2. Ingresos fiscales provenientes de recursos naturales no renovables en América Latina y el Caribe
La invasión de Rusia a Ucrania en 2022 tuvo un gran impacto sobre los ingresos fiscales provenientes de recursos naturales no renovables en América Latina y el Caribe en 2022
Los países productores de recursos naturales no renovables en América Latina y el Caribe (ALC) se vieron fuertemente afectados por la volatilidad en los mercados internacionales de materias primas, causada por la invasión de Rusia a Ucrania. Los precios de una amplia gama de commodities energéticos y minerales y metales subieron con el estallido de la crisis, reforzando las rápidas ganancias experimentadas en 2021. Sin embargo, en la segunda mitad del año, hubo una caída generalizada en los precios de referencia a medida que la actividad económica global se desaceleró y las restricciones de COVID-19 en la República Popular de China (a continuación «China»), el mayor consumidor mundial de muchos recursos naturales no renovables, pesaron sobre la demanda.
Las tendencias en los ingresos fiscales provenientes de los recursos naturales no renovables en la región de ALC variaron según el tipo de commodity en 2022. Los ingresos por hidrocarburos aumentaron bruscamente, llegando a representar un estimado del 4.2% del PIB frente al 2.6% del PIB en 2021. En algunos países, el aumento en Los ingresos por hidrocarburos representó una parte importante del aumento en los ingresos públicos totales. Se estima que los ingresos mineros se mantuvieron en su nivel de 2021 del 0.7% del PIB a pesar de una contracción moderada en los precios de muchos metales base y menores volúmenes de producción, gracias en parte a grandes pagos anuales del impuesto de sociedades (IS) en 2022 para el ejercicio fiscal 2021.
Los altos precios del petróleo apoyaron un aumento en los ingresos fiscales de la exploración y producción de petróleo y gas en 2021
Los precios de referencia del petróleo, como Brent y West Texas Intermediate (WTI), subieron bruscamente durante 2021, a medida que mejoraron las condiciones macroeconómicas globales y la oferta se retrasó en normalizarse. Las ganancias de los principales productores de petróleo de la región aumentaron, lo que llevó a un aumento dramático en las recepciones de IS en algunos países. Los ingresos no tributarios también observaron un crecimiento sostenido, a pesar de los bajos niveles de producción, impulsadas por pagos de regalía más altos y, en algunos casos, dividendos pagados a los gobiernos nacionales. En el año, los ingresos por hidrocarburos alcanzaron el 2.6% del PIB, frente al 2.1% del PIB en 2020, pero muy por debajo de los niveles previos al colapso de los precios del petróleo a finales de 2014 y principios de 2015.
Los ingresos mineros aumentaron significativamente en 2021, impulsadas por una rápida recuperación en la producción industrial global
Una recuperación en la producción minera, junto con precios internacionales más altos, llevaron a un fuerte aumento en las ganancias y los pagos de IS de la minería en la región en 20211. Los mayores pagos de IS por parte de las compañías mineras representaron una parte importante del crecimiento de IS en países productores de minerales y metales, alcanzando un 51% en el caso de Perú. Los ingresos no tributarios también aumentaron, con pagos de regalía incrementándose en línea con los precios y la producción. Los ingresos tributarios y no tributarios también fueron impactados por transacciones de una sola vez. En promedio, los ingresos mineros aumentaron del 0.34% del PIB en 2020 al 0.68% del PIB en 2021, el nivel más alto desde 2011.
El inicio de la guerra en Ucrania reforzó una tendencia al alza en los precios internacionales de la energía, tendencia que ya estaba bien establecida en 2021. Los precios globales de una amplia gama de productos energéticos se recuperaron a finales de 2020 y principios de 2021, respaldados por una recuperación en la actividad económica a medida que se levantaban progresivamente las medidas de salud pública por COVID-19 (Gráfico 2.1). Los movimientos en los mercados de commodities energéticos se sincronizaron cada vez más en la segunda mitad de 2021, ya que los precios más altos y las interrupciones en el suministro, llevaron a un cambio a otros combustibles generalizado. Esto proporcionó un impulso adicional a los precios, aumentando la demanda por otros productos energéticos, particularmente el carbón, que ya eran escasos.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de World Bank Commodity Price Data (The Pink Sheet), Banco Mundial.
La invasión de Rusia a Ucrania en febrero de 2022 y la adopción de sanciones económicas por parte de la Unión Europea y Estados Unidos, produjeron una respuesta inmediata en los mercados energéticos globales. En marzo, los precios de referencia predominantes para los principales productos energéticos estaban sustancialmente por encima del promedio de febrero. Los precios del gas natural en Europa y del carbón australiano fueron especialmente dinámicos, subiendo un 56% y un 43%, respectivamente, entre febrero y marzo. Sin embargo, los movimientos de precios en diferentes productos energéticos se desacoplaron en la segunda mitad del año, reflejando las crecientes preocupaciones por una posible recesión global y la necesidad de satisfacer las necesidades energéticas actuales y proyectadas.
