2. Основные элементы Программы Экологически Чистого Общественного Транспорта
В этой главе представлены основные предложения по Программе экологически чистого общественного транспорта. Проект состоит из двух этапов: Этап 1 – пилотный, включающий в себя городской транспорт двух выбранных городов (Бишкек и Ош); и Этап 2 – расширение Программы на пригородные районы пилотных городов, а также на междугородний общественный транспорт в Кыргызстане. В этой главе кратко излагаются ожидаемые экологические и социально-экономические выгоды, связанные с этим затраты, а также возможная стратегия финансирования и оптимальный уровень совместного финансирования.
Общая цель предлагаемой Программы Экологически Чистого Общественного Транспорта (ЭЧОТ) состоит в снижении уровня выхлопных газов, способствующих образованию смога в городах (выбросы из источников загрязнения воздуха). Она включает сокращение выбросов таких загрязняющих веществ, как: угарный газ (СО), диоксид серы (SO2), оксиды азота (NOx) и твердые частицы (PM). Программа также направлена на содействие усилий Кыргызской Республики по смягчению последствий изменения климата и переходу к модели развития «зеленой» экономики. Программа поможет стране в достижении заявленной цели по сокращению объема выбросов парниковых газов (ПГ) на 11.5%-13.8% к 2030 году по сравнению с объемом выбросов в 1990 году, согласно документу «Определяемые на национальном уровне вклады» (от англ. Intended Nationally Determined Contributions – INDCs), подготовленному Правительством Кыргызской Республики для Конференции по климату в Париже 2015 года (GoK, 2015[1]).1
В 2010 году выбросы транспортного сектора Кыргызстана составили 2.1 миллиона тонн эквивалента углекислого газа (CO2-экв.). Несмотря на то, что они сократились на 1 млн тонн CO2-экв. по сравнению с уровнем 1990 года (снижение на 32%), это понижение было меньше, чем сокращение общего количества выбросов парниковых газов в Кыргызстане. Общее сокращение составило 52% в 1990-2010 гг. с 30.7 млн тонн CO2-экв. до 14.7 млн тонн CO2-экв. (GoK, 2016[2]).
Рисунок 2.1 показывает, что вклад транспорта в общие выбросы ПГ в стране незначителен: 10% в 1990 г. и 15% в 2010 году. В транспортном секторе почти все выбросы ПГ можно отнести к автомобильному транспорту – 93% в 1990 г. и 99% в 2010 г.
Примечание: Для преобразования в эквиваленты CO2 использовались значения потенциала глобального потепления для газов, не являющихся CO2, Пятый доклад МГЭИК по оценке, 2014 г. (AR5) (www.ipcc.ch/assessment-report/ar5). Неметановые летучие органические соединения не отражаются из-за отсутствия дезагрегированных данных.
Источник: (GoK, 2016[2]), Third National Communication of the Kyrgyz Republic under the UN Framework Convention on Climate Change, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/NC3_Kyrgyzstan_English_24Jan2017.pdf.
При более внимательном рассмотрении данных, опубликованных в Третьем Национальном Сообщении РКИК ООН, мы видим, что выбросы в атмосферу вредных веществ в Кыргызстане сократились на 51% за период с 1990 по 2010 год (Рисунок 2.2). Однако, если проанализировать данные по уровню выбросов исключительно передвижных источников, снижение составило всего 33%. Если в 1990 году вклад транспортного сектора в общее загрязнение воздуха составлял 49%, то в 2010 году он увеличился до 67%. Стоит отметить, что в транспортном секторе в первую очередь именно автомобильный транспорт несет главную ответственность за все выбросы (98% в 1990 году и 100% в 2010 году).
Примечание: К загрязняющим веществам относиться NOx, CO и SO2. Общая величина выбросов основана на простом суммировании отдельного веса каждого из загрязняющих веществ.
Источник: (GoK, 2016[2]), Third National Communication of the Kyrgyz Republic under the UN Framework Convention on Climate Change, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/NC3_Kyrgyzstan_English_24Jan2017.pdf.
На практике общие экологические цели Программы ЭЧОТ будут достигнуты за счет поддержки инвестиций по замене автобусного парка общественного транспорта, используемого в городских, пригородных и междугородних перевозках на более современные транспортные средства, работающие на экологически чистых видах топлива или на электричестве.
В результате модернизации автобусного парка будет повышена надежность и эффективность общественного транспорта, а для внутреннего рынка Программа послужит толчком к производству или, по крайней мере, сборке современных автобусов.
В ходе исследования был проведен анализ рынка более чистых ископаемых видов топлива и источников энергии, в котором были определены четыре группы инвестиционных проектов, направленных на замену старого городского, пригородного и междугородного автобусного парка:
1. Инвестиции в транспортные средства, работающие на компримированном (сжатом) природном газе (КПГ).
2. Инвестиции в транспортные средства с электроприводом (троллейбусы и аккумуляторные троллейбусы).
3. Инвестиции в транспортные средства, работающие на сжиженном нефтяном газе (СНГ).2
4. Инвестиции в транспортные средства, работающие на дизельных стандартах выбросов Евро-5 и Евро-6 (Приложение А).
