11. Union européenne
Le soutien aux producteurs dans l’Union européenne1, mesuré par l’estimation du soutien aux producteurs (ESP), est proche de la moyenne de l’OCDE. Après avoir diminué tout au long des années 90 jusqu’au début des années 2000, le soutien aux producteurs dans l’Union européenne en pourcentage des recettes agricoles brutes s’est stabilisé autour de 19 % depuis 2010, contre 18 % pour l’ensemble des pays membres de l’OCDE.
Même si un certain nombre de secteurs continuent de bénéficier de mesures de protection commerciale (notamment licences d’importation et d’exportation, contingents tarifaires, et clauses de sauvegarde spéciale), les formes de soutien faussant les prix ont nettement reculé au fil des ans. En 2018-20, le soutien des prix du marché (SPM) représentait 18 % du soutien aux producteurs, loin des 46 % de 2000-02.
La majeure partie du soutien aux producteurs provient de soutiens budgétaires – principalement sous la forme de paiements directs. Les distorsions de la production provoquées par ces paiements ont diminué depuis le début des années 2000. En 2020, près de la moitié du soutien budgétaire est découplé de la production ; un tiers est fondé sur la production courante et 18 % sur la consommation d’intrants. De plus, près de 60 % des paiements aux producteurs dépendent de prescriptions environnementales obligatoires, et 14 % supplémentaires proviennent de dispositifs agro-environnementaux volontaires allant au-delà des exigences obligatoires.
Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général à destination du secteur (ESSG) représentaient en 2018-20 10.4 % du soutien total en moyenne, ou 4.7 % de la valeur ajoutée agricole – en légère progression par rapport à 2000-02 mais encore en dessous de la moyenne de l’OCDE. Si l’importance relative de l’ESSG est demeurée pour l’essentiel inchangée au cours des vingt dernières années, la composition de ces dépenses a évolué. Les dépenses consacrées aux systèmes de connaissances et d’innovation agricoles continuent de prédominer, leur part ayant progressé de 12 points de pourcentage pour atteindre 54 % en 2018-20. Les dépenses de commercialisation et promotion ont également augmenté (elles représentent aujourd’hui 22 % de l’ESSG), tandis que le financement du développement et de l’entretien des infrastructures et le coût du stockage public ont tous les deux fléchi.
Le soutien total au secteur a diminué en pourcentage sur les deux dernières décennies. En 2018-20, il est estimé à 0.6 % du PIB, contre 1.0 % en 2000-02.
En 2020, une grande partie de l’action publique a eu pour objectif de veiller à ce que le secteur agroalimentaire puisse faire face aux répercussions du COVID-19. L’UE a pris une série d’initiatives sur ce front, notamment des mesures d'assouplissement de la Politique agricole commune (PAC), des mesures de marché exceptionnelles, et des aides directes aux agriculteurs et aux zones rurales. Dans ce cadre, les États membres ont défini leurs propres trains de mesures, ciblées sur les secteurs les plus touchés. Entre autres, les dépenses relevant du cadre temporaire sur les aides d’État ont bondi en 2020 et début 2021, 22 pays ayant mis en œuvre des programmes d’appui sectoriels pour un montant total de près de 6.2 milliards EUR (7.1 milliards USD), l'équivalent de plus de 11% des dépenses de la PAC en 2020.
L’Union européenne a également lancé le Plan de relance pour l’Europe, un programme de relèvement de la crise du COVID-19 sur le long terme. En particulier, l’initiative Next Generation EU prévue dans le cadre de ce plan financera certaines activités en faveur du secteur agricole afin d’aider les États membres à se relever, se réparer et sortir plus fort de la crise.
D'autres mesures ont été soit lancées, soit en voie d’achèvement en 2020. Le 27 novembre notamment, le Parlement européen et le Conseil ont adopté les règles de transition de la PAC pour 2021-22 (fondées sur le principe de continuité de la PAC actuelle) tandis que les négociations se poursuivent sur la réforme de la PAC. Par ailleurs, en mai, la Commission européenne a publié des détails complémentaires sur les stratégies du Pacte vert concernant plus spécialement le secteur agricole. La stratégie « De la ferme à la table » et celle en faveur de la biodiversité visent plus précisément à stopper l’érosion de la biodiversité en Europe, transformer les systèmes alimentaires de l’UE pour en faire des références mondiales en matière de durabilité compétitive, protéger la santé des êtres humains et de la planète, et préserver les moyens d’existence de tous les acteurs de la chaîne de valeur alimentaire. La stratégie « De la ferme à la table » énonce un plan d'action en 27 points qui couvre quatre grands domaines d'intervention : 1) assurer une production alimentaire durable ; 2) encourager des pratiques durables en matière de transformation alimentaire, de commerce de gros et de détail, et de services de restauration et d’alimentation ; 3) promouvoir des modes de consommation alimentaire durables et faciliter l’évolution vers des régimes alimentaires sains et durables ; et 4) réduire les pertes et le gaspillage alimentaires. La stratégie comprend plusieurs objectifs propres à l’agriculture, notamment la réduction de 50 % de l’utilisation de pesticides chimiques, la diminution d’au moins 50 % des pertes de nutriments et l’augmentation de la part des terres cultivées en agriculture biologique pour la porter à au moins 25 %. La stratégie en faveur de la biodiversité est un plan à long terme qui vise à protéger la nature, inverser la dégradation des écosystèmes et renforcer la résilience face aux menaces futures. Elle comporte aussi des objectifs spécifiques à l’agriculture, notamment l’inversion du déclin des pollinisateurs et la création d’éléments de paysage riches en biodiversité sur au moins 10 % des terres agricoles.
