної доброчесності в їхньому особистому контексті;
c. надання легкодоступних формальних і неформальних рекомендацій та механізмів консультацій, які допоможуть державним службовцям застосовувати публічні стандарти доброчесності у своїй повсякденній роботі, а також управляти ситуаціями конфлікту інтересів» (OECD, 2017[1]).
Існує низка інструментів та механізмів, які уряди можуть використовувати для надання інформації, навчання та рекомендацій державним службовцям. Важливими елементами є наступні характеристики:
Інформація про політику, правила та адміністративні процедури у сфері доброчесності є актуальною та доступною
Регулярно проводяться вступні тренінги та тренінги з доброчесності без відриву від роботи з метою підвищення обізнаності та розвитку навичок публічної доброчесності, а також застосовуються заходи оцінки для визначення ефективності.
Існують, добре відомі та доступні механізми керівництва та консультацій для послідовного застосування стандартів доброчесності у повсякденній роботі публічних службовців.
8.2.1. Інформація про політику, правила та адміністративні процедури у сфері доброчесності є актуальною та доступною
Надання публічним службовцям достатньої інформації є ключовим для підвищення обізнаності та розуміння політики, стандартів, правил та адміністративних процедур у сфері доброчесності. Методи та повідомлення залежать від того, чи є метою підвищення обізнаності про стандарти доброчесності, які застосовуються в усьому публічному секторі, чи про правила доброчесності, які застосовуються в конкретних установах або контекстах. Якщо основна увага приділяється підвищенню обізнаності щодо загальнодержавних стандартів доброчесності, уряди можуть поширювати інформацію про цінності та принципи державної служби. Це може включати надсилання державним службовцям копії кодексу поведінки або етичного кодексу та ознайомлення з його змістом при вступі на державну службу, а також прохання підписати при вступі на службу або при зміні посади заяву про те, що вони прочитали, зрозуміли і згодні дотримуватися кодексу поведінки або етичного кодексу. Юридична цінність такого акту зазвичай обмежена, але його символічне значення може бути значним, якщо він вбудований у ширшу систему доброчесності (OECD, 2009[2]).
Громадські організації можуть використовувати додаткові засоби поширення стандартів доброчесності, такі як плакати, заставки для комп'ютерів, дошки оголошень для співробітників, банери, закладки та друковані календарі (серед іншого), щоб підвищити обізнаність про правила доброчесності. Наприклад, у Мексиці Міністерство державного управління (Secretaría de la Función Pública [SFP]) розповсюдило плакати, присвячені конституційним принципам, пояснюючи, що означає кожна конкретна цінність публічної служби (законність, чесність, лояльність, неупередженість та ефективність) (Рисунок 8.1). Якщо основна увага приділяється підвищенню обізнаності про конкретні правила доброчесності в певному секторі, то уряди можуть розглянути можливість підготовки та розповсюдження спеціальних повідомлень. Митно-таможенна та прикордонна служба США та Міністерство внутрішніх справ Австралії запровадили відеоролики на тему доброчесності та електронну розсилку для роз'яснення очікувань та поведінки в конкретному секторі (OECD, 2017[3]).
Використання повідомлень, які містять конкретні приклади того, що означають ці цінності, спонукатиме державних службовців замислитися над ними та засвоїти їх. Наприклад, плакат «Стандарти доброчесності та поведінки Нової Зеландії» (Рисунок 8.2), який демонструється як у державних організаціях, так і в публічних місцях для громадян, містить конкретні приклади того, що означають ці цінності.
Джерело: Стандарти доброчесності та поведінки Комісії з питань державної служби, www.nzals.co.nz/assets/Policy-Forms/Code-of-Conduct-Policy.pdf (дата перегляду: 25 лютого 2020 року).
Проста демонстрація правил доброчесності не обов'язково гарантує, що державні службовці належним чином врахують інформацію, яка є в їхньому розпорядженні. Тому, які б інструменти та повідомлення не були обрані, регулярне просування політики, правил та процедур доброчесності може допомогти державним службовцям пам'ятати про них, коли вони стикаються з етичними ситуаціями (OECD, 2017[4]). Як зазначається в (OECD, 2019[5]), моральні нагадування виявилися ефективним інструментом протидії неетичній поведінці, нагадуючи людям про етичні стандарти в момент прийняття рішень (Mazar and Ariely, 2006[6]; Bursztyn et al., 2016[7]). Непомітні повідомлення, такі як «Дякуємо за вашу чесність», можуть мати вражаючий вплив на дотримання стандартів доброчесності (Pruckner and Sausgruber, 2013[8]), хоча для досягнення бажаного ефекту втручання має бути приурочене до моменту прийняття рішення (Gino and Mogilner, 2014[9]).
