Résumé
Première économie mondiale, les États-Unis ont connu une croissance régulière entre 2010 et 2019. Ils n’ont pas tardé à surmonter le ralentissement économique causé par la pandémie et ont enregistré en 2021 une reprise plus rapide que la plupart des pays de l’OCDE. Le rythme de la reprise retombe toutefois, ce qui tient à la fois à l’envolée des prix de l’énergie imputable à la guerre menée par la Russie en Ukraine et aux perturbations subies par les chaînes d’approvisionnement du fait de la pandémie. Au cours des dix dernières années, les États-Unis ont réussi à découpler de la croissance économique et démographique les émissions de gaz à effet de serre (GES) et de polluants atmosphériques, les prélèvements d’eau et, plus récemment, la consommation intérieure de matières. Cependant, les niveaux de consommation élevés, les pratiques agricoles intensives, le changement climatique et l’étalement urbain continuent d’exercer des pressions sur le milieu naturel. Avec la révolution du gaz de schiste, le pays est devenu un exportateur net d’énergie. Il existe d’importantes disparités en ce qui concerne l’exposition de la population à la pollution atmosphérique, mais les moyennes nationales sont inférieures aux normes nationales pour la plupart des polluants atmosphériques. Les prélèvements d’eau douce ont diminué, mais leur volume par habitant reste l’un des plus élevés des pays de l’OCDE. Si la qualité de l’eau s’est améliorée, les excédents de phosphore demeurent une menace importante et il n’existe pas d’informations complètes aux fins de la surveillance de la qualité de l’eau.
Les États-Unis ont atteint leur objectif climatique intermédiaire à 2020 et sont globalement bien partis pour atteindre celui fixé pour 2025. Néanmoins, leurs émissions brutes de GES par habitant et par unité de produit intérieur brut (PIB) sont parmi les plus élevées de l’OCDE, du fait de la prépondérance des combustibles fossiles dans le mix énergétique. Le pays a récemment accéléré l’adoption de mesures de lutte contre le changement climatique et revu à la hausse ses ambitions en la matière, ce qui est à saluer. Le gouvernement a réaffirmé son engagement en faveur d’une mise en œuvre renforcée de l’Accord de Paris à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Il a fixé pour objectif de réduire les émissions nettes de GES de 50-52 % d’ici à 2030 par rapport à 2005, puis de les ramener à zéro à l’horizon 2050. Avec la loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act, IRA) adoptée en 2022, les États-Unis se sont dotés d’une législation sur le climat qui marque une étape décisive. Elle prévoit des investissements d’au moins 369 milliards USD dans les programmes de lutte contre le changement climatique. Des mesures supplémentaires seront toutefois nécessaires pour atteindre l’objectif à 2030 et maintenir le cap de la neutralité carbone à l’horizon 2050.
Le sous-investissement chronique dans les infrastructures a contribué à leur vieillissement accéléré, avec à la clé de multiples répercussions sanitaires, environnementales et économiques. Les effets du changement climatique ont amplifié le besoin de résilience. La loi de 2021 sur l’investissement dans les infrastructures et l’emploi (Infrastructure Investment and Jobs Act, IIJA) prévoit de consacrer à l’ensemble des infrastructures des financements d’une ampleur inédite dans l’histoire récente des États-Unis. Conjuguée à l’IRA, elle permettra de combler une bonne part du déficit de financement des infrastructures en leur allouant 1 200 milliards USD, dont environ 550 milliards USD iront à de nouveaux projets. À la suite de l’adoption de l’IIJA, l’Agence pour la protection de l’environnement (Environmental Protection Agency, EPA) a entrepris de consacrer plus de 60 milliards USD à des investissements en faveur de la santé, de l’équité et de la résilience des collectivités. Les investissements dans le domaine de l’eau mobiliseront les fonds d’État renouvelables (State Revolving Funds), qui ont démontré qu’ils constituaient un bon moyen d’assurer à moindre coût le financement à long terme des investissements dans les infrastructures liées à l’eau.
La vague d’investissements massifs dont la réalisation dans de courts délais est prévue par l’IIJA (cinq ans) et par l’IRA (dix ans) intensifiera probablement la concurrence au niveau des chaînes d’approvisionnement comme sur le marché du travail. De plus, lorsque les investissements d’équipement dans le cadre de l’IIJA auront été réalisés, des capacités de financement fiables seront nécessaires au niveau local pour assurer le fonctionnement et l’entretien des infrastructures pendant leur durée de vie.
