Annexe A. Guide de lecture
La plupart des données présentées dans ces Perspectives de l’OCDE, y compris les indicateurs composites, sont issues des enquêtes menées en 2014, 2017 et 2021 sur les indicateurs en matière réglementaire. Ce Guide de lecture vise à aider les lecteurs à mieux cerner la portée des données recueillies grâce à ces enquêtes, et à comprendre certaines des limites liées à l’utilisation des indicateurs. Veuillez noter que cette édition des Perspectives intègre aussi les réponses à de nouvelles questions d’enquête qui ont été rédigées en collaboration avec le groupe d’étude « Mesurer les performances en matière de réglementation ». Ces questions, qui portent sur l’évaluation ex post, reflètent l’évolution actuelle de la réflexion sur l’activité normative, dans le sillage de la publication récente de Principes de bonne pratique sur l’évaluation ex post (OCDE, 2021[1]). Le Secrétariat a actualisé l’indicateur composite relatif à l’évaluation ex post avant le lancement de l’enquête, en 2020. Afin d’obtenir une série chronologique fiable pour l’indicateur composite relatif à l’évaluation ex post, il a fallu compléter les questionnaires de 2014 et 2017 par un nombre limité de réponses à de nouvelles questions. Les questions relatives à l’examen de légalité des textes ont elles aussi été révisées.
De plus, de nouvelles questions d’enquête ont été ajoutées dans les domaines de la politique réglementaire et des risques ainsi que de la cohérence à l’échelle de l’ensemble des niveaux d’administration. Ces questions n’ont pas été prises en compte pour l’élaboration des indicateurs composites, et elles n’ont pas la même portée que les autres questions de l’enquête sur les indicateurs en matière réglementaire.
Les trois enquêtes sur les indicateurs en matière réglementaire ont permis de dresser un état des lieux au 31 décembre 2014, au 31 décembre 2017 et au 1er janvier 2021. Les données pour 2014 portent sur 34 pays de l’OCDE et sur l’Union européenne. Les données pour 2017 portent sur 36 pays de l’OCDE et deux pays candidats à l’adhésion à l’OCDE (au moment de la collecte des données) ainsi que sur l’Union européenne. Les données pour 2021 portent sur les 38 pays de l’OCDE et sur l’Union européenne. Ces enquêtes ont pour objet d’examiner les pratiques des pays en matière de politique de la réglementation à la lumière de la Recommandation concernant la politique et la gouvernance réglementaires que le Conseil de l’OCDE a adoptée en 2012 (OCDE, 2012[2]).
Les enquêtes abordent de façon détaillée trois principes de la Recommandation de 2012 : l’association des parties prenantes, l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) et l’évaluation ex post. Pour chacun de ces principes, elles ont permis de recueillir des renseignements sur les exigences formelles énoncées, mais aussi des données probantes sur la mise en œuvre de ces exigences. La méthodologie de l’enquête ainsi que les indicateurs composites sont présentés en détail au chapitre 2.
Si l’AIR, l’évaluation ex post et l’association des parties prenantes sont des aspects très importants de la politique de la réglementation, ils ne constituent pas les seuls éléments nécessaires à l’instauration d’une meilleure réglementation. L’édition 2021 de l’enquête sur les indicateurs en matière réglementaire comportait également une série de questions relatives : à l’examen de légalité des textes et à leur cohérence à l’échelle des divers niveaux d’administration (chapitre 2) ; au dispositif institutionnel mis en place en matière de politique réglementaire et de contrôle de la réglementation (chapitre 3) ; à la coopération réglementaire internationale, en lien avec le principe no 12 de la Recommandation de 2012 (chapitre 4) ; et à la réglementation fondée sur les risques (chapitre 6). À l’avenir, on recueillera peut-être des renseignements sur la mise en œuvre d’autres principes de la Recommandation.
L’enquête est axée sur les processus qui sont suivis par le pouvoir exécutif national pour l’élaboration des textes (législatifs comme réglementaires) dans tous les domaines d’action. Toutefois, les questions relatives à l’évaluation ex post portent sur l’ensemble des textes nationaux, qu’ils procèdent d’une initiative du parlement ou de l’exécutif. D’après les données dont on dispose, la plupart des textes nationaux semblent couverts par les réponses à l’enquête, avec quelques disparités selon les pays. La plupart des pays de l’échantillon sont dotés d’un système parlementaire. Leurs textes législatifs nationaux émanent donc en majeure partie de propositions de l’exécutif. Toutefois, tel n’est pas le cas aux États-Unis, où l’exécutif n’est à l’initiative d’aucun texte législatif, ni, dans une moindre mesure, en Colombie, en Corée, au Costa Rica, au Mexique, au Portugal et en République tchèque, où la proportion de textes législatifs issus d’une initiative de l’exécutif est faible par rapport aux autres pays Membres de l’OCDE.