Учитывая устаревание автобусного парка Кыргызской Республики, предлагаемые портфели проектов направлены скорее на покупку новых транспортных средств, нежели просто на модернизацию старых двигателей. Предлагаемые портфели инвестиционных проектов необходимо подкрепить и другими видами инвестиций, реализуемых из государственных или частных источников, такими как строительство новых троллейбусных линий, заправочных станций для КПГ/СНГ и другими дополнительным мероприятиями, направленными на усовершенствование транспортной системы городов (например, выделение полос для движения автобусов, облагораживание автобусных остановок, внедрение системы интеллектуального управления дорожным движением).
Для участия в пилотном этапе инвестиционной Программы были выбраны два города – Бишкек и Ош. На втором этапе Программа будет расширена на пригородные районы двух пилотных городов и некоторые основные междугородние сообщения в Кыргызстане.
Поскольку автобусный парк в Кыргызстане состоит из большого количества микроавтобусов, приоритет отдается замене части парка микроавтобусов на стандартные автобусы. Например, по оценкам мэрии Бишкека для обслуживания центральной части города (а позже, и более 40 окружающих город поселений) и постепенной замены парка микроавтобусов потребуется 600-800 автобусов средней вместимости. Парк микроавтобусов почти полностью работает на дизельном топливе в то время, как в автобусном парке есть несколько машин, работающих на более экологически чистом виде топлива (например, в Бишкеке около 10 машин на КПГ). Электротранспорт (троллейбусы) составляет в среднем менее 3% автопарка общественного транспорта в Бишкеке и Ош (общая средняя величина).
Для достижения поставленной цели потребуются значительные финансовые ресурсы как частные, так и государственные. Следует отметить, что транспортные тарифы очень низки – от 0.12 доллара США за проезд в Бишкеке и от 0.09 доллара США в г. Ош. Кроме того, доступ к кредитам также ограничен. Муниципальные власти, владеющие основными транспортными парками, уже получили кредиты на программы развития общественного транспорта в основном через Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), и поэтому их кредитоспособность крайне низка. Без государственной поддержки и повышения тарифов модернизация парка общественного транспорта будет почти невозможна.
Программа ЭЧОТ будет состоять из двух этапов, которые представлены ниже:
Этап 1 (пилотный) охватывает ограниченное количество автобусов в пилотных городах (Бишкек и Ош). В ходе первого этапа будут заменены старые троллейбусы и расширен парк автобусов, работающих на компримированном природном газе, а также будут заменены дизельные микроавтобусы. Для этого потребуется приобрести 115 троллейбусов и 288 новых автобусов на КПГ.
Этап 2 (расширенный) будет включать дальнейшее расширение парка автобусов на КПГ в оставшихся частях пилотных городов (пригородной зоне), а также на междугородные сообщения, связывающие сельские районы в Кыргызстане. Для этого потребуется приобрести дополнительно 870 автобусов на КПГ и 90 современных дизельных автобусов.
Этап 1 (пилотный этап)
Для участия в пилотной фазе были выбраны два города: Бишкек и Ош. Пилотный этап в каждом из них будет длиться два года, включая подготовительную фазу, запланированную на один год.
Город Бишкек
Столица Кыргызстана с населением 1 027 200 человек является самым густонаселенным городом в стране.3 Он расположен в долине реки Чуй у подножия киргизского хребта гор Ала-Тоо на высоте 750-900 метров и считается самым зеленым городом Центральной Азии по количеству деревьев на душу населения.
Бишкек является отдельной административной единицей (независимый город – шаар) и административным центром (кроме 2003-2006 гг.) Чуйской области, которая считается самым северным регионом Кыргызстана. В столице располагаются основные финансовые центры страны: Национальный банк, коммерческие банки и другие финансовые учреждения. В прошлом город был важным узлом на пути нескольких торговых маршрутов, в том числе между Европой и Азией. В советское время в Кыргызстане была построена крупная внутригосударственная инфраструктура – шоссе протяженностью 605 км между Бишкеком (бывшее название – Фрунзе) на севере и Ошем на юге.
С 2011 года Бишкек участвует в программе по обновлению части троллейбусного парка, которая была профинансирована ЕБРР.
На первом этапе Программы ЭЧОТ предлагается приобрести 216 новых транспортных средств для системы общественного транспорта Бишкека:
замена 78 старых троллейбусов на аналогичное количество современных троллейбусов
приобретение еще 20 троллейбусов для наращивания уже существующего парка (некоторые троллейбусы могут быть оснащены аккумуляторными батареями)4
замена 78 старых дизельных автобусов на такое же количество автобусов на КПГ
замена 200 старых дизельных микроавтобусов на 40 автобусов на КПГ.
Поскольку большинство дизельных двигателей в Кыргызской Республике не отвечают стандартам Евро-VI, внедрение дизельных двигателей стандарта Евро-V и Евро-VI тоже можно рассматривать как эффективный способ модернизации общественного транспорта. Тем не менее расход топлива в двигателях стандарта Евро-V/VI выше, чем у старых дизельных двигателей. Поэтому не стоит ожидать снижения эксплуатационных издержек у выгодополучателей. Учитывая очень низкий существующий тариф на проезд в Кыргызской Республике, объем государственной поддержки, которая потребуется для покупки автобусов с дизельными двигателями стандарта Евро-VI, будет очень высоким. Именно поэтому данный вариант остается наименее предпочтительным.
Таблица 2.1 отражает ключевые затраты и результаты пилотного этапа Программы. Общая стоимость Программы ЭЧОТ для Бишкека оценивается в 2 209 млн сомов (31.81 млн долларов США), из них 1 263 млн сомов (18.18 млн долларов США) будут выделены в рамках Программы, а 946 млн сомов (13.62 млн долларов США) будут инвестированы частными или государственными операторами автобусов и/или администрацией города Бишкек.