Конкретним політичним заходом, що випливає з цих висновків, може бути включення речення, яке має бути підтверджене посадовою особою, відповідальною за закупівлі, безпосередньо перед прийняттям рішення про укладення договору про закупівлю. Речення може мати такий вигляд: «Я прийму наступне рішення відповідно до найвищих професійних та етичних стандартів». Ставлячи свій підпис, посадова особа, відповідальна за закупівлі, неявно пов'язує своє ім'я з етичною поведінкою (OECD, 2017[10]). Інші конкретні політичні заходи можуть включати вимогу про наявність поля для підпису на початку форм державної звітності (Вставка 8.1).
У Сполучених Штатах федеральні постачальники, які здійснюють продажі через федеральні графіки поставок, зобов'язані сплачувати збір на фінансування промисловості, який розраховується на основі частки від загального обсягу здійснених продажів. Для розрахунку збору постачальники повинні самостійно звітувати про кількість своїх загальних продажів. Щоб підвищити рівень дотримання вимог щодо самозвітування, Адміністрація державних послуг (GSA) запровадила пілотний проект з використанням скриньки для електронного підпису на початку свого порталу онлайн-звітності. В результаті пілотного проекту середня сума продажів, вказана в самозвіті, була на 445 доларів США вищою для постачальників, які поставили підпис у верхній частині форми. Це призвело до додаткових 1,59 мільйона доларів США у вигляді збору на фінансування промисловості (IFF), сплаченого уряду за один квартал.
Джерело: (SBST (Social and Behavioural Sciences Team), 2015[11]).
8.2.2. Регулярно проводяться вступні курси та тренінги з доброчесності на робочому місці для підвищення обізнаності та розвитку навичок публічної доброчесності, а також впроваджуються заходи з оцінки ефективності
З точки зору нарощування потенціалу, стратегічний підхід до забезпечення публічної доброчесності вимагає, щоб навчання з питань доброчесності було інтегровано в ширшу систему розвитку навичок будь-якої публічної служби. У країнах ОЕСР розвиток навичок є основною частиною управління державною службою. Інституційний нагляд, а також те, хто відповідає за просування, координацію та адміністрування навчання, варіюється залежно від інституційної структури країни (OECD, 2017[4]). Ключовими структурами можуть бути центральне міністерство або національна школа державної служби, або ж відповідальність може бути делегована окремим галузевим міністерствам (OECD, 2016[12]). Плани навчання та розвитку навичок можуть бути побудовані навколо розвитку окремих державних службовців з метою усунення прогалин у навичках в державних організаціях або зосереджені на рівні всього уряду (OECD, 2017[4]).
Незалежно від використовуваного підходу чи комбінацій підходів, навчання з питань доброчесності має бути обов'язковим компонентом. При розробці та впровадженні навчання з питань доброчесності уряди можуть враховувати такі особливості: цільова аудиторія, терміни та частота проведення навчання, обсяг навчання та основні методи проведення навчання. Крім того, уряди можуть розглянути заходи, пов'язані з координацією дій ключових суб'єктів, які готують і проводять навчання, а також з моніторингом та оцінкою результатів навчання.
Навчальна аудиторія
Нові публічні службовці є ключовою аудиторією для навчання з питань доброчесності, а вступний тренінг є першою можливістю задати тон стандартам доброчесності при вступі на публічну службу. Це чудова нагода підвищити обізнаність та поглибити знання про правила і цінності. Наприклад, Канада, США, Литва та Туреччина зробили навчання з питань доброчесності обов'язковим компонентом вступного тренінгу. У рамках обов'язкової навчальної програми для нових державних службовців Канадська школа державної служби пропонує вступний курс з цінностей та етики. У Сполучених Штатах Америки всі нові федеральні службовці повинні пройти вступний курс з етики, розроблений і проведений уповноваженим з питань етики відповідного агентства. У Литві навчання з етики опосередковано є обов'язковим: усі нові державні службовці зобов'язані пройти вступний курс, який включає час, присвячений питанням доброчесності. Основні компоненти цих вступних курсів з доброчесності включають концепції цінностей та етики, а також управління та запобігання конфліктам інтересів, етичні дилеми та питання підзвітності на робочому місці.
Для публічних службовців також можуть бути розроблені спеціальні навчальні програми з питань доброчесності, щоб надати їм підтримку та адаптований, сучасний зміст для виконання їхніх повсякденних обов'язків. У Сполучених Штатах, окрім обов'язкового вступного тренінгу, певні категорії службовців (наприклад, призначені президентом особи, працівники виконавчого апарату президента, певні посадові особи підрядних організацій тощо) згідно з Кодексом федеральних нормативних актів зобов'язані проходити додатковий щорічний тренінг з етики. Багато американських відомств поширили цю вимогу на весь персонал. У Франції, незважаючи на відсутність законодавчого зобов'язання щодо навчання працівників з питань етики, Вищий орган з питань прозорості у публічному житті (HATVP) пропонує навчальний курс, спеціально розроблений для працівників з питань етики напівпублічних компаній міста Парижа (HATVP, 2019[13]). Посібник з етики, розроблений для них, також містить рекомендації та інструменти (HATVP, 2019[14]).
