4. Управление рисками и поддержка реализации принципа подотчетности в рамках всего цикла государственных закупок в Казахстане

В настоящей главе рассматриваются вопросы, касающиеся этики в сфере государственных закупок. Глава содержит анализ существующих процедур внутреннего контроля, основанных на оценке рисков, и позволяет сделать вывод о необходимости более действенной интеграции процесса оценки коррупционного риска в повседневную работу. По итогам оценки применения этических стандартов к закупочной деятельности авторы в настоящей главе рекомендуют Казахстану конкретизировать нормы служебной этики и разрабатывать программы подготовки персонала, профессиональные обязанности которого связаны со сферой закупок. И наконец, не умаляя значение участия внешних заинтересованных сторон для повышения уровня прозрачности и совершенствования практики следования этическим стандартам, авторы заключают, что Казахстану следует работать над созданием программы общественных свидетелей, взяв за основу существующие проекты общественного контроля. Казахстан принял меры к развитию национальной системы подачи апелляций, однако в настоящее время следует сосредоточить внимание на обеспечении ее эффективности и результативности.

    

4.1. Введение

Противодействие коррупции является для страны приоритетной задачей, и с этой целью Правительство Республики Казахстан на протяжении последних лет провело серию реформ и разработало ряд инструментов, призванных способствовать переменам. Не так давно несколько высокопоставленных должностных лиц были арестованы за коррупционные преступления, что свидетельствует о решимости государства призвать коррупционеров к ответу (ОЭСР, 2017[1]). Готовность казахстанского общества принять участие в борьбе с коррупцией постепенно растет, а связь между правительственными органами и общественными организациями крепнет (Shibutov et al., 2018[2]). В совокупности все это говорит о том, что если прежде коррупция воспринималась как должное, то теперь отношение к ней изменилось.

Однако предстоит решить еще немало задач. Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции ввело прогрессивную политику предупреждения коррупции, однако сохраняется внутреннее сопротивление принимаемым мерам (Shibutov et al., 2018[2]). Субъективно оцениваемый уровень коррупции в обществе, невзирая на изменения, еще высок. В рейтинге «Индекса восприятия коррупции» за 2017 год Казахстан получил оценку 31 балл по шкале от 0 до 100 (где «0» означает высокий уровень коррупции, а «100» – ее отсутствие); для сравнения необходимо отметить, что в 2016 году оценка Казахстана составляла 29 баллов, а в 2015 году – 28 баллов. В частности, для делового сообщества коррупция – второй по степени значимости фактор, препятствующий ведению бизнеса (см. Рисунок ‎4.1).

Рисунок 4.1. Наиболее значимые факторы, препятствующие ведению бизнеса

Примечание: Респондентов опроса ВЭФ попросили выбрать из приведенного выше списка пять факторов, в наибольшей степени затрудняющих ведение бизнеса в стране, и каждому присвоить балл от «1» (наиболее значимый) до «5» по уровню значимости. Баллы соответствуют ответам с расположением по степени значимости.

Источник: Всемирный экономический форум, «Индекс глобальной конкурентоспособности» за 2017-2018 годы, http://reports.weforum.org/global-competitiveness-index-2017-2018/countryeconomy-profiles/#economy=KAZ.

Сфера закупок сопряжена с особо высоким риском, поскольку в ней обращаются крупные суммы государственных средств и происходит тесное взаимодействие государственных должностных лиц с субъектами частного сектора. Государственные закупки подвержены значительным рискам неэффективного управления, мошенничества и коррупции, которые могут проявляться на всех этапах цикла государственных закупок. На рисунке 4.2 показаны субъективные оценки распространенности такой практики, как осуществление недокументированных и неучтенных платежей или дача взяток, в следующих пяти областях: а) импортная и экспортная торговля; б) коммунальное хозяйство; в) годовые налоговые платежи; г) получение государственных заказов и лицензий и д) вынесение благоприятных судебных решений. Средний балл, равный «1», означает высокую распространенность, а «7» – полное отсутствие такой практики. Средний балл Казахстана составил 3,8; это значительно ниже среднего показателя по ОЭСР, равного 5,4. Помимо прочего, это показывает, что недокументированные платежи и взятки остаются проблемой во всех ключевых отраслях, включая сферу закупок.

Рисунок 4.2. Субъективная оценка незаконных платежей и взяток в ключевых отраслях

Примечание: Средний балл за пять элементов следующего вопроса из опроса руководителей деловых предприятий ВЭФ: «Насколько среди предприятий в вашей стране распространено осуществление недокументированных дополнительных платежей или дача взяток в связи с: а) импортной и экспортной торговлей; б) коммунальным хозяйством; в) годовыми налоговыми платежами; г) получением государственных заказов и лицензий; д) вынесением благоприятных судебных решений? В каждом случае ответ должен составить от «1» [«очень распространено»] до «7» [«никогда не происходит»]».

Источник: Всемирный экономический форум, «Индекс глобальной конкурентоспособности» за 2017-2018 годы http://reports.weforum.org/global-competitiveness-index-2017-2018/competitiveness-rankings/#series=BRIBEIDX

Недавние скандалы, связанные с государственными закупками и коррупцией в высших эшелонах власти, сделали проблемы коррупции объектом повышенного внимания правительства и общественности, и сейчас Казахстан ищет содействия в решении этих проблем. В настоящей главе определяется ряд областей, применительно к которым действующая стратегия соблюдения этических стандартов в сфере закупок нуждается в дальнейшем совершенствовании, для чего рассматриваются такие аспекты, как: а) потребность в наличии последовательной и упорядоченной комплексной системы этических стандартов в сфере закупок, б) роль внутреннего контроля, основанного на оценке рисков, в) необходимость усиления роли институтов гражданского общества в надзоре за закупочным процессом и г) потребность в эффективных процедурах подачи апелляций и применения санкций. Основой для анализа послужил документ «Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок», и особенно III принцип, а также «Рекомендация ОЭСР по вопросам публичной добропорядочности».

4.2. Формирование последовательной и упорядоченной комплексной системы этических стандартов

4.2.1. Разработка этической стратегии в сфере закупок

Формирование культуры этики в сфере государственных закупок не может ограничиться реагированием на конкретные случаи коррупции, мошенничества и злоупотреблений. Иными словами, в этических вопросах требуется стратегическое и операционное планирование. Этическая стратегия – важнейшая составляющая любой надежной системы стандартов профессиональной этики, и она требует от правительства определения конкретных результатов, которых предполагается достичь за счет этого. Используя подход, основанный на оценке рисков, стратегия устанавливает стратегические цели и приоритеты системы обеспечения публичной добропорядочности (то есть соблюдения этических стандартов, сохранения честности и неподкупности в государственном секторе). В частности, этическая стратегия определяет ключевые факторы (в том числе человеческие и финансовые ресурсы) и основные области работы по формированию культуры служебной этики.

При условии эффективного использования стратегический подход к этике способен оказать государству серьезную помощь в подготовке почвы для культурных преобразований. Причина в том, что стратегический подход побуждает ответственное политическое руководство задуматься об этических проблемах, существующих на всех уровнях правительства, и определить, какие конечные результаты помогут добиться реальных перемен. Это может стать отправной точкой для движения в обратном направлении, а именно для определения промежуточных результатов, конкретных мероприятий и задач, которые необходимы для достижения конечных результатов (ОЭСР, 2019[3]).Помимо прочего, стратегический подход помогает странам разрабатывать систему контрольных ориентиров и показателей, способствующую сбору данных для оценки уровня внедрения, эффективности и общей результативности системы этических стандартов. И наконец, стратегический подход служит важным механизмом координации, поскольку может применяться для распределения обязанностей, связанных с реализацией поставленных целей и задач, между соответствующими организациями.

Масштабные общеправительственные этические стратегии позволяют ставить задачи для системы по противодействию коррупции в целом, но при этом не могут учесть специфику коррупционных рисков в различных отраслях. Разработка эффективных мер нередко требует глубокого знания принципов работы отрасли, ее процессов и участников. Отраслевые этические стратегии способны помочь ответственным политическим структурам в решении этических проблем в основных областях, включая закупки. В частности, применение отраслевого подхода позволяет привлекать к работе соответствующие организации, действующие в сфере закупок, чтобы использовать их опыт и знания в целях выявления рисков нарушения этических норм. Кроме того, участие заинтересованных сторон в разработке этической стратегии для сферы закупок может сформировать у них чувство сопричастности и ответственности за ее реализацию, а также понимание предусмотренных стратегией целей (ОЭСР, 2019[3]).

Стратегический план развития Республики Казахстан до 2025 года предусматривает применение превентивных мер, снижающих «как спрос на неправомерные коррупциогенные действия, так и возможность их осуществления» (Government of the Republic of Kazakhstan, 2018[4]). В частности, согласно Стратегическому плану, «приоритетом будет являться масштабное применение системных, превентивных мер борьбы с коррупцией и переход на точечное использование уголовно-правовых инструментов преимущественно в тех сферах, где наблюдаются наибольшие коррупционные риски». В основе плана лежит понимание того факта, что упрощение, цифровизация и сокращение контактов между государственными должностными лицами и гражданами (включая предпринимателей), равно как и повышение прозрачности государственных услуг, будут способствовать снижению уровня коррупции (Shibutov et al., 2018[2]). Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы определяет шесть основных направлений работы. Это:

1. 1. Противодействие коррупции в сфере государственной службы

2. 2. Внедрение института общественного контроля

3. 3. Противодействие коррупции в квазигосударственном и частном секторах

4. 4. Предупреждение коррупции в судебных и правоохранительных органах

5. 5. Формирование уровня антикоррупционной культуры

6. 6. Развитие международного сотрудничества по вопросам противодействия коррупции (Government of the Republic of Kazakhstan, 2015[5]).

На уровне областей акиматами разрабатываются собственные стратегии борьбы с коррупцией на основе государственной Антикоррупционной стратегии на 2015-2025 годы. Помимо этого, закон «О противодействии коррупции», содержащий, в числе прочих, положения о предотвращении и разрешении конфликта интересов, управлении и распоряжении имуществом, принятии и соблюдении норм деловой этики, применении мер по контролю и выявлению рисков, перечисляет меры по обеспечению профессиональной этики в органах правительства. Законом установлены параметры, с учетом которых принимаются меры по предотвращению коррупции в государственных органах и организациях, субъектах квазигосударственного сектора и на государственных предприятиях Казахстана. Также в законе перечисляются инструменты для оценки реализации антикоррупционной политики, в том числе ежегодные доклады о противодействии коррупции. Стратегический план развития, республиканская и областные антикоррупционные стратегии и закон «О противодействии коррупции» служат основой для действий правительства, направленных на соблюдение норм этики и борьбу с коррупцией, однако детально проработанной этической стратегии, относящейся конкретно к системе государственных закупок, у правительства нет.

Как уже говорилось в главе 1, система закупок в Казахстане относится к децентрализованному типу, то есть за те или иные закупочные проекты отвечают разные государственные ведомства, субъекты квазигосударственного сектора и госпредприятия. Некоторые из них (например Министерство здравоохранения) внедрили планы по соблюдению этических стандартов в сфере закупок, однако степень распространенности и уровень координации таких мероприятий не совсем понятны. Существует несколько координирующих органов с различным кругом обязанностей; в их число входят Комитет внутреннего государственного аудита и Департамент законодательства государственных закупок (оба органа действуют в структуре Министерства финансов), а также Министерство национальной экономики. В части этики и антикоррупционной политики органом, ответственным за предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений, является Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции (далее – АДГСПК). Одна из основных функций АДГСПК – участие в разработке министерствами индивидуальных планов на основе учета ключевых коррупционных рисков (так называемый внешний анализ коррупционных рисков) и мониторинг их исполнения. Это делает АДГСПК наиболее подходящей организацией для того, чтобы руководить разработкой специальной этической стратегии для сферы закупок.

Между Министерством финансов и АДГСПК заключен Меморандум о сотрудничестве в области борьбы с коррупцией. В рамках такого сотрудничества и при содействии экспертов по закупкам из Министерства финансов, Министерства национальной экономики, а также Национальной палаты предпринимателей (далее – НПП), АДГСПК могло бы разработать специальную этическую стратегию в сфере закупок. Стратегия может предусматривать меры, осуществляемые правительством Казахстана для предупреждения коррупции в системе государственных закупок, и группировать задачи по темам, таким как обеспечение прозрачности, управление коррупционными рисками, повышение осведомленности, укрепление и развитие потенциала. Постановка задач в стратегии должна сопровождаться наличием соответствующего бюджета, ориентироваться на реалистичные цели и четко определять объемы ресурсов, необходимых для их достижения. В блоке 4.1 рассматривается образец антикоррупционной стратегии на примере Агентства федеральных закупок Австрии. Кроме того, областные акиматы могут разрабатывать собственные этические стратегии, ориентированные на сферу госзакупок, при условии, что по содержанию они будут связаны с общегосударственной.