Durante el resto del año 2022, los precios del carbón, gas natural y gas natural licuado siguieron aumentando, impulsados por la fuerte demanda de electricidad en China y el reabastecimiento de inventarios de gas en Europa. Los precios del carbón continuaron incrementándose, con el carbón australiano alcanzando un precio máximo histórico en septiembre de 431 dólares por tonelada métrica. Los precios del gas natural y el gas natural licuado mostraron una fuerte volatilidad, con un fuerte aumento en agosto causado en parte por la reducción de los flujos de gas de la Federación de Rusia. En contraste, los precios de referencia del petróleo cayeron en la segunda mitad del año a medida que la actividad económica mundial se desaceleró, especialmente en China debido a los sucesivos cierres por la COVID-19 y la disminución de las reservas estratégicas de petróleo crudo (Banco Mundial, 2022[1]).
Los ingresos por hidrocarburos en la región de ALC se movieron de acuerdo con los precios internacionales en 2022. Si bien los niveles de producción aumentaron en algunos países, el principal impulsor de mayores ingresos en 2022 fue el impulso exógeno proporcionado por los precios internacionales al valor comercial de la producción. Los pagos de rentas de propiedad, principalmente regalías ad-valorem, que representan la mayor parte de los ingresos por hidrocarburos en la región, aumentaron durante el año, aprovechando los grandes aumentos interanuales en 2021. La apreciación de la moneda atenuó estas ganancias en algunos países, como Brasil, México y Perú, ya que los ingresos no tributarios de hidrocarburos, típicamente calculados en dólares estadounidenses, ingresaron a las cuentas públicas en moneda nacional.
Nota: 10 países son Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Guyana, México, Perú y Trinidad y Tobago. Los datos son promedios simples. Las cifras para 2022 se basan en fuentes oficiales, pronósticos y estimaciones basadas en la variación anual de 2022 en productos representativos aplicada a los ingresos de 2021. Los datos de México corresponden a los ingresos petroleros del gobierno federal, excluyen los ingresos propios de Pemex, el productor estatal de petróleo y gas. En Ecuador, los datos corresponden a los ingresos petroleros del sector público no financiero derivados de las exportaciones de crudo. En Guyana, los datos corresponden a los ingresos depositados en el Fondo de Recursos Naturales.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la Base de Datos de Ingresos Fiscales de Recursos Naturales no Renovables en América Latina y el Caribe de la CEPAL.
A pesar de lo anterior, se estima que los ingresos del gobierno general por la exploración y producción de petróleo y gas alcanzaron un promedio del 4.2% del PIB en 2022, frente al 2.6% del PIB en 2021; el nivel más alto desde que los precios del petróleo colapsaron a finales de 2014 y principios de 2015 (Gráfico 2.2). El promedio de ALC se vio significativamente afectado por fuertes aumentos en Guyana a medida que la producción de petróleo continuó incrementándose y en Trinidad y Tobago, donde los pagos de IS aumentaron. Excluyendo estos países, los ingresos en la región registraron un aumento moderado, alcanzando un promedio de 2.7% del PIB en comparación con el 2.1% del PIB en 2021. Otros países, como Ecuador, México y Perú también vieron aumentar los ingresos por petróleo y gas, pero por un margen menor en términos relativos.
El aumento de los ingresos por hidrocarburos fue un factor importante en el aumento de los ingresos públicos generales en varios países durante 2022 (Gráfico 2.3). Por ejemplo, en México y Trinidad y Tobago, el aumento de los ingresos por petróleo y gas del gobierno general compensó una contribución negativa atribuida a todas las otras fuentes de ingresos. En Trinidad y Tobago, esta contribución también se manifestó en el aumento de los ingresos fiscales totales. En Guyana y Perú, los ingresos por hidrocarburos fueron los principales responsables de la mayor parte del aumento interanual de los ingresos públicos totales. Este efecto fue particularmente pronunciado en Guyana, donde los retiros del Fondo de Recursos Naturales por parte del gobierno central alcanzaron el 4.1% del PIB, equivalente al 26% de los ingresos totales en 2022.
Nota: Los datos de México corresponden a los ingresos petroleros del gobierno federal, excluyen los ingresos propios de Pemex, el productor estatal de petróleo y gas. En Ecuador, los datos corresponden a los ingresos petroleros del sector público no financiero derivados de las exportaciones de crudo. En Guyana, la contribución de los ingresos petroleros se basa en el retiro del Fondo de Recursos Naturales por parte del gobierno central, que equivalió al 4.1% del PIB en 2021.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la Base de Datos de Ingresos Fiscales de Recursos Naturales no Renovables en América Latina y el Caribe de la CEPAL.