Крім того, для закріплення отриманих знань учасникам можна запропонувати розробити власний план дій із забезпечення доброчесності, в якому вони визначатимуть ризики та виклики, пов'язані з доброчесністю, на своєму робочому місці. Подальші тренінги можуть бути використані для обговорення реалізації їхнього особистого плану, включаючи бар'єри, з якими вони стикаються при виконанні конкретних дій, а також для обміну ідеями та рішеннями.
У кожному органі державної влади є певні категорії державних службовців, які працюють на посадах, пов'язаних з підвищеним ризиком корупції. До таких посад належать особи, відповідальні за укладання державних контрактів, працівники податкових та митних органів, а також державні службовці, які працюють у регуляторних органах. Для того, щоб забезпечити цих державних службовців інструментами для подолання ризиків для доброчесності, що виникають, навчальні програми можуть бути адаптовані до їхніх конкретних потреб. Наприклад, з 2001 року Федеральне агентство з державних закупівель Німеччини вимагає, щоб усі нові співробітники брали участь у семінарах для отримання знань про запобігання корупції, викривання корупції та етичну поведінку. Згодом програму було розширено, і тепер участь у ній зобов'язані брати всі посадові особи, які займаються державними закупівлями. Щорічно організовується від 6 до 7 семінарів для навчання в середньому 70 посадовців (OECD, 2016[15]). У 2017-19 роках 313 посадовців взяли участь у відповідних тренінгах з управління, вступних тренінгах та спеціальних семінарах із запобігання корупції. В Естонії, на додаток до чотирьох курсів з етики в рамках центральної навчальної програми, кожне відомство може також проводити внутрішні програми, адаптовані до потреб своїх посадових осіб. Наприклад, Податковий і митний департамент Естонії запровадив власний модуль з етики, адаптований до потреб податкових і митних службовців.
Час проведення тренінгу
Закони, правила, кодекси та очікування змінюються з часом, і можуть з'являтися нові форми порушень доброчесності та етичні дилеми. Регулярне оновлення правил і стандартів доброчесності може допомогти забезпечити наявність у державних службовців необхідних навичок, знань і можливостей для реагування.
Однак, зважаючи на всі теми, що розглядаються в публічному секторі, навчанню приділяється обмежена кількість часу. Як показано на Рисунок 8.3, у період з 2010 по 2016 рік все більше урядів повідомили про 1-3-денні тренінги, при цьому помітно зменшилася кількість тих, хто пропонував 7-10 днів навчання. Враховуючи кількість тем і напрямів навчання, які мають пройти публічні службовці, час, виділений на навчання з питань доброчесності, може бути ще більш обмеженим.
Регулярність проведення навчання з питань доброчесності для публічних службовців варіюється і залежить від загального розміру публічної служби, людських і фінансових ресурсів, виділених на розбудову потенціалу, а також від того, чи є навчання з питань доброчесності обов'язковим або добровільним, чи спрямоване воно на певні категорії публічних службовців, які наражаються на конкретні ризики. Навіть якщо ресурси, виділені на навчання з питань доброчесності, є обмеженими, уряди можуть скористатися сприятливими моментами для проведення такого навчання. До них відносяться періоди після реформ у сфері етики або законів про публічну службу, встановлення нових правил або функцій, а також зміни в загальних кодексах поведінки та/або у функціях «підвищеного ризику» (політичні призначенці, закупівлі, податкова, митна тощо) або секторах.
Обсяг навчання та методи, що використовуються для проведення навчання
Хоча зміст навчання залежить від контексту країни, щонайменше воно може включати модулі зі стандартів, правил і цінностей доброчесності, адміністративних процедур (таких як управління фінансами та публічні закупівлі), інструментів прозорості та підзвітності, а також заходів і засобів контролю для управління ризиками, пов'язаними з доброчесністю. Навчання також може охоплювати питання, що таке ризики для доброчесності та як їх виявляти; що таке етичні міркування та як застосовувати їх до абстрактних ідей; що таке етичні дилеми та як ними керувати.
Як для вступного тренінгу, так і для підвищення кваліфікації існує низка методів, які можуть допомогти у проведенні навчання з питань доброчесності (див. Таблиця 8.1, де перераховані основні напрямки навчання). Методи слід підбирати відповідно до цілей навчання, оскільки деякі методи можуть бути не найефективнішими залежно від обставин. Традиційні методи навчання, такі як лекції, а також модулі електронного навчання, курси та масові відкриті онлайн-курси, можуть використовуватися для передачі знань про конкретні стандарти доброчесності, правила та адміністративні процедури, які існують для забезпечення доброчесності в публічному секторі (наприклад, «навчання, засноване на правилах»). Наприклад, Управління з питань урядової етики США (OGE) використало першу з трьох сесій «навчання тренерів» масового відкритого онлайн-курсу (МВОК) для ознайомлення зі статутом і правилами обмежень щодо працевлаштування на державній службі після виходу на пенсію. Курс був доповнений ціннісно-орієнтованими сценаріями та вправами, які учасники мали виконати так, ніби вони зіткнулися з реальними етичними дилемами. Ціннісний тренінг зосереджується на виробленні ставлення та поведінки у відповідь на потенційні проблеми з доброчесністю, які виникатимуть під час виконання державними службовцями своїх обов'язків. Його можна проводити в більш інтерактивних формах, включаючи аналіз конкретних ситуацій, імітаційні ігри, карткові та настільні ігри, а також рольові ігри. Наприклад, в Австрії Федеральне міністерство внутрішніх справ використовує інтерактивну гру «Fit 4 Compliance - Find Your Values» («Відповідність вимогам – знайдіть свої цінності») для обговорення особистих цінностей і того, як цінності державної служби можуть допомогти державним службовцям у вирішенні складних ситуацій та етичних дилем. Такі інтерактивні та ситуаційні методи використовуються для того, щоб кинути виклик слухачам і дозволити їм поміркувати над ключовими дилемами, а також над наслідками відсутності або порушення доброчесності; після цього проводиться підбиття підсумків.