Блок 4.1. Антикоррупционная стратегия Агентства федеральных закупок Австрии

Практика следования этическим стандартам является основой антикоррупционной стратегии, разработанной австрийским Агентством федеральных закупок (BBG), что отражено в виде следующих мер:

• Наличие жестко регламентированных организационных процедур (четкое определение обязанностей и структур)

• Внедрение антикоррупционных мероприятий в повседневную деятельность

• Постоянный пересмотр и совершенствование стратегии

• Постоянное повышение осведомленности сотрудников

• Привлечение внимания к последствиям коррупции

Стратегия содержит прямо сформулированное положение относительно основных ценностей и стратегий в области предупреждения коррупции, четкое определение аспектов, которые могут вызывать сомнения (например, разницы между обслуживанием клиента и проявлением коррупции), жесткие правила относительно приема подарков, а также правила совместительства. И наконец, стратегия позволяет работникам ознакомиться с принципами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Источник: (BBG, 2016[6]).

При разработке этической стратегии для сферы закупок АДГСПК и другие организации могут опираться на результаты внешнего анализа рисков, формируя на его базе целесообразные, учитывающие отраслевую специфику рекомендации для государственных органов и организаций. Правительство РК могло бы рассмотреть возможность включения в закон «О противодействии коррупции» положения, согласно которому по итогам такого анализа в политику организаций в области служебной этики должны вноситься соответствующие коррективы. Кроме того, АДГСПК может рассмотреть возможность объединения результатов анализа по всем министерствам в сводку, которая послужит информационной основой для единой этической / антикоррупционной стратегии правительства. В блоке 4.2 описана новая британская стратегия противодействия коррупции, включающая в себя отраслевой аспект, а также конкретные цели и мероприятия.

Блок 4.2. Британская стратегия противодействия коррупции на 2017-2022 годы

На Антикоррупционном саммите в Лондоне (2016 год) британское правительство обязалось разработать единую правительственную стратегию противодействия коррупции, определяющую концепцию долгосрочного развития антикоррупционных мер и порядок исполнения обязательств, принятых на себя правительством в ходе саммита. В декабре 2017 года был опубликован текст национальной антикоррупционной стратегии, цель которой заключается в формировании долгосрочной рамочной концепции для деятельности государства по предотвращению коррупции. Стратегия перечисляет шесть приоритетов парламента, а именно:

1. 1. Снижение уровня угрозы безопасности со стороны персонала на объектах повышенного риска, таких как государственная граница и порты

2. 2. Укрепление профессиональной этики в Великобритании с учетом положения, которое она занимает в мире, будучи международным финансовым центром

3. 3. Создание условий для соблюдения этических стандартов субъектами государственного и частного секторов

4. 4. Снижение уровня коррупции в сфере государственных закупок и распределения субсидий и грантов

5. 5. Совершенствование делового климата в общемировом масштабе

6. 6. Сотрудничество с другими государствами в области противодействия коррупции

В основе стратегии лежат четыре принципа: предохранение от коррупции (путем создания в государственном и частном секторах прозрачных и надежных организаций); предупреждение вовлечения граждан в коррупционные правонарушения (в том числе укрепление профессиональной этики); преследование и пресечение коррупционных правонарушений, укрепление способности правоохранительных органов, уголовных судов и контрольно-надзорных органов расследовать, пресекать и наказывать нарушения; снижение воздействия свершившихся фактов коррупции (в том числе восстановление прав, нарушенных вследствие обусловленных коррупцией случаев отказа в правосудии).

Стратегия была разработана в рамках общеправительственной инициативы и рассматривает общество как единое целое, чтобы сделать возможным координирование антикоррупционных мер правительства с действиями институтов гражданского общества, субъектов частного сектора и правоохранительных органов. Для достижения этой цели государственному уполномоченному по борьбе с коррупцией стратегией предусмотрена активная роль в привлечении заинтересованных сторон к работе, а также усиление взаимодействия с национальными организациями-партнерами, по принципу уже зарекомендовавших себя Совместной рабочей группы по сбору информации о легализации доходов, полученных незаконным путем, и Совместной рабочей группы по борьбе с мошенничеством. И наконец, в стратегии отмечено, что сотрудничеству с гражданским обществом и частным сектором будет способствовать поддержание постоянного политического диалога по проблемным вопросам с применением как официальных, так и неформальных механизмов.

Источник: Правительство Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (2017 год), Британская стратегия противодействия коррупции на 2017-2022 годы, https://www.gov.uk/government/publications/uk-anti-corruption-strategy-2017-to-2022.

Учитывая децентрализованный характер государственных закупок в Казахстане, всем министерствам, ведомствам, субъектам квазигосударственного сектора и госпредприятиям, в свою очередь, рекомендуется рассмотреть возможность подготовки индивидуальных планов по соблюдению этических стандартов в сфере закупок и обеспечения их связи с единым правительственным планом. Это поможет органам и организациям перенести цели, поставленные планом, в практическую плоскость и определить, как именно они смогут достичь этих целей в рамках своей повседневной работы. Для содействия развитию стратегического и операционного планирования на уровне организаций АДГСПК и Министерство финансов могут проводить семинары и рабочие совещания по планированию, которые помогли бы разработать собственный план по соблюдению этических стандартов в сфере закупок для каждой организации. Получив такое содействие, организации смогли бы извлечь преимущество из синергетических связей между знанием практических аспектов специфики своих стандартных закупочных процедур и этическими / антикоррупционными стандартами правительства. АДГСПК и Министерство финансов могут осуществлять проверку целей и мероприятий такого планирования, относящихся к соблюдению этических стандартов, на уровне организаций.

4.2.2. Использование должности уполномоченного по этике с целью координации внедрения в министерствах этической стратегии в сфере закупок

Широкое внедрение культуры этики во всех органах правительства требует четкого распределения сфер ответственности независимо от уровня. Любой государственный служащий обязан придерживаться этических стандартов, однако наличие подразделения, сотрудника или сотрудников, официально осуществляющих контроль в вопросах служебной этики, обеспечит последовательный и упорядоченный характер этической политики различных госструктур. Ответственные за этику, к которым можно обратиться по конкретным вопросам, связанным с этикой, становятся для государственных служащих ценным источником информации и рекомендаций. Наконец, ответственные могут следить за ходом разработки и внедрением системы этических стандартов, контролируя соответствие осуществляемой работы целям этической стратегии и выявляя возможные недостатки.

Согласно документу «Положение об уполномоченном по этике», роль ответственных лиц поручена уполномоченным по этике. Данное Положение возлагает на уполномоченных по этике следующие функции: оказание государственным служащим консультативной помощи по вопросам этики; проведение разъяснительной работы по вопросам соблюдения законодательства в сферах государственной службы, противодействия коррупции и Этического кодекса; проведение анализа нарушений и предоставление руководству государственного органа рекомендаций по их предупреждению. Как предписывает Этический кодекс, в центральных государственных органах функции уполномоченного по этике должны возлагаться на государственного служащего, занимающего руководящую должность, а также снискавшего признание и уважение в коллективе. В министерствах должность уполномоченного по этике вводится как самостоятельная, и лица, ее занимающие, обязаны координировать работу уполномоченных по этике в территориальных подразделениях. В территориальных подразделениях функции уполномоченного по этике возлагаются на служащих в дополнение к прочим должностным обязанностям.

Невзирая на существование вертикальных механизмов координации между центральными органами и территориальными подразделениями, не совсем понятно, как именно уполномоченные по этике осуществляют горизонтальную координацию этической политики в различных министерствах. Поскольку функции, связанные с закупками, в Казахстане носят децентрализованный характер, институт уполномоченных по этике мог бы обеспечивать координацию внедрения этической стратегии во всех организациях, осуществляющих закупки. Учитывая, что уполномоченные по этике обладают опытом решения этических проблем, связанных с работой министерств, рекомендуется включить их в состав комиссии, ответственной за формирование этической стратегии в сфере закупок. Кроме того, АДГСПК могло бы рассмотреть возможность регулярного проведения совещаний уполномоченных по этике для обмена передовым опытом и практическими наработками. В рамках совещаний можно проводить тематические дискуссии, посвященные этике в сфере государственных закупок и иным этическим вопросам. Блок ‎4.3 содержит обзор координационных функций, которые исполняют уполномоченные по этике в органах федерального правительства Австрии.

Блок 4.3. Уполномоченные по этике в органах федерального правительства Австрии

Федеральное бюро по предупреждению и противодействию коррупции (Bundesamt zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung, или BAK) в Австрии создало Австрийскую информационную сеть по вопросам этики (Integritätsbeauftragten-Netzwerk), цель которой – укрепление культуры этики как одного из основополагающих принципов деятельности государственного сектора.

С этой целью бюро посредством сети проводит обучение государственных служащих для подготовки специалистов по вопросам служебной этики и противодействия коррупции. Обученные таким образом уполномоченные по этике оказывают консультативную и методическую помощь и тем самым укрепляют практику следования этическим принципам среди сотрудников своих организаций. У них есть доступ к дополнительной информации по вопросам соблюдения законодательства, борьбы с коррупцией, следования этическим стандартам и поддержания культуры взаимоотношений в организации. В дополнение к интернет-платформе, бюро организует регулярные совещания уполномоченных по этике после завершения их обучения. На совещаниях обсуждаются актуальные темы, в том числе управление рисками, этические нормы и ценности.

Источник: (IBN, n.d.[7]).

4.2.3. Пересмотр и упрощение действующего Этического кодекса, включение в него стандартов поведения должностных лиц, занимающихся государственными закупками

Любой этический кодекс устанавливает стандарты поведения государственных служащих, основанные на общих ценностях организации, и требования по их соблюдению. В ситуациях, когда требования к соблюдению этических стандартов разбросаны по различным законодательным и политическим документам, наличие этического кодекса играет особенно важную роль в определении точного круга обязанностей и сфер ответственности государственных служащих. В 2015 году по итогам процесса общественного обсуждения с участием государственных служащих и граждан правительством был введен Этический кодекс государственных служащих Республики Казахстан, действие которого распространяется на всех госслужащих (ОЭСР, 2017[8]). Кодекс устанавливает основные требования к морально-этическому облику государственных служащих, а также базовые стандарты их поведения. В общей сложности, он содержит тридцать восемь таких стандартов, многие из которых отчасти повторяют друг друга. Кодекс написан канцелярским языком, что может затруднять его прочтение и понимание.

Целью внедрения любых правил служебной этики является воздействие на поведение, однако использование канцелярского языка и обилие юридической терминологии могут воспрепятствовать желаемому эффекту, поскольку смещают акцент с поведенческих изменений на формальное нормативно-правовое соответствие (ОЭСР, 2018[9]). В сочетании с большим объемом текста такой язык может затруднить понимание содержания и, как следствие, ослабить воздействие документа на поведение сотрудников. Простые и понятные правила более эффективны, поскольку напоминают государственным служащим о стандартах поведения, которые от них требуются, и соответствующих этических нормах, которых они должны придерживаться. Фактически, психологами доказано, что в среднем человек способен удерживать в кратковременной памяти лишь семь объектов плюс-минус два (Miller, 1955[10]). Как показывает передовой опыт, многие страны ОЭСР принимают меры к пересмотру своих этических кодексов исходя из этого принципа, чтобы помочь служащим вести себя в соответствии с требованиями государственной службы (см. блок ‎4.4 – примеры Австралии и Дании). В числе прочего, такой подход может помочь организации перейти от формального подхода, основанного на соблюдении требований законодательства, к принципиальному. И наконец, для того чтобы стало возможным его применение в реальных условиях повседневной работы государственных служащих, этический кодекс, в идеале, должен разрабатываться с их участием и учитывать их отзывы и предложения (ОЭСР, 2018[11]). Таким образом, АДГСПК (при содействии соответствующих сотрудников) рекомендуется рассмотреть возможность изменения Этического кодекса: следовало бы внести уточнения в ряд положений и сгруппировать стандарты поведения соответственно понятной, четко сформулированной системе ценностей. В этой работе может оказаться полезной информация из блока 4.5.