El impacto de la guerra en Ucrania también fue evidente en los mercados mundiales de minerales y metales. La mayoría de los metales básicos habían alcanzado niveles elevados, en algunos casos récord, en 2021 y principios de 2022 gracias a una recuperación en la producción industrial (Gráfico 2.4). Sin embargo, los precios cedieron terreno en la segunda mitad de 2022 a medida que las condiciones macroeconómicas mundiales se deterioraron y los confinamientos de COVID-19 en China interrumpieron la producción y las cadenas de valor mundiales (Banco Mundial, 2022[1]). Como resultado, los precios anuales del cobre (-5%), plomo (-2%) y estaño (-3%) cayeron, aunque se mantuvieron en niveles relativamente altos, mientras que el mineral de hierro experimentó una corrección más significativa (-25%). Por el contrario, los precios del níquel aumentaron considerablemente debido a las interrupciones de la producción inducidas por las sanciones en la Federación Rusa y los movimientos atípicos del mercado, ya que los participantes del mercado realizaron grandes compras para cubrir sus posiciones cortas (LME, 2023[2]). Los precios del litio fueron particularmente dinámicos, con un aumento estimado del 194%, debido a la gran demanda de baterías utilizadas en bienes de consumo y vehículos eléctricos (USGS, 2023[3]).
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de World Bank Commodity Price Data (The Pink Sheet), Banco Mundial.
A pesar de la caída de los precios internacionales y menores volúmenes de producción en algunos países, se estima que los ingresos fiscales de la minería en 2022 en ALC se mantuvieron en su nivel de 2021 de 0.7% del PIB (Gráfico 2.5). Esta relativa estabilidad reflejó el buen desempeño de los ingresos tributarios de la minería en algunos países. Los pagos de IS fueron especialmente dinámicos, debido en gran parte a la liquidación de obligaciones tributarias pendientes del año fiscal 2021, cuando los altos precios se tradujeron en grandes ganancias. Esto fue especialmente pronunciado en Chile y Perú, donde los pagos por declaraciones anuales registraron aumentos significativos año a año. En contraste, los ingresos tributarios a la minería se contrajeron en República Dominicana, debido en parte a la deducción de los pagos anticipados de impuestos realizados en 2020 y 2021 por Barrick Gold para apoyar al país en su respuesta al COVID-19 (Barrick Gold, 2022[4]).
Nota: Los 12 países son Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Jamaica, México, Nicaragua, Perú y República Dominicana. Los datos son promedios simples. Las cifras para 2022 se basan en fuentes oficiales, pronósticos y estimaciones basadas en la variación anual de 2022 en productos representativos aplicada a los ingresos de 2021. En el caso de Chile, los ingresos de litio se refieren a las rentas de la propiedad que recibe el gobierno central por la participación del Estado en las ventas de litio según lo establecido en los contratos con SQM Salar S.A. y Albemarle Ltda.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la Base de Datos de Ingresos Fiscales de Recursos Naturales no Renovables en América Latina y el Caribe de la CEPAL.
Las tendencias en los ingresos mineros no tributarios en la región exhibieron un alto grado de especificidad por país. En Chile, los ingresos del cobre se vieron afectados por una disminución en los dividendos pagados por Codelco al gobierno central y menores ingresos por el gravamen a las exportaciones de cobre de Codelco (DIPRES, 2023[5]). Sin embargo, las rentas de propiedad de la producción de litio se dispararon, alcanzando el 1% del PIB en 2022, lo que compensó con creces la disminución de los ingresos del cobre. En Brasil, los pagos de la regalía minera federal se contrajeron en línea con los precios más bajos del mineral de hierro, pero los ingresos por regalías del gobierno general se mantuvieron relativamente estables, ya que los ingresos de las regalías a nivel estatal en Pará aumentaron debido a la triplicación de la tasa de regalías (Vale, 2023[6]).
Los mercados petroleros mundiales se recuperaron en 2021 después de experimentar una fuerte contracción de la oferta y la demanda en 2020 como resultado de la pandemia de COVID-19. Los fundamentos macroeconómicos mejoraron a lo largo de 2021 a medida que se eliminaron progresivamente las medidas de salud pública por el COVID-19, lo que provocó un rápido aumento de la demanda de combustibles líquidos (Gráfico 2.6). El suministro se mantuvo lento durante el año a pesar de un acuerdo entre los miembros de la OPEP y sus socios, el grupo OPEP+, para aumentar progresivamente las cuotas de producción a partir de agosto. Si bien las cuotas aumentaron no se cumplieron las metas, con importantes déficits de producción en algunos miembros del grupo. La producción de petróleo en los Estados Unidos se vio afectada por el huracán Ida, que interrumpió la producción en el Golfo de México.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Short-Term Energy Outlook Data Browser, U.S. Energy Information Administration (EIA) y World Bank Commodity Price Data (The Pink Sheet), Banco Mundial.