Навчання на основі дилем є прикладом поєднання підходів, заснованих на правилах і цінностях, оскільки воно передбачає ситуації, коли немає очевидного вибору між різними доступними альтернативами. Наприклад, Агентство у справах державних службовців при уряді Фландрії пропонує державним службовцям тренінги з вирішення дилем; слухачам надаються практичні ситуації, в яких вони стикаються з етичною дилемою, не маючи чіткого шляху до її вирішення з дотриманням принципів доброчесності. Аналогічно, Офіс урядової етики у Сполучених Штатах пропонує очні тренінги з низкою сценаріїв, спрямованих на розвиток етичного мислення та обговорення етичних дилем (US Office of Government Ethics, 2016[16]). Мета тренінгу з вирішення дилем полягає в тому, щоб показати, що такі ситуації неминучі, і підкреслити, що державні службовці повинні шукати підтримки, коли вони стикаються з такими ситуаціями (OECD, 2009[2]). Крім того, тренінги з використанням дилем мають менший ризик бути сприйнятими як наївні або як просто формальна вимога; вони можуть принести більше користі, якщо будуть інтерактивними і дозволять учасникам зіткнутися з реалістичними ситуаціями, які формують особисту прихильність до доброчесності (Bazerman and Tenbrunsel, 2011[17]). Таким чином, зосередження тренінгу на робочих ситуаціях державних службовців допомагає стимулювати моральну свідомість учасників, сприяє підвищенню рівня їхнього морального мислення та надає методи, які допоможуть покращити моральну якість їхніх дій.
Координація суб'єктів навчання
Зміст навчальних програм з питань доброчесності може бути обмеженим, якщо вони розробляються виключно або органами з питань доброчесності, які не володіють ефективними методами викладання, або спеціалізованими навчальними закладами, які не мають спеціальних знань з питань доброчесності. Таким чином, залучення як експертів з питань доброчесності, так і спеціалістів з підготовки кадрів до розробки та впровадження навчання з питань доброчесності може сприяти застосуванню цілісного та релевантного підходу. Це також допомагає визначити правильну аудиторію для кожного типу тренінгу та націлити її на нього. У Канаді центральний орган, Секретаріат Ради казначейства, тісно співпрацює з Канадською школою державної служби над розробкою тренінгів з питань доброчесності для державних службовців. Нещодавно на основі цієї співпраці Канадська школа державної служби оновила вступний курс для державних службовців з питань цінностей та етики, який, як зазначалося вище, є частиною обов'язкової навчальної програми для новопризначених службовців. Цей курс також використовується федеральними відомствами для підвищення кваліфікації існуючих працівників, щоб забезпечити розуміння ними своїх обов'язків відповідно до Кодексу цінностей та етики для державного сектору (OECD, 2017[10]). Аналогічним чином, у Німеччині Федеральне міністерство внутрішніх справ, будівництва та громад нещодавно розробило нову концепцію навчання з індивідуально розробленими модулями для різних цільових груп (управлінський персонал, працівники з особливо вразливими до корупції посадами, контактні особи з питань запобігання корупції, працівники, які працюють у підрозділах із запобігання корупції). Чітко визначено терміни, зміст та засоби навчання. Над його змістом працювали експерти у сфері запобігання корупції, внутрішнього аудиту, навчання та управління людськими ресурсами. Крім того, Міністерство та Федеральна академія державного управління спільно розробляють програму електронного навчання, беручи до уваги сучасні педагогічні ідеї та технічні тенденції.
Моніторинг та розвиток навчання
Як показано на Рисунок 8.4, більшість країн ОЕСР здійснюють моніторинг та оцінку якості всіх навчальних заходів, але, як правило, не вимірюють їхній вплив (Pearson, 2011[18]). Це можна пояснити тим, що існує небагато методологій, які дозволяють вимірювати ефективність та організаційні зміни, що відбуваються в результаті навчання (Van Montfort, Beck and Twijnstra, 2013[19]). Крім того, багато змінних, які можуть впливати на доброчесність публічних службовців, які брали участь у навчальних заходах, ускладнюють вимірювання результатів навчання (Pearson, 2011[18]).