Блок 4.4. Установление четких стандартов поведения государственных служащих

Система ценностей Австралийской государственной службы

В 2010 году был опубликован доклад Консультативной группы по вопросам реформирования государственной администрации Австралии, в котором признавалось значение тщательно проработанной системы ценностей для высокоэффективной, динамично развивающейся государственной службы, а также значение осуществления стратегического руководства на основе таких ценностей для дальнейшего повышения эффективности. Система ценностей Австралийской государственной службы – это «краткий перечень базовых ценностей, который носит предметный характер, легко запоминается и способствует изменениям к лучшему». В основе лежит английский акроним «I CARE» (что означает «мне не все равно»):

• Беспристрастность (Impartial)

• Служебный долг (Committed to service)

• Подотчетность (Accountable)

• Уважение (Respectful)

• Этичное поведение (Ethical)

Syv central pligter – «Семь основных обязанностей»

Датское агентство по модернизации (MODST) при Министерстве финансов разработало так называемый «Кодекс VII» – этический кодекс государственных служащих Дании. Кодексом установлены семь основных обязанностей: приверженность закону; честность; профессионализм; развитие и сотрудничество; ответственность и контроль; открытое признание ошибок; политический нейтралитет.

В «Кодексе VII» описаны значение и влияние каждой из этих обязанностей на государственный сектор Дании. Помимо этого, агентство подготовило описания ряда гипотетических ситуаций, которые можно использовать, чтобы попрактиковаться в применении «Кодекса VII». Примеры возможных решений не публикуются в открытом доступе, однако государственные органы и организации могут получить эту информацию.

Источник: (Ministry of Finance, 2015[12]; Australian Public Service Commission, 2018[13]).

Блок 4.5. Рекомендации по разработке кодексов профессиональной этики

Приведенные ниже рекомендации (Maesschalck & Schram 2006) могут повысить уровень качества и актуальности кодексов, основанных на следующей модели: состоят из ограниченного перечня базовых ценностей, которые сначала приводятся в виде определения, а затем раскрываются подробнее в правилах (а те, в свою очередь, могут иллюстрироваться примерами):

• Доходчивость. Текст должен быть максимально доходчивым и удобочитаемым. Кодекс должен быть понятен всем сотрудникам, от которых ожидается его соблюдение.

• Простота. Текст должен быть максимально простым, но не примитивным. Профессиональная этика – сложная тема, и кодекс не может игнорировать этот факт. Однако не следует прибегать к неоправданному усложнению.

• Конкретность. Избегайте необоснованных обобщений. Не всегда удается избежать общих фраз, особенно в случае с «этическими кодексами», в том числе основанными на системе ценностей. Однако необходимо попытаться максимально конкретизировать эту систему: например, изложить ценности в форме определенных правил и руководящих принципов или проиллюстрировать конкретными примерами.

• Упорядоченность. Проследите, чтобы кодекс имел логически упорядоченную структуру, смысловым ядром которой является система ценностей, не дублирующих друг друга. Если какие-то ценности при этом окажутся взаимоисключающими, так будет проще выявить противоречия. Противоречия в целом свойственны этическим дилеммам, и потому кодекс с четко прописанной системой ценностей становится весьма полезным инструментом для решения этических дилемм или проведения соответствующего обучения.

• Последовательность. Все понятия должны раскрываться в простой и последовательной манере. Не следует передавать разными терминами одно и то же понятие в рамках одного и того же кодекса (или в разных документах одной организации). И напротив, не следует использовать один термин в разных значениях. Выберите наиболее подходящий термин и последовательно используйте его в одном и том же значении независимо от документа. Это значительно повышает вероятность, что все сотрудники станут использовать одну терминологию и понимать друг друга, и тем самым кодекс и сопутствующая документация приобретут истинную ценность как инструменты обучения и повседневного общения.

• Связь. Включите в кодекс достаточно перекрестных ссылок на другие документы, инструктивные материалы и правила, где сотрудники смогут найти дополнительную информацию по конкретным темам (см. упомянутую выше концепцию кодекса как «портала» для доступа ко всей соответствующей информации, касающейся этических стандартов).

• Целесообразность. Не ограничиваясь очевидными вещами, кодекс должен уделять основное внимание вопросам, для решения которых действительно требуется методическая помощь. Вероятность этого возрастет, если при разработке кодекса применять перечисленные выше принципы: анализ рисков и анализ дилемм.

Источник: ОЭСР (2009); Maesschalck, J., & Schram, F. (2006). Meer dan een brochure of affiche: de deontologische code als kernelement van een effectief ambtelijk integriteitsbeleid. Burger, Bestuur En Beleid, 3(1), 49-61.

Учитывая риски, связанные с закупочными процедурами, в ряде стран ввели специальные этические кодексы для должностных лиц, занимающихся закупками. В отраслевых этических кодексах содержатся конкретные примеры, имеющие прямое отношение к деятельности организации или отрасли. Для сотрудников они служат ориентиром и помогают понять, как вести себя, столкнувшись с той или иной этической дилеммой.

На основании предыдущих исследований Казахстану было рекомендовано разработать специальный этический кодекс для должностных лиц, занимающихся закупками (например, см. (ОЭСР, 2017[8])). АДГСПК, наряду с Министерством финансов, Комитетом внутреннего государственного аудита и Комитетом по государственным закупкам, могут рассмотреть возможность разработки специального этического кодекса для государственных должностных лиц, занимающихся закупками. По аналогии с процедурой пересмотра общего Этического кодекса, стандарты поведения должны устанавливаться при участии тех, кому предстоит их соблюдать; это позволит придать стандартам предметный, действенный характер. При разработке кодекса участники процесса могли бы воспользоваться рекомендациями блока 4.5. А блок ‎4.6 предлагает ознакомиться с примером специального этического кодекса.

Блок 4.6. Кодекс служебной этики должностных лиц, занимающихся государственными закупками, в Канаде

Правительство Канады сознает свою ответственность за сохранение доверия делового сообщества и канадского народа к системе государственных закупок, а потому закупки осуществляются с соблюдением принципов подотчетности, прозрачности и этики.

Кодекс служебной этики должностных лиц, занимающихся государственными закупками, поможет правительству выполнить свои обязательства по реформированию системы закупок, повысить уровень прозрачности и подотчетности, ужесточить стандарты этичного поведения государственных служащих. В нем объединены действующие правовые, нормативные и политико-экономические требования правительства, в совокупности образующие понятное и лаконичное описание того поведения, которого государство ожидает от своих служащих и поставщиков.

В Кодексе служебной этики должностных лиц, занимающихся государственными закупками, ясно изложены обоюдные ожидания сторон, что должно заложить основы для взаимопонимания между всеми участниками процесса закупок, включая как государственных служащих, так и поставщиков.

Кодекс отражает политику канадского правительства: в его основу легли принципы, предусмотренные законом об управлении финансами и федеральным законом о подотчетности. Он представляет собой сборник мер, разработанных федеральным правительством в целях регулирования конфликта интересов, пенсионного обеспечения и коррупционных правонарушений, а также содержит другие требования правового и политического характера, имеющие непосредственное отношение к государственным закупкам. Задачей Кодекса является объединение всех требований действующего законодательства, регулирующих основные обязанности, обязательства и зоны ответственности государственных служащих и поставщиков, в форме единого справочного источника. Там же содержится описание порядка подачи апелляций для поставщиков и процедурных мер защиты.

Правительство рассчитывает, что все лица, задействованные в цикле государственных закупок, будут соблюдать положения Кодекса.

Источник: (Government of Canada, n.d.[14]).

4.2.4. Расширение круга мер по урегулированию конфликта интересов с учетом специфики, присущей циклу государственных закупок

Контроль конфликта интересов, не допускающий его влияния на этичность процесса закупок, это залог ответственного и эффективного характера системы государственных закупок. Конфликт интересов возникает в ситуациях, когда личные интересы государственного должностного лица могут оказывать ненадлежащее влияние на выполнение им своих служебных обязанностей (ОЭСР, 2004[15]). Конфликт интересов бывает реальным, мнимым и потенциальным (см. Блок ‎4.7). Когда конфликт интересов влияет на выполнение обязанностей, имеет место коррупция (неправомерные действия, злоупотребление служебным положением и так далее). Конфликт интересов не всегда равнозначен коррупции, однако подрывает доверие общества и потому требует жесткого регулирования.

Блок 4.7. Различия между реальным, мнимым и потенциальным конфликтом интересов

Реальный конфликт интересов возникает, если государственный служащий как частное лицо имеет интересы, которые могут ненадлежащим образом повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей или полномочий.

Мнимый конфликт интересов имеет место, когда создается видимость того, будто бы личные интересы государственного служащего могут оказывать ненадлежащее влияние на выполнение им своих должностных обязанностей, но это не соответствует действительности. Конфликты данного рода следует предотвращать или разрешать таким образом, чтобы свести к минимуму риск ущерба для репутации организации (и самого служащего), поскольку могут возникать сомнения в этичности их поведения.

Потенциальный конфликт интересов имеет место при наличии у государственного служащего личных интересов, которые могут привести к возникновению конфликта интересов при условии изменения определенных обстоятельств в будущем.

Источник: (ОЭСР, 2004[15]).

Законы Казахстана «О противодействии коррупции», «О государственной службе» и «О государственных закупках» предусматривают меры по предотвращению и разрешению конфликта интересов. Согласно определению закона «О противодействии коррупции», конфликт интересов – это противоречие между личными интересами должностных лиц и их должностными полномочиями, при котором личные интересы указанных лиц могут привести к ненадлежащему исполнению ими своих должностных полномочий (п. 5 ст. 1). Статья 51 закона «О государственной службе» содержит правила урегулирования конфликта интересов. Оба закона требуют в обязательном порядке уведомлять о факте или возможности конфликта интересов. Государственный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного руководителя или руководство государственного органа о возникшем конфликте интересов или возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Непосредственный руководитель или руководство государственного органа должны своевременно принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. В числе возможных мер по урегулированию, предусмотренных обоими законами: поручить другому государственному служащему исполнение должностных полномочий государственного служащего по вопросу, в связи с которым возник или может возникнуть конфликт интересов; изменить должностные обязанности государственного служащего; принять иные меры по устранению конфликта интересов (ОЭСР, 2017[8]).

В то же время ни в одном законе не указаны такие меры, как отказ государственного служащего от источника личных интересов, порождающих конфликт или возможность конфликта (например, изъятие капитала или ликвидация имущества), или уход государственного служащего с должности в случае невозможности урегулировать конфликт интересов иным образом. Более того, ни один из законов не разграничивает реальный, мнимый и возможный конфликты интересов. Как отмечалось в отчете ОЭСР о результатах мониторинга соблюдения профессиональной этики в Казахстане, правительство республики могло бы рассмотреть возможность расширения круга мер по урегулированию подобных конфликтов, добавив туда отказ от источника личных интересов или освобождение от должности. Подробнее об этом см. в блоке 4.8. Конфликт интересов – неотъемлемая часть жизни людей, занимающих государственные должности, и потому расширение перечня способов его урегулирования позволит государственным служащим более эффективно предотвращать и разрешать конфликты.

Блок 4.8. Возможные меры по разрешению и урегулированию конфликта интересов

В число способов положительного разрешения или урегулирования конфликта интересов может входить одна или несколько следующих стратегий (соответственно обстоятельствам):

• Устранение (временное или постоянное): от государственных служащих требуют устранить личные интересы, порождающие конфликт, если они желают сохранить занимаемую должность. Возможно временное устранение на период пребывания государственного служащего в должности: например, передача имущества, вызывающего конфликт интересов, в доверительное управление (категорически исключая фиктивное). Постоянное устранение личных интересов может включать в себя изъятие капиталовложений или ликвидацию такого имущества.

• Отказ от полномочий или их ограничение: если велика вероятность, что определенный конфликт интересов будет возникать нечасто, затронутый им государственный служащий может, сохраняя занимаемую должность, быть отстранен от участия в принятии решений по соответствующим вопросам (к примеру, решение будет приниматься независимым третьим лицом) или воздерживаться от голосования по таким решениям. В этом случае требуются особые меры предосторожности, обеспечивающие объективность и этическую безупречность процесса принятия решений. Кроме того, возможна такая мера, как ограничение доступа государственного служащего, затронутого конфликтом интересов, к определенной информации путем запрета на получение соответствующей документации и иных сведений, касающихся его личных интересов.

• Перевод или перераспределение полномочий: если предполагается, что определенный конфликт интересов будет сохраняться и, следовательно, отказ от полномочий или их ограничение, применимые лишь в отдельных ситуациях, нецелесообразны, следует рассмотреть такие меры, как перевод государственного служащего на другую должность или поручение другому лицу исполнения определенных должностных обязанностей по вопросу, с которым связан конфликт интересов.

• Уход с должности по собственному желанию: при наличии серьезного конфликта интересов, который нельзя разрешить иным образом, от государственного служащего требуется добровольно отказаться от должностных функций, связанных с его личными интересами и возникшим конфликтом, или от занимаемой должности. В случаях, требующих ухода должностного лица с государственной службы, правила регулирования конфликта интересов (наряду с соответствующими положениями трудового законодательства и (или) трудового договора) должны предусматривать возможность прекращения его полномочий в соответствии с определенной процедурой.