El desequilibrio en los mercados del petróleo resultó en una disminución progresiva de las existencias de petróleo y un aumento concomitante en los precios del petróleo de referencia. El petróleo crudo Brent subió un 67% interanual en 2021, alcanzando un promedio de 70.4 dólares en el año, mientras que el Western Texas Intermediate (WTI) aumentó un 73% alcanzando los 68 dólares en el año. En el caso del WTI, representó el precio promedio anual más alto desde 2014, en vísperas del colapso del mercado petrolero de 2015-2016. Los precios del gas natural aumentaron considerablemente durante el año, alcanzando niveles récord. Este aumento se debió en parte a la alta demanda de generación de electricidad causada por un clima inusualmente cálido en China y Estados Unidos (Banco Mundial, 2021[7]).
En línea con las tendencias mundiales, la producción de hidrocarburos en ALC registró un crecimiento limitado en 2021 (Cuadro 2.1). La producción de petróleo en Venezuela aumentó, respaldada por mayores importaciones de diluyentes, que son necesarios para refinar el crudo pesado del país, de la República Islámica de Irán2. La producción también aumentó en Argentina, con una mayor producción de Vaca Muerta y Guyana, donde la producción comercial continúa aumentando. En contraste, la producción de petróleo cayó en Brasil, el mayor productor de la región, y en Colombia. En Ecuador, la producción de petróleo se contrajo, en gran parte debido a cierres preventivos de oleoductos amenazados por deslizamientos (Ministerio de Economía y Finanzas de Ecuador, 2022[8]). La producción de gas natural en la región aumentó marginalmente, a pesar de una disminución significativa en Trinidad y Tobago causada por actividades planificadas de mantenimiento y mejora (Ministerio de Finanzas de Trinidad y Tobago, 2021[9]).
Mientras que la producción de hidrocarburos en la región aumentó modestamente, las exportaciones de petróleo y gas se desplomaron. La caída de las exportaciones de crudo se debió en gran parte a la mayor demanda interna de combustibles y productos de hidrocarburos refinados en Brasil, Colombia y México (Petrobras, 2022[10]; Ecopetrol, 2022[11]; Pemex, 2022[12]). En contraste, las exportaciones de crudo aumentaron en Trinidad y Tobago. Las exportaciones de gas natural del Estado Plurinacional de Bolivia se mantuvieron relativamente estables, con mayores volúmenes a Brasil compensando una disminución en los flujos a Argentina como resultado de una adenda al contrato existente que establecía niveles mínimos de compra más bajos (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de Bolivia, 2022[13]). En Perú, los volúmenes de exportación se vieron afectados significativamente por una paralización de tres meses en la planta de licuefacción de Pampa Melchorita debido a problemas técnicos y de mantenimiento (Banco Central de Reserva del Perú, 2022[14]). La disminución de las exportaciones en Trinidad y Tobago se debió a la contracción de la producción.
A pesar de la debilidad en la producción y la caída de las exportaciones, los ingresos por hidrocarburos en ALC aumentaron considerablemente en 2021, alcanzando los 58 400 millones de dólares, frente a los 34 000 millones de dólares de 2020 (Cuadro 2.2). Sin embargo, los ingresos por petróleo y gas se mantienen muy por debajo del nivel de 2019 de 82 000 millones de dólares y del máximo reciente de 136 000 millones de dólares en 2013. En términos absolutos, el aumento fue liderado por Brasil y México, donde los ingresos prácticamente se duplicaron entre años. En términos relativos, los ingresos por hidrocarburos alcanzaron el 2.6% del PIB, frente al 2.1% del PIB en 2020, pero se mantuvieron por debajo del nivel previo a la pandemia del 3.0% del PIB en 2019. Los ingresos no tributarios fueron el principal impulsor del repunte de los ingresos por hidrocarburos, con pagos de regalías aumentando en línea con los precios de referencia internacionales. Los ingresos tributarios aumentaron en la mayoría de los países, impulsados por las altas ganancias. Si bien el aumento fue pequeño en términos relativos, con un promedio de 0.1 puntos porcentuales del PIB, algunos países vieron duplicar sus ingresos tributarios del sector.
El aumento de los precios internacionales del petróleo significó un incremento significativo en los ingresos por ventas, en gran medida independientemente de los cambios en los volúmenes de ventas, para muchas de las principales empresas productoras de petróleo de la región. Los mayores ingresos se tradujeron en muchos casos en una mejora significativa en los resultados financieros, revirtiendo las ganancias débiles o incluso las pérdidas reportadas en 2020. Petrobras, la compañía petrolera nacional controlada por el Estado brasileño, fue emblemática de estas tendencias, con un aumento de la utilidad operativa del 273% en 2021, para llegar a 37 600 millones de dólares, lo que contrasta con la contracción del 51% experimentada en 2020 (Petrobras, 2022[10]). La utilidad operativa de Ecopetrol, la empresa petrolera nacional de Colombia, aumentó en un 308% para llegar a 7 900 millones de dólares en el año (Ecopetrol, 2022[11]). En Argentina, los ingresos tributarios se contrajeron, en línea con los pasivos tributarios corrientes de YPF, la compañía petrolera estatal, que cayeron un 34% en términos de dólares estadounidenses en 2021.