Les résultats de l’enquête sont utilisés tout au long de ces Perspectives, de plusieurs manières. Tout d’abord, les réponses aux diverses questions sont présentées, afin de montrer l’évolution du nombre de pays ayant adopté les pratiques correspondantes. Ensuite, des données qualitatives et des exemples fournis dans le cadre de l’enquête sont mis à profit pour étoffer l’analyse. Enfin, des indicateurs composites sont proposés concernant l’AIR, l’association des parties prenantes et l’évaluation ex post, afin d’offrir une vue d’ensemble des pratiques des pays.
Chaque indicateur composite comprend quatre catégories assorties d’une pondération égale : 1) la catégorie « adoption systématique », qui porte sur les exigences formelles et sur la fréquence à laquelle elles sont mises en œuvre en pratique ; 2) la catégorie « méthodologie », qui évoque les méthodes utilisées dans chaque domaine, par exemple les types d’impacts analysés ou la fréquence du recours aux différentes formes de consultation ; 3) la catégorie « suivi et contrôle de la qualité », qui porte sur le rôle joué par les organes de contrôle et les évaluations mises à la disposition du public ; et 4) la catégorie « transparence », qui regroupe l’information tirée des questions portant sur les principes de l’administration ouverte (ou « gouvernement ouvert ») — la publication ou la non-publication des décisions officielles, par exemple.
Il est important, pour interpréter les résultats de l’enquête, de tenir compte des limites méthodologiques des indicateurs composites, en particulier ceux qui, comme dans le cas présent, sont fondés sur des variables catégorielles.
Les indicateurs composites doivent leur utilité au fait qu’ils permettent d’intégrer de grandes quantités d’information sous un format aisément compréhensible (Freudenberg, 2003[3]). Cela étant, en raison de leur nature même, des indicateurs comparables à l’échelle internationale ne peuvent pas tenir compte des contextes nationaux, ni refléter pleinement les réalités complexes que recouvrent la qualité, l’utilisation et l’impact d’une politique réglementaire. Par rapport à d’autres éditions, l’enquête actuelle accorde une attention plus grande aux données probantes et aux exemples fournis à l’appui des réponses données par les pays, mais elle ne constitue pas une évaluation approfondie de la qualité des pratiques nationales. Par exemple, les pays ont dû étayer leurs réponses en fournissant des exemples d’éléments précis évalués dans le cadre des AIR, mais le Secrétariat de l’OCDE n’a, ni évalué la qualité de ces analyses d’impact, ni évoqué avec les parties prenantes l’impact effectif de ces AIR sur la qualité des textes.
Des examens nationaux approfondis sont donc nécessaires pour compléter les indicateurs. Ces examens offrent une analyse plus fine de la teneur, des forces et des faiblesses des politiques réglementaires nationales, et des recommandations détaillées et adaptées au contexte local. Les pays membres de l’OCDE ont des structures de gouvernance, des cultures administratives et des contextes institutionnels et constitutionnels très divers ; il est important d’en tenir compte pour évaluer pleinement leurs pratiques et politiques réglementaires. Si ces différences sont prises en compte dans les examens par les pairs des pays de l’OCDE, il est en revanche impossible de refléter l’ensemble de ces facteurs propres à chaque pays dans une comparaison transnationale des pratiques en matière réglementaire.
De même, il faut toujours avoir à l’esprit que les indicateurs ne doivent pas être interprétés comme un outil de mesure de la qualité de la réglementation elle-même. La mise en œuvre des pratiques mesurées par les indicateurs vise, certes, à obtenir une réglementation conforme aux objectifs de l’action publique et produisant un impact positif sur l’économie et la société, mais les indicateurs ne permettent pas, en eux-mêmes, d’évaluer si ces buts sont atteints.
Les résultats des indicateurs composites dépendent toujours des choix méthodologiques effectués, à moins que les réponses fournies par les pays soient homogènes pour toutes les pratiques. Dès lors, il n’est pas conseillé d’en tirer des conclusions sur la performance relative des pays obtenant des scores du même ordre. Les indicateurs composites doivent plutôt être envisagés comme un moyen d’engager la discussion et de susciter l’intérêt du public (OCDE/Union européenne/CE-CCR, 2008[4]). Pour assurer une pleine transparence, la méthodologie qui a été suivie pour construire les indicateurs composites et les données sous-jacentes, ainsi que les résultats de l’analyse de sensibilité aux différents choix méthodologiques, y compris le dispositif de pondération, ont été publiés sur le site internet de l’OCDE.
Références
[3] Freudenberg, M. (2003), « Composite Indicators of Country Performance: A Critical Assessment », OECD Science, Technology and Industry Working Papers, n° 2003/16, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/405566708255.
[1] OCDE (2021), Examiner la réglementation existante, Principes de bonne pratique de l’OCDE en matière de politique réglementaire, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/eb656b8d-fr.
[2] OCDE (2012), Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264209039-fr.
[4] OCDE/Union européenne/CE-CCR (2008), Handbook on Constructing Composite Indicators: Methodology and User Guide, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264043466-en.