Однією із загальновизнаних моделей оцінки тренінгу є «Модель чотирьох рівнів» Кіркпатріка (Kirkpatrick, 1994[20]), ка складається з наступних рівнів:
рівень 1 – Реакція, безпосередні враження учасників і тренерів, що вони думають і відчувають про тренінг
рівень 2 – Навчання, розвиток знань, навичок і ставлення, отриманих в результаті тренінгу
рівень 3 – Поведінка, ступінь покращення поведінки та спроможності, а також продемонстроване застосування нових знань у робочому середовищі
рівень 4 – Результати, вплив на результати роботи; повернення інвестицій у навчання (Kirkpatrick, 1994[20]).
Більшість методів оцінювання тренінгів з доброчесності зосереджені на «реакції» учасників на рівні 1 і не беруть до уваги рівні 2, 3 або 4 тренінгу. Щоб заповнити цю прогалину, громадські організації можуть виміряти зміни у поведінці за допомогою оцінювання до і після тренінгу у формі багатостороннього оцінювання, наприклад, 360-градусного оцінювання, разом з контрольною групою (McGivern and Bernthal, 2002[21]). Такі оцінки можуть зібрати корисні дані про те, чи допомагає навчання з питань доброчесності організації досягти її цілей, а також обґрунтувати витрати на навчання та внести корективи до стратегії навчання з питань доброчесності.
Вимірювання рівня 4 «результати» вимагає оцінки потенційних змін порівняно з базовим рівнем, встановленим до початку навчальних заходів. У контексті доброчесності в публічних організаціях потенційними індикаторами можуть бути наступні:
кількість випадків, коли публічні службовці зверталися за консультаціями з конкретних питань доброчесності (які можна обліковувати окремо), та результати таких звернень
кількість повідомлень про потенційний конфлікт інтересів до відповідних органів влади та вжиті заходи щодо його пом'якшення
уявлення про рівень доброчесності та відкритості організації
кількість повідомлень від громадян та бізнесу про недоброчесну поведінку державних службовців при наданні публічних послуг
рівень задоволеності громадян та бізнесу якістю послуг, що надаються державними службовцями.
Однак, проводячи оцінку 4-го рівня, громадські організації повинні пам'ятати, що неконтрольоване, не лабораторне середовище, в якому працюють громадські організації, ускладнює повну ізоляцію впливу конкретної програми. Тому найкраще відстежувати результати оцінювання протягом тривалого періоду, щоб виявити тенденції у впливі проведеного навчання з питань доброчесності.
8.2.3. Існують, добре відомі та доступні механізми керівництва та консультацій для послідовного застосування стандартів доброчесності у повсякденній роботі публічних службовців
Хоча відповідальність за доброчесність несуть усі публічні службовці, спеціальний орган чи підрозділ з питань доброчесності або окремий персонал може сприяти формуванню доброчесності (OECD, 2009[2]). Інституціоналізація консультативно-дорадчої функції з питань доброчесності може набувати різних форм: у межах центрального органу влади, як у випадку з Австралією (див. нижче); через незалежний або напівнезалежний спеціалізований орган; або через підрозділи чи радників з питань доброчесності, інтегровані в галузеві міністерства. Прикладом незалежної консультативної функції може слугувати Франція, де HATVP надає індивідуальні конфіденційні консультації за запитом найвищих виборних і невиборних посадових осіб, які підпадають під його компетенцію, а також надає рекомендації та підтримку їхнім установам, коли хтось із цих посадових осіб звертається з відповідним проханням. Прикладом створення спеціальних підрозділів, посадових осіб або радників з питань доброчесності в галузевих міністерствах може слугувати Польща, де в міністерствах та інших органах державної влади можуть призначатися радники з питань доброчесності. Їх роль полягає у наданні порад щодо вирішення етичних дилем і підтримці державних службовців у розумінні правил та етичних принципів державної служби. Крім того, радники з питань доброчесності допомагають керівництву поширювати знання про принципи та сприяють розвитку культури доброчесності в офісі.