Таблица 2.1 показывает снижение выбросов CO2, которое является значительным (сокращение на 6 370 т CO2 / год). Наилучшие результаты могут быть достигнуты по NOx, выбросы которого можно сократить на 116 403 кг / год.
Город Ош
Ош – второй по величине город в Кыргызской Республике с точки зрения численности населения (299 5005 человек) и единственный город (после Бишкека) с троллейбусной сетью и развитой системой общественного транспорта. Ош известный также как «южная столица», учитывая его 3000-летнюю историю, считается самым старым городом в Кыргызстане. Он расположен в Ферганской долине на высоте 963 метра над уровнем моря.
Город был важным торговым центром вдоль Шелкового пути. Но, как и другие города на юге Кыргызской Советской Социалистической Республики, Ош стал индустриальным центром только в 1960-х годах в отличие от упомянутого выше Бишкека. Однако промышленная база города в значительной степени рухнула после распада Советского Союза и только недавно начала восстанавливаться.
Ош, как и Бишкек, является городом с административным статусом независимого города (шаар). С 1939 г. Ош также является административным центром окружающей его Ошской области, самого южного региона Кыргызстана, и считается южным промышленным и торговым центром.
Подобно Бишкеку, с 2014 года Ош участвовал в программе обновления части своего автобусного парка, поддержанной ЕБРР.
На пилотном этапе Программа ЭЧОТ предлагается закупить 187 новых транспортных единиц для системы общественного транспорта города Ош, в том числе:
17 новых троллейбусов, продолжая тем самым действующую в настоящее время программу ЕБРР, в рамках которой на данный момент были уже заменены 23 троллейбуса.
50 автобусов, работающих на КПГ, которые заменят существующие старые дизельные автобусы.
120 автобусов на СПГ, которые должны вытеснить нынешние 600 старых микроавтобусов, работающих на дизельном топливе.
Таблица 2.2 показывает, что реализация первого этапа Программы в г. Ош обойдется в 1 879 млн сомов (27.28 млн долларов США), из них непосредственно в рамках Программы будут выделены 774 млн сом (11.24 млн долларов США). Частные или государственные автобусные операторы и/или администрация города вложат 1 104 миллиона сомов (16.03 млн долларов США).
Таблица 2.2 показывает ожидаемое сокращение выбросов NOx, которое составит 132 611 кг / год. В свою очередь, сокращение выбросов CO2 оценивается в 5 744 т. CO2 / год.
Резюме пилотного этапа Программы
В общей сложности, в обоих городах в рамках пилотного этапа будет закуплено 115 новых троллейбусов и 288 новых автобусов, работающих на КПГ. Данные цифры были получены исходя из предположений о емкости рынка Кыргызстана в плане закупки современных транспортных средств. Были приняты во внимание также возможности частных и муниципальных операторов автобусов инвестировать в новые активы в течение одного года и способность государства осуществлять инвестиции в соответствующую инфраструктуру.
Покупка 98-и новых троллейбусов в г. Бишкеке и 17-и в г. Ош в более широком смысле будет опираться (а также дополнять) на опыте предыдущих (при поддержке ЕБРР) замен автотранспорта, которые начались уже в 2011 и 2014 годах соответственно.
Кроме того, автопарк городского общественного транспорта в обоих пилотных городах состоит из большого числа микроавтобусов, как правило, работающих на дизельном топливе и нуждающиеся в срочной замене. Таким образом, 200 старых дизельных микроавтобуса в Бишкеке и 600 в Ош будут заменены на 40 и 120 автобусов на СПГ соответственно.
Затраты на инвестиции пилотной фазы Программы составляют 4 088 млн сомов (59.36 млн долларов США), из них потребуется выделить из государственной казны 2 037 млн сомов (29.58 млн долларов США) (Таблица 2.3).
Этап 2 (фаза расширения)
На втором этапе Программы планируется замена оставшегося парка старых автобусов и микроавтобусов в Бишкеке и Оше, то есть замена транспорта, обслуживающего пригородные маршруты, а также некоторые междугородние сообщения.
Микроавтобусы составляют настолько значительную долю в общественном транспорте Кыргызской Республики, что в настоящее время рейсовые автобусы обслуживают лишь небольшое количество городских и междугородних маршрутов. Поэтому вторая фаза Программы ЭЧОТ должна быть разработана таким образом, чтобы одну половину микроавтобусов заменить микроавтобусами, работающими на экологически чистых видах топлива, а вторую половину – рейсовыми автобусами (длиной более 10 метров), что позволит почти в пять раз увеличить количество перевозимых пассажиров.
Расчет количества автобусов, которые будут приобретены на втором этапе Программы, был выполнен с учетом количества старых дизельных автобусов, оснащенных двигателями стандартом не выше Евро-IV, и микроавтобусов, оказывающих услуги общественного пассажирского транспорта. Из-за отсутствия надежных данных о существующем междугородном автобусном парке, цифры были оценочные. При выполнении оценки была также учтена вероятность того, что общее количество микроавтобусов будет сокращено и что определенная их часть (примерно 50%) будет заменена рейсовыми автобусами. Всего планируется задействовать 960 новых транспортных единиц: 870 работающих на КПГ и 90 дизельных.