Источник: (ОЭСР, 2004[15]).

Статья 6 закона «О государственных закупках», в свою очередь, посвящена регулированию конфликта интересов со стороны поставщиков. Согласно положениям статьи 6, потенциальный поставщик не вправе участвовать в проводимых государственных закупках, если близкие родственники, супруг (супруга) или свойственники первых руководителей данного потенциального поставщика и (или) уполномоченного представителя данного потенциального поставщика обладают правом принимать решение о выборе поставщика либо являются представителем заказчика или организатора государственных закупок в проводимых государственных закупках. Также потенциальным поставщикам воспрещается участвовать, если они или их аффилированные лица оказывали заказчику либо организатору государственных закупок консультационные услуги по подготовке проводимых государственных закупок, участвовали в разработке проектной / конкурсной документации на подготовительных стадиях или принимали иное участие в составлении технической документации. В то же время положения статьи не распространяются на аффилированные лица потенциальных поставщиков (дочерние компании, совместные предприятия и так далее), за исключением случаев, когда такие лица принимали участие в разработке технико-экономического обоснования по проводимым государственным закупкам. В связи с этим Казахстану рекомендуется дополнить статью 6 закона «О государственных закупках» положениями о регулировании конфликта интересов применительно к аффилированным лицам потенциальных поставщиков.

В настоящее время должностные лица, занимающиеся государственными закупками, вручную проверяют документацию, чтобы определить, нет ли между членами конкурсной комиссии и потенциальными поставщиками связей, порождающих конфликт интересов. Для повышения эффективности данного процесса планируется его автоматизировать. Это перспективное направление работы, и потому Министерству финансов рекомендуется развивать автоматизацию проверочного процесса, чтобы обеспечить возможность всесторонней проверки на предмет обнаружения конфликта интересов при проведении всех государственных закупок.

4.2.5. Разработка программ подготовки и информирования сотрудников в части соблюдения этических стандартов в сфере закупок для содействия изменению поведения

Простого перечисления требуемых стандартов поведения в этическом кодексе еще недостаточно, чтобы обеспечить соблюдение этики. Можно разработать специальные подготовительные и информационные программы по вопросам служебной этики для должностных лиц, занимающихся государственными закупками, в том числе касающиеся стандартов поведения, конфликта интересов, управления рисками и информирования о нарушениях. В ряде министерств (включая территориальные подразделения), субъектов квазигосударственного сектора и госпредприятий существуют тренинги по служебной этике, однако их проведение носит нерегулярный характер, а действующие программы подготовки для персонала, участвующего в государственных закупках, в Министерстве финансов не содержат модуля, посвященного нормам этики в сфере закупок.

В настоящее время АДГСПК разрабатывает положение «Договор о неподкупности», которое предполагается включить в новую редакцию закона «О противодействии коррупции». В соответствии с данным положением, государственные органы и субъекты квазигосударственного сектора обязаны будут ввести у себя договоры неподкупности, устанавливающие этические стандарты требуемого поведения и санкции на случай нарушения таковых. Такие договоры в обязательном порядке будут заключаться с государственными служащими, входящими в группу риска, и в том числе с теми, кто занимается государственными закупками. Если предлагаемое дополнение будет принято, АДГСПК подготовит для государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора рекомендации с целью стандартизации содержания таких договоров.

Подобные меры могут способствовать росту осведомленности и укреплению готовности госслужащих выполнять обязательства в отношении следования этическим нормам. А чтобы все это не оставалось абстракцией, АДГСПК может рассмотреть возможность создания специальных учебных модулей. Учебные модули могут охватывать такие темы, как пересмотренный Этический кодекс, а также специальные правила служебной этики в сфере закупок, регулирование конфликта интересов, функции и обязанности по управлению рисками (см. раздел 4.3). Обучение следует проводить регулярно и адаптировать его содержание к конкретным потребностям сотрудников, участвующих в государственных закупках.

В частности, в модули можно включить примеры реальных ситуаций, связанных с возникновением конфликта интересов, этических дилемм или ситуационных исследований на основе реальных случаев коррупции или нарушения профессиональной этики. Целью примеров является подробное рассмотрение ситуаций, которые способны поставить под угрозу этические ценности сотрудника, связанного с государственными закупками, что поможет лучше сориентироваться, если подобная ситуация возникнет в реальной жизни.

Кроме того, АДГСПК могло бы оказать помощь Министерству финансов, другим органам и организациям, имеющим отношение к закупкам, в разработке мер, способствующих поддержанию среди госслужащих надлежащего уровня следования этическим стандартам. К примеру, плакаты с перечислением базовых ценностей служащих государственного сектора на стенах отделов закупок постоянно напоминали бы сотрудникам об их этических обязательствах. Простейшие памятки (например, коврик для компьютерной мыши с надписью «Честность») в нужный момент могут подвигнуть на изменение поведения, напомнив о прежних обсуждениях и занятиях по этическим вопросам и обострив чувство моральной ответственности (ОЭСР, 2018[11]).

4.2.6. Наличие продуманных требований в части внутреннего контроля, механизмов следования требованиям законодательства и антикоррупционных программ для поставщиков

Поставщики – важнейший элемент системы государственных закупок, культура этики которого сказывается на всей системе этических стандартов в стране. Если поставщики вступают в сговоры, предлагают взятки, участвуют в мошенничестве с заявками, счетами и так далее, это снижает конкурентоспособность экономики и дает отрицательные внешние эффекты, а также подрывает законность правительства и доверие к рынкам. В то же время поставщики – это ключевые партнеры в деле обеспечения эффективности государственных закупок и действенности системы этических стандартов. На многих предприятиях ведется работа по реформированию корпоративной этики и изменению общей картины в данной области (UNODC, 2013[16]). Система государственных закупок является той сферой, где государственный сектор вправе ожидать от частного особо высоких этических стандартов и усиленных мер по их поддержанию в практической деятельности компаний. Применяемые для этого инструменты могут варьироваться от предоставления льгот до введения обязательных программ деловой этики. В международной практике все чаще встречается требование о внедрении программы деловой этики, которое включается в число квалификационных требований к субъектам частного сектора, претендующим на получение государственного заказа.

В Казахстане все поставщики, подающие заявку на участие в системе электронных государственных закупок, обязаны подписывать заявление об отсутствии нарушения требований статьи 6 закона «О противодействии коррупции» (в том числе касающихся конфликта интересов). Подписывая это заявление, они соглашаются с тем, что договор о государственных закупках может быть расторгнут в случае «выявления... фактов», которые перечисляются в п. 19 статьи 43 закона, и с последствиями предоставления недостоверной информации. Однако в заявлении не упоминаются ни коррупционные правонарушения, ни меры по предупреждению мошенничества на торгах или сговора участников. Министерству финансов рекомендуется рассмотреть возможность включения в заявление дополнительных положений, посвященных борьбе с коррупцией и недобросовестной конкуренцией.

Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции недавно утвердило проект национального стандарта под названием «Система менеджмента противодействия взяточничеству», содержащий требования и рекомендации по разработке, внедрению, поддержке, анализу и улучшению системы менеджмента противодействия коррупции. Стандарт разработан РГП «Казахстанский институт стандартизации и сертификации» на основании ИСО 370001: 2016 Anti-Bribery Management Systems. По словам представителей АДГСПК, данные стандарты устанавливают базовые требования к обеспечению соблюдения деловой этики в организациях частного сектора. Не совсем понятно, намеревается ли правительство внедрять данные стандарты в существующий закупочный процесс (и если да, то как именно) и как планируется осуществлять экспертизу качества подобных программ, введенных в компаниях.

Проведение экспертизы дает больше гарантий реального существования и надлежащего качества программы деловой этики. Процесс экспертизы представляет собой анализ степени соответствия программ обязательным стандартам, утвержденным государственными органами, на основе установленных критериев. Может оцениваться либо целесообразность программы (то есть степень ее концептуального соответствия желаемым результатам), либо ее практическая результативность за установленный период времени (Transparency International, 2012[17]). Преимущества экспертизы включают в себя возможность совершенствования программы благодаря выявлению недостатков, соответствие будущим требованиям предварительного квалификационного отбора и свидетельство соблюдения компанией высоких этических стандартов, способствующее укреплению ее репутации (Transparency International, 2012[17]). АДГСПК может дать санкцию на то, чтобы государственные органы и субъекты квазигосударственного сектора требовали проведения экспертизы в отношении наличия и качества программ деловой этики. Делать экспертизу функцией государственных органов нежелательно: лучше, чтобы она проводилась авторитетной и независимой сторонней экспертной организацией; однако государственные органы могут разрабатывать руководящие материалы по составляющим действительной экспертизы.

Помимо этого, Министерство финансов совместно с Агентством по делам государственной службы и противодействию коррупции и Национальной палатой предпринимателей (НПП) могли бы рассмотреть возможность разработки и реализации программ подготовки в части соблюдения этических стандартов для поставщиков. Учебные модули могут включать в себя:

• Этический кодекс и действующие инструменты по обеспечению соблюдения норм этики среди персонала, связанного с закупками, в том числе их применение на практике;

• выявление и ограничение этических рисков в сфере государственных закупок (коррупции, мошенничества, сговора и так далее);

• выявление потенциальных конфликтов интересов, способных подорвать этическую безопасность процесса закупок, информирование о нем и его урегулирование; а также

• порядок информирования о нарушениях этики, противоправных действиях или злоупотреблениях.

Цель программ подготовки заключается в том, чтобы помочь поставщикам узнать и понять этические требования, касающиеся государственных закупок в Казахстане. В то же время они будут способствовать укреплению потенциала поставщиков с точки зрения противодействия коррупции внутри организации.

4.3. Реализация эффективных механизмов внутреннего контроля, основанных на оценке рисков закупочной деятельности

4.3.1. Оценка рисков мошенничества и коррупции путем применения стратегий управления рисками в рамках всего цикла государственных закупок

Государственные закупки сопряжены с повышенными коррупционными рисками, в том числе с риском взяточничества, ненадлежащего влияния, завладения в отношении проектов с вложением государственных средств, неурегулированного конфликта интересов (см. таблицу 4.1). Основы и стандарты единой правительственной системы внутреннего контроля и управления рисками устанавливает Министерство финансов. В законе «О государственном аудите и финансовом контроле» говорится о системе внутреннего контроля. В частности, статья 57 закона определяет пять компонентов такой системы в Казахстане, а именно: контрольную среду, оценку рисков, контрольные процедуры, информацию и связь, а также мониторинг и оценку эффективности системы внутреннего контроля. Закон обязателен к применению подразделениями внутреннего аудита и финансового контроля всех государственных органов, организаций и предприятий, исключая Национальный банк Республики Казахстан. В систему органов внутреннего аудита и финансового контроля входят Комитет внутреннего государственного аудита (КВГА) в структуре Министерства финансов и службы внутреннего аудита, существующие во всех центральных государственных органах и местных исполнительных органах областей и городов. Наконец, высшим органом государственного аудита и финансового контроля является Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета.

Таблица 4.1. Коррупционные риски на различных этапах цикла государственных закупок
	Этап	Коррупционные риски
Риски на этапе подготовки к торгам	Оценка потребностей	Ненадлежащая оценка потребностей Стороннее влияние на процесс принятия решений должностными лицами Неофициальное соглашение по вопросам договора
	Планирование и составление бюджета	Неэффективное планирование закупок Несоответствие закупок общему процессу принятия инвестиционных решений Нереалистичное планирование бюджета или недостаток бюджета
	Разработка спецификаций / требований	Подгонка технических спецификаций под определенную компанию Необъективное определение и позднее установление критериев отбора Запрашивание образцов товаров и услуг без необходимости, что может влиять на информацию о закупках в спецификации проекта
Риски на этапе проведения торгов	Выбор закупочной процедуры	Отсутствие убедительных причин для использования неконкурсных процедур Злоупотребление неконкурсными процедурами на основании предусмотренных законом исключений: дробление контрактов, злоупотребление чрезвычайной срочностью, ненадлежащие изменения
	Запрос на предоставление конкурсной заявки / предложения	Отсутствие открытого оповещения о возможности подать заявку Отсутствие информации о критериях рассмотрения заявок и определения победителя Нераскрытие информации о закупках и ее отсутствие в открытых источниках
	Подача заявок	Отсутствие конкуренции или случаи сговора участников (имитация конкуренции путем подачи заведомо проигрышных заявок, преднамеренный отзыв заявок, поочередная подача заявок с наиболее выгодными условиями, раздел рынка)
	Рассмотрение заявок	Конфликт интересов и коррупция при рассмотрении, например: Знакомство с участниками торгов вне рамок текущих закупок Личная заинтересованность, в том числе подарки или обещание трудоустройства / совмещение Неэффективная реализация принципа двойного контроля
	Определение победителя	Неточное указание затрат или цен в ценовых предложениях поставщиков, ведущее к увеличению цены договора (счета на завышенные суммы, искусственное взвинчивание прибыли) Конфликт интересов и коррупция при утверждении договора (неэффективное разделение финансовых, договорных и проектных полномочий) Недоступность документации, фиксирующей процедуру
Риски после заключения договора	Исполнение / контроль исполнения договора	Злоупотребления со стороны поставщика при исполнении договора, в частности касающиеся качества, цены и сроков: Существенное изменение условий договора, предусматривающее увеличение сроков и (или) повышение цен Замена товара или ненадлежащее качество работ / услуг, не соответствующее договорной спецификации Хищение нового имущества до его доставки конечному пользователю или постановки на баланс Недостаток контроля со стороны государственных должностных лиц и (или) сговор между подрядчиками и должностными лицами, осуществляющими контроль Непрозрачность процедуры выбора субподрядчиков и партнеров или отсутствие подотчетности с их стороны
	Заказы и оплата	Неудовлетворительное разделение финансовых полномочий и (или) отсутствие контроля со стороны государственных должностных лиц, из чего проистекают: Недостоверность учета, ненадлежащее распределение расходов или перенос расходов из других договоров Задержка оплаты по выставленным счетам Фальсификация или дублирование счетов за товары и услуги, которые не были поставлены, или для внесения предварительной оплаты
Источник: (ОЭСР, 2009[18]).