Незалежно від інституційної структури, ключовими завданнями консультативної функції з питань доброчесності є надання консультацій щодо змісту на запит; надання консультацій з питань доброчесності щодо того, що є прийнятним у конкретних обставинах; та підготовка рекомендацій щодо того, якими мають бути керівні принципи організації з ключових питань доброчесності (OECD, 2009[2]). Використання форм письмового спілкування - наприклад, поштою, електронною поштою або через онлайн-портал - для контакту з консультантами з питань доброчесності може сприяти чіткості відповіді та уникнути ризику неправильного тлумачення усних порад. Встановлення чітких процедур звернення до консультативного органу, включаючи контактні дані, години роботи та очікуваний час відповіді, може сприяти полегшенню доступу до нього. Крім того, визначення меж консультацій з питань доброчесності (наприклад, вони не обов'язково повинні дорівнювати юридичним висновкам) може захистити як консультантів з питань доброчесності, так і співробітників від зловживань або неправильного тлумачення таких консультацій. Особливу увагу слід приділяти дотриманню конфіденційності обміну інформацією між радником і публічними службовцями (наприклад, спеціальна та/або зашифрована адреса електронної пошти, обмежений доступ до певної платформи або веб-сторінки тощо). В Австралії Консультативна служба з питань етики при Австралійській комісії з питань публічної служби доступна для всіх публічних службовців. На веб-сайті чітко вказано, як працівники можуть отримати доступ до служби, зокрема електронною поштою та телефоном, а також визначено стандарти надання послуг і стандарти конфіденційності. На сайті також детально описано, на що працівники можуть і чого не можуть очікувати від консультативної служби з питань етики (Australian Public Service Commission, 2019[22]).
Окрім консультацій, такі інструменти, як посібники у вигляді запитань і відповідей, можуть інформувати державних службовців про цінності та поведінку, а також про проблеми, які часто виникають. Крім того, консультативна функція може забезпечувати регулярне інформування про загальні висновки та тип рекомендацій і підтримки, що надаються державним службовцям. Це може здійснюватися за допомогою щорічного звіту про діяльність або шляхом публікації на веб-сайті консультативно-дорадчого органу резюме або висновків, зроблених за результатами консультацій, запитаних за певний період, або з періодично виникаючих системних чи галузевих питань (наприклад, парламентська етика, державні закупівлі тощо).
На консультативно-дорадчу функцію з питань доброчесності також можуть бути покладені інші завдання з питань доброчесності, прозорості та відкритості. Як визначені координатори на робочому місці, радники з питань доброчесності можуть сприяти координації політики доброчесності та прозорості в межах своєї організації, а також у співпраці з іншими організаціями та спільно з іншими суб'єктами, що займаються питаннями доброчесності. З огляду на свою позицію, вони можуть надавати підтримку носіям ризиків в оцінці та управлінні ризиками в їхніх організаціях; поширювати інформацію та процедури, пов'язані з доброчесністю; а також розробляти спеціальні тренінги або заходи з підвищення обізнаності в конкретному контексті їхнього робочого місця. Наприклад, у Німеччині на контактних осіб з питань доброчесності покладено завдання інформувати співробітників щодо питань доброчесності та запобігання корупції (наприклад, шляхом проведення регулярних семінарів і презентацій), а також допомагати їм у навчанні. Маючи досвід роботи на тому ж робочому місці, що й колеги, яких вони консультують, і досконало знаючи стандарти публічної служби, політику доброчесності та обов'язки, вони можуть допомагати колегам у виконанні відповідних процедур звітування, а також самі можуть бути каналом для повідомлень (Вставка 8.2). Важливо, щоб ці органи не були відповідальними за проведення розслідувань або застосування санкцій, оскільки це може серйозно обмежити їхній доступ до публічних службовців, які мають проблеми з доброчесністю. Крім того, радники з питань доброчесності можуть також здійснювати нагляд і моніторинг впровадження цих політик і практик (наприклад, інформаційних кампаній, планів навчання з питань доброчесності, наявності письмових ресурсів і рекомендацій, даних, пов'язаних із питаннями і запитами щодо доброчесності, тощо), звітувати про це та нести відповідальність за результати (OECD, 2017[23]).
У Франції Закон «Про етику, права та обов'язки державних службовців», прийнятий у квітні 2016 року, та Декрет про його застосування, опублікований у квітні 2017 року, надали право кожному державному службовцю мати доступ до консультацій з питань доброчесності, а також передбачили призначення уповноважених з питань етики (référent déontologue - референт-деонтолог) у кожній державній організації. Уповноважені з питань етики консультують державних службовців з питань, які можуть виникнути у них під час виконання ними своїх обов'язків щодо дотримання принципів доброчесності. Ця вимога також поширилася на інші рівні влади, причому зростає тенденція до призначення офіцерів з питань етики в регіонах і великих містах Франції.
У травні 2019 року референт-деонтолог територіального центру управління державною службою метрополії Рона і Ліон опублікував свій перший звіт про діяльність, в якому висвітлив тенденції в наданні консультацій та рекомендацій державним службовцям. Наприклад, вказівки нагадують, у яких випадках можна займатися додатковою діяльністю і як діяти в таких випадках, а також про те, чому майбутня приватна функція може вплинути на функціонування колишньої організації та служб, якщо функції близькі до тих, які виконував державний службовець. Підбірка анонімних випадків додається до звіту. Варто зазначити, що цей співробітник з питань етики також виконує функції координатора з питань викривання в тій самій юрисдикції.
Джерело: Закон про етику та права та обов'язки державних службовців (20 квітня 2016 р.); Центр управління державною службою метрополії Рона і Ліон, Перший звіт про діяльність спеціаліста з питань етики Центру управління державною службою метрополії Рона і Ліон, 2018 рік, Ліон, https://extranet.cdg69.fr/referent-deontologue.