Таблица 2.4 представляет основные расчеты по затратам и результатам для двух этапов Программы, во второй колонке указаны общие результаты для обоих этапов. Хотя анализ чувствительности по этапам не проводился, в случае изменения цен, используемых для расчета стоимости, могут произойти изменения в эффективности Программы (например, рост тарифов для пассажиров).
Обновленный парк общественного транспорта
В общей сложности в рамках первого пилотного этапа Программы планируется приобрести 403 новых единиц городского транспорта (115 троллейбусов и 288 автобусов на КПГ). Результатом двух этапов станет приобретение 1 363 новых транспортных единиц, предназначенных для пригородных и междугородных сообщений (115 троллейбусов, 1 158 автобусов на КПГ и 90 дизельных автобусов).
Задачи Программы трансформированы в понятные измеримые, цифровые целевые показатели:
Увеличение доли новых автобусов (то есть автобусов, которые находились в эксплуатации менее 5 лет) в городском пригородном и на междугородном сообщениях в Кыргызстане с 5.7% (базовый уровень 2017 года) до 38.0% после окончания первого этапа и до 83.6% после завершения расширенного этапа.
Увеличение доли новых троллейбусов (т.е. троллейбусов, находившихся в эксплуатации менее пяти лет) в автопарке Бишкека и Ош с 44.1% (базовый уровень 2017 года) до 91.8% после реализации пилотного этапа.
Снижение доли микроавтобусов в автопарке общественного транспорта в Кыргызстане с 86.0% (базовый уровень 2017 года) до 83.1% после реализации пилотной фазы и до 66.3% после окончания расширенного этапа.
Увеличить долю автобусов, работающих на КПГ в городском общественном транспорте Кыргызстана, до 4.6% после реализации пилотной фазы Программы и до 23.2% после окончания расширенного этапа.
Рисунок 2.9 иллюстрирует распределение инвестиций между пилотными городами Бишкек и Ош и другими городами/регионами Кыргызстана. В некоторой степени предлагаемая Программа ЭЧОТ будет основываться на уже существующей инвестиционной программе для городского общественного транспорта, финансируемой за счет займа ЕБРР.
Использование модели ОПТИК для оценки затрат и выгод
Оценка стоимости и эффективности Программы ЭЧОТ была выполнена при помощи модели, созданной на базе таблицы Excel, которая названа ОПТИК, т.е. оптимизации затрат на инвестиции в общественный транспорт (от англ. Optimising Public Transport Investment Costs – OPTIC). Данный аналитический инструмент был разработан ОЭСР для того, чтобы помочь государственным органам как можно точнее подготовить и оценить затраты, а также экологические выгоды программ зеленых государственных инвестиций (Вставка 2.1). Модель была впервые разработана и испытана в Казахстане (OECD, 2017[3]). Сметные предположения для расчета стоимости Программы и показателей сокращения вредных выбросов описаны в разделе «Руководство по использованию модели ОПТИК» Приложения В.
Модель оптимизации затрат на инвестиции в общественный транспорт (ОПТИК) разработана одновременно с настоящим исследованием в качестве основного результата проекта.
Данная модель на основе электронных таблиц представляет собой простой и легкий в использовании инструмент поддержки принятия решений, разработанный непосредственно для расчета и оптимизации общих затрат на Программу, снижения выбросов CO2 и других загрязняющих веществ городским общественным транспортом (CO, NOx, PM, SO2), что может быть достигнуто в результате реализации предлагаемых портфельных проектов. При помощи модели можно также рассчитать оптимальный уровень субсидий, которые могут быть предоставлены потенциальным выгодополучателям.
Оптимизация затрат и выгод подразумевает достижение поставленных целей при минимально возможной господдержке.
Если в ходе реализации Программы изменятся основные экономические условия в стране (например, рост тарифов, снижение процентных ставок по коммерческим кредитам) и/или если произойдет уменьшение или увеличение доступного государственного финансирования, цели и размеры субсидий могут быть также пересчитаны (или оптимизированы) и соответствующим образом скорректированы.
Модель состоит из семи модулей: 1) предположения; 2) коэффициенты выбросов; 3) обзор транспортного сектора и сведения о текущем состоянии и возрасте автобусного парка; 4) определение размера субсидий; 5) расчет стоимости; 6) расчет снижения выбросов; 7) расчет стоимости Программы и влияние на окружающую среду.
Сокращение выбросов
Для оценки экологических результатов Программы ЭЧОТ в модели используются два разных набора показателей загрязнения: нормативный и фактический. Как будет рассмотрено в Приложении В, нормативные показатели загрязнения, заявленные и проверенные в лабораторных условиях, отличаются от фактических показателей загрязнения, измеренных в условиях городского транспортного цикла. Нормативные коэффициенты выбросов принимают во внимание разнообразные современные стандарты выбросов для дизельных и автобусных двигателей повышенной мощности и расчетные оценки для двигателей, работающих на КПГ и СНГ. Тем не менее, установленные стандартами коэффициенты выбросов основаны на максимальных уровнях, согласно конкретным нормам. Реальные показатели могут отличаться главным образом потому, что проверка нормативных показателей проводится в лабораторных условиях, а не в условиях дорожного движения. В основном это касается дизельных двигателей, в случае которых сокращение объема выбросов зависит от установленного для этих целей оборудования. В данном случае реальный уровень выбросов был также рассчитан с учетом результатов, опубликованных Международным советом по экологически чистому транспорту (ICCT)6 и относящихся к реальным выбросам выхлопных газов современными дизельными автомобилями (Franco et al., 2014[4]). Выбросы от КПГ и СНГ менее проблематичны, поскольку они используют более чистое топливо. Подробное обсуждение факторов касающихся выбросов можно найти в Приложении B.