В Казахстане коррупционные риски на всех этапах цикла закупок представляют собой серьезную проблему. Уже приняты некоторые меры по выявлению таких рисков и даче рекомендаций относительно управления ими, причем особого внимания заслуживает внешний анализ коррупционных рисков. Внешний анализ коррупционных рисков, предписанный законом «О противодействии коррупции», выполнялся экспертной комиссией, куда вошли АДГСПК, Министерство финансов, Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, Генеральная прокуратура, НПП и региональные отделения последней. В ходе анализа процедуры закупок проверялись на соответствие положениям закона «О государственных закупках», в результате чего был выявлен ряд областей, создающих коррупционные риски вследствие пробелов и недостаточной определенности требований законодательства в сфере государственных закупок. В частности, анализ выявил наличие коррупционных рисков в связи с разработкой спецификаций / требований; выбором закупочной процедуры; рассмотрением заявок и определением победителей; исполнением и контролем исполнения договоров; платежами (данные от АДГСПК, сведения об источнике отсутствуют). Следует отметить, что по итогам внешнего анализа коррупционных рисков руководство органа или подразделения вправе провести внутренний анализ в соответствии с «Типовыми правилами проведения внутреннего анализа коррупционных рисков» (Government of the Republic of Kazakhstan, 2016[19]).

Кроме того, АДГСПК провело анализ государственных закупок с высоким риском (в том числе договоров на строительные и дорожно-строительные работы) и проверило договоры с чрезмерно высокими ценами. В частности, сообщается, что если цена на 30-40 % превышала среднюю заявочную цену на товар или услугу, то АДГСПК требовало объяснений у организатора закупок. В большинстве случаев организаторы принимали меры к снижению цены. После проведения анализа АДГСПК опубликовало свой доклад на сайте в соответствии с требованиями закона «О противодействии коррупции». Доклад был завизирован президентом и включал в себя предложения относительно возможных усовершенствований в системе государственных закупок. В числе рекомендаций упоминалась ротация государственных служащих, занимающихся закупками, во избежание излишне близкого знакомства с поставщиками.

Правительство Казахстана приняло меры к внедрению механизмов внутреннего контроля и управления рисками в процесс государственных закупок, и все же для обеспечения этической безопасности системы госзакупок этого пока недостаточно. В настоящее время внешний анализ коррупционных рисков – это официальная внешняя проверка, проводимая по решению президента республики. Более того, даже притом, что некоторые рекомендации касаются устранения рисков, в целом процесс не упорядочен, рекомендации не обязательны к исполнению, а контрольные функции не закреплены за каким-либо определенным органом или организацией на систематической основе. В комплексе, особенности процедуры внешнего анализа коррупционных рисков не позволяют передать управление рисками в ведение основных заинтересованных сторон, в том числе заказчиков и организаторов государственных закупок, и препятствуют координации соответствующей работы в структурах Министерства финансов и других государственных заказчиков.

Для устранения этих недостатков и формирования системы ответственности за управление рисками Министерству финансов рекомендуется ввести системный, непрерывный и всесторонний процесс управления рисками, охватывающий все этапы цикла государственных закупок. В области внутреннего контроля и управления рисками разработан целый ряд международных стандартов, в том числе стандарт Международной организации по стандартизации (ISO) ИСО 31000 «Менеджмент риска. Принципы и руководство», требующий создания полного процесса оценки риска (см. Рисунок ‎4.3).

Рисунок 4.3. Международный стандарт в области управления рисками

Источник: (ISO, 2009[20]).

ОЭСР оказала поддержку тунисскому закупочному органу (HAICOP) в разработке стратегии управления рисками в сфере государственных закупок (см. Блок ‎4.9). Отсутствие систематизированных процедур и инструментов управления рисками являлось одним из недостатков системы государственных закупок Туниса: должностным лицам, ответственным за закупки, приходилось самостоятельно продумывать и принимать меры риск-менеджмента, которые не носили официального характера, не заявлялись и не документировались.

Блок 4.9. Стратегия управления рисками в системе государственных закупок Туниса

В структуре ВВП Туниса на государственные закупки приходится свыше 15%. Меры, принятые за последние несколько лет, привели к значительным улучшениям в системе государственных закупок. Тем не менее, еще остался ряд областей, требующих дальнейшего совершенствования, и прежде всего потому, что государственные закупки подразумевают высокий риск, связанный как с этическими вопросами, так и с рядом других аспектов, способных отрицательно повлиять на функционирование системы госзакупок и, как следствие, на оказание государственных услуг.

В связи с этим Главное управление государственных закупок (HAICOP) при поддержке ОЭСР разработало стратегию управления рисками в сфере государственных закупок, которая вступила в силу с марта 2019 года. Стратегия ориентирована на достижение следующих целей:

1. 1. Действенная реализация принципа эффективного управления в сфере государственных закупок.

2. 2. Повышение эффективности и результативности государственных закупок

3. 3. Формализация и стандартизация методов и инструментов управления рисками во всех государственных органах и организациях Туниса

4. 4. Оптимизация системы контроля государственных закупок путем переориентации на зоны повышенного риска.

5. 5. Наращивание потенциала в сфере управления рисками в системе государственных закупок Туниса

Стратегией предусмотрена реализация управления рисками на двух уровнях:

1. 1. Уровень отдельных закупочных проектов или программ. Управление рисками осуществляется в отношении следующих категорий договоров:

   • Все договоры, заключенные без проведения конкурса

   • Крупные договоры, сумма которых составляет не менее 20% от общей суммы закупок соответствующего государственного органа или организации.

2. 2. Уровень этапов процедуры и подпроцессов на протяжении всего цикла госзакупок (проведение торгов и исполнение договора)

Реализации стратегии способствуют различные инструменты, в том числе специально разработанный инструмент управления рисками, руководство по менеджменту рисков в системе государственных закупок и предварительная апробация.

HAICOP намеревается сделать управление рисками частью модернизированной нормативно-правовой базы. Реализация стратегии будет осуществляться поэтапно, чтобы в конечном счете охватить всех государственных заказчиков и организаторов госзакупок на всех уровнях правительства.

Источник: (HAICOP & OECD, 2019[21]).

Министерству финансов рекомендуется привлечь к участию в работе по выявлению потенциальных рисков тех, кто является первым рубежом обороны от мошенничества и коррупции (например, заказчиков и организаторов государственных закупок), а также сторонние организации (например, НПП, Счетный комитет, подрядчиков и контрольно-надзорные органы). Интервью, опросы и фокус-группы – лишь один из способов сбора необходимой информации. Камеральный контроль, выявляющий наиболее распространенные нарушения, тоже может послужить целям сбора данных для процесса оценки риска. Помимо рисков коррупции и мошенничества (см. таблицу 4.1), процесс оценки риска должен выявлять стратегические и операционные риски.

Кроме того, Министерству финансов рекомендуется проследить, чтобы процесс оценки риска включал в себя оценку величины, вероятности и последствий риска. И наконец, им должна предусматриваться соответствующая реакция, то есть стратегии воздействия на риск, цель которых – устранить или свести к минимуму потенциальное влияние и вероятность риска. В частности, это означает разработку соответствующих контрольных механизмов для управления выявленными рисками, что, в свою очередь, требует четкого распределения обязанностей по осуществлению контроля. Желательно также рассмотреть возможность внесения выявленных рисков и механизмов контроля в специальный «реестр рисков», доступный всем, кто занимается менеджментом рисков, и предусматривающий возможность дополнять его содержание в течение всего года, чтобы эффективнее воздействовать на изменяющиеся риски.

4.3.2. Предоставление справочных материалов и инструментов для проведения оценки риска в сфере закупок

Согласно стандарту ИСО 31000, деятельность в области управления рисками должна документироваться, так как это способствует совершенствованию методов, инструментов и процессов в целом (ISO, 2009[20]). Кроме того, документ ОЭСР «Рекомендация совета ОЭСР по вопросам государственных закупок» призывает государственные органы не только «публиковать в открытом доступе стратегии управления рисками», но и «повышать осведомленность задействованных в системе государственных закупок работников и представителей других ключевых заинтересованных сторон об указанных стратегиях, планах их реализации и мерах, разработанных для противодействия выявленным рискам» в рамках цикла государственных закупок в целом (ISO, 2009[20]). В этих целях рекомендуется следующее:

• участие в обмене информацией с целью укрепления доверия между заинтересованными сторонами и осуществления контроля

• организация информационных кампаний и мероприятий, посвященных значению интеграции мер по управлению рисками в повседневную хозяйственную деятельность

• проведение учебных мероприятий и семинаров для информирования соответствующих органов и организаций, осуществляющих государственные закупки, о возможных рисках и способах модифицирования выявленных рисков

• регулярное распространение среди заинтересованных сторон информации в различных форматах (новостные рассылки, рекламные плакаты, брошюры, видеоматериалы, справочное руководство и так далее), касающейся существующих стратегий управления рисками

• ознакомление с передовым опытом ведущих организаций в области управления рисками

• приглашение представителей органов и организаций, осуществляющих государственные закупки, на различные конференции и семинары, посвященные стратегиям управления рисками.

Для содействия внедрению системы управления рисками Министерству финансов рекомендуется разработать программу подготовки для государственных служащих, которая поможет им оценить значение процессов управления рисками и развить свой потенциал до уровня, необходимого для участия в работе данной системы. Благодаря такой подготовке государственные должностные лица смогут ощутить свою ответственность за осуществление контроля и управления рисками, что позволит сократить разрыв между чисто номинальным и реальным внедрением системы. Хорошо информированный госслужащий, умеющий выявлять риски и принимать надлежащие меры на любом этапе цикла государственных закупок, с большей вероятностью сумеет распознать ситуации, потенциально способные воспрепятствовать достижению целей организации. В блоке 4.10 описываются справочные материалы по наращиванию потенциала в области управления рисками для организаций, подготовленные австралийским правительством.

Блок 4.10. Наращивание потенциала в области управления рисками в органах правительства Австралии

Министерство финансов Австралии подготовило справочные материалы по наращиванию потенциала в области управления рисками для государственных органов и организаций. Материалы касаются следующих областей:

Человеческий потенциал. Последовательный, упорядоченный и эффективный подход к управлению рисками – результат работы компетентных, подготовленных и снабженных всем необходимым сотрудников. У каждого из них своя роль в системе управления рисками. Поэтому важно, чтобы все сотрудники организации, независимо от иерархического уровня, имели четко определенные и понятные им функции и обязанности, доступ к актуальной информации о рисках и возможность повышать свою компетентность. Что следует учитывать:

• Насколько подробно и понятно в должностных инструкциях описаны функции и обязанности, касающиеся управления рисками?

• Имело ли место определение текущих уровней компетентности в части управления рисками и анализ потребностей, выявляющий потребности в обучении сотрудников?

• Входят ли в содержание программы введения в должность основы управления рисками?

• Существует ли программа обучения и развития, предусматривающая текущую подготовку в части управления рисками и разработанная с учетом специфики различных должностей и уровней организации?

Системы и инструменты управления рисками. Сложность систем и инструментов управления рисками нередко варьируется от простой таблицы на листе бумаги до сложных компьютерных программ. Наращиванию потенциала будут способствовать наличие данных для мониторинга, реестров рисков и надлежащей отчетности. Что следует учитывать:

• Обеспечивают ли действующие системы и инструменты управления рисками эффективное сохранение данных, необходимых для принятия обоснованных коммерческих решений?