Le 31 décembre 2020, le Royaume-Uni a quitté le marché unique et l’union douanière de l’UE, mettant fin à la libre circulation des personnes, des biens et des services. Le projet d'accord de commerce et de coopération entre l’UE et le Royaume-Uni conclu le 24 décembre 2020 établit les règles régissant les échanges et les déplacements entre les deux. S'agissant de l’agriculture, la composante de l’accord relative au commerce prévoit des droits et des contingents nuls sur toutes les marchandises conformes aux dispositions sur les règles d’origine.
Plusieurs autres accords commerciaux ont été négociés ou sont entrés en vigueur en 2020. L’accord de coopération et de protection sur les indications géographiques entre l’UE et la République populaire de Chine (ci-après « la Chine ») a été signé le 14 septembre. L'accord de libre-échange UE-Viet Nam est entré en vigueur le 1er août. Le 28 avril, l’Union européenne et le Mexique ont achevé les négociations sur un nouvel accord commercial appelé à remplacer l’accord global UE-Mexique en vigueur depuis 2000.
La stratégie « De la ferme à la table » et la stratégie en faveur de la biodiversité ont pour finalité d'améliorer la productivité, la durabilité et la résilience du secteur agricole de l’Union européenne, ce dont il faut se féliciter. En revanche, la manière dont les objectifs choisis sont susceptibles d’agir sur la productivité générale et la durabilité n’est pas claire. De plus, les stratégies devraient mettre davantage l'accent sur la nécessité d’améliorer la gestion de l’eau comme condition préalable au renforcement de la durabilité et de la résilience – une thématique qui va devenir de plus en plus importante compte tenu du climat plus chaud et sec anticipé en Europe.
Les propositions actuelles pour la PAC continuent de favoriser, dans le cadre des contraintes budgétaires et régulatoires, les aides portant sur un seul produit (sous la forme de soutien couplé facultatif), dont il a été démontré qu’elles faussaient les marchés et peuvent aggraver la situation environnementale. En outre, même si les nouveaux plans stratégiques nationaux donnent la possibilité de mieux adapter les mesures aux spécificités de chaque pays, ils risquent d’élargir les divergences dans la mise en œuvre nationale de la PAC, notamment en ce qui concerne le soutien couplé. L'élimination progressive des programmes connus pour contribuer à des résultats environnementaux négatifs ou pour lutter efficacement contre ces impacts, pourrait améliorer la cohérence de la PAC avec la stratégie « De la ferme à la table ». Cette approche serait une première étape importante à prendre en compte dans les plans nationaux afin de réaliser les ambitions environnementales actuelles.
Les efforts de relance à long terme décidés par l’Union européenne à la suite de l’épidémie de COVID-19 (sous la forme de l’initiative Next Generation EU et du budget renforcé) doivent être salués : ils s’efforcent de tirer parti de la crise pour construire un secteur agricole plus résilient.
Les nombreuses aides exceptionnelles annoncées au titre du cadre temporaire sur les aides d’État indiquent soit que la panoplie actuelle d’outils de gestion des risques n’est pas adaptée face à des événements catastrophiques, soit que les mécanismes incitatifs supposés encourager l’utilisation des outils existants sont mal conçus. Les responsables publics devraient discuter avec les parties prenantes du secteur pour déterminer quelles mesures sont les mieux à même de remédier aux insuffisances de la gestion des risques au niveau des exploitations – en gardant à l’esprit que la perspective de bénéficier d’aides exceptionnelles non définies n’encourage pas à investir dans la gestion des risques, en particulier quand ces aides peuvent être influencées par des objectifs politiques et parviennent peu jusqu’aux personnes qui en ont besoin.
Malgré les perturbations considérables causées par la crise du COVID-19 aux marchés alimentaires et agricoles, les systèmes agroalimentaires européens ont fait preuve de résilience et assuré l’accès des consommateurs à de la nourriture. La mise en place de voies réservées aux frontières et les mesures prises pour faciliter l’information sur les marchés ont certainement aidé. Néanmoins, la crise a aussi multiplié les appels à une réévaluation de l'état de préparation de l'Union européenne face à la crise de la sécurité alimentaire. Les responsables publics doivent envisager ce type de solutions avec prudence et éviter des mesures qui pourrait freiner les velléités d’adapter et de transformer les secteurs d’activité pour gérer les chocs futurs.
Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.
UE12 pour 1986-88; UE15 pour 2000-02; UE28 pour 2018-19; et UE27 plus Royaume-Uni pour 2020.
Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Note : UE28 pour 2019; et UE27 plus Royaume-Uni pour 2020.
Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Note : UE28 pour 2019; et UE27 plus Royaume-Uni pour 2020.
Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Note
← 1. Pour 2020, les estimations comprennent le Royaume-Uni. Bien que le pays soit sorti de l’Union européenne le 31 janvier 2020, les dépenses agricoles britanniques de 2020 ont été encore en grande partie financées par la Commission européenne, et le Royaume-Uni a continué de faire partie du marché commun en 2020.