El aumento de las utilidades se tradujo en un fuerte aumento de los ingresos tributarios provenientes del sector, principalmente del IS (Gráfico 2.7). En Brasil, los ingresos por impuestos a los hidrocarburos aumentaron un 612% en términos de dólares estadounidenses en 2021, debido en gran parte a mayores pagos de IS por parte de Petrobras, que totalizaron 1 900 millones de dólares, frente a 200 millones de dólares en 2020 (Petrobras, 2022[15]). Los ingresos por el IS de petróleo y gas en Perú y Trinidad Tobago también aumentaron a pesar de las interrupciones en la producción y las exportaciones, gracias a los precios más altos de los commodities energéticos. A pesar de las ganancias récord, los ingresos fiscales por hidrocarburos fueron menos dinámicos en Colombia, lo que refleja en parte la reducción de la tasa del IS del 32% en 2020 al 31% en 20213. En Argentina, los ingresos tributarios se contrajeron, en línea con los pasivos tributarios corrientes de YPF, la compañía petrolera estatal, que cayeron un 34% en términos de dólares estadounidenses en 2021 (YPF, 2022[16]).
Nota: Los datos de México corresponden a los ingresos petroleros del gobierno federal, excluyen los ingresos propios de Pemex, el productor estatal de petróleo y gas.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras de la Base de Datos de Ingresos Públicos Provenientes de Recursos Naturales no Renovables en América Latina y el Caribe de CEPAL.
Al igual que con los ingresos tributarios de los hidrocarburos, los ingresos no tributarios aumentaron en la mayoría de los países, impulsados por mayores pagos de regalías vinculados al valor comercial de la producción (Gráfico 2.8). El repunte en el promedio regional estuvo fuertemente influenciado por Ecuador, donde los ingresos se dispararon, a pesar de una menor producción y exportaciones, debido en parte al registro de varias facturas de crudo correspondientes a contratos con China realizados en 2020 (Ministerio de Economía y Finanzas de Ecuador, 2022[8]). En México, las transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo incrementaron principalmente por el aumento en el precio promedio del crudo mexicano, pero también se beneficiaron de los pagos que fueron diferidos el año anterior como parte del apoyo al sector relacionado con COVID-19 (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2022[17]). En Perú, el aumento en el pago de regalías fue impulsado por el aumento en los precios globales del gas natural licuado, que se manifestó en el valor de las exportaciones de gas natural (+191%), que compensó una contracción en los volúmenes exportados (-36%) (Banco Central de Reserva del Perú, 2022[14]).
Nota: Los datos de México corresponden a los ingresos petroleros del gobierno federal, excluyen los ingresos propios de Pemex, el productor estatal de petróleo y gas. En Ecuador, los datos corresponden a los ingresos petroleros del sector público no financiero derivados de las exportaciones de crudo. En Guyana, los datos corresponden a los ingresos depositados en el Fondo de Recursos Naturales.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras de la Base de Datos de Ingresos Públicos Provenientes de Recursos Naturales no Renovables en América Latina y el Caribe de CEPAL.
En contraste, los pagos de regalías cayeron en Trinidad y Tobago debido a menores volúmenes de producción y ventas de hidrocarburos debido al mantenimiento realizado por algunos de los principales productores del país (Ministerio de Finanzas de Trinidad y Tobago, 2021[9]). Asimismo, las regalías y los gravámenes a la producción cayeron en el Estado Plurinacional de Bolivia, debido en gran medida a los menores precios de exportación. Los precios de las exportaciones del país se establecen en contratos de venta con Argentina y Brasil mediante una fórmula basada en precios de una canasta de productos de hidrocarburos y que se actualizan trimestralmente. Esto introduce un retraso en los precios, lo que en 2021 implicó que los precios más bajos de 2020 se trasladaran al año.
Los ingresos no tributarios también se vieron afectados por las oscilaciones en la recepción de dividendos. En Colombia, los dividendos pagados por Ecopetrol, la empresa petrolera nacional, cayeron a 0.1% del PIB, en comparación con 0.7% del PIB en 2020, como resultado de los débiles resultados financieros de la empresa durante el año anterior (Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia, 2022[18]). En contraste, el gobierno federal de Brasil recibió dividendos equivalentes al 0.2% del PIB de Petrobras, frente al 0.02% del PIB en 2020.