La bonne exécution des investissements infrastructurels exigera une solide collaboration transversale (entre les différents organismes publics) et pluriniveaux (entre l’administration fédérale, les États et les autorités tribales et locales). La gouvernance des infrastructures connaît des défaillances, qui concernent notamment la vision stratégique à long terme et l’efficience et l’efficacité des marchés publics. Le processus de délivrance des permis est la principale raison pour laquelle certains projets d’infrastructure traînent en longueur. Pour concrétiser la vision de l’IIJA et de l’IRA et atteindre les objectifs climatiques, environnementaux et sociaux qui sont assortis d’échéances, il conviendra de simplifier plus avant le processus de délivrance des permis, sans pour autant compromettre son intégrité. Il sera primordial d’assurer la prise en compte des enjeux climatiques dans l’ensemble des projets pour ne pas nuire à la réalisation des objectifs en matière de climat.
Le produit des taxes liées à l’environnement a représenté 0.7 % du PIB en 2020 aux États-Unis, ce qui est inférieur à la moyenne de l’OCDE (1.4 %) et plus faible que dans tous les autres pays du G7. Ces taxes jouent d’ailleurs un rôle mineur dans les recettes fiscales par comparaison avec les autres pays de l’OCDE. Comme ailleurs dans la zone OCDE, la plupart des taxes liées à l’environnement ciblent l’énergie et les transports. Celles liées au climat et à la pollution atmosphérique prédominent, tandis que les taxes en rapport avec la biodiversité et le milieu marin sont relativement peu nombreuses. Les droits d’accise sur certains produits chimiques et pétroliers ont été rétablis récemment. L’IRA a autorisé l’application d’une nouvelle taxe sur le méthane.
Bien que seul un tiers des émissions de GES soient soumises à un prix du carbone positif, les États-Unis possèdent une grande expérience de l’application de diverses incitations fiscales pour mobiliser des capitaux privés à des fins d’investissement dans les énergies renouvelables. L’IRA a modifié et élargi les possibilités de crédit d’impôt afin de stimuler davantage l’investissement dans ces énergies. En outre, cette loi alloue des moyens financiers à l’EPA pour la création d’un Fonds pour la réduction des gaz à effet de serre (Greenhouse Gas Reduction Fund), qui servira en partie à capitaliser des entités de financement afin de soutenir des projets permettant de réduire la pollution atmosphérique.
Des décennies de recherches ont établi que les ménages à faible revenu, les populations autochtones et les personnes de couleur sont exposés de façon disproportionnée à la pollution et aux autres risques environnementaux aux États-Unis. Au niveau fédéral, la justice environnementale est devenue un enjeu de plus en plus prioritaire, qui est aujourd’hui pris en compte par les différents organismes gouvernementaux. Parmi les principales évolutions, on peut citer l’initiative Justice40, qui associe l’ensemble de l’administration et prévoit de flécher vers les populations défavorisées 40 % des aides distribuées dans le cadre des programmes fédéraux concernés, ainsi que la création, au sein de l’EPA, du Bureau de la justice environnementale et des droits civils externes (Office of Environmental Justice and External Civil Rights, EJECR). Pour atteindre les objectifs de justice environnementale, il est primordial de faire en sorte que les aides ciblent les populations les plus défavorisées et les plus exposées à des pressions excessives. Pour identifier et définir ces populations, plusieurs difficultés doivent toutefois être surmontées. Les outils de détection et de cartographie des problèmes de justice environnementale, comme EJScreen de l’EPA et le Climate and Economic Justice Screening Tool mis au point par le Conseil de la Maison Blanche sur la qualité de l’environnement (White House Council on Environmental Quality), offrent un puissant moyen d’identification des zones qui nécessitent davantage d’efforts. Néanmoins, les différents organismes fédéraux et les États n’appliquent toujours pas d’approche cohérente pour définir les populations défavorisées, mal desservies ou exposées à des pressions excessives.
Composés principalement de plastique, les déchets marins constituent un problème mondial auquel il est urgent de s’attaquer. La production, la consommation et les déchets de plastique ont augmenté de façon exponentielle depuis le milieu du XXe siècle. Aux États-Unis, la quantité de matières plastiques utilisée a doublé entre 1990 et 2019. Or la croissance de la production, de la consommation et des déchets de plastique a entraîné une hausse des volumes qui sont mal gérés et rejetés dans l’environnement, et qui peuvent ainsi devenir des déchets marins. Il peut en résulter une contamination des masses d’eau douce, une augmentation de la mortalité de différents organismes marins qui ingèrent des particules ou sont pris dans les débris de plastique, ainsi que d’autres conséquences graves pour la société et l’environnement. Les États-Unis étaient le premier producteur mondial de déchets plastiques en volume total et par habitant. Les rejets de matières plastiques dans l’environnement y sont imputables notamment à une mauvaise gestion des déchets à l’intérieur du pays et par ses partenaires commerciaux.