Наиболее значимые результаты могут быть достигнуты по NOx, выбросы которого можно сократить, согласно оценкам на 1 854 270 кг/год (Таблица 2.5). Объем снижение выбросов CO2 оценивается в 102 759 т. CO2/год.
Рисунок 2.3 представляет возможное сокращение парниковых газов и загрязнения атмосферного воздуха на всех этапах Программы ЭЧОТ в Бишкеке и Оше, включая пригородные и основные междугородние маршруты. Поскольку только эти два города имеют хорошо развитую сеть городского общественного транспорта (другие города, в основном, используют только междугородние сообщения7), главное воздействие на окружающую среду ожидается как раз именно в пилотных городах.
Источник: Расчеты ОЭСР, модель ОПТИК
Рисунок 2.4 представляет прогнозируемые экологические результаты для города Бишкек, включая второй (расширенный) этап за шесть лет реализации проекта. Инвестиции могут привести к значительному сокращению выбросов. При этом выбросы CO2 будут сокращены на 43.1% (52 711 тонн/год) по сравнению с базовым уровнем. Общее сокращение выбросов загрязняющих атмосферу веществ после реализации расширенного этапа Программы составит 86.7% (153 тонн/год).
Примечание: Значения отражают только выбросы транспортных средств, которые будут заменены (базовое значение) и нового автопарка (целевое значение), а не для общего объема выбросов от общественного транспорта в Бишкеке. К загрязняющим веществам относятся CO, NOx, PM2.5 и SO2, а общая величина выбросов основана на простом суммировании отдельного веса каждого из веществ.
Источник: Расчеты ОЭСР, модель ОПТИК
Рисунок 2.5 представляет прогнозируемые экологические результаты для города Ош, включая второй (расширенный) этап за три года реализации Программы. При этом выбросы CO2 будут сокращены на 59.6% (15 494 тонн/год). Общее сокращение выбросов загрязняющих атмосферу веществ после реализации расширенного этапа Программы составит 90.6% (45 тонн/год).
Примечание: Значения отражают только выбросы транспортных средств, которые будут заменены (базовое значение) и нового автопарка (целевое значение), а не для общего объема выбросов от общественного транспорта в Оше. К загрязняющим веществам относятся CO, NOx, PM2.5 и SO2, а общая величина выбросов основана на простом суммировании отдельного веса каждого из веществ.
Источник: Расчеты ОЭСР, модель ОПТИК.
На Рисунках 2.6, 2.7 и 2.8 представлено возможное сокращение выбросов ПГ и загрязняющих веществ на протяжении различных стадий реализации Программы по сравнению с уровнями выбросов существующего парка общественного транспорта.
Выбросы CO2 и NOx существенно сократятся. Очевидно, что значительное сокращение выбросов начнет накапливаться к моменту завершения Программы ЭЧОТ. Согласно оценке, к концу второго этапа выбросы CO2 должны сократиться примерно на 68 506 тонн/год (сокращение на 47.3% по сравнению с базовым уровнем). Данные сокращения выбросов были оценены с использованием нормативных показателей загрязнения (Рисунок 2.6).
Примечание: Значения отражают только выбросы транспортных средств, которые будут заменены (базовое значение) и нового автопарка (целевое значение), а не для общего объема выбросов от общественного транспорта в Кыргызстане.
Источник: Расчеты ОЭСР, модель ОПТИК
В случае выбросов NOx это сокращение оценивается примерно в 1 236 тонн/год (сокращение на 86.4% по сравнению с базовым уровнем). Сокращение выбросов СО составит 307 тонн/год, что означает сокращение на 94.0% по сравнению с базовым уровнем (Рисунок 2.7).
Примечание: Значения отражают только выбросы транспортных средств, которые будут заменены (базовое значение) и нового автопарка (целевое значение), а не для общего объема выбросов от всего общественного транспорта в Кыргызстане.
Источник: Расчеты ОЭСР, модель ОПТИК
Если говорить об улучшении, то наилучшим результатом будет сокращение выбросов SO2 на 99.6% (или 27 тонн/год) после окончания расширенного этапа Программы. Выбросы твердых частиц (PM) сократятся на 29 тонн/год (сокращение на 98.7% по сравнению с базовым уровнем) (Рисунок 2.8).
Примечание: Значения отражают только выбросы транспортных средств, которые будут заменены (базовое значение) и нового автопарка (целевое значение), а не для общего объема выбросов от общественного транспорта в Кыргызстане.
Источник: Расчеты ОЭСР, модель ОПТИК
Инвестиционные затраты и возможности финансирования
Пилотный этап (Этап 1) Программы охватывает лишь ограниченное число автобусов, курсирующих в центрах городов Бишкек и Ош. Покупка 115 троллейбусов и 288 новых автобусов, работающих на КПГ, обойдется в 4 088 млн сомов (59.36 млн долларов США), из которых 2 037 сомов (29.58 млн долларов США) будет выделено в рамках государственного финансирования.