• Насколько эффективны системы управления рисками с точки зрения снабжения заинтересованных сторон достоверной и своевременной информацией?

Работа с информацией о рисках. Успех оценки, мониторинга и предупреждения рисков в организации зависит от качества, точности и доступности информации о рисках. Что следует учитывать:

• Найдены ли источники необходимой информации, дающие полную картину рисков в рамках всей организации?

• Как часто производится подборка и сопоставление данных о рисках?

• Насколько информация о рисках доступна всем сотрудникам и удобна в использовании?

• Как бы вы оценили достоверность и точность имеющихся данных?

Процедуры управления рисками. Эффективное документальное оформление и информационное взаимодействие в отношении процедур управления рисками означает наличие адекватной, сжато изложенной и часто обновляемой информации о рисках, помогающей в принятии решений. Что следует учитывать:

• Можно ли сказать, что процедуры управления рисками имеют надлежащее документальное оформление и доступны всем?

• Соответствуют ли процедуры управления рисками общей системе в организации?

• Предусмотрена ли возможность обучения использованию процедур, ориентированного на разную целевую аудиторию?

Источник: по материалам (Department of Finance, 2016[22]).

Министерство финансов могло бы рассмотреть возможность разработки справочного руководства по управлению рисками, содержащего перечень основных обязанностей по выявлению рисков и управлению ими, а также практические рекомендации относительно ключевых мер, в том числе проведения оценки риска, разработки мер по воздействию на риск и распределения обязанностей в отношении управления рисками. Помимо этого, можно разработать дополнительные инструменты – например, тепловую карту рисков и руководство по оценке вероятности и влияния рисков, реестр рисков и перечень контрольных вопросов о типичных рисках коррупции и мошенничества в системе государственных закупок Казахстана.

4.3.3. Развитие системы камерального контроля с целью охвата полного цикла государственных закупок

Система камерального контроля в сфере государственных закупок действует как на национальном, так и на региональном уровне. В задачи камерального контроля, который осуществляют сотрудники КВГА, входит предупреждение риска фаворитизма в отношении определенного потенциального поставщика или товарного знака. Цель камерального контроля заключается в снижении административной нагрузки, связанной с решением проблем уже после заключения договора. Электронная система государственных закупок автоматически отбирает процедуры государственных закупок для прохождения камерального контроля исходя из установленных критериев на различных этапах процесса закупок:

1. 1. На этапе публикации тендерных заявок все процедуры проходят камеральный контроль.

2. 2. На этапе определения участников торгов КВГА берет на контроль закупки в случае превышения определенной суммы (5 или 10 миллионов тенге). Проверка протоколов об итогах торгов с участием всех заявителей не проводится, зато тем процедурам, где приняла участие лишь одна заявка, КВГА уделяет особое внимание, так как возникает подозрение о сговоре организаторов с поставщиком.

3. 3. Наконец, на этапе определения победителя КВГА использует поисковый фильтр на основе порогового значения: к примеру, если было подано более двух заявок, но к участию в процедуре закупок была допущена только одна.

В частности, камеральный контроль государственных закупок проводится КВГА в каждом министерстве и государственном органе центрального уровня, тогда как территориальные подразделения комитета осуществляют тот же самый процесс на уровне областных акиматов. По словам должностных лиц, выявленные нарушения оперативно устраняются. При этом не применяются штрафные санкции в отношении членов тендерной комиссии и не возникает необходимости в расторжении договора. Начиная с 2016 года государственные служащие не несут административной ответственности за свои ошибки при условии их немедленного самостоятельного исправления. Таким образом, камеральный контроль сократил число нарушений, подпадающих под административную ответственность. В частности, благодаря процедурам камерального контроля в течение 2017 года были пресечены нарушения в 31,3 тыс. случаев (из 496,5 тыс. проверенных процедур), в первом квартале 2018 года – в 9,8 тыс. из 191,7 тыс. процедур (Ministry of Finance, 2018[23]).

Однако, невзирая на несомненную пользу системы камерального контроля как инструмента выявления нарушений, допущенных в процессе закупок, существуют две проблемы. Первая заключается в том, что камеральный контроль, сосредоточившись на рисках, связанных с рассмотрением заявок, оставляет без внимания все прочие этапы цикла государственных закупок. В свете этого Министерство финансов может развить процедуру камерального контроля, чтобы она охватывала цикл государственных закупок от начала и до конца.

Вторая проблема в том, что на уровне регионов камеральный контроль означает дополнительную нагрузку на территориальные подразделения КВГА, где недостает сотрудников. На осуществление камерального контроля следует выделять соответствующие ресурсы. При этом камеральный контроль может стать надежным инструментом выявления и снижения числа нарушений, а также соблюдения этических стандартов на всех этапах цикла государственных закупок.

4.4. Обеспечение возможностей для непосредственного участия внешних заинтересованных сторон в системе государственных закупок с целью повышения уровня прозрачности и совершенствования практики следования этическим стандартам

4.4.1. Совершенствование практики следования этическим стандартам на всех этапах цикла государственных закупок путем создания условий для осуществления независимого надзора со стороны общественных организаций

Низкий уровень прозрачности и подотчетности в системе государственных закупок может отрицательно влиять на эффективность использования государственных ресурсов и средств. Участие общественных организаций и граждан позволяет осуществлять контроль и надзор за процедурами государственных закупок и тем самым способствует росту прозрачности. Учитывая риски нарушения норм этики, связанные с закупками, привлечение представителей гражданского общества, научных кругов или конечных потребителей в качестве внешних наблюдателей, следящих за соблюдением этических стандартов в процессе закупок, во многих государствах считается передовым методом работы. Наличие механизмов прямого общественного контроля упрощает участие наблюдателей в работе системы и позволяет проконтролировать весь цикл закупок или ключевые стадии принятия решений (ОЭСР, 2018[24]).

АДГСПК могло бы разработать программу независимого мониторинга, в рамках которой общественные организации смогут осуществлять независимый анализ процедур государственных закупок товаров и услуг. Для участия в программе независимого мониторинга общественные организации должны будут пройти обучение в области осуществления мониторинга на всех этапах процесса государственных закупок. Содержание обучения могли бы совместно разработать Министерство финансов и Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции, а его реализацию можно возложить на АДГСПК.

Для того чтобы гарантировать независимость программы, ею должно руководить АДГСПК, а другие ведомства (например Министерство финансов) должны адресовать ему запросы о назначении общественной организации для проведения независимого мониторинга. Организации назначаются на этапе подготовки к торгам и наблюдают весь процесс от начала до конца, после чего представляют свое заключение относительно следования этическим стандартам в процессе закупок. В закон «О государственных закупках» можно включить статью о функциях института независимого мониторинга. Статья должна четко определять дополнительные сроки, в которые будет осуществляться мониторинг, и устанавливать полномочия и обязанности по управлению программой, возлагаемые на АДГСПК. Помимо этого, в статье следует указать требования к отбору общественных организаций; пороговую сумму договора, при которой программа независимого мониторинга подключается к процессу (например, закупки на средние и крупные суммы); порядок составления и представления заключения о результатах независимого мониторинга; а также требование о принятии соответствующим государственным органом или организацией мер по итогам такого заключения. Кроме того, в статье должно быть указано, что задачей независимого мониторинга является анализ этической стороны процесса государственных закупок в целях предупреждения коррупции.

4.5. Разработка эффективной системы подачи апелляций и применения санкций (в том числе к поставщикам)

4.5.1. Активные меры по развитию системы рассмотрения жалоб

Наличие простых способов информирования властей о потенциальных нарушениях или проявлениях коррупции (например, системы подачи обращений через сайт), в свою очередь, может способствовать соблюдению этических норм в ходе закупок. В соответствии с законом «О государственных закупках», потенциальный поставщик вправе обжаловать действия (или бездействие), решения заказчика, организатора государственных закупок, единого организатора государственных закупок, комиссий, эксперта, единого оператора в сфере государственных закупок, если их действия (бездействие), решения нарушают права и законные интересы потенциального поставщика. Жалобы рассматриваются Комитетом внутреннего государственного аудита Министерства финансов. Любой участник государственных закупок имеет право обжаловать решение конкурсной (аукционной) комиссии. Если изначально жалобы поставщиков поступали по почте, то с января 2018 года система дополнена модулем, позволяющим подать жалобу в электронной форме непосредственно через портал электронных закупок. В первом полугодии 2018 года число жалоб, представленных в электронной форме, составило 93% от общего количества.Все электронные жалобы и относящиеся к ним решения теперь находятся в открытом доступе.

Участники торгов могут обращаться в уполномоченный орган с жалобой в любое время, однако в случае обжалования не позднее 5 дней со дня размещения протокола об итогах государственных закупок срок заключения договора приостанавливается до окончания срока рассмотрения жалобы. Установленный срок рассмотрения жалобы КВГА составляет 10 дней с момента подачи. По результатам рассмотрения принимается решение об отмене итогов государственных закупок или отказе в удовлетворении жалобы. Все жалобы и принятые по ним решения КВГА публикуются на портале электронных государственных закупок в открытом доступе. Решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы, в свою очередь, может быть обжаловано в судебном порядке.

Резкое увеличение числа жалоб в последние годы позволяет заключить, что предприниматели и другие заинтересованные лица верят в эффективность действующей системы. По данным Министерства финансов, удовлетворяется порядка 50% поданных жалоб. В 2016 году, то есть в год внедрения системы электронных государственных закупок, число подаваемых жалоб выросло более чем в пять раз (до 8 359). Появление модуля электронного обжалования в начале 2018 года вызвало новый рост числа жалоб от поставщиков. Согласно данным системы электронных государственных закупок, в первом полугодии 2018 года поставщиками было подано 9 947 жалоб, то есть уже больше, чем за весь предыдущий год (9 500). Сотрудникам Комитета внутреннего государственного аудита, и особенно его территориальных подразделений, все труднее справляться с потоком жалоб. В жалобах, поступивших от поставщиков в течение первого полугодия 2018 года, прослеживаются две основные темы: обжалование отклонения конкурсной заявки (39%) и обжалование допуска конкурентов к участию в торгах (36%).

По общему мнению, значительная часть жалоб (по меньшей мере, с момента внедрения модуля для электронного обжалования) поступает от так называемых «профессиональных жалобщиков», то есть фиктивных компаний, не имеющих намерения выиграть тендер и выполнить государственный заказ. Они обжалуют результаты лишь для того, чтобы помешать конкурентам заключить договор. Пользуясь открытостью информации о поставщиках, некоторые «профессиональные жалобщики» используют апелляционный механизм в целях вымогательства, требуя от других участников торгов денег за то, чтобы забрать жалобу. В результате подачи жалобы закупочный процесс приостанавливается, так как договор не может быть подписан. Кроме того, в силу чрезвычайно жестких формальных требований заявки множества законопослушных поставщиков содержат несоответствия, на основании которых можно аннулировать процедуру закупки. Эта проблема особенно актуальна в сфере заказов на выполнение строительных работ, к которой относится почти половина всех жалоб, полученных в первом полугодии 2018 года.

Комитет внутреннего государственного аудита проводит проверку соответствующей процедуры государственных закупок на основании получения от участника торгов жалобы в письменной или электронной форме, постановлений правоохранительных органов или информации собственной системы управления рисками. В случае выявления нарушений КВГА выносит обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений заказчиком или направляет в суд иски о признании недействительными вступивших в силу договоров о государственных закупках, заключенных с нарушением законодательства. Если договор еще не заключен, срок его заключения приостанавливается. В случаях выявления признаков уголовных правонарушений КВГА передает материалы в правоохранительные органы, в том числе в антикоррупционное ведомство, если были обнаружены коррупционные правонарушения. Во всех прочих случаях должностные лица, ответственные за несоответствие законодательству о государственных закупках или его прямое нарушение, несут административную ответственность (административные взыскания); как правило, это штрафы.