Los mercados internacionales de metales y minerales se vieron impulsados en 2021 por la mejora de las condiciones macroeconómicas mundiales y una recuperación más rápida de lo esperado en la producción industrial. Las persistentes interrupciones en la producción y el transporte hicieron que la demanda superara la oferta, lo que provocó una reducción de los inventarios y un rápido aumento de los precios de referencia (Gráfico 2.9). Los precios del cobre alcanzaron niveles récord, reflejando una sólida inversión de capital fijo en China y las interrupciones en el suministro que resultaron en una caída en los inventarios de cobre refinado. Los precios del mineral de hierro también aumentaron, debido en parte a la escasez de suministros para envíos marítimos y la alta demanda de acero para la construcción en China (Vale, 2022[19]). Sin embargo, los precios del mineral de hierro cedieron terreno en la segunda mitad del año cuando China anunció restricciones a la producción anual de acero, que cayó un 2.8% en el año. Los precios del carbón se dispararon a medida que aumentaba la demanda debido a la escasez en China y un aumento en la generación de energía a base de carbón en Europa y Estados Unidos a medida que aumentaban los precios del gas natural. Sin embargo, los precios del carbón experimentaron una corrección significativa en el cuarto trimestre cuando China levantó las restricciones a la producción interna.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de World Bank Commodity Price Data (The Pink Sheet), Banco Mundial.
La producción de minerales y metales en América Latina y el Caribe repuntó en 2021, consolidando la recuperación iniciada en la segunda mitad de 2020 (Cuadro 2.3). La producción minera en el Estado Plurinacional de Bolivia y Perú, el segundo mayor productor de cobre a nivel mundial, registró fuertes tasas de crecimiento, en gran parte debido a que sus sectores mineros fueron los más afectados por la pandemia en la región en 2020. La recuperación en el Estado Plurinacional de Bolivia fue impulsada por los pequeños y medianos productores, y los altos precios del zinc y el estaño; este último alcanzó un nivel récord en 2021 (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de Bolivia, 2022[13]). En Brasil, la producción minera general se vio respaldada por un aumento interanual del 11% en la producción de mineral de hierro. En contraste, la producción de cobre en Chile cayó marginalmente, debido en parte a una huelga laboral de tres semanas en la mina de cobre Andina de Codelco (Codelco, 2022[20]). La producción minera en Colombia se mantuvo en los niveles deprimidos de 2020, debido en parte a la decisión de Prodeco, una subsidiaria de Glencore, de cesar las operaciones en sus minas Calenturitas y La Jagua, que no habían reabierto luego de ser puestas en cuidado y mantenimiento en 2020 (Glencore, 2022[21]).
Precios internacionales favorables y una recuperación en los niveles de producción llevaron a un gran aumento en los ingresos fiscales provenientes de la minería en ALC. Los ingresos mineros totales, tanto tributarios como no tributarios, alcanzaron los 27 400 millones de dólares, frente a los 11 400 millones de dólares de 2020, un aumento del 140% (Cuadro 2.4). Se observaron aumentos similares en el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil y Colombia, mientras que los ingresos se triplicaron en Chile, Jamaica y Perú. En términos relativos, los ingresos de la minería promediaron el 0.68% del PIB, duplicando el promedio de 2020 del 0.34% del PIB y superando la marca anterior a la pandemia del 0.40% del PIB en 2019. Un factor importante del aumento de los ingresos de la minería fue un aumento en los ingresos tributarios del sector, particularmente en Chile y Perú, ya que los ingresos del IS aumentaron en línea con las ganancias. Los ingresos no tributarios también incrementaron, principalmente por aumentos en el Estado Plurinacional de Bolivia, Chile y Perú.
Los altos precios internacionales de los metales y minerales dieron lugar a un alza dramático en las ganancias operativas de las empresas mineras en ALC. Codelco, el mayor productor de cobre del mundo, experimentó un aumento de 210% en las ganancias operativas en 2021, mientras que las de Vale, un importante productor de mineral de hierro, incrementaron en 116% (Codelco, 2022[20]; Vale, 2022[19]). Los aumentos en las ganancias resaltan las grandes elasticidades precio e ingreso que caracterizan al sector. Vale estima que un aumento de USD 1 en el precio por tonelada métrica seca (tms) de mineral de hierro, todos los demás factores constantes, daría como resultado un aumento de USD 310 millones en los ingresos operativos en 2021 (Vale, 2022[19]). Por contexto, los precios promedio del mineral de hierro en 2021 alcanzaron los 162 USD por tms, frente a los 109 USD por tms en 2020, un aumento de 53 USD por tms. Asimismo, el análisis de sensibilidad de Codelco sugiere que la utilidad antes de impuestos aumentaría en USD 320 millones como resultado de un repunte del 5% en los precios del cobre (Codelco, 2022[20]). Al igual que con el mineral de hierro, los precios del cobre registraron un gran avance en 2021, aumentando un 51%.