Les États-Unis affichent des taux de collecte des déchets élevés, comparables à ceux des autres pays de l’OCDE. En revanche, ils sont à la traîne des autres pays pour le recyclage du plastique. Celui-ci est disparate et complexe, et les matières plastiques secondaires ne sont généralement pas compétitives face aux plastiques primaires. Les dispositifs locaux de recyclage connaissent souvent des difficultés liées aux contaminations, au faible taux de collecte et au ramassage peu développé. Les matières plastiques vierges restent peu onéreuses comparées aux matières recyclées (en partie du fait des subventions dont bénéficient les combustibles fossiles qui entrent dans leur fabrication). Les coûts de mise en décharge sont souvent faibles, ce qui n’incite pas à privilégier la valorisation des matières. La Stratégie nationale de recyclage de l’EPA (National Recycling Strategy) vise à multiplier par plus de deux le taux de recyclage national des déchets municipaux d’ici à 2030 pour le porter à 50 %, ce qui va dans le bon sens. Pour faire progresser le recyclage du plastique, il faudra sans doute mettre en place de nouvelles politiques publiques qui renforcent l’incitation économique à recycler.
D’importants investissements fédéraux ont été consacrés à la recherche sur la lutte contre les déchets marins. Dans le cadre de son programme pour des eaux sans déchets (Trash Free Waters Program), l’EPA a élaboré un protocole d’évaluation des déchets (Escaped Trash Assessment Protocol) qui tient compte de l’état des sites, des types de matières et des types d’articles. L’Administration nationale des affaires océaniques et atmosphériques (National Oceanic and Atmospheric Administration) met en œuvre le projet de suivi et d’évaluation des débris marins (Marine Debris Monitoring and Assessment Project), qui permet de surveiller et de consigner les quantités et les types de débris et déchets marins présents sur le littoral. En dépit de ces avancées, aucun système national n’assure un suivi exhaustif de la production et de la consommation de plastique ou de la pollution par les plastiques, c’est-à-dire notamment de la production de déchets et des rejets. Les séries de données sur les déchets marins ne sont pas bien intégrées et il n’existe aucun moyen de mesurer l’efficacité des politiques mises en œuvre.
Les États-Unis ont réalisé d’importantes avancées législatives dans la lutte contre les déchets marins, grâce notamment à la loi de 2006 sur les débris marins (Marine Debris Act) et sa toute dernière mouture, baptisée « Sauvez nos mers 2.0 » (Save Our Seas 2.0 Act). Ce texte occupe une place centrale dans l’action des pouvoirs publics face à ces déchets, qui met l’accent sur la fourniture d’aides financières et d’informations aux autorités infranationales. En revanche, les instruments économiques comme les taxes et les redevances de mise en décharge, la tarification incitative et la responsabilité élargie des producteurs ne sont pas employés au niveau fédéral.
Les mesures prises par les États-Unis pour lutter contre les plastiques et déchets marins présentent plusieurs lacunes. Le pays n’a pas fixé d’objectifs clairs et ambitieux en la matière. Il est moins avancé que d’autres pays de l’OCDE de ce point de vue. Des objectifs nationaux de réduction des plastiques à usage unique et d’utilisation de plastiques recyclés pourraient aider à mettre les États-Unis sur de bons rails pour atténuer les impacts de la pollution plastique.
Les moyens d’action appliqués au niveau fédéral sont presque tous des instruments « facilitateurs » et donc relativement peu contraignants. La plupart ciblent les rejets de microplastiques issus de déchets mal gérés ou de déchets sauvages. Alors que les enjeux de justice environnementale et d’équité occupent une place de plus en plus importante dans l’action des pouvoirs publics aux États-Unis, ils ne sont pas encore pris en considération de façon systématique dans le contexte des déchets marins.
Les autorités pourraient recourir à des instruments plus énergiques de lutte contre les déchets marins qui couvrent l’intégralité du cycle de vie des plastiques, en s’inspirant des politiques appliquées au niveau infranational et des expériences d’autres pays. Elles pourraient, par exemple, interdire au niveau national certains articles qui finissent souvent en déchets sauvages. Des règlements et des instruments économiques pourraient cibler les stades de la production, de l’utilisation et de la fin de vie des macro- et microplastiques, dont des mesures de responsabilité élargie des producteurs, des normes réglementaires, des droits de douane ou des taxes, ou encore des obligations d’étiquetage. Une politique et des mesures de coordination et d’harmonisation impulsées par les autorités fédérales pourraient réduire le risque de fragmentation des prescriptions imposées aux producteurs du fait de la prolifération des initiatives au niveau infranational.