После реформы системы государственных закупок (закон о внесении изменений от 26 декабря 2018 года) потенциальные поставщики, чтобы иметь право обжаловать спецификации после определения победителя, обязаны представлять свои замечания на этапе предварительного обсуждения проекта конкурсной документации. Цель данной меры – предотвратить подачу необоснованных жалоб. Однако крайне необходимо, чтобы на этапе предварительного обсуждения поставщикам было отведено достаточно времени для обнаружения в технических спецификациях чрезмерных или предвзятых условий и подготовки соответствующих замечаний. Казахстану рекомендуется продлить срок, в течение которого поставщики могут представить свои замечания и запросить уточнений, до 10 дней как минимум. Идею о продлении срока стоило бы рассмотреть даже в том случае, если бы речь не шла об ограничении права обжалования после определения победителя, поскольку это даст больше времени для продуктивного предварительного обсуждения технических спецификаций. К тому же пять дней с момента объявления о проведении закупок – это слишком мало, чтобы провести объективный анализ технических спецификаций (и подготовить замечания по его итогам), особенно если дело касается крупных и сложных заказов, таких, как строительные работы. Таким образом, необходимо пересмотреть весь механизм предварительного обсуждения проекта конкурсной документации, чтобы дать поставщикам время на представление замечаний к техническим спецификациям. В противном случае данная мера делает систему подачи апелляций чрезмерно жесткой, без необходимости ограничивая поставщикам доступ к механизмам обжалования и апелляции. В то же время важно сделать систему сбалансированной и отвечающей целям, ради которых она создавалась. Министерству финансов рекомендуется рассмотреть возможность ее перевода на платную основу в виде дополнительной меры по предотвращению необоснованных попыток обжалования со стороны «профессиональных жалобщиков». В рамках будущих изменений законодательства можно было бы подумать о введении соразмерной платы (точный размер которой предстоит определить), которая будет взиматься с участника торгов при подаче жалобы. Это соответствует лучшим образцам международной практики и представляет собой еще один защитный барьер на пути недобросовестных жалобщиков, повышающий эффективность системы; при этом его воздействие на апелляционный механизм необходимо тщательно контролировать, чтобы в результате не создавалось лишних препятствий или нагрузки на потенциальных поставщиков.

Помимо этого, правительство рассматривает возможность введения второй апелляционной инстанции, чтобы поставщики могли обжаловать решения Комитета внутреннего государственного аудита. Предполагается создать специализированный апелляционный орган в структуре Министерства финансов, хотя, возможно, следовало бы заодно принять во внимание опыт Канады, где существует институт независимого уполномоченного по защите прав участников государственных закупок. Уполномоченный обеспечивает механизм независимого урегулирования споров, связанных с федеральными государственными закупками (см. Блок ‎4.11).

Блок 4.11. Уполномоченный по защите прав участников государственных закупок в Канаде

Должность уполномоченного по защите прав участников госзакупок была учреждена в Канаде в 2008 году с целью повышения эффективности и прозрачности коммерческой деятельности, связанной с государственными закупками. Конечной целью уполномоченного по защите прав участников государственных закупок является содействие соблюдению принципов справедливости, открытости и прозрачности в сфере закупок, осуществляемых органами федерального правительства. Круг полномочий и обязанностей уполномоченного включает в себя:

1. 1. Изучение методов приобретения товаров и услуг, применяемых министерствами, оценка справедливости, открытости и прозрачности таких методов, дача соответствующих рекомендаций.

2. 2. Рассмотрение претензий, касающихся заключения и исполнения контрактов на приобретение министерством или ведомством услуг (вне зависимости от их долларовой стоимости) и товаров (на сумму выше определенной).

3. 3. Обеспечение альтернативной процедуры урегулирования споров с согласия всех сторон контракта.

Институт уполномоченного по защите прав участников государственных закупок является независимой организацией федерального уровня, чьи полномочия распространяются на все правительственные органы, включая министерства и ведомства, по горизонтальному принципу. За период с мая 2008 года по март 2011 года уполномоченный: рассмотрел более 1200 запросов и жалоб и провел 6 расследований обстоятельств заключения контрактов, а также провел 12 аналитических проверок, посвященных методам закупок в 26 различных федеральных министерствах и ведомствах.

Источник: (ОЭСР, 2016[25]).

Как упоминалось выше, в случаях выявления признаков коррупционных правонарушений КВГА уполномочен передавать материалы в Национальное бюро по противодействию коррупции (НБПК). Кроме того, на сайте НБПК размещена информация о способах подачи обращений по фактам коррупции, включая образцы заявлений и схему их рассмотрения.1 В реальности существует три способа подачи таких обращений:

1. 1. в письменном виде на указанный адрес;

2. 2. через портал «электронного правительства» egov.kz; и

3. 3. через «колл-центр» АДГСПК по номеру 1494.

Получив жалобу, касающуюся государственных закупок, НБПК проводит расследование. По словам сотрудников бюро, в настоящее время ведется разработка автоматизированной системы для выявления коррупционных рисков.

Появление специального модуля на портале электронных закупок повысило доступность системы подачи апелляций для поставщиков и обеспечило процессу рассмотрения жалоб надлежащую прозрачность. Но, хотя портал электронных государственных закупок предоставляет некоторую базовую статистику об апелляциях, чтобы обеспечить должный уровень прозрачности и собрать информацию для более масштабных преобразований в системе государственных закупок, необходимо раскрытие более подробных совокупных статистических данных в машиночитаемом формате.

Государству следует удостовериться, что территориальные подразделения Комитета внутреннего государственного аудита способны обрабатывать растущий объем жалоб, и, возможно, увеличить их штат по мере необходимости. Также следует отметить, что, по данным КВГА, наиболее часто встречаются нарушения, связанные с ограничением и усложнением участия в проводимых закупках, когда условия технических спецификаций формулируются таким образом, что ряд поставщиков не допускается к процессу по формальным основаниям.

4.5.2. Включение коррупционных правонарушителей в реестр недобросовестных участников государственных закупок

Следование этическим стандартам в процессе государственных закупок требует наличия мер по защите государственных средств от юридических и физических лиц, чье участие в процедурах государственных закупок является неэффективным, некомпетентным или недобросовестным. Механизм недопущения к участию или формирование «черного списка» могут способствовать практике соблюдения этических стандартов в процессе государственных закупок, поскольку обеспечивают защитные меры. Однако в отсутствие конкретных, четко сформулированных правил и правовых принципов, регламентирующих недопущение компании или предпринимателя к участию в государственных закупках, эти меры превращаются в способ несправедливого преследования компаний или ограничения доступа. Таким образом, эффективный механизм недопущения должен быть основан на законности и требует четкого изложения информации: нарушение каких положений ведет к недопущению, какие предусматривают возможность исключения из «черного списка» и какие оговорки (если таковые имеются в тексте закона) здесь могут применяться.

Выше упоминалось, что Министерство финансов формирует и ведет реестр недобросовестных участников государственных закупок, который можно считать таким «черным списком». Реестр представляет собой перечень поставщиков, которые в своих тендерных заявках предоставили недостоверную информацию; уклонились от заключения договора о государственных закупках; не исполнили либо ненадлежащим образом исполнили свои обязательства по заключенным с ними договорам о государственных закупках. Подробнее о частотности причин включения в реестр см. на рисунке 4.4. Поставщики, включенные в реестр недобросовестных участников государственных закупок, не допускаются к участию в государственных закупках в течение 24 месяцев. Реестр формируется на основании решений уполномоченного органа, получающего информацию от заказчиков, или решений суда. Решение о внесении юридического или физического лица в реестр недобросовестных участников государственных закупок может быть обжаловано в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Рисунок 4.4. Наиболее частой причиной включения поставщиков в реестр является уклонение от заключения договора (Частотность причин внесения в реестр недобросовестных участников государственных закупок (в %))

Источник: (Ministry of Finance of the Republic of Kazakhstan, 2018[26]).

Законом от 26 декабря 2018 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственных закупок и закупок субъектов квазигосударственного сектора» были введены дополнительные ограничения на участие в государственных закупках. В настоящее время к участию в государственных закупках не допускаются только потенциальные поставщики, состоящие в реестре недобросовестных участников государственных закупок. Однако с 1 января 2020 года запрет на участие распространится также на потенциальных поставщиков, включенных в единый перечень ненадежных потенциальных поставщиков национальных холдингов и компаний, а также в список недобросовестных участников закупок АО «Фонд национального благосостояния “Самрук-Казына”».

Министерство финансов не включает в реестр физических или юридических лиц, изобличенных в совершении коррупционных правонарушений. Таким образом, «черный список» можно расширить, используя его как механизм защиты от нарушения этических стандартов при заключении договоров, если Министерство финансов добавит положения о недопущении к процессу государственных закупок юридических или физических лиц, изобличенных в совершении коррупционных правонарушений. Кроме того, закон «О государственных закупках» можно было бы дополнить еще одним положением, где говорилось бы о системе недопущения потенциальных поставщиков к участию в государственных закупках и нарушениях, которые могут повлечь его за собой. Наряду с расширением перечня запрещенных видов деятельности, которые могут привести к включению в «черный список», Министерству финансов рекомендуется также разработать справочные материалы, где будет подробно изложено, нарушение каких положений ведет к включению в реестр недобросовестных участников государственных закупок, как происходит включение в реестр, на какой срок это делается и каков порядок исключения из реестра. В блоке 4.12 описан канадский механизм недопущения к участию в государственных закупках, включающий подробную справочную информацию о порядке недопущения для поставщиков и потенциальных поставщиков.

Блок 4.12. Этический механизм регулирования государственных закупок в Канаде

В 2015 году Министерство государственных услуг и закупок Канады внедрило так называемый этический механизм, целью которого было обеспечить, чтобы государственные органы и организации вели дела только с поставщиками (как отечественными, так и зарубежными), которые следуют этическим стандартам. Механизм контролируется Министерством государственных услуг и закупок Канады и применяется во всех органах правительства посредством соглашений, которые оно заключает с другими федеральными министерствами и ведомствами.

Действие распространяется на: 1) договоры на приобретение товаров, услуг, проведение строительных работ, договоры субподряда и сделки с недвижимостью, сумма которых превышает 10 000 канадских долларов; а также 2) договоры, которые заключаются федеральным министерством или ведомством, включенным в перечень приложений I, I.1 или II к федеральному закону о государственном управлении, или содержат положения документа Ineligibility and Suspension Policy (см. ниже).

Министерство государственных услуг и закупок определяет соответствие потенциального поставщика требованиям, которые предъявляются к деловым партнерам государственных органов и организаций. Ряд нарушений автоматически ведет к признанию несоответствия, тогда как другие рассматриваются с учетом обстоятельств каждого конкретного случая. Как правило, рассматриваются закупки и сделки с недвижимостью на сумму свыше 10 000 долларов.

Министерство государственных услуг и закупок предоставляет и распространяет среди государственных служащих, занимающихся закупками, и поставщиков справочную информацию о трех составляющих механизма. Это:

• Положение о причинах, порядке и последствиях признания несоответствия квалификационным требованиям и недопущения к процессу государственных закупок до или после заключения договора (Ineligibility and Suspension Policy), где перечислены критерии, на основании которых поставщик может быть признан несоответствующим квалификационным требованиям или отстранен от совершения коммерческих сделок с государственными органами и организациями.

• Директивы о следовании этическим стандартам, где содержатся официальные инструкции по соблюдению указанного выше документа для федеральных министерств и ведомств; и

• Положения об этических стандартах, включающие в себя пункты, согласно которым указанный выше документ должен являться частью тендерной документации и итоговых договоров (в том числе договоров по сделкам с недвижимостью).

Механизм недопущения к участию в государственных закупках предусматривает ряд нарушений, на основании которых поставщик может быть признан несоответствующим требованиям, предъявляемым к деловым партнерам государственных органов и организаций. Для того чтобы помочь поставщикам лучше понять, какие факторы ведут или могут привести к несоответствию квалификационным требованиям, министерством разработано справочное руководство к Ineligibility and Suspension Policy.

Источник: (Public Services and Procurement Canada, 2017[27]).

Рекомендованные действия

В Казахстане полным ходом идут реформы, направленные на борьбу с коррупцией, однако для защиты системы государственных закупок от коррупции, мошенничества и злоупотреблений требуется ряд «точечных» мер. Приведенные здесь предложения относятся к основным направлениям процесса преобразований, определенным ранее:

• Формирование культуры служебной этики в сфере государственных закупок требует наличия всесторонне продуманной специальной этической стратегии и этических стандартов. В настоящее время такой стратегии в сфере государственных закупок не существует. Поскольку Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции уполномочено участвовать в разработке министерствами индивидуальных планов по борьбе с коррупцией, это делает его наиболее подходящей организацией для того, чтобы руководить разработкой специальной этической стратегии для сферы закупок в сотрудничестве со специалистами по закупкам из различных правительственных органов. Всем министерствам, ведомствам, субъектам квазигосударственного сектора и государственным предприятиям национального и регионального уровней следует рассмотреть возможность подготовки индивидуальных планов по соблюдению этических стандартов в сфере закупок на основе единого правительственного плана. Уполномоченные по этике, появившиеся в каждом министерстве Казахстана, должны содействовать координации работы по внедрению этической стратегии в различных организациях, осуществляющих государственные закупки.