Las ganancias más altas se tradujeron en un aumento en los ingresos por impuestos a la minería, en particular los ingresos del IS (Gráfico 2.10). Los pagos anticipados de las obligaciones tributarias de 2021 aumentaron considerablemente, en línea con los resultados financieros trimestrales positivos de las principales empresas mineras. Los pagos de IS realizados en 2021 a partir de declaraciones de impuestos para el año fiscal 2020 fueron especialmente fuertes. En Chile y Perú, esto se debió en parte a la suspensión o reducción del pago de impuestos anticipados durante 2020 como parte de las medidas de desgravación fiscal adoptadas para responder a la pandemia del COVID-19 (DIPRES, 2022[22]; Ministerio de Economía y Finanzas de Perú, 2021[23]). En Perú, los ingresos del IS cobraron mayor impulso con la liquidación de obligaciones tributarias pendientes -equivalentes al 0.5% del PIB- por parte de Compañía de Minas Buenaventura y Sociedad Minera Cerro Verde (SUNAT, 2021[24]; 2021[25]; 2021[26]). En el Estado Plurinacional de Bolivia, los ingresos del IS aumentaron significativamente luego de alcanzar un nivel artificialmente bajo en 2020 debido a un importante pago anticipado durante 2019 por impuestos que habrían vencido en 2020 por parte de Minera San Cristóbal (Minera San Cristóbal, 2021[27]).
Nota: Las cifras de Chile corresponden a la recaudación total del impuesto a la renta y las de Brasil se refieren a la recaudación del IS y la CSLL.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras de la Base de Datos de Ingresos Públicos Provenientes de Recursos Naturales no Renovables en América Latina y el Caribe de CEPAL.
El aumento de los pagos de IS por parte de las empresas mineras también impulsó el crecimiento de los ingresos totales de IS en varios países de la región (Gráfico 2.10). Por ejemplo, en Brasil, los pagos de IS de la minería representaron 9 puntos porcentuales del aumento del 49% en los recibos totales de IS. Cuando se combina con los ingresos por hidrocarburos, la contribución de los recursos naturales no renovables al crecimiento de los ingresos por IS alcanza los 15 puntos porcentuales. Asimismo, en Perú, los ingresos mineros fueron el principal impulsor del crecimiento de los ingresos del IS, representando 31 puntos porcentuales del aumento del 62% en los ingresos totales del IS, mientras que los hidrocarburos aportaron otros 3 puntos porcentuales. En Chile, los pagos de IS por parte de empresas mineras privadas representaron 11 puntos porcentuales del aumento en los ingresos totales por impuesto a la renta (44%). Aunque menos pronunciados, los pagos del IS minero en la República Dominicana también fueron relevantes.
Los ingresos mineros no tributarios en ALC crecieron notablemente en 2021, pasando de un promedio de 0.14% del PIB en 2020 a 0.26% del PIB. Sin embargo, este aumento se debió en gran medida a un aumento significativo en el pago de dividendos por parte de la estatal Codelco al gobierno nacional (2 000 millones de dólares) (DIPRES, 2022[22]). Las rentas de propiedad, principalmente regalías, registraron grandes ganancias interanuales en dólares estadounidenses, lo que refleja el efecto combinado de precios más altos y mayores volúmenes de ventas, pero registraron solo un aumento marginal en relación con el PIB (Gráfico 2.11). En Brasil, los pagos de la Compensación Financiera para la Exploración de Recursos Minerales, una regalía federal y las regalías estatales aumentaron en línea con un aumento del 11% en la producción de mineral de hierro y un aumento del 48.5% en el precio promedio anual del mineral de hierro. En Perú, los pagos de regalías se dispararon, reflejando su base de cálculo -utilidades operativas a tasas progresivas según lo establecido en los contratos mineros- y la liquidación de los pagos de regalías pendientes por parte de Minera Cerro Verde en agosto de 2021 (SUNAT, 2021[25]). En Jamaica, el aumento excepcionalmente grande en los pagos de regalías se debió a un acuerdo alcanzado con Concord Resources Limited para restablecer el gravamen sobre la exportación de mineral de bauxita (gravamen de bauxita)4.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras de la Base de Datos de Ingresos Públicos Provenientes de Recursos Naturales no Renovables en América Latina y el Caribe de CEPAL.
Referencias
[14] Banco Central de Reserva del Perú (2022), Memoria 2021, https://www.bcrp.gob.pe/publicaciones/memoria-anual/memoria-2021.html.
[1] Banco Mundial (2022), Commodity Markets Outlook: October 2022, Banco Mundial, Washington, D.C.
[7] Banco Mundial (2021), Commodity Markets Outlook: October 2021, Banco Mundial, Washington, D.C.
[4] Barrick Gold (2022), Tax Contribution Report 2021, Corporación Barrick Gold.
[20] Codelco (2022), Estados Financieros Consolidados al 31 de diciembre de 2021, Corporación Nacional del Cobre de Chile.