Расширенный этап (Этап 2) учитывает замену автобусов в пригородных районах Бишкека и Оша, а также приблизительную оценку замены автобусов на некоторых междугородних маршрутах. Расширенный этап предполагает покупку 870 автобусов на СПГ и 90 современных дизельных автобусов стоимостью 9 603 сомов (139.44 млн долларов США), из которых 3 762 сомов (54.63 млн долларов США) будут выделены в рамках государственного совместного финансирования.
Общий объем инвестиций первого и второго этапа Программы ЭЧОТ оценивается в 13 691 млн сомов (198.8 млн долларов США) без учета расходов, связанных с подготовкой и внедрением Программы. Из этой общей суммы потребуется 5 799 млн сомов (84.21 млн долларов США) государственной поддержки.
Ниже показаны общие расходы для инвесторов (т.е. частных и муниципальных предприятий общественного транспорта) и государственного сектора (как национального, так и международного) на пилотном этапе (Этап 1) и расширенном этапе (Этап 2) Программе ЭЧОТ (Рисунок 2.9).
Примечание: ООТ – оператор общественного транспорта.
Источник: Расчеты ОЭСР, модель ОПТИК.
Таблица 2.6 представляет сводную информацию об объеме расходов, ожидаемых результатах и сопутствующих затратах на реализацию первого и второго этапах Программы, исходя из предположения, что Программа будет внедрена непосредственно подразделением по реализации (ПР), созданного правительством. Размер ежегодных сумм был оценен путем деления объема государственного финансирования, необходимого для реализации соответствующего сценария (кроме пилотного этапа), на пять лет реализации Программы во второй фазе.
Стоимость подготовки Программы ЭЧОТ, включая поиск финансирования, оценена исходя из предположения, что в течение первого года на постоянной основе будут работать два человека, и затраты на их работу составят 288 000 сомов (4 180 долларов США), исходя из расчетов средней заработной платы административных служащих в 16 000 сомов (230 долларов США) и накладных расходов 50% (социальное обеспечение и прочие административные расходы).
Стоимость подготовки Программы ЭЧОТ на втором этапе финансирования, включая поиск финансирования, оценена исходя из предположения, что два человека будут заняты полный рабочий день в течение первого года реализации второго этапа, затраты на которых составят 576 000 сомов (8 360 долларов США), используя расчеты, показанные выше. Помимо этого, Подразделение по реализации будет состоять из восьми человек работающих на постоянной основе, и затраты на их работу, согласно оценкам, составят 2.3 млн сомов (33 500 долларов США) ежегодно на втором этапе программы. Таблица 2.7 отражает Таблицу 2.6 кроме затрат, расчет которых выполнен в долларах США.
Доля государственного финансирования Программы будет достаточно ощутима, даже несмотря на то, что часть индивидуальных затрат покрывается операторами автобусов (Таблица 2.4). Наиболее вероятным источником финансирования Программы ЭЧОТ будут ресурсы предприятий общественного транспорта (как государственных, так и частных) совместно с поддержкой государственного бюджета (субсидия в форме гранта) для мотивации операторов автобусов выделять свои собственные финансовые ресурсы. Рисунок 2.10 представляет наиболее вероятную схему финансирования.
В перспективе на позднейшем этапе Программы ЭЧОТ или в рамках других инвестиционных программ операторам автобусов для погашения части кредита могут быть предоставлены коммерческие кредиты в сочетании с государственной поддержкой в виде гарантий по кредитам и грантов из государственных источников. Исходя из предварительных обсуждений, часть существующей кредитной линии, выделенной Правительству Кыргызстана Азиатским банком развития (АБР), можно направить на реализацию Программы ЭЧОТ. Впоследствии эти заемные средства можно было бы предоставлять операторам или муниципалитетам. Коммерческие кредиты теоретически тоже возможны, но должны рассматриваться только после изучения всех других возможностей кредитования, в том числе получения государством кредитных средств из международных источников.
Источник: Предложение консультантов.
Расчет оптимального уровня государственных средств, которые могут быть использованы для совместного финансирования затрат на покупку новых экологически чистых транспортных средств, является важным элементом анализа. Согласно оценкам, объемы государственных средств не должен превышать нормы (Таблица 2.8). Данные нормы, представляющие оптимальные уровни субсидий в зависимости от типа портфеля проектов, рассчитаны с использованием модели ОПТИК на основании чистой приведенной стоимости (ЧПС) каждого типа инвестиций (Приложение B).
При расчете этих норм учитывался текущий уровень тарифа за проезд и расстояние, ежедневно преодолеваемое операторами, которые не являются оптимальными.
В связи с расчетом оптимального уровня субсидирования необходимо затронуть два вопроса. Во-первых, надо иметь в виду, что после того, как предприятие общественного транспорта осуществит модернизацию своего парка, в ближайшем будущем ему не понадобится менять автобусы, учитывая, в том числе, автобусы старше 15 лет, замена которых потребовалась бы в любом случае. Поэтому при расчете уровня субсидий во внимание была принята лишь ценовая разница между современными автобусами (с низким уровнем выбросов) и традиционными автобусами.8 Во-вторых, некоторые виды топлива будут стоить меньше, чем дизельное топливо. Например, КПГ и СНГ дешевле дизельного топлива, даже если принимать в расчет более высокое потребление топлива. Следовательно, при расчете уровня субсидий во внимание была принята и экономия на стоимости топлива для операторов общественного транспорта.