Рекомендується, щоб радники з питань доброчесності мали відповідний профіль, були навчені вислуховувати дилеми персоналу, подавати особистий приклад, не піддавалися частій ротації та вміли встановлювати довірливі стосунки з працівниками. Кілька навідних запитань допоможуть полегшити призначення відповідної особи на роль радника з питань доброчесності (OECD, 2009[2]):
Чи має особа чітко визначений обов'язок професійного розсуду? Зокрема, чи знають вони про свої обов'язки та права, коли чують про настільки серйозні форми правопорушень, що може виникнути етичний імператив і порушити їхню професійну розсудливість?
Чи отримують вони достатню підтримку з боку підрозділу або мережі?
Хоча виклики можуть відрізнятися залежно від національного контексту, найпоширеніші з них у кількох країнах включають наступні:
підвищення зацікавленості за допомогою інноваційних та інтерактивних форматів навчання
виділення часу та ресурсів для нарощування потенціалу та супроводу з питань доброчесності
забезпечення ефективної координації між установами, відповідальними за навчання з питань доброчесності
забезпечення чіткого розподілу обов'язків з питань доброчесності та уникнення зловживань порадами радників з питань доброчесності.
8.3.1. Підвищення зацікавленості за допомогою інноваційних та інтерактивних форматів навчання
Зміст і формат навчання з питань доброчесності мають важливе значення для формування зацікавленості. Наголос на дефінітивних аспектах, застарілих або однакових курсах, теоретичних підходах, а не практичному змісті може обмежити зацікавленість та участь у навчанні. Крім того, відсутність взаємодії, дискусій та експериментів, а також обмеженість зворотного зв'язку та оцінювання можуть погіршити якість і вплив змісту навчання, знизити зацікавленість і потенційну явку учасників.
Для того, щоб сприяти зацікавленості та участі, зміст і формати навчання повинні дозволяти учасникам ділитися своїм досвідом і конкретними ризиками, з якими вони стикаються на своєму робочому місці, діяти так, як у реальних ситуаціях, а також обговорювати і намагатися вирішити існуючі та повторювані дилеми. Це може призвести до розробки тренінгів для конкретних ризикованих функцій або секторів, як зазначалося вище, а також до використання різних форматів та інструментів.
Питання наявності та доступності навчального контенту можна вирішити за допомогою онлайн-платформ і рішень, які дозволяють публічним службовцям, які не можуть фізично долучитися до навчання, отримати доступ до курсів, практичних кейсів і форумів для обговорення етичних дилем і цих досліджень. Однак слід підкреслити, що онлайн-навчання не замінює інтерактивного особистого навчання, роздумів, дискусій чи досвіду.
8.3.2. Виділення часу та ресурсів на нарощування потенціалу та супроводу з питань доброчесності
Заходи з нарощування потенціалу потребують часу та ресурсів для координації дій учасників, розробки, впровадження та оцінки контенту, а також адаптації формату на основі зворотного зв'язку. Аналогічно, розповсюдження настанов і навчальних матеріалів, як онлайн, так і у вигляді плакатів, листівок, заставок, подкастів тощо, може ґрунтуватися на використанні існуючих каналів (веб-сайти, інтранет, електронна пошта, паперова комунікація), але також може потребувати розробки нових систем, таких як онлайн-платформи. Установи, відповідальні за впровадження навчальних і методичних матеріалів, повинні мати відповідні повноваження, а також фінансові та людські ресурси.
8.3.3. Забезпечення ефективної координації між установами, відповідальними за навчання з питань доброчесності
Розподіл функцій з нагляду, просування, координації та адміністрування можливостей для навчання в публічному секторі варіюється і може включати безліч суб'єктів. Відсутність координації між суб'єктами, відповідальними за навчання з питань доброчесності, може виникати через бажання «працювати ізольовано», що зумовлено різними інституційними культурами та структурами управління. Фрагментація навчання з питань доброчесності може призвести до розробки програм з різними цілями та методологіями, що призводить до різного тлумачення та пояснення цінностей та очікуваної поведінки в публічному секторі.
Координаційні функції - такі як призначення провідної організації або онлайн-платформи для всіх навчальних матеріалів для публічного сектору - та міжвідомча співпраця можуть забезпечити узгодженість та послідовність існуючих програм. Наприклад, призначена провідна організація з навчання з питань доброчесності може поширювати всі навчальні матеріали з питань доброчесності та забезпечувати їхню актуальність, оновлення та адаптацію до ризиків як на організаційному, так і на індивідуальному рівнях.
8.3.4. Забезпечення чіткого розподілу обов'язків з питань доброчесності та уникнення зловживань порадами радників з питань доброчесності
З роллю радника з питань доброчесності пов'язано кілька викликів:
Функція радника з питань доброчесності може підірвати відчуття відповідальності інших суб'єктів в організації за забезпечення доброчесності
Суперечливі вказівки, які можуть надаватися радником з питань доброчесності та вищим керівництвом організації.