[5] DIPRES (2023), Informe de Finanzas Públicas, Cuarto Trimestre 2022, Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile, https://www.dipres.gob.cl/598/articles-306313_Informe_PDF.pdf.
[22] DIPRES (2022), Informe de Finanzas Públicas, Cuarto Trimestre 2021, Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile, http://bibliotecadigital.dipres.gob.cl/bitstream/handle/11626/18578/Informe_PDF_4_2021_Informe.pdf.
[11] Ecopetrol (2022), Annual Report, 2021 20-F Filing before the United States Securities and Exchange Commission.
[21] Glencore (2022), Annual Report 2021, https://www.glencore.com/.rest/api/v1/documents/ce4fec31fc81d6049d076b15db35d45d/GLEN-2021-annual-report-.pdf.
[2] LME (2023), Independent Review of Events in the Nickel Market in March 2022, London Metal Exchange, https://www.lme.com/-/media/Files/Trading/New-initiatives/Nickel-independent-review/Independent-Review-of-Events-in-the-Nickel-Market-in-March-2022---Final-Report.pdf.
[27] Minera San Cristóbal (2021), Reporte de Sostenibilidad 2020, https://www.minerasancristobal.com/v3/es/wp-content/uploads/2021/09/MSC-Reporte-Sostenibilidad-2020.pdf.
[8] Ministerio de Economía y Finanzas de Ecuador (2022), Informe Anual de Ejecución, Presupuesto General del Estado: Enero-diciembre 2021.
[23] Ministerio de Economía y Finanzas de Perú (2021), Marco Macroeconómico Multianual 2022-2025.
[13] Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de Bolivia (2022), Memoria de la Economía Boliviana 2021.
[9] Ministerio de Finanzas de Trinidad y Tobago (2021), Review of the Economy 2021.
[18] Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia (2022), Cierre Fiscal 2021: Gobierno Nacional Central.
[12] Pemex (2022), Annual Report, 2021 20-F Filing before the United States Securities and Exchange Commission, Petróleos Mexicanos.
[10] Petrobras (2022), Annual Report, 2021 20-F Filing before the United States Securities and Exchange Commission.
[15] Petrobras (2022), Tax Report 2021, https://api.mziq.com/mzfilemanager/v2/d/25fdf098-34f5-4608-b7fa-17d60b2de47d/4f02f909-64ad-a86d-4c5e-398639aa8c38?origin=1.
[17] Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2022), Informe sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública: cuarto trimestre 2021, https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infotrim/2021/ivt/01inf/itindc_202104.pdf.
[26] SUNAT (2021), “Recaudación de octubre registra crecimiento de 31,5%”, Nota de Prensa, No. 83, 3 November, Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, https://www.sunat.gob.pe/salaprensa/2021/noviembre/NotaPrensaN0832021.docx.
[24] SUNAT (2021), “SUNAT: Compañía Minera Buenaventura paga deuda por s/ 2,134 millones”, Nota de Prensa, No. 61, 5 August, Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, https://www.sunat.gob.pe/salaprensa/2021/agosto/NotaPrensaN0612021.doc.
[25] SUNAT (2021), “SUNAT: Minera Cerro Verde pagó s/ 1,040 millones de deuda”, Nota de Prensa, No. 64, 13 August, Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, https://www.sunat.gob.pe/salaprensa/2021/agosto/NotaPrensaN0642021.doc.
[3] USGS (2023), Mineral Commodity Summaries: Lithium, January 2023, United States Geological Survey, https://pubs.usgs.gov/periodicals/mcs2023/mcs2023-lithium.pdf.
[6] Vale (2023), Vale’s performance in Q4 and 2022, https://api.mziq.com/mzfilemanager/v2/d/53207d1c-63b4-48f1-96b7-19869fae19fe/a1e2ae36-c4b1-efd8-250e-947e32c05ea0?origin=1.
[19] Vale (2022), Annual Report, 2021 20-F Filing before the United States Securities and Exchange Commission.
[16] YPF (2022), Annual Report, 2021 20-F Filing before the United States Securities and Exchange Commission.
Notas
← 1. Los ingresos mineros de Nicaragua se incluyen por primera vez.
← 2. BBC News Mundo, “Cómo Irán está ayudando a Venezuela a aumentar su producción petrolera pese a las sanciones de Estados Unidos”, 18 de enero de 2022, https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-59917947 (consultado el 27 de abril de 2023).
← 3. En septiembre de 2021, el congreso colombiano aprobó una reforma tributaria estructural que elevó la tasa legal de IS al 35% a partir de 2022.
← 4. Servicio de Información de Jamaica, 30 de septiembre de 2021, “Bauxite Production Levy Reinstated on Noranda Jamaica”, https://jis.gov.jm/bauxite-production-levy-reinstated-on-noranda-jamaica/ (consultado el 27 de abril de 2023).