Рисунок 2.11 и Рисунок 2.12, сравнивая закупочную цену и стоимость топлива для различных типов автобусов, помогают при принятии решения. Как видно из Рисунка 2.11, несмотря на то, что закупочная цена (или первоначальные инвестиции) автобуса, работающего на экологически чистом топливе, существенно превышает стоимость традиционного автобуса с дизельным двигателем, расходы на топливо в течение полезного срока эксплуатации автобуса существенно ниже, что создает возможность для дополнительной экономии.
Источник: расчеты ОЭСР, модель ОПТИК
Аналогичным образом Рисунок 2.12 демонстрирует, что КПГ дешевле, чем дизельное топливо, и на 100 километров этого топлива расходуется меньше, чем старого дизельного топлива. Хотя расход троллейбусов на Рисунке 2.12 кажется высоким, учитывая низкую цену на электроэнергию, это самый экономичный вариант с точки зрения эксплуатационных расходов. Потенциальная экономия от использования аккумуляторных батарей и низкий уровень загрязнения от электрического транспорта делают троллейбусы особенно привлекательным вариантом для инвестиций (Приложение B). Однако в зимние месяцы, когда на Токтогульской ГЭС не хватает воды, троллейбусам необходимо использовать электроэнергию, вырабатываемую тепловыми электростанциями, а не обычной гидроэлектростанцией, что временно ухудшает их экологические преимущества.
Источник: расчеты ОЭСР, модель ОПТИК
Очень важно регулярно отслеживать тенденции на рынке, например, изменение цен на автобусы/троллейбусы и топливо/электроэнергию, развитие рынка новых типов двигателей, а также доступность альтернативных источников финансирования, и то, как они соотносятся с разработанной Программы ЭЧОТ. Подобные изменения на рынке должны отражаться в Программе, при этом уровень субсидирования, обеспечиваемого государством, необходимо корректировать соответствующим образом. В Приложение В приводится ориентировочный расчет оптимального уровня субсидирования, основанный на текущих ценах на автобусы и топливо по состоянию на конец 2018 года. Однако эти цены приведены скорее в качестве наглядного примера расчета уровня субсидирования, а не в качестве абсолютных величин. Модель дает возможность вносить поправки и оптимизировать предположения Программы и ее результаты путем изменения исходных данных сообразно обстоятельствам.
Предлагаемая в настоящем документе институциональная структура состоит из трех уровней: 1) разработчик Программы (РП); 2) подразделение по реализации (ПР); и 3) подразделение технического обеспечения (ПТО). Проведенный анализ показывает, что в качестве разработчика Программы может выступать Министерство экономики. Важно, чтобы функции разработки Программы и управления проектным циклом были разделены и обособлены друг от друга. В роли подразделения по реализации Программы могут выступать местные банки, которые подпишут соглашение о сотрудничестве с Министерством экономики по итогам победы в открытом тендере на оказание этой услуги. К числу других возможных ПР относятся Агентство по продвижению и защите инвестиций (АПЗИ), Государственное агентство охраны окружающей среды и лесного хозяйства (ГАООСЛХ) и Региональный экологический центр Центральной Азии (РЭЦЦА). Независимо от выбора организация, которая станет внедрять программу, должна обладать определенной степенью независимости для обеспечения того, чтобы решения принимались с использованием правил и критериев в соответствии с целями Программы и не подвергались чрезмерному политическому влиянию.
Очень большое значение для успешного осуществления Программы имеет также межведомственное сотрудничество. Данная программа может способствовать повышению значимости вопросов окружающей среды и климата в повестке дня транспортной политики государства. При переходе к чистому общественному транспорту Министерство Экономики выиграет от более тесного сотрудничества с другими министерствами, в частности, с Министерством Финансов – сотрудничество в целях мобилизации существующих средств и потенциальных внешних источников финансирования для достижения низкоуглеродной мобильности в стране.
Учитывая, что финансирование Программы ЭЧОТ будет осуществляться из совместных государственных средств, первой фазе должен предшествовать подготовительный период (Рисунок 2.13), необходимый для включения положений Программы в процесс составления государственного бюджета, а также для выявления дополнительных источников финансирования, включая доноров, и подачи заявок с целью привлечения соответствующих средств.
Опыт других стран с аналогичными инвестициями, финансируемыми государством, показывает, что наиболее успешно Программы реализуются в средне- и долгосрочной перспективе и в привязке к целям государства. Совместно с заинтересованными сторонами было решено, что Программа ЭЧОТ начнется с пилотного этапа. Основным предполагаемым препятствием будут процедуры закупок. Таким образом, пилотный этап может длиться до одного года.
После оценки результатов пилотного этапа будет принято решение о необходимости продолжения работ на втором этапе Программы. В таком случае предлагается, чтобы второй этап Программы ЭЧОТ проводился в течение пяти лет, а затем результаты подробно проанализированы. Впоследствии может быть принято решение о том, следует ли расширить или завершить Программу в зависимости от возможных новых политических или государственных целей, а также ситуации на рынке.
Источник: Предложение консультантов.
Кроме того, необходимо проводить ежегодную оценку Программы ЭЧОТ для выяснения, помогают ли отобранные и реализуемые проекты в достижении государственных целей и необходимо ли выполнять корректирующие меры по исправлению Программы. Поскольку подразумевается совместное финансирование из государственного бюджета, любые изменения должны быть согласованы с существующими требованиями и многолетним бюджетом. Исходя из этого, необходимо подготовить ежегодные финансовые планы для финансирования из годового бюджета.