Випадки, коли особи зверталися за попередньою консультацією з питань доброчесності, можуть використовуватися ними у своїх майбутніх рішеннях, навіть якщо деталі ситуації можуть відрізнятися і, відповідно, призвести до надання іншої консультації.
Для вирішення цих проблем можна роз'яснити, що до консультантів з питань доброчесності можна звертатися, коли інші суб'єкти (наприклад, керівник або вище керівництво) не в змозі надати задовільну пораду, а також забезпечити, щоб їхні поради доводилися (за необхідності) до відома керівництва та менеджерів, щоб уникнути суперечливих рекомендацій для публічних службовців (OECD, 2009[2]).
Бібліографія
[22] Australian Public Service Commission (2019), “Ethics advisory service charter”, https://www.apsc.gov.au/ethics-advisory-service-service-charter (accessed on 18 June 2019).
[17] Bazerman, M. and A. Tenbrunsel (2011), Blind spots: Why We Fail to Do What’s Right and What to Do about It, Princeton University Press, Princeton, https://press.princeton.edu/titles/9390.html (accessed on 24 January 2019).
[7] Bursztyn, L. et al. (2016), “Moral incentives in credit card debt repayment: Evidence from a field experiment”, NBER Working Paper, No. 201611, http://home.uchicago.edu/~bursztyn/Moral_Incentives_20161115.pdf.
[9] Gino, F. and C. Mogilner (2014), “Time, money, and morality”, Psychological Science, Vol. 25/2, https://doi.org/10.1177/0956797613506438.
[14] HATVP (2019), Guide déontologique: Manuel à l’usage des responsables publics et des référents déontologues, HATVP, Paris, https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2019/04/HATVP_guidedeontoWEB.pdf (accessed on 31 May 2019).
[13] HATVP (2019), Rapport d’activité 2018, HATVP, Paris, https://www.hatvp.fr/rapports_activite/rapport_2018/pdf/HATVP_RA2018.pdf (accessed on 31 May 2019).
[20] Kirkpatrick, D. (1994), Evaluating Training Programs: The Four Levels, Berrett-Koehler.
[6] Mazar, N. and D. Ariely (2006), “Dishonesty in Everyday Life and Its Policy Implications”, Source Journal of Public Policy & Marketing, Vol. 25/1, pp. 117-126, http://www.jstor.org/stable/30000530.
[21] McGivern, M. and P. Bernthal (2002), “Measuring Training Impact”, The Catalyst, Vol. 32/1, https://www.questia.com/magazine/1P3-331979131/measuring-training-impact (accessed on 24 January 2020).
[5] OECD (2019), OECD Integrity Review of Argentina: Achieving Systemic and Sustained Change, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/g2g98ec3-en.
[23] OECD (2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en.
[3] OECD (2017), Integrity in Customs: Taking Stock of Good Practices, OECD, Paris, https://www.oecd.org/gov/ethics/G20-integrity-in-customs-taking-stock-of-good-practices.pdf (accessed on 6 May 2019).
[10] OECD (2017), OECD Integrity Review of Mexico: Taking a Stronger Stance Against Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264273207-en.
[1] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 24 January 2020).
[4] OECD (2017), Skills for a High Performing Civil Service, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264280724-en.
[15] OECD (2016), “Country case: Integrity training in Germany”, Public Procurement Toolbox, p. 1, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/integrity-training-in-germany.pdf (accessed on 31 May 2019).
[12] OECD (2016), Survey on Strategic Human Resources Management in Central / Federal Governments of OECD Countries, OECD, Paris, https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_SHRM.
[2] OECD (2009), Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation (GOV/PGC/GF(2009)1), Conference Paper, OECD Global Forum on Public Governance, Paris, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=GOV/PGC/GF(2009)1.
[18] Pearson, J. (2011), “Training and beyond: Seeking better practices for capacity development”, OECD Development Co-operation Working Papers, No. 1, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5kgf1nsnj8tf-en.
[8] Pruckner, G. and R. Sausgruber (2013), “Honesty on the streets: A field study on newspaper purchasing”, Journal of the European Economic Association, https://doi.org/10.1111/jeea.12016.
[11] SBST (Social and Behavioural Sciences Team) (2015), Social and Behavioral Sciences Team: Annual Report, Executive Office of the President National Science and Technology Council, Washington, D.C., https://sbst.gov/download/2015%20SBST%20Annual%20Report.pdf (accessed on 17 June 2019).
[16] US Office of Government Ethics (2016), Library of Annual Training Scenarios, https://www.oge.gov/Web/OGE.nsf/Education%20Resources%20for%20Federal%20Employees/BCFC70031753234685258049005094CE?opendocument (accessed on 24 September 2019).
[19] Van Montfort, A., L. Beck and A. Twijnstra (2013), “Can Integrity Be Taught in Public Organizations?”, Public Integrity, Vol. 15/2, pp. 117-132, https://doi.org/10.2753/PIN1099-9922150201.