• Помимо продуманной стратегии, требуются этические стандарты, учитывающие специфику сферы государственных закупок, которые позволят государственным служащим лучше понимать, какого рода поведение и действия от них ожидаются. Агентству по делам государственной службы и противодействию коррупции рекомендуется рассмотреть возможность внесения уточнений в ряд положений действующего Этического кодекса государственных служащих и группирования стандартов поведения соответственно понятной, четко сформулированной системе ценностей. В дополнение к этому возможно отдельное направление работы – разработка специального этического кодекса для государственных должностных лиц, занимающихся закупками, который помогал бы им ориентироваться в вопросах этики с учетом специфики госзакупок. Для того чтобы идея такого кодекса получила поддержку и практическое воплощение, его разработкой могло бы заняться Министерство финансов при содействии АДГСПК.

• Статья 6 закона «О государственных закупках» содержит положения о конфликте интересов, которые, тем не менее, не распространяются на аффилированные лица потенциальных поставщиков (дочерние компании, совместные предприятия и так далее), за исключением случаев, когда такие лица принимали участие в разработке технико-экономического обоснования по проводимым государственным закупкам. Поскольку заинтересованность таких лиц тоже может угрожать этической безопасности проводимых госзакупок, рекомендуется включить в список, содержащийся в статье 6, аффилированные лица всех потенциальных поставщиков, а не только участников разработки технико-экономического обоснования или проектно-сметной документации на строительство. В целом, государству следует рассмотреть возможность расширения круга мер по урегулированию конфликта интересов, добавив туда отказ от источника личных интересов и освобождение от должности. Министерству финансов рекомендуется также развивать автоматизацию проверочного процесса, чтобы обеспечить возможность всесторонней проверки на предмет обнаружения конфликта интересов при проведении всех государственных закупок.

• Эффективное следование этическим стандартам требует организации специальной подготовки и наличия справочных материалов для государственных служащих. Для того чтобы обязательства, предусмотренные договором о неподкупности, не оставалось абстракцией, АДГСПК предлагается рассмотреть возможность создания специальных учебных модулей. Учебные модули могут включать в себя такие темы, как пересмотренный Этический кодекс (а также специальные правила служебной этики в сфере закупок), регулирование конфликта интересов, функции и обязанности по управлению рисками. Обучение следует проводить регулярно и адаптировать его содержание к конкретным потребностям сотрудников, участвующих в государственных закупках. АДГСПК могло бы оказать помощь Министерству финансов, другим органам и организациям, имеющим отношение к закупкам, в разработке мер по изменению поведения, способствующих поддержанию среди госслужащих надлежащего уровня следования этическим стандартам.

• Этичные действия поставщиков – необходимое условие этической безопасности всего процесса государственных закупок. В рамках содействия реализации стандарта «Система менеджмента противодействия взяточничеству» Министерство финансов и АДГСПК могут предъявить компаниям требование о проведении экспертизы программ деловой этики, которая должна осуществляться независимыми и авторитетными сторонними экспертами. Делать экспертизу функцией государственных органов нежелательно. В целях поддержки Министерство финансов, АДГСПК и НПП могут разработать и реализовать программу подготовки в области соблюдения этических стандартов для поставщиков.

• Для обеспечения соблюдения этических стандартов в системе государственных закупок необходимо развивать эффективные механизмы внутреннего контроля, основанные на оценке рисков закупочной деятельности. Министерству финансов рекомендуется ввести системный, непрерывный и всесторонний процесс управления рисками, охватывающий все этапы цикла государственных закупок и предусматривающий участие ключевых заинтересованных сторон, в том числе заказчиков и организаторов государственных закупок. Процесс должен включать в себя оценку рисков и меры воздействия на них, являться неотъемлемой частью повседневной деятельности и дополняться в течение всего года, чтобы эффективнее воздействовать на изменяющиеся риски. Разработка основных инструментов (например, справочного руководства по управлению рисками, тепловой карты рисков и реестра рисков) поможет должностным лицам, занимающимся закупками, эффективнее внедрять методы управления рисками в свою повседневную работу. Помимо этого, рекомендуется усовершенствовать и другие инструменты контроля – например, камеральный контроль. Министерство финансов может развить процедуру камерального контроля, чтобы оценка рисков мошенничества и коррупции охватывала цикл государственных закупок от начала и до конца. На осуществление камерального контроля следует выделять соответствующие ресурсы.

• Также следует принять меры к усилению надзора за процессом государственных закупок со стороны институтов гражданского общества. Для этого нужны общественные организации, обладающие необходимыми возможностями и потенциалом для осуществления независимого анализа определенных видов государственных закупок. Ответственность за данную программу следует возложить на Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции, чтобы гарантировать независимость анализа. Для формирования программы независимого мониторинга потребуется проведение соответствующей подготовки общественных организаций, которым предстоит осуществлять анализ государственных закупок, и включение в проект закона «О государственных закупках» статьи с подробным изложением требований к организации и проведению независимого мониторинга.

• В настоящее время эффективность механизма обжалования сдерживается рядом серьезных препятствий, в том числе деятельностью «профессиональных жалобщиков» и недостатком человеческих ресурсов. Для решения данных проблем Министерству финансов рекомендуется продлить срок, в течение которого поставщики могут представлять свои замечания и запрашивать уточнения относительно конкурсной документации, до 10 дней как минимум, если данная закупка считается сложной. Затем можно обдумать введение соразмерной платы за обжалование, призванной сократить поток необоснованных жалоб, и внедрить систему для контроля результатов данного нововведения. Необходимо пересмотреть весь механизм предварительного обсуждения проекта конкурсной документации, чтобы дать поставщикам больше времени на подготовку замечаний к техническим спецификациям. Кроме того, Министерству финансов следует удостовериться, что территориальные подразделения Комитета внутреннего государственного аудита способны обрабатывать растущий объем жалоб, и, возможно, увеличить их штат по мере необходимости. И наконец, хотя Министерство финансов уже осуществляет сбор данных о подаче апелляций, им пока недостает прозрачности. В связи с этим министерство могло бы рассмотреть возможность раскрытия более подробных совокупных статистических данных, касающихся апелляций, в машиночитаемом формате, чтобы обеспечить должный уровень прозрачности и собрать информацию для более масштабных преобразований в системе государственных закупок.

• С целью защиты государственных средств от коррумпированных поставщиков Министерству финансов рекомендуется добавить положения о недопущении к процессу государственных закупок юридических или физических лиц, изобличенных в совершении коррупционных правонарушений. Для ознакомления потенциальных поставщиков с процедурой недопущения к участию в государственных закупках Министерству финансов следует разработать справочные материалы, где будет подробно изложено, нарушение каких положений ведет к включению в реестр недобросовестных участников государственных закупок, как происходит включение в реестр, на какой срок это делается и каков порядок исключения из реестра. Кроме того, закон «О государственных закупках» можно было бы дополнить еще одним положением, где говорилось бы о системе недопущения потенциальных поставщиков к участию в государственных закупках и нарушениях, которые могут повлечь его за собой.

Литература

[13] Australian Public Service Commission (2018), APS Values, https://www.apsc.gov.au/aps-values-1 (accessed on 2 October 2018).

[6] BBG (2016), Antikorruptionsstrategie der BBG, https://www.bbg.gv.at/fileadmin/daten/Downloads/Publikationen/2016_04_11_Praesentation_AntikorrLinie_fuer_die_HP.pdf (accessed on 21 September 2018).

[22] Department of Finance (2016), “Building risk management capability”, https://www.finance.gov.au/sites/default/files/comcover-information-sheet-building-risk-management-capability.pdf (accessed on 1 August 2017).

[14] Government of Canada (n.d.), Code of Conduct for Procurement, http://www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/app-acq/cndt-cndct/contexte-context-eng.html (accessed on 19 July 2018).

[4] Government of the Republic of Kazakhstan (2018), Strategic Plan for the Development of the Republic of Kazakhstan, http://www.akorda.kz/ru/legal_acts/decrees/ob-utverzhdenii-strategicheskogo-plana-razvitiya-respubliki-kazahstan-do-2025-goda-i-priznanii-utrativshimi-silu-nekotoryh-ukazov-prezidenta (accessed on 13 July 2018).

[19] Government of the Republic of Kazakhstan (2016), On the Approval of the Model Rules for Conducting an Internal Analysis of Corruption Risks, http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1600014441 (accessed on 17 July 2018).

[5] Government of the Republic of Kazakhstan (2015), Anti-Corruption Strategy of the Republic of Kazakhstan for 2015-2025, http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1400000986#z13 (accessed on 13 July 2018).

[21] HAICOP & OECD (2019), Risk Management Strategy in Public Procurement in Tunisia, https://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/strat%C3%A9gie-management-des-risques-march%C3%A9s-publics-tunisie.pdf.

[7] IBN (n.d.), IBN - Integritätsbeauftragten-Netzwerk, 2018, https://integritaet.info/ (accessed on 12 October 2018).

[20] ISO (2009), ISO 31000-2009 Risk Management, https://www.iso.org/iso-31000-risk-management.html.

[10] Miller, G. (1955), “The Magical Number Seven, Plus or Minus Two Some Limits on Our Capacity for Processing Information”, Psychological Review, Vol. 101/2, pp. 343-352, http://www.psych.utoronto.ca/users/peterson/psy430s2001/Miller%20GA%20Magical%20Seven%20Psych%20Review%201955.pdf (accessed on 24 January 2018).

[23] Ministry of Finance (2018), Online procurement: violations are detected at an early stage, http://www.minfin.gov.kz/irj/go/km/docs/documents/%D0%9C%D0%B8%D0%BD%D1%84%D0%B8%D0%BD_new/%D0%A1%D0%BE%D0%B1%D1%8B%D1%82%D0%B8%D1%8F/%D0%9D%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8/ru/f01e1937-9561-3610-a584-9b273952e3f8.xml (accessed on 20 September 2018).

[12] Ministry of Finance (2015), Seven key duties for civil servants in central government, https://www.modst.dk/media/17483/kodex_vii_english_version.pdf (accessed on 24 January 2018).

[26] Ministry of Finance of the Republic of Kazakhstan (2018), Register of unscrupulous participants in public procurement: Government procurement portal of the Republic of Kazakhstan, https://www.goszakup.gov.kz/ru/registry/rnu (accessed on 17 July 2018).

[27] Public Services and Procurement Canada (2017), About the Integrity Regime - Government of Canada’s Integrity Regime - Accountability - PSPC, https://www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/ci-if/apropos-about-eng.html (accessed on 18 July 2018).

[2] Shibutov, M. et al. (2018), Report on the Prevention of Corruption in Kazakhstan (the viewpoint of civil society), Civic Foundation Transparency Kazakhstan, Almaty, http://tikazakhstan.org/wp-content/uploads/2018/05/REPORT-ON-THE-PREVENTION-OF-CORRUPTION-IN-KAZAKHSTAN.pdf (accessed on 13 July 2018).

[17] Transparency International (2012), Assurance Framework for Corporate Anti-Bribery Programmes, Transparency International, Berlin, https://www.transparency.org/whatwedo/publication/assurance_framework_for_corporate_anti_bribery_programmes.

[16] UNODC (2013), A Resource Guide on State Measures for Strengthening Corporate Integrity, https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2013/Resource_Guide_on_State_Measures_for_Strengthening_Corporate_Integrity.pdf.

[3] ОЭСР (2019), OECD Integrity Review of Argentina: Achieving Systemic and Sustained Change, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/g2g98ec3-en.

[11] ОЭСР (2018), Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264297067-en.

[9] ОЭСР (2018), Procurement Review of the Chamber of Commerce of Bogotá, Colombia, OECD, Paris, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/procurement-review-chamber-commerce-bogota.pdf (accessed on 14 July 2018).

[24] ОЭСР (2018), Second Public Procurement Review of the Mexican Institute of Social Security (IMSS): Reshaping Strategies for Better Healthcare, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264190191-en.

[1] ОЭСР (2017), Anti-corruption reforms in Kazakhstan: 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan, OECD, Paris, http://www.oecd.org/corruption/acn/OECD-ACN-Kazakhstan-Round-4-Monitoring-Report-ENG.pdf.

[8] ОЭСР (2017), OECD Integrity Scan of Kazakhstan: Preventing Corruption for a Competitive Economy, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264272880-en.

[25] ОЭСР (2016), Procurement Ombudsman in Canada, OECD, Paris, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/procurement-ombudsman-canada.pdf (accessed on 19 July 2018).

[18] ОЭСР (2009), OECD Principles for Integrity in Public Procurement, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264056527-en.

[15] ОЭСР (2004), “OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service”, in Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264104938-2-en.

примечание

← 1. Подробно о результатах оценки системы взаимодействия с гражданами, желающими сообщить о фактах коррупции, в Казахстане, в том числе о рекомендациях относительно защиты информаторов, см. в следующих публикациях: (ОЭСР, 2017[8]) и (ОЭСР, 2017[1]).