Как показали расчеты модели ОПТИК, общая стоимость реализации программы ЭЧОТ будет существенна. Поскольку новые технологии стоят дорого и прежде, чем их цена понизится из-за достижения зрелости рынка, операторам общественного транспорта (как муниципальным, так и частным) потребуется государственная финансовая поддержка для перехода на современный и экологически чистый автопарк.
Инвестиционная программа предусматривает государственные гранты – а в перспективе коммерческие и льготные кредиты и гарантии государственных займов – в качестве наиболее целевых вариантов поддержки. В основном финансовая поддержка доступна как со стороны национальных государственных органов (субсидии), так и со стороны международных финансовых институтов, занимающихся вопросами развития (преференциальные кредиты и гранты). В перспективе предусматривается привлечь национальные коммерческие банки (коммерческие кредиты) и национальные государственные органы (гарантии по кредитам), которые могут расширить схему и варианты финансирования.
При расчете оптимального уровня государственной поддержки (субсидии в форме грантов) в анализе Программы учитывались несколько факторов таких, как более низкие эксплуатационные расходы на транспортные средства, работающие на альтернативном топливе (поскольку эти виды топлива/источники энергии дешевле), более низкие эксплуатационные расходы (из-за более высокой надежности новых транспортных средств) и общая необходимость замены транспортных средств, которые были полностью амортизированы.
Принимая во внимание эти экономические причины (т.е. снижение оперативных расходов), нет необходимости в том, чтобы Программа ЭЧОТ полностью была финансирована за счет грантов. Программа направлена, прежде всего, на увеличение инвестиций операторов общественного транспорта в замену автопарка, при этом не делая данную замену слишком прибыльной на основе государственных ресурсов или из-за поддержки закупок, которые могут/могли бы осуществляться без государственной поддержки.
В любом случае применение надежной методологии для оценки стоимости инвестиционной программы, определение оптимального уровня субсидий и прогнозирование ожидаемых экологических выгод смогут сделать Программу ЭЧОТ более надежной как для национальных, так и для международных финансовых учреждений.
Ссылки
[4] Franco, V. et al. (2014), Real-World Exhaust Emissions from Modern Diesel Cars. A Meta-Analysis of Pems Emissions Data from EU (Euro 6) and US (Tier 2 Bin 5/Ulev II) Diesel Passenger Cars, International Council on Clean Transportation, Berlin, https://theicct.org/sites/default/files/publications/ICCT_PEMS-study_diesel-cars_20141013_0.pdf.
[2] GoK (2016), Third National Communication of the Kyrgyz Republic under the UN Framework Convention on Climate Change, Government of Kyrgyzstan, Bishkek, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/NC3_Kyrgyzstan_English_24Jan2017.pdf.
[1] GoK (2015), Intended Nationally Determined Contribution – Submission of the Kyrgyz Republic, Government of Kyrgyzstan, Bishkek, https://www4.unfccc.int/sites/submissions/INDC/Published%20Documents/Kyrgyzstan/1/Kyrgyzstan%20INDC%20_ENG_%20final.pdf.
[3] OECD (2017), Promoting Clean Urban Public Transportation and Green Investment in Kazakhstan, Green Finance and Investment, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264279643-en.
Примечания
← 1. 21st Conference of the Parties of the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC COP21). Более подробную информацию о COP см. https://unfccc.int/process/bodies/supreme-bodies/conference-of-the-parties-cop.
← 2. Необходимо отметить, что, хотя автобусы, работающие на СНГ, имеют средний приоритет, в инвестиционных планах городов Бишкек и Ош не предусмотрено никаких автобусов на сжиженном нефтяном газе. Хотя СНГ используется в Кыргызстане, главным образом, частными пользователями, включая операторов общественного транспорта, выбросы CO2 от двигателей, работающих на СНГ выше, чем от двигателей, работающих на КПГ (Приложение А). Поэтому предлагается, чтобы в рамках Программы были финансированы автобусы, работающие на КПГ, а не на сжиженном нефтяном газе (СНГ). По этой причине результаты модели ОПТИК (Оптимизация затрат на инвестиции в общественный транспорт) не включают в себя автобусы на СНГ. Однако эта модель может использоваться также для включения автобусов на СНГ, если в будущем будет принято решение оценить и этот вариант.
← 3. По состоянию на конец 2018 г. См. НСК по вопросам численности населения http://stat.kg/en/opendata/category/39.
← 4. Несмотря на то, что у троллейбусов имеются только небольшие батареи, они дешевле в эксплуатации с точки зрения затрат на эксплуатацию и обслуживание, чем электрические автобусы. Они могут проехать на аккумуляторе ограниченное количество километров в зависимости от емкости аккумулятора. Однако во время большей части маршрута он подключен к городской электрической сети, которая позволяет заряжать аккумуляторы движущихся троллейбусов.
← 5. По состоянию на конец 2018 г. см. НСК по вопросам численности населения: http://stat.kg/en/opendata/category/39.
← 6. Международный совет по экологически чистым перевозкам (www.theicct.org).
← 7. Другие города сталкиваются с ограничениями в плане доступности при дальнейшем развитии услуг городского общественного транспорта. Например, Нарын (столица Нарынской области) имеет только одну троллейбусную линию.
← 8. Учитывая, что большинство операторов общественного транспорта предпочли бы покупку подержанных общественных транспортных средств, за основу расчета была взята стоимость подержанного автобуса.